【案例】未经批准出租国有划拨土地行为无效（★）

第一篇：【案例】未经批准出租国有划拨土地行为无效

【要点提示】

国有划拨土地使用权的出租，应按规定签订土地使用权出让合同、缴纳土地使用权出让金，并经市、县人民政府土地管理部门批准。否则，出租合同违反法律、行政法规强制性规定，应属无效。因无效合同造成的财产损失应依照《中华人民共和国合同法》的相关规定进行处理。

【案例索引】

一审：河南省正阳县人民法院（2009）正民初字第783号

【案情】

原告正阳县真阳镇南农管理委员会。

被告正阳县程诚商贸有限公司。

经审理查明：原、被告于2004年8月8日签订土地租赁合同，原告将其位于正陡路东、往南农第一工贸小区路南院墙及场地租赁给被告使用，租赁期限为20年，租金每年6000元。合同签订后，被告即在该宗土地上建设房屋及硬化了部分路面，同时为生活和消防需要钻井一眼，并开挖了消防池、种植了树木等。正阳县国土资源局为该宗土地颁发了国有土地使用权证，载明土地使用权者为南农管理2006年7月9日，委员会，土地使用权类型为划拨，使用权面积3990平方米。2008年2月2日，被告到国土资源局办理了该宗土地出租他项权证，载明土地他项权利人为正阳县真阳镇南农管委会，义务人为程诚商贸有限公司。原告得知后即提起行政诉讼，请求撤销该土地出租他项权证。经驻马店市中级人民法院终审认定：从正阳县国土资源局为程诚商贸有限公司颁发的正国土租他项（2008）第0001号土地他项权利证书来看，土地他项权利人是南农管委会，并不是程诚商贸有限公司，程诚公司并不享有土地他项权利。

另查明，该宗土地未签订土地使用权出让合同，未缴纳土地出让金。租赁合同签订时，该宗土地上有临时简易棚三间，无其它建筑物。被告在租赁土地上所建房屋未办理规划许可证和施工许可证，亦未取得房屋产权证明。合同履行过程中原告收取被告租赁费共计3万元。至法庭辩论终结前，原告仍未能提交土地使用权出让合同和缴纳土地出让金的证明及出租土地的批准登记手续，被告亦未能提交所建房屋的规划许可证、施工许可证和房屋所有权证。在诉讼过程中，根据案件审理需要，法院决定对被告在所租赁原告土地上的资产进行了价值评估，经驻马店市中成资产评估事务所评估作出驻中成资评报字（2010）第49号资产评估报告，评估被告的资产范围包括房屋、水井、铁大门、水电线路、硬化路面、树木、消防池等，评估价值合计为422 250.34元。

原告诉称：原告租赁给被告的土地性质属于国有划拨土地，因未签订土地使用权出让合同、未缴纳土地出让金，亦未办理土地租赁批准登记手续，违法了法律、行政法规强制性规定，应属无效合同。为此诉讼请求：

1、确认该土地租赁合同为无效合同；

2、要求被告将该宗土地恢复原状返还原告。

被告辩称：原、被告签订的土地租赁合同已实际履行，且已办理了租赁登记手续，应属有效合同。请求驳回原告的诉讼请求。

【审判】

正阳县人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定，国有划拨土地使用权未经市、县人民政府土地管理部门批准、登记，不得转让、出租和抵押。原告出租的土地属国有划拨土地，双方签订合同时未按规定办理批准登记手续。正国土租他项（2008）第0001号土地他项权利证，在已生效的驻马店市中级人民法院（2008）驻行终字第164号行政判决书中明确认定：该土地他项权利证中载明的土地他项权利人是南农管委会，并不是程诚公司，程诚公司并不享有土地他项权利。因此，该土地他项权利证书不能作为认定双方签订的土地租赁合同已经土地管理部门批准登记的有效证据使用。至法庭辩论终结前，原、被告双方均未能补充提交针对土地租赁行为已获得批准登记的合法有效的证据，所以原、被告双方签订的土地租赁合同显属《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的违反法律、行政法规强制性规定的合同，应属无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条的规定，无效合同自始没有法律约束力。被告继续使用该宗土地已丧失了合法依据。同时依据该法第五十八条的规定，合同无效后因该合同取得的财产应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。因此，被告应当将占用的该宗土地返还给原告。原告要求确认合同无效、由被告返还土地的诉讼请求事实清楚，证据充分，理由正当，予以支持。原、被告在签订租赁合同时应当知道所出租的土地属国有划拨土地，未经批准登记不得出租，且在取得国有土地使用权证后又未共同补办批准登记手续，因此，对造成合同无效双方均有过错，原、被告各自承担50%的责任。由于被告在该宗土地上投资固定资产的事实存在，在将租赁土地返还给原告后其固定资产投资必然要遭受损失。虽然被告在本案诉讼中未提出要求原告赔偿财产损失的反诉请求，但其原因是以合同有效为抗辩理由。现因被告的抗辩理由不能成立，在合同被确认无效后，针对被告在租赁土地上的投资应在本案诉讼中一并审理解决更有利于避免出现遗留问题，体现较好的社会效果。被告在未取得规划许可和施工许可的情况下私自建房，而原告在应当知道被告建房的情况下未予阻止，应视为默许，因此，对因合同无效而造成被告的资产损失双方均有过错，结合合同无效对双方的责任划分，对被告的资产损失双方亦应各自承担50%的责任。被告的投资经中介机构评估价值为422 250.34元，原、被告双方虽对驻中成资评报字（2010）第49号资产评估报告提出了异议，但因均未提出重新评估的申请，所以该评估报告可以作为有效证据使用，原告应以评估结论的数额计算赔偿被告资产损失211 125.17（422 250.34×50%）元。在原告承担赔偿责任后，被告在租赁土地上的已经评估的资产应归原告所有。

原告要求被告将租赁土地恢复原状后返还，从其诉讼请求目的判断，主要是为了在确认合同无效后，收回土地，并排除由于地上定着物的存在而妨碍对土地使用权的利用。被告在租赁原告土地上的投资主要是房产、水井、硬化路面等不动产，不存在迁移的可能；又因原告对造成合同无效和被告的资产损失负有相应的责任，对原告要求被告将租赁土地恢复原状的请求本院不予支持。在诉讼过程中，为化解矛盾，妥善处理双方纠纷，正阳县人民法院多次主持双方进行调解，但未能促使双方和解。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条的规定，判决如下：

确认原告正阳县真阳镇南农管理委员会与被告正阳县程诚商贸有限公司于2004年8月8日签订的

一、土地租赁合同为无效合同；

二、限被告正阳县程诚商贸有限公司于本判决生效后30日内将租赁土地返还给原告正阳县真阳镇南农管理委员会；

三、限原告正阳县真阳镇南农管理委员会于本判决生效后30日内支付给被告正阳县程诚商贸有限公司资产损失赔偿款211 125.17元；

四、租赁土地上的评估资产房屋、水井、铁大门、水电线路、硬化路面、树木、消防池等归原告正阳县真阳镇南农管理委员会所有；

五、驳回原告正阳县真阳镇南农管理委员会的其他诉讼请求。

宣判后，双方当事人均未提起上诉，并自行协商，以和解的方式解决了矛盾纠纷。

【评析】

当前，在审理涉及合同是否违反法律、行政法规强制性规定而判别合同效力时，主要是如何判断法律、行政法规的强制性规定是属于效力性强制性规定还是属于管理性强制性规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定：违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效；同时，最高人民法院“关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释

（二）”第十四条规定：合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。关于合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”的类型和定义，法律并无明确的规定。但，最高人民法院在“关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见（法发[2009]40号）”中指出：“如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。如果强制性规定规范的是当事人的“市场准入”资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，人民法院对于此类合同效力的认定，应当慎重把握。”

本案中租赁合同标的物为国有划拨土地使用权，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。在城镇国有划拨土地使用权的流转和他项权利设定方面，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对此有专门的强制性规定，该《暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”而第四十五条规定的是：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：

（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；

（二）领有国有土地使用证；

（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；

（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”此强制性规定应属效力性强制性规定还是管理性强制性规定？无疑是判别本案合同效力的焦点问题。该强制性规定规范的应当是指国有划拨类土地使用权，在未签订土地使用权出让合同、未缴纳土地出让金，又未经市、县人民政府土地管理部门批准，是不得将划拨土地使用权转让、出租或抵押的，也就是不得进行流转或设定他项权利。该规定虽未明确规定违反此类规范将导致合同无效，但如果违反此规定对划拨土地使用权进行处置，则显然损害了国家利益。再者，该强制性规定明显规范的不是当事人的“市场准入”资格，而是规范城镇国有划拨土地使用权的转让、出租或抵押类型的合同行为。结合前述最高人民法院的“指导意见”，《暂行条例》第四十四条、第四十五条应属效力性强制性规定。同时，河南省人大常委会颁布实施的《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第四十八条规定：“擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的，转让、出租、抵押无效，由县级以上人民政府土地管理部门没收其非法收入，并可以处以非法收入额50%以下的罚款。”该《管理规定》明确规定了擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的，转让、出租、抵押无效。《管理规定》虽属地方性法规，不能直接适用于本案，但因其在本行政区内具有普遍约束力，人民法院在审理案件时也应当作为规范性文件适当考虑予以参照，特别是要考虑不能因对规范性文件的理解适用不当而造成上、下位阶规范性文件出现冲突。结合本案，如果对《暂行条例》第四十四条、第四十五条的强制性规定，理解、界定为“管理性强制性规定”，那么就会造成《暂行条例》与《管理规定》出现冲突；而对《暂行条例》第四十四条、第四十五条的强制性规定，理解、界定为“效力性强制性规定”，则更符合立法主旨和最高人民法院的指导意见的精神，也能避免出现上、下位阶规范性文件出现冲突。因此，本案中的土地租赁合同应属违反法律、行政法规效力性强制性规定的合同，应认定为无效合同。

《中华人民共和国合同法》第五十六条的规定，无效合同自始没有法律约束力。合同被确认无效后，根据被告继续使用该宗土地已丧失了合法依据。同时依据该法第五十八条的规定，合同无效后因该合同取得的财产应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。因此，被告应当将占用的该宗土地返还给原告。鉴于被告在租赁土地上投资固定资产的事实，对因合同无效而造成被告资产损失的处理就成为本案的第二个焦点问题。本案中原告第二项请求的是由被告将土地恢复原状后返还，其实际目的是由被告自行将不动产拆除，而排除原告恢复对土地使用权的使用障碍，并包含有对被告的损失不予赔偿的诉讼含义。被告在投资建房时，虽未取得规划许可和施工许可，亦未取得房屋产权证明，但是否构成违章建筑，应有相关行政管理部门审查确认，人民法院不应以司法权替代行政权对此作出认定。在行政管理部门作出确认前，不应否定被告财产所具有的物权权益的合法性。因此，原告要求被告将土地恢复原状的请求在现实中显然难以实现，亦不应得到支持，但其要求被告返还土地的请求符合法律规定，应当得到支持。被告在诉讼中未提出由原告赔偿损失的反诉请求，是基于合同有效的诉讼观点，如果合同有效就应当继续履行，就不涉及财产损失的处理问题，也就没有提出反诉请求之必要；如果被告提出由原告赔偿损失的反诉请求，也就是等于默认了原告提出的合同无效的诉讼主张，显然与被告的诉讼观点相悖。在双方当事人分别从各自利益出发，均未提出对被告的财产损失进行处理的情况下，如果人民法院对此不予审理解决，在对合同效力作出无效确认的同时，仅判决被告返还土地，那么由于被告投资固定资产的存在，在资产未得到处理的情况下，因房、地权属的主体分离，原告收回土地的目的在现实中也就难以实现，事实上法院的判决也出现了不具有可执行性的状况。当事人会因此继续诉讼，甚至一方或双方当事人会采取过激行为而造成矛盾激化。既给当事人造成诉累，也浪费司法资源，同时也引发不稳定因素。综合分析案情，从全面处理矛盾纠纷出发，人民法院应当主动收集调取证据，对因合同无效给被告造成的财产损失一并审理解决更有利于避免出现遗漏问题，体现较好的社会效果。当然，在处理被告的财产损失时，应当结合造成合同无效及财产形成过程中双方当事人的过错程度，恰当的划分责任，并根据双方所应承担的责任份额来确定分担损失数额。

第二篇：采矿权合同未经国家批准无效

铁选厂诉铁矿、孙某采矿权转让纠纷案

一、基本案情

孙某取得探矿许可证后，出资设立了个体工商户铁矿。后孙某因经营资金不足，便与铁选厂达成协议，以50万元价格将部分采矿权转让给铁选厂。转让协议签订后，铁选厂支付了50万元转让价款给孙某。

此后，孙某把自己铁矿的股权转让给他人。新股东入住铁矿后将企业变更为合伙企业，办理了采矿许可证后开始铁矿石开采。铁选厂见铁矿已经取得采矿许可证开始生产，便找铁矿要求将自己依据协议应得的采矿权交付，遭到铁矿新业主的拒绝。于是，铁选厂故诉至法院，要求被告履行采矿权转让合同，交付采矿权。

祁晓玲律师受铁矿委托参加诉讼。

二、对案件的分析研究

在这个案件中，案件事实清楚，双方没有异议。双方根本分歧，在于对合同的效力认识不同。铁选厂认为：转让合同有效，股东变更不能影响合同的效力，铁矿应当将约定转让的采矿权交付铁选厂；铁矿认为：采矿权转让合同无效，不能履行，应当由孙某返还收取的转让价款本息。

代理律师针对双方的争议焦点，从合同效力方面认真研究得出以下结论：

1、协议双方均不具备转让采矿权的资格。

首先，孙某不具备转让主体资格。根据《中华人民共和国矿产资源法》第六条第（二）项、国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第三条第（二）项规定，转让采矿权的主体应当是“已取得采矿权的矿山企业”，孙某既不享有采矿权，也不是矿山企业，依法无权转让采矿权。

其次，原告铁选厂不具备受让主体资格。根据国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第七条规定，采矿权转让的受让人，应当符合《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关采矿权申请人的条件。国务院《矿产资源开采登记管理办法》第五条规定，采矿权的申请人应当具有“资质条件的证明”、“依法设

立矿山企业的批准文件”等，即采矿权的受让人应当具备矿山企业资质。铁选厂不具备矿山企业资质，依法不能成为采矿权的受让人。

值得注意的是：本案被告铁矿虽然取得了采矿权证，现在也无权转让采矿权。国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第七条规定的采矿权转让应当具备的条件中，第一个就是矿山企业投入采矿生产满1年。铁矿于2005年12月8日取得采矿许可证，投入采矿生产至今尚不满1年，不具备采矿权转让的法定条件。

由于孙某不具有采矿权转让的权利能力，原告不具有受让采矿权的权利能力，双方签订的采矿权转让协议无效。

2、假如有权进行采矿权转让，本案协议依法也不发生法律效力。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第十条第三款规定：采矿权 “转让合同自批准之日起生效”。据此，假设铁选厂与孙某有采矿权转让主体资格，他们签订的采矿权转让协议未经国家批准，也不发生法律效力。对于未生效的合同，任何一方当事人都不能要求履行。

基于上述认识，代理律师祁晓玲在法庭上提出了“原告关于履行协议书的主张违反法律规定，不应得到支持”的代理意见：《中华人民共和国矿产资源法》第六条规定：“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。”除此之外，采矿权不得转让。铁选厂与孙某间的采矿权转让，因未依法获得批准而属于不得转让范围。原告关于履行采矿权转让协议的主张因违反法律规定，不应当得到人民法院的支持。

三、案件处理结果

本案庭审后，双方当事人在就法律问题达成共识后，原告撤诉。

第三篇：9、划拨土地使用权转让、出租、抵押批准

国土资源局办事指南

一、事项名称：划拨土地使用权转让、出租、抵押批准

二、办理单位：国土资源局

三、办理窗口：国土资源局窗口

四、受理人员：上官亚敏--黄娅

五、法定办结时限：10个工作日

六、承诺时限：5个工作日

七、收费标准和依据：详见普定县2013年行政事业性收费标准

八、法律依据：《城镇国有土地使用权证的转让条例》第四十五条

九、申办条件：土地使用证

十、申办材料：

1、土地抵押备案申请（原件）；

2、《土地使用证》

3、身份证复印件；

4、与银行签订的抵押合同、贷款合同（原件）。

注：所需资料为一式两份

十一、办理流程：窗口受理-地籍股审核-分管领导签字-局 长签字

十二、咨询电话：0853—2228112

十三、行政复议渠道:向普定县人民政府或安顺市国土资源局。

十四、监督投诉渠道：

投诉电话： 政务服务中心：0853—2228111 派驻单位：0853—8222497 监察局：0853--8225557

第四篇：划拨土地出租

划拨土地使用权出租应依法报批:

安置等较低的费用后取得的,相对以划拨方式取得的土地使用权,一般是无偿的或者是缴纳了土地补偿、国家来说也是无偿的。因此划拨土地使用权在出租受到严格的条件限制。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定:符合下列条件的,经市、县人民政府土地管理部门和房产部门批准,其划拨土地使用权和地上建筑物,其他附着物所有权可以转让、出租、抵押:

(1)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；

(2)必须有国有土地使用证；

(3)具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；

(4)依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同,向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

由此可见,任何单位和个人不得将划拨国有土地使用权随意出租,只有在依法报批并补缴土地出让金的情况下,划拨国有土地使用权才允许出租。

未经批准擅自出租划拨土地使用权应承担的法律责任:

国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)第二项中指出:要进一步加强国有土地收益的征收和管理,任何单位和个人不得减免和挤占土地出让金、租金等土地收益。对于低价出让、租赁土地,随意减免地价,挤占挪用土地收益,造成国有土地资产流失的,要依法追究责任。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定:对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人,市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入,并根据情节处以罚款。

第五篇：南宁市国有划拨土地协议书

划拨国有土地补偿安置协议书

中国共产党广西壮族自治区委员会组织部（以下简称甲方）南宁农工商集团有限责任公司（以下简称乙方）

因国家建设需要，需划拨乙方红星管理区位于云景路北面、高坡岭路西面（图幅名：大塘表-A；测量内分图地块号：第004号、第005号）的国有土地33389.54平方米，合 50.085亩，其中：一般农用地 50.085 亩（园地50.085亩）作为广西党员干部科教信息园项目建设用地。根据《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》（南府发[2008]15号文）、《南宁市人民政府关于公布征地统一年产值标准的通知》(南府发[2010]4号文)的规定，在南宁市青秀区房屋和征地拆迁办公室的主持下，经甲乙双方协商，现就划拨乙方土地的补偿安置事宜达成如下协议：

一、划拨乙方土地范围，以市规划局的规划定点图和市国土资源信息中心测量的坐标图为准。

二、经核实，乙方被划拨土地位于第二区片范围。根据政策规定，划拨乙方土地，应支付给乙方土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费。具体补偿标准、计算公式及补偿金额如下：

（一）土地补偿费：

土地补偿费=区片土地补偿费标准×征地面积

一般农用地：x元/亩×x亩= x元；

小计：x元。

（二）安置补助费

经核实，乙方人均农用地系数为1.0。

安置补助费=征地区片综合价格×征地面积×人均农用地系数-土地补偿费

一般农用地：x元/亩×x亩×1.0-x元=x元；

小计：x元。

（三）青苗补偿费：

青苗补偿费=农用地青苗补偿费标准×征地面积;

一级园地：x亩×x元/亩=x元；

小计：x元。

以上划拨乙方土地的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费合计： x元（大写：x）。

三、本项目用地范围内另外2.060亩乙方土地在修建检察院路及0.267亩乙方土地在修建高坡岭路时分别已划拨并给予补偿。

四、本协议自南宁市青秀区人民政府核准之日起生效，甲方应在本协议生效之日起15个工作日内将上述补偿（补助）费共计: x元（大写：x）支付给乙方，乙方在收到款后15天内将上述土地移交给甲方使用，同时将有效的收款收据原件提交给青秀区房屋和征地拆迁办公室。

五、本协议一式壹拾伍份，甲乙双方各执贰份，市土地行政主管部门备案陆份，市劳动行政主管部门备案贰份，市规划主管部门备案壹份,青秀区房屋和征地拆迁办公室备案贰份。

甲方法人代表：职务：（单位盖章）

青秀区房屋和征地拆迁办公室主持人：

（单位盖章）

年月日 乙方法人代表：职务：（单位盖章）