对社保基金先行支付制度相关问题的法律思考

第一篇：对社保基金先行支付制度相关问题的法律思考

对社保基金先行支付制度相关问题的法律思考

文 吴京堂 王英伟 [摘要]社保基金先行支付制度是指职工遭受工伤时，用人单位没有缴纳社会保险又拒不支付工伤待遇，职工可以申请社保基金先行支付工伤待遇的制度。这项制度相当于国家对劳动者工伤赔偿的法律保证。这项制度充分体现出国家和社会对劳动者生命安全的关爱和救助，对于化解社会矛盾、促进社会稳定和谐具有重要意义。

2011年7月1日起施行的《中华人民共和国社会保险法》规定了用人单位没有给遭受工伤的职工缴纳社会保险，又拒不支付工伤待遇时由社保基金先行支付。同日，人力资源和社会保障部发布的《社会保险基金先行支付暂行办法》作为执行社保基金先行支付制度的配套规章，具体规定了社保基金先行支付的范围、程序等具体操作内容。自此，社保基金先行支付制度以法定形式确立。

任何一项制度的出台都有其深层次的社会背景。国家在2006年决定全面取消农业税，同时还对农民种田进行各种补贴，当时的社会背景就是三农问题已经到了极其严峻的境地。2008年《劳动合同法》的施行便是考虑劳动者权利保护的恶化、劳动关系的不稳定，以及对劳动力密集型与高能耗型产业结构进行调整的需要。2011年的社保基金先行支付制度也是同样，这一制度便是针对城镇务工人员社会保障的缺位，为促进社会和谐与稳定而设立。

这次社保基金先行支付制度的设立没有像几年前取消农业税时那样大张旗鼓地宣传，也没有像《劳动合同法》通过时引起社会广泛关注。而该制度框架背后的法律关系变化对巨大的社会价值再分配与相关纠纷处理程序却影响重大。笔者在欣喜之余也曾担心本制度实施后是否会影响到社保资金的安全和稳定？是否会对其他缴费主体的利益造成影响？对不能向企业追偿的垫付款如何核销？笔者相信，立法者对这些问题应当是充分调研论证了，但是对本制度的相关法律问题进行深入探讨还是很有必要的。

一、社保基金先行支付限制条件的问题

《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条规定了四种情形下申请人可以申请先行支付：

（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；

（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；

（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；

（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。以上规定的核心内容是第四项内容，即只要用人单位具有不支付工伤赔偿费用的事实，职工便可以申请先行支付。

而第三项规定：“依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的”容易造成法律适用的混乱。当事人提起仲裁与诉讼的前提大都是基于用人单位不同意支付或不同意完全支付工伤待遇，是在双方不能协商一致的情况下而启动法律救济程序。而根据该项规定的立法表述，当事人一旦提起仲裁与诉讼程序后，就要走到最后的执行程序，即只有法院中止执行时，职工才能申请先行支付。这一规定明显与立法精神相悖，并与本法条中规定的其他情形相互矛盾。在实践中，社保经办机构也完全可以以该项规定来抗拒申请人的先行支付申请。从实质上分析，职工通过仲裁与诉讼程序向用人单位追索工伤赔偿本身是为社保经办机构减轻先行支付的负担以及支付后的追索负担，这种行为应当鼓励与支持。而当事人在经过仲裁与诉讼程序达不到追索目的，回头来想寻求启动社保基金先行支付程序时，在当事人办理撤回仲裁、诉讼以及相应的执行手续，或将以上追索权利转让给社保经办机构时，社保经办机构就应当受理申请，对符合先行支付条件的当事人应当先行支付。

笔者建议，对《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第三项进行修改或进行相应的行政解释与司法解释。不要将提起仲裁与诉讼后的执行中止手续作为先行支付的限制条件。

二、社保基金先行支付与工伤保险待遇劳动仲裁程序交叉的问题 《社会保险基金先行支付暂行办法》第八条规定：“用人单位未按照第七条规定（催告程序）按时足额支付的，社会保险经办机构应当按照《社会保险法》和《工伤保险条例》的规定，先行支付工伤保险待遇项目中应当由工伤保险基金支付的项目。”以上规定明确限定了社保基金先行支付的范围只是工伤保险基金应当负担的部分，对于用人单位应当承担的部分待遇不属于社保基金先行支付的范围。这时便产生了社保基金先行支付与工伤保险待遇劳动仲裁程序交叉的问题。

首先明确一下用人单位应当负担的工伤待遇范围。《社会保险法》第三十九条规定：“因工伤发生的下列费用，按照国家规定由用人单位支付：

（一）治疗工伤期间的工资福利；

（二）五级、六级伤残职工按月领取的伤残津贴；

（三）终止或者解除劳动合同时，应当享受的一次性伤残就业补助金。”按照《社会保险基金先行支付暂行办法》第八条的规定，以上工伤待遇是排除在社保基金先行支付范围之外的，职工是否可以在申请社保基金先行支付的同时，对用人单位应当负担的部分工伤待遇提起劳动仲裁及诉讼？劳动仲裁机构及法院对于申请支付部分工伤待遇的仲裁申请与起诉是否应当受理与保护？

笔者认为，既然社保基金先行支付制度将用人单位应当负担的保险待遇排除在外，那么劳动者当然可以就用人单位应当承担的部分工伤待遇按照《工伤保险条例》的规定通过劳动仲裁及诉讼途径寻求司法救济。劳动仲裁机构及法院不应当对劳动者就用人单位应当承担部分工伤待遇的追索权进行限制。

《社会保险基金先行支付暂行办法》第十五条规定：“用人单位不支付依法应当由其支付的工伤保险待遇项目的，职工可以依法申请仲裁、提起诉讼。”所以，将工伤待遇劳动仲裁案件一分为二，单独对用人单位应当承担的部分工伤待遇进行劳动仲裁或诉讼与法律规定不发生冲突。

三、社保基金先行支付后向用人单位追偿的问题

《社会保险法》及《社会保险基金先行支付暂行办法》均规定工伤保险基金先行支付后，社会保险征收机构有权向侵权第三人或用人单位追偿。具体规定如下：对侵权第三人的追偿方式是向法院提起诉讼。对用人单位的追偿方式是申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费；申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。

以上追偿措施中除强制划拨社会保险费属于直接的强制措施外，其他的追偿措施与普通民事诉讼程序无异。其中“申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产”是申请采取财产保全程序还是单独设立某一申请程序？法律没有明确规定。而强制划拨社会保险费措施在实践中也是很难落实到位的，因为全国各级法院都面 3

临着执行难的巨大问题，《社会保险法》规定的县级以上有关行政部门的执行力度更是难以保证。

社保基金先行支付制度实质上是国家对用人单位的违法用工发生的工伤赔偿进行了背书，是由国家对本应当由用人单位承担的工伤赔偿责任承担下来，其立法精神是对因工负伤的劳动者实施国家救济。而如果对于先行支付的社保基金追偿问题没有强有力的法定措施进行保证，这无疑是对其他合法缴费的用人单位及劳动者保险利益的侵害，因为社会保险资金的总额是固定的，而先行支付的部分社保资金如果不能追偿到位，便会使整个社保资金大盘受到损失，进而损害每一个参保主体的利益与国家利益。

笔者认为，逃避社保基金先行支付追偿的行为具有社会危害性。《刑法修正案(八)》增加了“拒不支付劳动报酬罪”（《刑法》第二百七十六条之一），逃避社保基金先行支付追偿的行为要比拒不支付劳动报酬行为的社会危害性大得多。故此，建议立法机关通过立法对逃避社保基金先行支付追偿的用人单位及其责任人追究刑事责任。同时，对劳动者已经获取用人单位赔偿后又向社保机构骗取社保基金先行支付款，或者取得社保基金先行支付款后又获取用人单位的赔偿款且拒不退还社保基金的行为，比照《刑法》第一百九十八条“保险诈骗罪”追究刑事责任。

四、社保基金先行支付制度对传统工伤保险待遇纠纷法律程序的影响

传统工伤保险待遇纠纷是需要经过“先裁后审”的法律程序向未缴纳社会保险的用人单位主张全部工伤保险待遇。而社保基金先行支付制度实施后便可以将工伤保险待遇纠纷案件一分为二，对于社保基金承担的部分申请社保基金先行支付，对用人单位应当承担的部分另行向仲裁机关及法院主张权利。

《社会保险基金先行支付暂行办法》第七条规定：“社会保险经办机构收到职工或者其近亲属根据第六条规定提出的申请后，应当在3个工作日内向用人单位发出书面催告通知，要求其在5个工作日内予以核实并依法支付工伤保险待遇，……”。第八条：“用人单位未按照第七条规定按时足额支付的，社会保险经办机构应当按照《社会保险法》和《工伤保险条例》的规定，先行支 4

付工伤保险待遇项目中应当由工伤保险基金支付的项目。”以上规定累积的催告期间是8个工作日，即在劳动者提出申请8个工作日后，社保经办机构就应当启动社保基金先行支付程序。如果劳动者对社保经办机构不予先行支付的决定不服或对先行支付的数额不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。以上程序规定大大缩短了劳动者追索工伤待遇的期限，最实质性的变化是大部分的工伤待遇（工伤保险基金承担的部分）可以有国家保证。

社保基金先行支付制度的另一个重要方面是对第三人侵权造成工伤的先行支付，这类案件中大部分是机动车交通事故纠纷，其中包括上下班途中发生的交通事故与工作期间发生的交通事故。在我国交通事故强制保险与道路交通事故社会救助基金尚不完善的情况下，社保基金对交通事故造成的工伤先行支付具有重要意义。劳动者在因遭遇交通事故而认定为工伤时，又多了一条重要的法律救济途径。

五、结 语

社保基金先行支付制度出台之前，工伤保险基金救济的保障范围只是覆盖已经依法缴纳社会保险的劳动者。而对于用人单位不依法为劳动者缴纳社会保险，劳动者遭受工伤后又拒不赔偿或者没有赔偿能力时，劳动者的伤病救治及日后的生活保障便处于真空状态。社保基金先行支付制度便相当于一种国家对劳动者工伤赔偿的法律保证，只要是劳动者遭受工伤，无论用人单位事先是否缴纳社会保险，劳动者都可以从国家获得救助。社保基金先行支付制度充分体现了国家和社会对劳动者生命安全的关爱和救助。这项法律制度在执行过程中如果能够进一步完善，并加强与其他法律法规的协调，充分体现以人为本的惠民政策，对于化解社会矛盾、促进社会和谐稳定将更具有现实意义。

作者单位：北京市华泰律师事务所大连分所

第二篇：浅谈基本医疗保险基金先行支付制度

作者：虞中敏

浅谈基本医疗保险基金先行支付制度

—— 关于《社会保险法》第三十条第二款及其相关规定的操作及存在的问题

摘要：本文结合2011年7月1日正式施行的《社会保险基金先行支付暂行办法》探讨了作为《社会保险法》的亮点之一的基本医疗保险基金先行制度的全部操作流程。通过顺序介绍操作流程更系统的阐述此制度，并发现其中存在的问题。关键词：基本医疗保险基金

先行支付 问题

《社会保险法》出台后饱受赞誉也同时饱受规定不全面难以施行的质疑。本文通过申请、审核及支付、追偿、监督四个阶段出发，介绍了在这几个阶段中涉及的具体法规。从中发现每个阶段的问题，同时对一些解释不明晰的概念和条件做了自己或者其他资料中得到的明确解释。以期能让人更好的了解基本医疗保险基金先行制度

一、立法理念

《社会保险法》是社会法，它以社会公共利益为本位，以实质正义为价值追求。

其中关于“第三人”的规定，实质是明确了医疗保险基金先行支付的义务，目的是确保参保人员得到及时救治。建立基本医疗保险基金先行支付制度，将有效解决过去因第三人责任造成的人身伤害，第三人不负责时“谁来管”的问题，属于一种紧急情况下的救助制度，体现了“以人为本”的立法理念。

基金支付从原来单纯支付因疾病发生的医疗费用，扩大到支付应由第三人承担的意外伤害发生的医疗费用。这种基金先行支付，后再向第三人追偿，既保证参保人能得到及时救治，又解除参保人支付医疗费的后顾之忧，既体现了社会医疗保险以人为本的理念，又维护参保人合法权益。

二、主要的法律和规章规定

《社会保险法》第三十条第二款 “医疗费用依法应当由第三人负担，第三人不支付或者无法确定第三人的，由基本医疗保险基金先行支付。基本医疗保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。”

《社会保险基金先行支付暂行办法》第二条 参加基本医疗保险的职工或者居民（以下简称个人）由于第三人的侵权行为造成伤病的，其医疗费用应当由第三人按照确定的责任大小依法承担。超过第三人责任部分的医疗费用，由基本医疗保险基金按照国家规定支付。

前款规定中应当由第三人支付的医疗费用，第三人不支付或者无法确定第三人的，在医疗费用结算时，个人可以向参保地社会保险经办机构书面申请基本医疗保险基金先行支付，并告知造成其伤病的原因和第三人不支付医疗费用或者无法确定第三人的情况。第三条 社会保险经办机构接到个人根据第二条规定提出的申请后，经审核确定其参加基本医疗保险的，应当按照统筹地区基本医疗保险基金支付的规定先行支付相应部分的医疗费用。

三、基本医疗保险基金先行支付制度的流程及其中存在的问题

主体：第三人，基本医疗保险基金，参加了基本医疗保险基金的个人（1）申请条件

1、申请先行支付的人员应当是参加基本医疗保险的职工或者居民。

基本医疗保险包括职工基本医疗保险、新型农村合作医疗保险和城镇居民基本医疗保险三种。只有参加了这三种医疗保险的个人才能适用《社会保险法》第30条的先行支付。

问题1：参加了基本医疗保险但未能及时足额缴纳医疗保险的职工或居民能否享受先行支付制度？

对此法律未作明确规定，对于“未能及时足额缴纳医疗保险的职工或居民”采取的措施不同，但都有规定逾期未能及时足额缴纳基本医疗保险费的，将不能正常享受医保待遇。因此为了鼓励居民和职工及时参保，一般情况下“未能及时足额缴纳医疗保险的职工或居民”是不能享受先行支付制度的。如果有特殊情况，应明确规定。

问题2：亲友能否代为申请？ 《先行支付暂行办法》中规定是个人申请，并未规定其近亲属可以代为申请。但《办法》第十七条第二款规定其亲属可以对不予先行支付的决定不服申请行政复议或行政诉讼。因此，推定可以由当事人近亲属代为申请。

2、申请先行支付的范围依法应当由第三人负担的医疗费用，而不是基本医疗保险基金本应承担的责任。

个人由于第三人的侵权行为造成伤病的，其医疗费用的承担分为两部分，第一部分是第三人责任部分，第二部分是超过第三人责任部分的医疗费用。根据《先行支付暂行办法》第二条第一款，第二部分是由基本医疗保险基金按照国家规定支付的。而第一部分根据《社会保险法》第30条的第一款规定“下列医疗费用不纳入基本医疗保险基金支付范围

（一）应当从工伤保险基金中支付的；

（二）应当由第三人负担的”

问题：先行支付的范围如何在内容中具体明确，会不会出现第三人的侵权行为造成第三人应符负担的医疗费用不符合基本医疗保险的政策规定的情况？在这种情况下医疗保险机构是否该支付？仍是个存疑的问题。

3、第三人不支付或者无法确定第三人的。

不支付应该理解为，既包括第三人有能力支付而拒不支付，也包括第三人没有能力或者暂时没有能力而不能支付或者不能立即支付两种情况。

4、时间：医疗费用结算时

这个时间需要地方具体规定。结算时是当事人已经付好钱，然后向医疗保险基金报销还是直接由医疗保险基金负担。

5、机构：参保地社会保险经办机构。

6、材料：申请先行支付的人员应告知社会保险经办机构伤病的原因和第三人不支付医疗费用或者无法确定第三人的情况。

根据《先行支付暂行办法》个人应当提交所有医疗诊断，鉴定等费用的原始票据等证据。也就是说，先行支付制度是需要个人先付钱，再通过申请报销来实现的。

（2）审核及支付阶段

1、审核的标准应和以上申请条件一致。但是因为申请条件中存在很多问题，因而会导致审核标准的不明确，使审核机构即社会保险经办机构及其工作人员有自由裁定的权力，也会导致即使符合条件也难以申请到相应部分的医疗费用。因此必须解决上述问题有更明确的规定审核制度。

2、先行支付给谁？

申请经审核通过后，应该是支付给当事人的。因为从提交的材料看，这是在当事人已经结算完医疗费之后。

但是我认为先行支付要落到实处就应该直接支付给医疗机构，这样才能做到及时解决当事人的燃眉之急。而且可以防止第三人和当事人联合欺骗冒领先行支付的医疗费用。

3、支付金额如何确定？是否是一次性支付？

由于需要确定第三人的责任范围，在实践中会常常遇到难以确定支付金额的问题。

4、社会保险经办机构经审核不符合先行支付条件的，应当在收到申请后5个工作日内作出不予先行支付的决定，并书面通知申请人

（3）追偿阶段

1、基本医疗保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。据《先行支付暂行办法》第十二条，第三人逾期不偿还的，社会保险经办机构应当依法向人民法院提起诉讼

2、根据《先行支付暂行办法》第十一条第一款的规定，可以推断出，在个人已经得到医疗保险基金先行支付后，仍然有权利向第三人追偿。个人追偿成功后，应当主动将先行先行支付金额中应当由第三人承担的部分退还给基本医疗保险基金，社会保险经办机构不再向第三人追偿

由于先行支付的条件就是第三人不支付或不明确，因此，追偿此环节可能在现实中难以实现，导致医疗保险基金会有资金亏损的问题，从而反向影响医疗保险的先行支付制度。但是我认为可以通过政府财政预算补贴来预防。（4）惩治措施、个人承担的责任

1、个人在已经得到医疗保险基金先行支付的医疗费用后，又从第三人处获得医疗费用的，且拒不退还先行支付的医疗费用的，根据《先行支付暂行办法》第十一条第二款规定，社会保险机构可以从以后支付的相关待遇中扣减其应当退换的数额，或者向人民法院提起诉讼。

2、个人隐瞒已经从第三人处获得医疗费用的，还向社会保险经办机构申请并获得社会保险基金先行支付的，据《社会保险法》第八十八条由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款。

3、根据第二点，个人在申请过程中获得第三人提供的其应承担的医疗费用，则第三人不支付或者第三人不明确的条件消失，个人应中止申请。

社会保险机构承担的责任

1、第八十九条社会保险经办机构及其工作人员有下列行为之一的，由社会保险行政部门责令改正；给社会保险基金、用人单位或者个人造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

（一）未履行社会保险法定职责的；

（二）未将社会保险基金存入财政专户的；

（三）克扣或者拒不按时支付社会保险待遇的；

（四）丢失或者篡改缴费记录、享受社会保险待遇记录等社会保险数据、个人权益记录的；

（五）有违反社会保险法律、法规的其他行为的。

（5）监督机制

1、个人或者其近亲属对社会保险经办机构作出不予先行支付的决定不服或者对先行支付的数额不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《先行支付暂行办法》第十七条第二款

2、人大、财政部门、审计机关、社会保险行政部门对社会保险基金都是有监督职权的。《社会保险法》第七十六、七十八、七十九条

3、统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会对社会保险基金实施社会监督。《社会保险法》第八十条

4、任何组织或者个人有权对违反社会保险法律、法规的行为进行举报、投诉

四、目前现实状况

通过以上关于流程的分析，可以发现的是立法的实际施行状况很有可能是与立法理念相违背的。基本医疗保险基金先行支付制度确实是一个好制度，但是还需要很多方面去完善。

另外除在流程中提到的问题以外，《社会保险法》中的通病在于没有强有力的对于社会保险机构的监督和惩处。

这是由于《社会保险法》在立法理念上的另一点缺失。《社会保险法》是以社会公共利益为本位的。它规定的应该是公民的权利。而不是政府的惠民措施。

没有行之有效的对于社会保险机构本身的监督和惩处，会导致这个机构本身出现很多问题。同时又没考虑到公民投诉的成本，即使公民有权投诉举报，但在现实中这种权利还是很难实现。

但就目前的现实状况，即使是医疗保险基金本身都难以实现，网站中和现实中的调查证明事后报销制度存在很多缺陷，常常是手续完备，还是报销不了。再加之我国的诉讼成本很高，因此通过诉讼手段获取医疗费用往往不足取。

小结：

本来想按照要求分析社会保险法中的先行支付制度。但是实际上写下来觉得单写一个医疗保险基金制度都难以写下来，还没写医疗保险制度先行支付理论上的说法。写作中遇到的困惑和疑难越来越多，需要了解的知识也越来越多。不知怎么去想一个应对之策，感觉应对之策一定要结合现实，但是又对现实中的很多规章规范具体操作实施办法不了解。因此草草写成此篇。

【参考资料】

1)《医疗保险基金先行支付是否包括第三人无力支付情形》山东工人报http://right.workercn.cn/c/2011/09/26/11092607***85.html 2)《新社保法解读引争议“第三人不支付”悬疑待解》苏舟http://finance.stockstar.com/SS***8.shtml

3)《基本医疗保险第三人负担医疗费用先行支付及追偿机制探讨》 沈焕根http:// 4)《中国社会保险立法进路之分析———中国社会保险立法体例再分析》郑尚元，扈春海 5)《工伤救济先行给付与代位求偿制度探微———兼评《社会保险法》工伤保险基金先行支付制度的得与失》 李海明

6)《《社会保险法》先行支付代位求偿制度的确立及完善》 谢光华 铁凝

第三篇：社保基金问题研究

自从2001年12月13日《全国社会保障基金投资管理暂行办法》颁布以来，社保基金入市就成为一个最热门的话题。目前，各基金管理公司正在按照全国社会保障基金理事会的有关要求提交参选社保基金投资管理人的申请材料，理事会将在专家评审委员会评选的基础上最终确定投资管理人的名单，可以说社保基金入市已为期不远了。社保基金入市到底有何意义呢?

首先，社保基金入市增加了其投资运用渠道，有利于其在保值的基础上实现增值的目的。过去社保资金的缺口在不断扩大，另一方面大量的社保资金被闲置，虽然保证了资金的安全，但却未能充分利用使其增值。允许社保基金通过选择合适的基金管理公司进入资本市场，扩大了社保基金的投资渠道，更有利于其保值增值。

其次，社保基金入市增加市场资金供给，壮大了机构投资者的力量。据测算，目前国内可用于投资的社保基金约有2000多亿元，这部分资金一旦能够通过合法途径进入资本市场，就会大大增加市场的资金供给，平衡市场资金供求，同时作为最重要的机构投资者，社保基金的加入，无疑会壮大机构投资者的力量，改变当前机构投资者之间互相搏弈、机构投资者和散户投资者之间争利的局面。

再次，社保基金的入市会促进和加速市场新的投资理念的形成。社保基金作为老百姓的保命钱，追求的是资金的安全性、流动性和收益性，控制风险是社保基金入市的前提，因而业绩优良的蓝筹股将成为其投资的主要品种，而分散投资、波段操作乃至长期持股将可能成为其主要的操作手法。作为机构投资者中最重要的一支力量，社保资金的投资理念将在客观上起到了投资的引导作用，促进和加速了新的投资理念的形成。

最后，社保基金入市在客观上会起到稳定市场的作用。社保基金的入市对基金管理公司的运营能力和风险控制能力提出了更高的要求，基金管理公司在提交参选社保基金管理人申请材料、接受专家委员会评选的过程中，需要做大量的前期准备工作，基金管理公司的运作将由此更加规范和透明。作为最重要的机构投资者和市场的中坚力量，基金有意识地减少投机、短线的炒作方式，代之以理性、长期的投资方式，会在客观上起到稳定市场的作用。

休，有人则希望推迟。他解释说，从长远来讲，随着人口结构特别是劳动力结构变化，再加上我国人口预期寿命越来越长，延长劳动时间、延迟退休年龄肯定是趋势。不过，还要综合考虑人口结构、就业形势、老龄化预期等多种因素，“什么时候启动、用什么办法，这都还未定。”王晓初强调，一定要找到一种适应国情、能够平稳过渡的方式。

上海在延迟退休方面率先试点：从2010年10月1日开始，上海展开城镇企业职工“柔性延迟领取养老金”尝试。所谓“柔性”，即职工和用人单位协商达成一致，即可最多延长五年退休，“男性一般不超过65周岁，女性一般不超过60周岁”。不过，据当地媒体报道试点两年多，参与人数仅数以千计。

王晓初表示，上海老龄化程度全国最高，但其老龄化高的主要原因是由于新增人口的数量减少导致，出生率非常低，这一点就跟北京不一样。“试点的城市必须足够多，考虑到不同特性，比如有的城市出生率并不低，但同样老龄化，这样不同的城市都要探索，要总结经验，再推出更适合的政策。”他表示，至少“十二五”规划尚无延迟退休的计划，还需进一步慎重研究。

近日，人力资源与社会保障部发布消息称，由于养老保险金缺口巨大，中国拟逐步将法定退休年龄提高到65岁——退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减缓基金缺口200亿元。因此，然而“延迟退休”这剂缓解养老金收支平衡“猛药”不仅不能药到病除，甚至会带来不可避免的副作用。

1997年，中国政府制定了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，开始在全国建立统一的城镇企业职工基本养老金制度。然而，1998年我国就有半数省市养老金收不抵支。根据劳动与社会保障部童工数据显示，2005年底，中国养老基金空帐已达到8000亿元，且每年以1000多亿元的规模扩大。

截止到2010年，国家养老金个人账户本应有资产19596亿元人民币，但实际上却只有2039亿元人民币，导致17557亿元人民币的缺口将要由政府来偿还。据世界银行的一项估算，从2001年到2075年，中国养老金缺口可能达到9万亿元人民币，目前对中国养老金缺口的估算，最乐观的也认为缺口将达到三万亿人民币。

从2000至2008年间，中国CPI平均2.2%，面对同样是2.2%的通胀率，养老钱实际上已经处于贬值状态。而当前，社保五险基金的投资渠道只有存银行和买国债，不足2%的名义收益率恐怕是世界上收益率最低。

目前中国男女退休年龄的时间分别是60岁、55岁，如果从今年起实施65岁的退休年龄，以每3年提高一岁，则可以使得中国的人口红利延长到2027年。15年的时间，即便排除通货膨胀、人口老龄化等增加养老金支出的因素，空帐规模也已经达到27200亿元。以不足2%的收益率，又该如何填补这个空帐?

中国养老金制度面临的很大问题，还在于城乡之间、地区之间、机关事业单位和企业之间、不同群体之间社会保障待遇的差距很大，甚至一部分人没有任何保障。2010年初，美世咨询公司(Mercer)发布全球养老金指数，该指数覆盖五个大陆、十一个国家的私人和公共养老金体系，在对三大类、40多个指标进行分析比对后, 中国的指数排在倒数第二位, 仅优于日本。美世公司认为：“一个较好的养老体系中, 社会养老保险应能覆盖到80% 以上的人口, 而中国目前只有25%左右, 即使在覆盖率较高的北京、上海等城市, 也只有50% 左右。”

下一代人负担上一代人的养老不仅是自古皆然，也是世界各国的通例，我们需要做的只是对因为人口老龄化造成的下一代人负担的加重部分进行化解。如同中国人民大学教授郑功成称：“只要实现全国统筹制度全覆盖，未来30年左右完全能够实现制度自身的收支平衡，有能力避免养老金支付危机。”

目前，中国已经有25个省市实现了省级统筹，但这仅仅只是账面意义上的统筹，而非实质性的统筹。2010年，国家就已计划在320个县开展新型农村社会养老保险试点，但由于新农保、城居保与城镇职工基本养老保险的衔接转换通道未彻底打通，农民工的参保率依旧没有显著的提高。在这种情况下, 如果延迟退休, 势必使得扩大基本养老保险覆盖面的工作受到很大冲击。延迟退休年龄可能使得许多原本未被制度所覆盖的人拒绝参保。养老保险覆盖面低, 自然也减少了养老保险的收入。

国家财政是社会保障指出主要的负责人，但在“十二五”之前，财政用于社会保障的支出多年持续低于10%，同期的行政经费却高达1/5。与日本、加拿大这样同期社保支出超过公共财政30%的国家相比，明显过低。因而压缩“三公消费”，增加“社保支出”，理当成为缓解社保资金问题的首要出路。更何况，早期国有企业普遍以“低工资无社保”为代价，国家承诺的政府养老没有兑现，现在一古脑儿要社保基金承担养老支付，必然使得社保基金压力持续增大。

而全国各地社保案层出不穷也使得公共权力不断受到质疑。从1993年开始，广州8.9亿元养老保险金被挪用，无法完全追回;2003年6月，太原市财政局科员挪用社保基金8609万元;2006年，上海市劳动和社会保障局原局长祝均一违规拆借32亿元社保基金„„相较而言，全国参保人退休年龄延迟一年，也仅仅只能使养老统筹基金增长的40亿元而已。

目前我国实行的“退休金双轨制”，有两套并行的养老金体系，一套是政府部门、事业单位的退休制度，个人无须缴纳社保，由财政统一支付的养老金;另一套是社会企业单位的“缴费型”统筹制度，单位和职工本人按照整个工龄以总的工资的20%比例来缴纳。

这种不平等导致了政府替公务员退休金买单日益变得不可持续。政府2010年向退休公务员的财政转移支付为218亿元人民币，达GDP的5.4%。人近几年退休福利巨大的不平等导致了民众普遍的不满。20110年时，广州市人大代表黄瑞麟就爆料：处级公务员退休金能拿到7000—8000元/月，企业的经理们每月自己缴纳养老金1000多元，但退休时封顶也就是1700元/月。

不解决体制内外社保的公平正义问题，社保亏空问题无解。体制内没有缴费的个人账户本身没有积累，却要按照有积累的形式来发放养老金，没有人来买单，本身就是一个缺口。

由于上世纪末大批国企由于经营不善宣布破产，从1998年至2001年三年间，国企职工从286万下降到233万，下降率达到24.4%，离退休人口却由115万升到119万。大部分国企员工想方设法提前退休，提早享受养老金待遇。1999年至2003年的五年中，提前退休人数达到当期退休人数的20%。而是个主要城市的新增退休人员中，提前退休的已近1/3。部分提前退休的人员是非常健康的，却往往以丧失劳动能力为由办理了病退;还有部分行政管理人员以特殊工种名义提前退休。

而对于那些已经内退或提前退休等需要自己缴纳养老金的人群而言，延迟退休则是个不折不扣的噩耗。他们需要缴纳更多的费用，所获却相应减少。多数学者在论证我国延迟退休年龄合理性的时候, 都以预期寿命在延长为主要依据之一。但从数据上看, 我国老年人口60岁以上各年龄组老人的平均余寿在1980至2000年间虽然在提高, 但目前仍远低于一般发达国家。而如果将退休年龄推至到65岁，按中国人平均寿命72岁来算，退休后只能拿到7年的养老保障金。假定他25岁参加工作，按40年的参保标准来算，平均参保款3000元/年*40年=120000元，退休后保障工资为6000元/年*7年=42000元，凭空损失78000元。

基于美国相关制度的实践，2010年9月6日，上海市出台了《关于本市企业各类人才柔性延迟办理申领基本养老金手续的试行意见》，试行“弹性退休”政策，以此对不同行业的劳动者区别对待。使得一些工作劳累、收入又低的体力劳动者，提前退休得到解脱和享受。

然而对于目前的中国而言，这项政策只会涉及到一个很小的范围。因为民营企业用人，本来就极少年龄限制，只要对企业有用，七老八十也照样可以上班。因此，这项政策很大程度上涉及到的就是国有企业等很少一部分人。在公务员、事业单位、国企及垄断行业的队伍中，目前工作在一线的多以合同制工人为主，但往往也还有一部分“正式职工”退居二线却享受特权。缺乏必要的行业监管与考核制度，延迟退休为这些特权职工以及其他有背景者，提供了继续享受特权5年的便利条件。更为领导者提供了“恋官”“恋职”的绝佳理由。

尽管从2012年开始，中国的人口红利已逐渐消失，但老龄化并不等于中国劳动力不足。目前中国市场依旧需要由已经缴纳社保的人群不断增加缴纳年限、减少领取年限，来填补无底洞似的社保亏空。根据人力资源和社会保障部公布数据显示，2011年，全国城镇新增就业1221万人，城镇失业人员再就业553万人，就业困难人员实现就业180万人，城镇登记失业率为4.1%。假设我国平均退休年龄延长5年，每年可能会涉及上千万人。一方面巨量岗位无法腾出，另一方面又很难通过新开发岗位等方式来化解。这不仅意味着人力资源的极大浪费，而且也意味着今后养老金积累的困难，其结果是当年轻的劳动力人口进入老年后，其养老问题将会成为一个更难解决的社会问题。

经济的全面市场化，已经从根本上改变了人们的就业状态和观念，许多人都难以终老于一个职业，失业、更换职业的情形越来越多，而延迟退休年龄，则使得高龄就业者的公平就业权利无从保障。

与“先富后老”的发达国家不同，还没富裕起来的中国已快步进入了老龄化社会。辛苦半辈子的工薪族对虽然微薄但几乎是全部生活来源的养老金需求更为迫切，也对公平问题更加敏感。在与之相关的社保、劳动关系尚未理顺前，冒然延迟退休很可能是压倒希望的最后一根稻草。

第四篇：对加强社保基金监督管理工作的几点思考

对加强社保基金监督管理工作的几点思考

摘要：随着我国社会保障体系的逐渐完善，国家对于社保基金的投入力度也逐渐加大，使得地方的社保基金数额逐年增加，这就给社保基金的监管带来了更大的挑战。目前，虽然国家监管部门对于社保基金的透明度提出了更高的要求，但是在实际监管中，仍然存在一些问题有待改善。本文在此背景下，详细分析了社保基金监督管理过程中存在的问题，并提出了加强社保基金监管工作的几点思考。

关键词：社保基金 监督管理 问题 思考

近年来，我国社保基金的收入逐年增长，据人社部数据显示，今年第一季度五项社会保险基金总收入为1.21万亿元，同比增长14.7%；总支出为9677亿元，同比增长12.8%。在这样庞大的社保基金总量下，必然存在大量的工作环节和工作步骤，使得社保基金的使用和保管也存在较大的风险，增加了社保基金监管工作的难度。同时我国时常发生的社保基金挪用案件也进一步证实了我国社保基金监管工作存在一些问题，因此，国家应该从各个地方抓起，切实做好社保基金的监管工作，保证社保基金充分发挥其应有的作用。下面笔者从社保基金监管的必要性入手，详细分析监管工作中存在的问题，并提出自己的几点思考。

一、对于社保基金进行监管的必要性

我国自20世纪90年代开始实行社会保险制度以来，对于维护社会稳定和提高人民生活水平起到了一定的积极作用，但是由于我国的社保工作起步较晚，监管工作也与国外存在一定差距，部分制度并不是很完善，容易出现各种管理问题。目前我国社保基金监管工作还存在一定的不合理性，因此加强和提高社保基金监管工作水平迫在眉睫。下面笔者从以下两方面分析社保基金监管工作的必要性。

（一）完善社保基金运作的需要

首先，财政拨款仍然是社保基金的重要来源之一，受到社会整体经济形势的影响，当经济不景气时社保基金的收入将大大降低，影响到社保基金的征缴；其次，社保基金的征缴率也不是很高，这增加了社保基金征缴的不确定性，使征缴基数与实际基数存在较大偏差，这些问题的存在都影响到了社保基金的正常运作，因此需要加大对于社保基金的监管力度。同时，我国对于社保基金的使用和管理也比较封闭，透明度不高，导致非法挪用、违规投资、虚报冒领的现象层出不穷，产生较多的基金流失，因此，要完善社保基金的运作流程，就必须加大监管力度，提高其使用效率。

（二）规范社保基金使用的需要

社会保障制度是社会稳定的前提，其有效运行需要社保基金的协调配合，因此，必须要确保社保基金的安全并实现其保值增值。社保基金监管体系能够有效降低社保基金的使用风险，提高社保基金的使用效率，政府可以通过一些强制性的法律法规对于社保基金的监管工作进行规范化，保障社保基金的高效运行，实现社会公众利益的最大化。

二、我国社保基金监管中存在的问题

（一）社保基金的监管工作没有完善的法律保障

众所周知，有效的监管工作要以一定的法律规范和规章制度为依据，社保基金的监管工作也不例外，法律规范具有一定的不可违抗性，监管工作如果能得到相关法律的支持，将会使工作更加有章可循；同时，完善相关法律制度也响应了依法治国的要求。但是目前我国针对社保基金监管工作的法律规范还不是很完善，使得在进行社保基金监管时无法以法律为准绳，降低了监管的力度和权威性。

（二）社保基金的监管缺乏透明性

目前，我国对于社保基金监管信息的披露制度还不是很完善，没有对监管部门造成较大的压力，使得在实际监管过程中存在较大的随意性，出现信息不透明或者不对称的现象。一些监管部门中的个别工作人员出于自身利益的考虑，往往会出现隐瞒重要信息，虚报基金数额等违法行为，这都使得社保基金监管工作没有发挥出其应有的作用，存在较大的监管风险，不利于我国社保基金的高效运行，从而也不利于社会保障体系的构建。

（三）市场监督机制不完善

我国现阶段的社保基金监管工作主要是行政监管，这种监管方法覆盖面较广，但是不够精细，使得社保基金往往在细节上出问题。目前，社保基金的使用主要有直接投资和委托投资，由于这些运作方式具有较大的市场性，因此应该充分发挥市场自发性的优势，建立市场监督机制，提高对于社保基金细节处的监管力度，变被动监管为主动监管，提高社保基金的监管效率。

（四）社保基金的信息化建设程度有待提高

社保基金的快速增长要求监管部门能够快速及时的对其问题作出准确反映，发现其运作中的问题并予以解决，实现社保基金的保值增值。但是我国很多地方社保基金监管部门在进行监管工作时没有完全实现信息化管理，不能适应不断变化的新形势，社保基金的监管工作缺乏合理性和准确性，对于逐渐增加的社保基金造成一定的限制。

三、关于加强社保基金监管工作的几点思考

（一）完善社保基金监管的法律法规

严密的法律制度是进行监管工作的基础，可以使得监管工作更加具有条理，同时增强其权威性。在制定相关法律时，应该坚持以人为本，以保障社会公众利益为根本目的，切实提高社保基金的监管水平，维护老百姓的利益。同时，政府也应该完善社保基金监管制度，使监管工作有章可循，比如可以建立关于税收和社保基金相联系的征缴制度和法律规范，为社保基金的征缴提供可靠来源，保证社保基金的充足性。

（二）提高监管信息的透明度

社保基金监管信息的低透明性给政府和社会带来了较多的不稳定因素，因此，为了提高社保基金的使用效率就必须完善相应的信息披露制度，提高监管信息的公开性。首先，应该健全相关法律为监管信息披露提供法律基础，提高信息披露的合法性和强制性，对于信息披露的各种程序进行规范化和具体化，使各个岗位的工作能够有法可依，对于违规现象要追究其行政和法律责任，降低各种违规现象发生的可能性；其次，要保证信息披露制度的全面性和可行性，尽量将责任落实到各个岗位，提高全体工作人员的责任意识，避免某些部门找准法律空子做出有损社会效益的行为。

（三）加强社保基金的市场监管力度

应该建立第三方的市场监管体系，增强社保基金监管工作的灵活性。首先，应该引入更加专业的资深人士成立第三方监督管理小组，对于市场上涉及到社保基金运营的各个环节进行监督管理，及时发现各个环节的细节问题，提高社保基金的监管水平；其次，市场监管部门也应该强化社保基金的披露制度，可以对社保基金涉及到的各个环节的资产收益状况，现金流量状况进行统计和分析，并对公众公开，对于可能发生风险的投资项目要及时发表公告。

（四）提高社保基金的信息化程度

针对社保基金快速增长的问题，如何组建一支融合财会，金融，管理，法律和计算机各专业知识的管理队伍，成为社保基金监管部门的重要问题。随着我国社会保障制度的逐渐完善，原有的基金监管制度已经不能完全适应经济社会快速发展的需要，因此，应该加大基金监管工作的信息化程度，做到科学管理。首先，监管部门应该重视信息管理系统的建设，凭借各种现代化手段和计算机系统，结合各专业知识，实现对于社保基金数据的数字化管理；其次，应该完善社保基金运作的数据库，对于基金数据进行实时更新和动态监督，及时发现基金运作过程中的各项问题，最大限度的降低社保基金面临的风险；再次，应该加强社保基金相关数据的维护力度，保证数据的安全性和准确性，避免随意更改数据和弄虚作假现象的发生。

四、结束语

综上所述，社保基金对于我国社会稳定和人民生活水平的提高具有重要意义，因此必须要对社保基金进行全方位的监督和管理，这样才能保证基金的安全性和有用性，切实维护人民的利益，充分发挥出社保基金监管工作的意义，实现社会的稳定发展。

参考文献：

[1]魏航.加强社保基金管理工作的几点建议[J].财政监督，2016

[2]陆江华.浅议我国社会保险基金的监督与管理工作[J].新财经，2012

[3]夏洪芬.社保基金监督的现状及对策分析[J].经济视野，2014

第五篇：当前社保基金监管存在的问题及思考

建立健全社会保障体系，是发展社会主义市场经济、保护广大社会保障对象合法权益、维护社会稳定的需要。加强社会保险基金监督管理，确保基金安全完整，是社会保障体系正常运行的前提条件。随着社会保障制度改革的不断深化，社会保险基金的规模将逐步扩大。由于有关法规政策不够完善，社会保险基金监督管理制度还不健全，管理不规范、监督不到位，“跑、冒、滴、漏”、挤占挪用等违纪违规问题仍然存在。如何进一步完善社会保险基金监督管理的规章制度，规范管理运作行为，加大监督检查力度，切实防范和化解基金管理风险，保障基金的安全与完整，是社会保险执行及监管部门迫切需要研究和解决的问题。

一、当前社会保险基金监督管理中存在的主要问题

为加强对社会保险基金的管理和监督，劳动保障部、财政部等部门依据国家的法律、法规制定了《社会保险费征缴条例》、《社会保险基金财务制度》等一系列规章制度。劳动保障、社会保险经办机构及财税等部门都能够认真地贯彻实施这一系列规章和制度，对加强社保基金管理和监督，确保基金安全，起到了积极的推动作用。但目前在县级社保基金的扩面征缴、支出、投资、预算、决算等诸多环节中依然存在着各种各样的问题，具体表现在以下几个方面

1、社保扩面征缴上没有形成合力。《社会保险费征缴条例》明确规定劳动和社会保障、税务、财政、审计及监察机关对社会保险费征管过程中的职责。而在实际施行过程中，多数税务机关只是按照社保经办机构传递的征缴计划征收社会保险费，而依法对缴费单位的进行监督稽查和欠费追缴及依法作出强制征缴决定等工作基本没有实施；财政部门仅仅对已经征缴到帐的社保基金实施财政专户监督管理，而对社会保险费征缴和实际支付情况的监督管理并不到位，同时对一些享受上级养老保险资金补助县而言，财政部门为考虑能得到更多的上级补助资金，减少地方财政配套支出，在审核养老保险基金预算时，往往不能从应收尽收的角度去思考，而只是从实现当年收支平衡的角度去考量；审计部门虽然经常安排社保基金审计项目，但基本上只对社保经办机构在基金财务管理方面实施审计监督，对缴费单位参保缴费情况未能作跟踪审计。虽然各地政府在加强社会保险扩面征缴工作上出台许多地方性法规，要求各部门实行齐抓共管，但事实上社会保险扩面工作仍然是劳动保障部门一家唱戏，没有真正实现应保尽保，应收尽收。

2、在基金监管上财政、社保部门没有形成双向制约机制。《社保基金财务制度》规定将社保基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，对防范社保经办机构挤占挪用社保基金起到了一定作用。但是，这样做，将原来挤占挪用社保基金只发生于社保经办机构环节，变成社保经办机构和财政部门两个环节，并产生了新的控制漏洞。其一，各项社会保险基金都集中在财政部门专户管理，加之地方财政资金相当紧张，为财政部门挪用基金提供了一定的操作空间，且一旦挪用，不易暴露。日前国家审计署对全国各地社保基金审计中发现70多亿元的违规问题，大多数是地方政府的行为。其二，财政部门对社保基金实行有效监管并不到位。财政部门对社保基金的监督，力量都放在对存入财政专户社保基金的直接管理上，而对社保经办机构的社保基金征收、支付环节却疏于监管，也无力监管。其三，社保基金的保值增值未能落到实处。按照制度规定，财政部门应根据劳动保障部门提出的意见，在双方共同协商的基础上，及时将基金按规定用于购买国家债券或转存定期存款。而实际操作上，社保经办机构和财政部门在这个问题上可能推诿扯皮，影响社保基金的保值增值。同时在利息分配上，往往根据各险种基金存款进行粗略估算分配，缺乏分配的科学性。其四，部分县由于地方财力紧张等因素，财政预算中未能安排社保经办机构的工作经费，造成了“吃”社会保险基金及利息，长期占用社保基金等现象。

3、社会保险经办机构内部业务和财务管理等基础工作还存在薄弱环节。一是社会保险各项业务财务的内部控制制度建设还不健全完备。社会保险基金的收、支都是通过社保经办机构的各项具体业务来实现的，加强社保基金收支管理，必须从健全完善内部业务运行程序制度和财务管理制度入手。在这方面，虽然上级政府和部门出台了若干规章制度，但部分社保经办机构未能根据自身的工作特点，制定切合实际的内部控制管理制度。二是编制紧缺，人少事多，个别业务、财务人员的素质还有待提高。随着社会保险事业的发展，参保职工人数已成倍增加，由于受编制限制，有些社会保险经办机构人员十分缺乏。同时，少数工作人员已不能适应形势的需要，个别财务人员业务不熟，责任心不强，财务记帐发生差错，会计信息不能准确分析，影响了社保工作的健康发展。三是社会保险稽核工作流于形式，未能落到实处。

4、社会保险基金行政监督、内部审计监督和社会监督还有待加强。一是社会保险基金行政监督、内部审计监督工作没有落到实处。虽然劳动保障部下发了《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险审计暂行规定》，但是由于受编制的限制，县级劳动保障部门基本上都没有专职的基金监督和内部审计机构，基金行政监督、内部审计监督工作大都流于形式，没有发挥出应有的作用。二是社会监督工作不能正常开展。按照有关规定，各地人民政府都要成立社会保障基金监督委员会，健全社会保障监督体系，依法组织对社会保障政策执行情况和社会保障基金预决算、征缴、支付、调剂、投资运营、管理等情况实施监督。但实际上各地的监委会大都没有正常开展活动。三是应该向社会披露的社会保险基金相关信息，没有及时披露，无法接受社会监督。

二、加强对社会保险基金监督管理的几点思考

针对存在的问题，作为社会保险基金监管的职能部门，要从保障当地广大职工群众的切身利益出发，把老百姓的“救命钱、养命钱”收好、用好、管好，要从社会保险基金预决算、征缴、支付、调剂、投资运营、管理等各个环节，全方位加强社会保险基金的监督管理。

1、加强社会保险基金预决算的管理。在国家尚未建立起完整的社会保障预算制度前，要按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，认真准确的编制社会保险基金预算计划。同时引入财政部门编制财政支出“零基预算法”，把本地区应参加各项社会保险参保单位、参保职工人数、内扩面任务指标、缴费基数、缴费比例、清欠指标等基本数据摸清做实，按照可靠性、真实性、统一性的原则，编制社保基金收入预算，而不是简单的按照上年收入实绩递增一定的比例和幅度编制。要严格按照社会保险基金规定的列支范围的标准，编制支出预算，既不能遗漏，也不能超出。预算执行是整个预算工作程序的重要环节。预算方案一经批准，财政、地税和劳动保障部门就必须依法足额的征收应征收的预算收入，同时必须依法及时足额的拨付预算支出资金。财政、劳动保障部门要加强社保基金收支预算的监督检查，要定期的对税务征缴机关和社保经办机构检查预算的执行情况。并对预算执行结果进行考核，以此强化预算的约束力。要加强社会保险基金的决算管理，财政、劳动保障部门要密切配合，加强对社保基金决算的审核工作，完善财政、劳动保障两部门联合上报社会保险基金决算的工作机制，确保有关数据准确、完整。

2、加大对社会保险扩面、征缴、清欠的工作力度。“无源之水”越管越死，社保基金连年出险，监督管理就失去意义了。只有不断扩大保险覆盖面，壮大社会保险基金盘子，监督管理才更有意义，职工群众利益才能得到保障。劳动保障部门要按照有关规定，认真履行部门职责，积极会同财政、地税、工商部门，加大对社会保险扩面、征缴、清欠的工作力度。要从本地实际情况出发，主动向政府报告，建立健全扩面征缴工作的长效机制，形成部门配合、齐抓共管的合力；要积极争取审计部门在审计社会保险时，向缴费单位延伸审计，督促单位参保缴费；同时要加大社会保险宣传力度，加强劳动保障监察和行政执法力度，努力实现应保尽保。

3、强化社会保险基金收支管理。劳动保障、财政和审计部门要各负其责，形成合力，强化社保基金的收支管理。一要严格按照国家有关规定，将社会保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。税务机关和社会保险经办机构均不得设立收入户或待解户等过渡性账户，征收的社会保险费要按规定及时缴入财政专户。财政收入专户、基金支出专户都要按规定及时结转、解缴资金，严禁坐支。基金利息要按照基金管理的要求纳入基金管理，确保基金保值增值。二要严格社会保险基金支出管理，不得擅自调整社会保险待遇标准，不得以任何借口增加支出项目和提高开支标准。三要将社保经办机构的工作经费列入同级财政预算安排，坚决杜绝以各种名义“吃”基金现象。四要规范社保基金的支出管理，严谨挤占挪用，各险种基金之间不得相互调剂使用。五要规范凭证管理。劳动保障、财政部门和税务征缴机关要严格按照有关规定填制和取得原始凭证，及时、准确传递凭证及有关资料，及时报帐、定期对帐，严禁人为调整收入、支出和结余，确保社会保险基金财务数据的真实、准确。

4、加强社会保险基金行政监督和社会监督。按照《社会保险基金行政监督办法》的规定，劳动保障部门要充分发挥主管部门的职能作用，高度重视社会保险基金管理监督工作，加强基金管理监督队伍的建设，调整充实专职和专业人员，提供必要的工作条件。各监管部门要建立经常性的监督检查制度，依照规定程序，实施社会保险基金现场监督和非现场监督相结合。向政府建议调整和充实社会保障基金监督管理委员会组成人员，定期组织监督活动，同时要认真听取监委会委员对劳动保障工作的建议和意见，提高监督水平。建立社保基金信息披露管理制度，保障社会公众获取社保基金信息的权利和对社保基金运行情况进行监督。通过媒体向社会公布包括财务会计报告在内的社保基金报告，将社保经办机构基本情况、社会保险基金征收支付政策、征收支付情况、欠费单位及金额、基金结余及保值增值情况等涉及参保职工切身利益、社会公众普遍关心关注的重要事项披露出来，增强基金运行的透明度，接受全社会监督，以透明运行促有效监督、保安全运行。

制度经办监督三位一体

要完善基金管理体系，“只有建立制度、经办、监督三位一体的基金管理体系，我们的社会保障才是完整的、全面的。”社会保险首先要有制度，确定各项社会保险的费用筹集、待遇标准等，其次是经办，包括劳动保障部门的社保经办、财政的专户、地税部门的征缴、银行收发等，“光有制度和经办，没有监督，必然导致腐败；光有制度和监督，没人做事，也不行；有监督、经办，没有制度或制度不完善，事情也没法做。” 一个环节也不能逃离监督

扩大基金监督范围，也是于来山提出的基金监管招数之一。“社保经办的任何一个部门、任何一个环节，都不能独立于监督之外、逃离监督。”他说。

要完善基金内部控制机制。于来山强调：“社会保险经办机构是基金管理主体，必须建立健全内部控制制度，规范业务流程。根据每一项业务的风险点和关键环节、关键部门乃至关键岗位，明确相关职责、考核标准和监督检查标准，从制度上堵塞漏洞，从源头上防范和化解风险。”

要改进基金监督方式，实行现场监督与非现场监督相结合。“现场监督可以了解和查清问题，非现场监督可以进行动态监管，随时监控。”他要求，“以前我们都是事后审计，等出了问题才来查，现在要变成不仅有事后的审计，还要有事中的监督，甚至关口更加前移，事前就要监督，防患于未然。”

社会基金监管三大问题

社保基金监督管理的全国性统一法律——《社会保险基金监督管理条例》已经被原劳动和社会保障部列入“十一五”立法规划。不久前，该部委托中国政法大学法语经济学研究中心进行了立法调研。

作为该课题负责人，胡继晔介绍称，调研发现，各地社保基金监管存在的主要问题之一在于：各地社会监管办法立法层次太低，基金监管部门无力，仅部分地方出台了比较系统的社保基金监管统一办法，而大多数地方的社保基金监管还停留在部门规章层次，跟不上社保机构发展的现实。

现实是目前在社保机构外，各地财政、税务、银行等部门相继介入社保基金的日常管理，面对诸多部门和机构，基金监督工作环节增多，链条加长，社保基金监管部门在横向对有关部门、纵向对地方政府时，监督和被监督的主体往往不明确，无处罚权，约束效力差，严重影响基金监督管理工作。

第二个主要问题是，基金保值增值问题严重。胡介绍，目前全国大部分地区的结余基金，都按规定存入银行或购买国债。然而银行利率近年来已低于工资增长率，而适合社保基金投资的国债数量、期限无法满足要求。

专家们还发现，基金支付环节问题突出。胡继晔介绍，在上海社保案后，人们普遍将焦点集中在了基金挪用、侵占的监管；然而，他们在调研中发现：“收支两条线”使得管理机构间互相制约，在绝大部分省份挪用基金的现象已经很少了，而社保基金面临的是支付环节的骗取、冒领问题，特别是在医疗保险领域骗保花样百出。

胡列举了这样一个案例：重庆某区的一家民营企业一共7个员工，其中有6个做了肾透析，已享受400多万元的医保基金，事发后这几人就申请注销了公司。基金增值新路径

对应上述问题，专家们给出了相应建议。

从法律层面讲，胡继晔介绍，首要的在于提高立法层次，利用目前《社会保险法》的制定契机，明确社保基金监督主体的法律地位和基本原则。“在未来该法审议出台后，由国务院制定《社会保险基金监督管理条例》，加上其他相关法律规章，形成完整的社保基金监管体系”。

针对基金保值增值的问题，中山大学教授申曙光建议，社保基金在现阶段作为一个投资主体，以一定比例投入到赢利前景较好的大型基础设施建设项目，腾出空间让更多的财政资金用于扩大居民消费内需的直接投资，或加大对低收入人群的补贴，增加社会保障支出。但胡继晔认为，无论何种投资，社保基金的安全性应该放在首位，对投资运营商的监管今后需要加强，法律的制定方面也需要注意这些方面。

针对社保基金支付环节存在的问题，专家们建议加强信息公开和社会监督，将所有的社保经办机构、投资管理机构都要置于“阳光下”。

此外，专家们还从社保监管机构的宏观架构方面提出对策建议。前述政法大学课题组提出，借鉴国际经验及我国金融业监管机构的模式，在我国设立相对独立的社保基金监管机构，拥有独立于地方的人权、事权、财权。

清华大学公共管理学院教授杨燕绥刚刚结束了原劳动和社会保障部委托的社保经办机构课题研究。她提出，鉴于现在社保经办机构人员编制紧张，各种社保体系混乱，在名称、定性、职责流程等方面缺乏统一性、权威性和独立性，建议从2009年起，用3-5年时间，对这些机构职责、名称进行统一。

杨指出，统一的前提在于，国家新设立社会保险总局，由上而下，垂直管理。“届时，人力资源和社会保障部作为直接决策部门，而社保总局作为政府执行机构——这种机制便于‘政事分开’，引入市场机制，进行政府社会化管理和服务的改革。” 对社保基金审计查出问题的初步分析

劳动保障部对近期社保基金审计查出的违规问题进行了初步分析。

从时间看：1999年以前发生的23．47亿元，大多是涉及基金安全和完整的问题；2000年以后发生的47．88亿元，多数属于管理不规范问题，也有涉及基金安全和完整的问题，甚至有违法犯罪的。

从违规主体看：社会保险经办机构、财政部门、地方政府、劳动保障部门、税务部门及相关部门都占一定比例。

“发生这么多问题，不管什么情况，根本原因都是对社会保险基金的重要性认识不够，没有认真执行国家的政策规定。”劳动保障部副部长刘永富说。四大措施整改社保基金审计查出的问题

刘永富表示，劳动保障部将采取四大措施对社保基金审计查出的问题进行整改： 一是在当地政府的领导下，认真组织实施。劳动保障部门及社会保险经办机构要为政府当好参谋助手，在问题汇总分类、制定工作方案、提出解决意见、督促落实等方面，多做具体工作，按政府的统一部署，精心组织实施。劳动保障部组织的工作小组，将对各地整改情况进行指导和督办，重点省份要现场督办。

二是逐项整改审计查出的问题，清理回收资金。各地对审计查出的问题要逐一立项，根据问题的类型和难易程度等，进行梳理，明确解决办法和责任单位，分类加以整改。凡能立即整改的，如未按规定实行专户管理、多头开户，要商有关部门立即纠正；不该用基金支出的费用，要按规定把钱冲抵回来；因为合同未到期等特殊情况不能立即整改的，要制定整改计划，限期纠正；对于历史遗留问题，要商财政等部门并向政府汇报，提出清收意见，已经造成损失无法清收的资金，要按要求由同级政府偿还到位。三是研究解决实际问题，为规范管理创造条件。当前社会保险经办工作中还存在许多需要研究解决的实际问题，这些问题不解决，或者办不了事而影响工作开展，或者发生挤占挪用而危及基金安全。比如，异地领取养老金的邮寄费问题，这个费用必须支出，而且不能让退休人员负担，但又没有经费来源，要商财政部门解决经费问题。

四是举一反三，认真总结经验教训。这次审计的是三项保险基金，而且主要是省本级和省会城市。市县怎么样，其他基金管理得如何，特别是基本保险之外的资金，要防止同类问题的发生。

从制度上加强和改进社保基金监管

刘永富强调，基金管理监督要从多方面着手，研究建立长效机制，从制度上加强和改进社保基金监管。

“了解社保基金的筹集、支付、运行和管理情况是参保单位和参保人员的基本权利。实现基金管理的公开、透明，也是自觉接受社会监督、确保基金安全的重要措施。因此，要研究建立信息披露制度。”刘永富说。同时，还要建立健全经办机构内部控制制度。社会保险经办机构是基金管理主体，必须建立健全内部控制制度。根据每一项业务的风险点和关键环节、关键部门乃至关键岗位，明确相关职责、考核标准和监督检查标准，从制度上堵塞漏洞。

建立和完善严格的授权审批制度，明确审批人对基金和业务的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施。

建立经常性的监督检查制度。劳动保障部将定期组织对社会保险基金进行全面检查，并随时抽查，重点监控，及时受理群众举报，加强案件查处的指导和督办。明年，将组织基金征缴专项检查。

建立要情报告制度。各级劳动保障部门对基金管理工作必须做到耳聪目明，及时了解和掌握重要情况。劳动保障部已于近日印发了关于建立社会保险基金要情报告制度的通知。

此外，还要进一步规范企业年金管理；推进基金监督信息化建设；完善社会保障监督委员会的工作制度和机制；研究制定个人账户基金投资管理办法；调研起草社会保险基金监督管理条例。

延伸阅读：

对社会资金被挪用问题，劳动和社会保障部有关官员认为，社保基金出现问题，首先是基金监管法规不完善。目前，对社保基金的管理只有《劳动法》中有概括性规定。此外，还有一些文件和规定，但都停留在部委一级，法规层次不高，缺乏对违规行为的有效制约。其次管理力量和手段有限。有些地区的基层甚至没有计算机，只能人工记账。另外社保基金管理人手极少，全国基金监管人员不到100人。此外，有些人法制、政策观念淡漠；还有监督不到位。因此，提出如下药方：立法、加强监督。从实际运作来看，社保基金表面上存在着三层监管，一是劳动保障部门和基金管理司的内部监管；二是财政和审计部门的行政监管；三是社会组织、舆论和公民的监管。但这三层监管均很难落实。在地方或部门利益的驱使下，社保基金常常会被当作“准”政府资金支配使用或挪用，一切规范其运作的法律法规只能成为美丽的陪衬。

对于社保基金的管理，劳动保障部部长田成平表示，管理社保基金第一是确保安全，第二是实现增值。他说：“这是老百姓的钱，你首先要保证基金的安全；但是老百姓的钱存在这里，像个人账户基金是20年后、30年后退休了才用的，必须随着社会的发展不断增值，才能应付未来的需要。”

法律上规定了基本保险金入财政专户管理，但并不意味着劳动保障部门没有途径来挪用这些钱。法律明文规定社保基金要增值保值，虽然地方上哪个部门负责增值保值有不同的规定，但劳动保障部门确实有很大的空间来动用这笔钱。挪用的实质就是违规投资，监管不到位是案件频发的重要原因。中国社保基金的统筹层次还很低，虽然中央要求做到省级统筹，但实际上现在大部分地区仍然停留在市县级统筹的层面，基金的接触面很大，这无疑增加了监管的难度，各地社保管理部门普遍面临队伍、人才以及手段都跟不上现实监管需要的困境。

但监管要到位更关键的是，必须解决谁来监管的问题。社会保障在中国还是新鲜事物，制度上的不健全导致单位一把手说了算，监管部门仅作为劳动保障局的一个下属部门来监管局长，这种监管是根本做不到的。

要建立独立于与劳动保障部门的第三方监管机制，可以学习国外的经验，建立董事会或是委员会的制度，对重点的投资决策做出专业的论证和评估，将投资的风险降到最低。劳动和社会保障部将会同监察部对此建立专项检查制度，每年组成检查组，对部分省市社保基金征缴、支付、管理和发放情况进行专项检查，并直接对市县进行抽查。虽然这种方式离专业化的第三方监管机制还有很大的差距，但监察部的加入是一个好消息，它将对社保基金的有效监管发挥积极作用。