司法改革背景下的政法治理方式

第一篇：司法改革背景下的政法治理方式

司法改革背景下的政法治理方式——基层政法委员会制度个案研究

侯猛

【摘要】一般认为，政法委员会的制度运作有干预司法之嫌，本文在考察基层政法委员会制度的运作之后认为，政法委员会对整个政法制度（公安司法制度）产生影响的决定性因素不仅仅是由于制度文本的规定，而要看各种权力在实际运作中实力的对比。由于受到种种条件的限制，政法委员会制度本身至少在基层并不能真正做到干预司法。但是，由于政法委员会在人事上实际采取行政首长负责制，因此“第一把手”往往会越过政法委员会制度设计的界限，从而导致“干预”司法的产生。

【关键词】基层政法委员会 权力博弈 案件协调 行政化

在司法运作的过程中，政法治理在相当多的地方和场合仍然是一种重要的解决纠纷（维护社会治安）的方式，也是现在进行的司法改革必须要面对和思考的问题。本文主要讨论的是作为政法治理主要方式的政法委员会制度。与一般学术见解不同，我将证明政法委员会至少在基层并没有真正干预司法，政法委员会制度作为政法治理的主要方式有其存在的必要。

政法委员会制度是广义司法制度的重要组成部分，该问题虽然没有进入主流法学研究的视角，但实际上又客观存在并发挥作用。而为数很少的、涉及过这一问题的研究，仅仅还停留在简单的学理解释上，也没有很强的解释力。这种解释就是认为政法委员会的存在起到了干预司法的作用，并预先假定政法委员会制度有违法治的理念，有干预司法之嫌，因此得出的结论就是在进行司法改革的过程中，直接或间接的取消这一制度。这种解释占据了法学界的主流。之所以如此，并不是因为事实确实如此，而是因为由于大多数的人不会亦没有考虑过这个问题，他们接受这种解释只是因为他们仅仅接受了一种解释而并不会去寻求论证。这里，我将寻求另一种解释，我亦预先假定政法委员会制度是一种隐性司法制度，但是我并不将政法委员会“干预”司法的说法作为教条，我将对这一说法做实证的考察，并细致的分析政法委员会在多大程度上、多大范围内对政法制度（司法制度）产生影响，这种影响是否算是“干预”司法以及监督司法和“干预”司法是否有比较明确的界限。

一、“论证取消政法委员会？”——研究进路、方法和背景材料

我的切入点将是考察基层（县一级）政法委员会制度的运作。县级政法委员会是政法委员会制度设置的最低一级，再往下到乡镇一级就没有设置这一机构，因此县级政法委员会往 往面临的是最大量、最直接的问题。这些问题往往是具体的问题，因而也被认为是“干预”司法最有力的证据。这也说明基层政法委员会与中央政法委员会在制度运作上存在着重大的差别。事实上，一项设计的制度往往只解决一个问题。这一制度设计将政法委员会定位在从宏观上统一组织领导政法工作，这对中央政法委员会来讲比较适用。但由于政法委员会制度内部有不同的层级，中央和基层的政法委员会在机构设置、权限范围等方面有很大的不同；因而不宜将对中央政法委员会的制度设计形式生搬硬套至基层政法委员会。

调查选取的是苏北S县政法委员会，也是我的家乡。通过我父亲的私人关系，事先已经打了招呼，因此调查颇为方便，能够比较顺利的了解到比较真实的情况。但是，我调查似乎颇不是时候，此时正值县里进行机构改革，实行“一刀裁”，据说政法委员会的几个“头头”都要下。因而父亲催促我赶快回来做调查，因为再上来的一批人，父亲并不认识，父亲认为，在允许你调查的时候有可能对你有所保留。话说的有一定的道理，去调查时，我还携带了北京大学法学院开出来的社会实践介绍信，但是信的作用似乎并不是很大。在和接待的秘书寒暄的时候，他多次笑着对我说“领导（此处是指我的父亲）交代的事情，我们得积极完成”，而当我把介绍信交给他时，他非常客气的说：“有你父亲的一句话就够了，还开这个啊”。也许，就在基层调查而言，正式的制度关系（法学院的介绍信）的作用往往不及非正式的制度关系（父亲的私人关系），私人的权力资源对调查起到了重要的作用，也能够使我进入这个一般人难以深入涉足、“政治性”很强的研究领域。不过，我的北大博士生的身份在一定意义上也便利了我的调查，虽然他们并不寄希望我能够通过向上面反映什么问题解决他们的实际困难（这实际上也夸大了我的能耐），但是还是希望我——北京大学的博士生－——能够写出什么东西出来并对政法委员会制度有所论证。一位政法委的普通干部和我交谈时说到他很想写一本关于“党的政法工作概论”的研究著作，这方面的问题国内没见人专门研究过，他酝酿了多年，苦于工作和家庭的负重以及资料的匮乏，因此他很真诚的希望我能够将这一问题深入下去。另一位即将下台的政法委副书记不无调侃的要求我论证要取消政法委员会，他说：“最近实行大法官制度，还穿着黑袍，都要跟国际接轨了。都说50年不变，现在是人家不变，我们跟着变。”除了我的私人关系和我的正式身份之外，调查的时机虽说正值机构改革，但是实际上也方便了我的调查，因为那几天机构改革，政法委员会的人员都无心工作，正好可以和我聊天将他们想说的和原来在台上不方便说的都说了出来，这在一定意义上保证了调查的真实性。

二、“规定都写在墙上了”——基层政法委员会的制度框架

由于政法委员会制度的合法性来源不是来自于法律的规定而是党的文件，因而往往会引 起非议。然而，由于中国坚持党领导下的法治以及在法律中亦没有明确反对这一制度设计的内容，以此来说明政法委员会制度违法的理由并不充分。只有细致的分析和考察政法委员会制度的实际运作，讨论其是否具有合法性、是否可以合法化才具有现实的意义。我的考察将首先从分析政法委员会的制度框架开始。

政法委员会的制度框架的第一个重要内容是其组织机构设置的问题。我去调查的第一天是下午，正好县委组织部打来电话，通知亦即宣布政法委员会的四个干部退居“二线”，其中包括三个政法委副书记全部下台（政法委还有一个副书记保留，但并不在政法委上班，这位副书记其实相当于是兼职，他主管“610”办公室，其他不问）。也许是事先已经预知，三个副书记那天下午没有一个来上班。而这次县级机构改革（实际上主要是人事调整）将原来的4个政法委副书记的编制压缩到2人。而在此之前，政法委已经根据省级的机构改革方案在机构设置上作了较大的调整：在1998年以前，政法委员会就只有一个办公室，政法委的各项工作都是分工到个人的。1998年以后，设置了秘书科、综合治理科、案件督察协调科。另外，社会治安综合治理委员会办公室亦设在政法委员会，政法委员会和社会治安综合治理委员会基本上就是“一套班子，两块牌子”。在“严打”期间，还设立“严打办公室”放在案件协调科，据说这是基于阶段性工作的需要，其主要工作是汇总公检法的各项统计指标。总的看来，政法委员会的机构设置受到机构改革的影响，并没有完全固定下来，随时可能会根据编制的需要进行调整和裁撤。政法委员会内部组织机构的不稳定性和临时性很难让人相信其有一个很好的运作形式。而且，在一定意义上讲，政法委员会机构规模的大小（与公检法三家相比由于事务相对很少，人员亦远远少于这些部门）实际上影响到了它职能的发挥。

政法委员会的制度框架的第二个重要内容是其职能问题。虽然政法委员会的职能在党的专门文件有比较详细的规定，但是实际情况却有相当大的差别。正如该县一位下台的政法委员会副书记所说：“规定都写在墙上了，你自己看吧”（注——该县政法委员会将有关职能的说明制作成版挂在了墙上）。而另外一位下台的副书记则直截了当的说道：上边的有关职责的规定，只有一条是“实”的，其他都是“虚”的，即“协调有争议的重大、疑难案件”。[6]据我的观察，除了案件协调权力（在党的文件中有时又称执法监督权）之外，政法委员会按照规定还有一些比较具体化、具有可操作性的权力，包括但不限于以下几项：

一是协管干部权，协管干部权实际上与政法委员会管理政法队伍的职责密切相关。权力的大小决定职责实现的程度。虽然《中共中央关于加强政法工作的指示》（中发〔1982〕5号文件）明确规定，各级党委的政法委员会“协助党委和组织部门考察、管理干部”，而且这一权限在以后的中央文件中又再次重申。但是实际上这一权力主要掌握在组织部门，组织 部门不愿将这一权力与政法委分享。因而政法委对于管理政法队伍这一职能的发挥多限于政治口号上，其实际作用并不是很大，干部的任免权力主要掌握在组织部门，以及政法各部门自身。

另一个是综合治理一票否决权，由社会治安综合治理委员会（暨政法委员会）行使，否决内容包括各级党委、政府先进荣誉的评选资格，机关、团体、企业、事业单位评选文明单位或升级的资格，主管领导、治安责任人评选受奖、晋职晋级资格。不过，按照政法委干部的说法，这一权限亦没有严格按照相关规定进行落实。

政法委员会最可以操作的权力也许是执法监督权。执法监督权其实涵盖了案件协调权。不过，现在把政法委员会原来具有政治意味的“管理”（公检法）活动称之为“执法监督”，从语词上来说，是一种将政法委员会从政治化向法治化（制度化）的努力，试图表明政法委员会将在法律规定的范围内监督各部门，保证他们独立办案。虽然在具体的运作过程中，政法委的“监督”也许与原来的“管理”并无实际差别，甚至有可能用“监督”一词将政法委“干预司法”合法化。但是，我们仍然不应忽视“监督”这一语词的力量，以及由此可能产生的一系列哪怕是具有负面作用的制度建构。就法律监督而言，一般包括政府自身监督、人大监督、舆论监督等，各自都是相对独立的。但是我在县里的调查却是另一种情形：该县县委成立了执法监督工作领导小组，试图通过党的监督的形式将这些监督统一起来。具体的做法是由县委副书记兼政法委书记任组长，成员来自县委政法委、人大法工委、政府法制局、政协法制委、纪检委、组织部、宣传部、报社、电视台、公检法司等部门，下设办公室在政法委案件督察协调科。其声称这样在全县就可以形成“党委统一领导，党政齐抓共管，政法委组织协调，部门各负其责，依靠群众参与和支持的领导体制和工作机制”。这种做法本身的合法性及其效果我并不打算做论证，我的列举只是说明，基层政法委员会除了自己行使执法监督权（公检法三家案件协调权）之外，还对其他执法监督如人大监督、舆论监督等起到所谓的“协调”的作用。政法委员会不仅协调监督诸多部门而且协调事务的范围也很广。政法委员会涉及的范围不仅包括刑事司法，有时甚至还涉及民事司法、行政执法，参与行政纠纷的协调。不过，与刑事案件协调相比要少很多。

三、权力博弈过程中的基层政法委员会

一个制度本身的实力越强，其影响力越大。如果我们要研究政法委员会制度如何影响其他政治法律制度，一定要分析和考察这一制度本身的情况以及与其他制度如何相互联系的情况。政法委员会的权力实际上是通过与其他各种权力的博弈过程中得到实现的。在调查中，我听到了这样一句关于政法委员会现状的“口头禅”：“无权、无钱、储存老干部”： “无权”的另一种解释是，在权力博弈中政法委员会的权力处在劣势。在公安、检察、法院、政法委四家关系中，由于公安部门实力最强，而法院和检察院的地位又比政法委在行政级别上的地位高（一般说来，政法委书记的地位比法院、检察院长要高一些，但是政法委书记并不能代表政法委员会这个机构的级别，就机构本身来讲，政法委又要比法院、检察院的制度地位要低），再加之现在强调独立办案，政法委员会的协调功能并没有足够的权威。那么，权力博弈到底是怎样的过程呢？一般说来，一项权力只有通过同其他权力的实际对比过程中才能得到确认；而且一项权力如果强有力，与其他各种权力的较量，往往一次就可以完全实现；反之，如果权力弱化，则需要通过多次博弈才能实现对其他权力的说服和控制，甚至还不一定实现其预期的效果。在政法委员会召开一般性的专门案件会议的过程中，有些情况下，按照正常程序应当是公检法三家负责人集中开会。但是，如果是要求公安局长来参加，但公安局长往往是不来的，因而替代的办法是请副局长来，后来副局长不来，股长来也行，最后干脆是谁接电话谁来。由于公检法三家来开会的时间前后不一致（拖拖拉拉），因而最后的结果是“来一个说一个”。这样，以政法委员会为相对主导的“一对三”的权力对比关系的司法场域完全被解构了。原来具有一定垄断性质的政法委员会主导的司法场域变成了三个单独的政法委员会“一对一”权力关系的司法场域。“一对三”的司法场域的设计有助于政法委员会权威的树立，而分解之后实际上导致权力关系的倒置：政法委员会权力由主动而转换为被动的角色，协调关系变成了类似于“请求”的关系。

政法委员会制度的运行与其相应的财政制度密切相关，财政支付能力实际上决定了政法委员会制度实际运作效果的全过程。基层政法委的办公经费往往是由县财政统一划拨，其权力的发挥要受到财政权力的限制。该县财政拨付的经费很少，据说该县政法委员会一年的经费只有2万多元。那么钱从那里来呢？按照他们的说法，难听一点说，就是四个字：“索、拿、卡、要”。其实也就是主要通过政法委员会领导人与其他部门领导人之间的私人关系得以实行的。该县由于县委大院已经拍卖作商用，政法委只好自己在外面租房子，但由于经费不足，因此主持政法委工作的副书记就找到土地局长，请求土地局帮助解决场地的租借问题；至于政法委的喝水吃饭问题往往也要借助于其他有经济实力的部门。我们看到光是维持政法委日常费用，政法委还要通过借助土地局等其他部门权力的“救济”，政法委要想运作维持除日常运作以外的其他职能亦是非常困难的。而政法委员会的干部由于只吃财政的饭，对于专门事务自然不愿管的太多（要花钱），甚至“巴不得（有关部门和平民百姓）不要找上门来”。甚至为了维持政法委的运作，政法委员会有时还会通过一些制度化的途径来获取财力资源，将非正当的获取途径合法化。我在调查中发现在《X市社会治安综合治理委员会关于 实施国家、集体财物被盗责任赔偿的若干规定》中，就规定责任赔偿人在缴清赔偿金后，社会治安综合治理委员会（政法委员会）应及时将赔偿金发还被盗单位，也可经受偿单位同意，按一定比例从赔偿金中提取少量经费，以作为实施过程中的费用。这实际上将“卡要”行为合法化，并将这种公共服务产品货币化，实行一种公共机关服务的收费制度。当然，这一制度实行的实际效果如何就不得知了。

在组成人员上，政法委员会亦在权力博弈中占据弱势。政法委被认为是“储存老干部”的机构，政法委的那些头头们（主要是副职）调进来的时候几乎都是快要“二线”的同志，而且多半是从公检法三家中退出来的。当然，话说回来，这些干部有不少从事过多年的政法工作，又具有比较丰富的社会生活经验，在协调公检法的专门机关中处理事务往往比较稳妥。然而由于政法委员会的事情，按照他们的说法属于“干也干不完，不干也没事”的情形，头头们对政法委的事情往往也睁一只眼，闭一只眼。除了头头之外，一般的政法委干部往往没有经过专门的法律训练，在法律实践方面亦不如公检法专门人员。而这就存在了一个理论上的悖论：既然政法委员会是联系和协调政法各部门的机构，那么政法委的人员在法律素质、训练和责任心上就应当高于政法各部门从事这项工作的人员，但是实际上情况却恰恰相反。

四、消极介入——基层政法委员会协调案件的一般姿态

政法委员会最大量的工作是协调案件。而协调案件最典型的是政法委员会召开专门的会议协调公检法三机关；另外还有一种形式是通过接待群众信访的方式，然后向公检法机关反映督促问题的解决。从文本规定上来看，县政法委员会协调案件的范围主要是：县委和上级政法委员会交办的督察协调或牵头督办的案件；群众反映执法不公、有重大影响的案件；公检法机关有争议的需要政法委协调处理的重大、疑难案件。但从实际情况来看，相当多的案件是有争议但不一定是重大的案件，用俗话说就是“扯皮”案件。也就是说并不是事关社会稳定的重大案件都要进入政法委员会的协调程序，没有争议的有关杀人放火等重大刑事案件或经济犯罪案件实际上往往并不拿到政法委讨论。

协调案件大致的程序是：公检法向政法委提交有分歧的案件，主要是证据不足或认识上（可逮与不逮）有分歧的案件；政法委通过调查案件，召开协调会，提出初步意见，并形成会议纪要下发各部门，但是纪要不能作为判案的依据，只能作为参考；而且各部门如有不同意见，仍可以向自己的上级反映。事实上，由于要求协调的往往是一个单位首先提出，另一个单位往往并不大乐意协调，通过政法委员会的协调往往会得到双方都能接受的结果，而这种结果往往不是基于对事实的认定的一致，而是由于政治权威的运作，特别是有政法委书记（往往兼任县委常委）参加的协调会都会得到比较好的处理。在具体的协调过程中，政法委 本身的权威往往并不是很灵，由于另一方并不是很乐意协调，因此往往会采取各种措施规避政法委的协调：或者会绕开政法委直接向上级部门请示；或者先请示县委主要领导，定好了调子，让政法委照指示行事；还有些时候自行处理，比如公安局觉得与其与检察院冲突，不如自行消案，因此或者采取取保候审或保证金的方式。除了权威缺失之外，政法委有的时候还协调大家都不愿管的事务，充当所谓“枪头子”的作用。当几家都不愿承担案件责任，就有可能推到政法委，像我们现在推行错案追究制，法院的办案人员怕承担责任，就有可能会提交政法委讨论决定。

除了个案协调，政法委有时还专门就某一类问题的案件进行协调处理。该县政法委员会对各类案件存在的问题大致分为三类：有法不依、执法不严不公、徇私舞弊、贪赃枉法；超期羁押、刑讯逼供、滥用强制措施、滥用强制器械；不适用取保候审、保外就医、监视居住案件。以超期羁押问题为例，首先是由县看守所与监察监所科向政法委呈报反映案件中存在的超期羁押的问题。政法委通过了解，对容易引起超期羁押问题的刑事诉讼环节，专门召集公检法有关负责人会议，研究制定《关于加强对羁押犯罪嫌疑人、被告人执法管理的办法》，协调各办案机关严格执行新的换押制度等规定；对盗窃物价格鉴定费等办案机关自身难以解决的问题而延误办案期限的，及时协调物价部门予以解决；对检察起诉科退查给公安刑侦大队补侦案件的衔接问题，进行协调规范。......

第二篇：关于司法责任制背景下检委会运行机制改革专题

关于司法责任制背景下检委会运行机制改革专题

（一）全面落实司法责任制对检委会运行机制改革有哪些新要求？

1、提高检察委员会工作法治化、民主化、科学化水平，发挥检察委员会对重大案件和其他重大问题的决策、指导和监督功能。检察委员会讨论决定的案件，主要是本院办理的重大、疑难、复杂案件，涉及国家安全、外交、社会稳定的案件，下一级人民检察院提请复议的案件。

2、检察委员会组成人员中加入了“部分资深检察员”。

3、完善检察委员会决策咨询机制。建立健全专家咨询委员会、专业研究小组等检察委员会决策辅助机构。检察委员会讨论案件，可以邀请有关专家到场发表咨询意见。

（二）检委会运行机制改革与健全检察机关办案组织之间的关系？

检委会与办案组织之间应存在一种保障与被保障关系。这种保障与被保障关系并不是一种简单基于命令与执行的上下级关系,本质上应是基于职能划分不同所明确的一种配合关系,即检委会的这种保障不是办案组织将案件提交检委会决定并执行的情形,而是检委会在办案组织的案件处理决定权不发生转移的前提下,出于保障办案组织依法独立行使检察权的立场,主动发挥自身职能作用保障办案组织不受干涉；实现检察官办案责任制后,将赋予主任检察官更大的独立办案空间,但是在重要案件、重要问题上,检察官还要坚持请示报告制度。检察长和检委会对主任检察官依法独立行使司法办案权有监督责任。主任检察官的权力来源于检察长的授权,因此其权力的行使也必然受到检察长的监督和制约;其二,这是源于检察工作一体化的要求;其三,这源于检委会的一项重要职能,即保证法律的统一正确实施,因而检委会有权力也有义务对主任检察官的办案情况进行监督。

（三）司法责任制改革背景下健全检委会运行机制改革需完善哪些相关配套制度？

1、建立健全责任承担制度，区分检察官责任与检委会责任，具体在（四）中阐述。

2、完善检察委员会决策咨询机制。建立健全专家咨询委员会、专业研究小组等检察委员会决策辅助机构。检察委员会讨论案件，可以邀请有关专家到场发表咨询意见，增强检委会决策指导的及时性、针对性和有效性。

3、完善检委会组成人员进出机制。打破行政等级的限制，吸引部分办案经验丰富与法律理论深厚的资深检察官参与。

4、严格审查进入检委会讨论的案件。当前对进入检委会讨论的案件把关并不严格，许多纠结于证据认定或走程序的案件进入检委会讨论范畴，对检委会的运行并不有利。因此，还需继续健全。

（四）司法责任制改革背景下检委会决策责任如何认定与承担。检委会讨论案件时：主诉案件的检察官应对案件事实的真实性、证据的确凿性和充分性负责，检委会应对案件所做的定性及处理决定负责。检委会委员亦应对自己发表的案件定性和处理意见负责；明确承办人、部门领导、分管检察长、检察长这一基本责任链，落实个人责任制，出现问题后，依循这一责任链追究各有关人员的责任，不能以集体决策为借口逃避个人责任；主诉检察官对案件事实和证据负责的依据是结案报告，检委会委员对案件定性和处理决定负责的依据应当是检委会记录。检委会记录的准确性由办公室记录人员负责．对案件承办人、部门负责人、各位委员的发言均要进行详尽的记录，防止出现只有最终结论而没有个人完整发言记录的情况。

第三篇：新课程改革背景下

新课程改革背景下，教师如何不断适应和实现专业发展？

在教师的专业成长中，其自身和外部环境这两方面因素是相互作用、相互促进、缺一不可的。因此教师专业化不仅是教师培养、教师教育的过程，而且是教师培养、教师教育的目标和发展趋势，体现了对教师专业水平和社会地位的一种肯定，地位也未达到其他专业人员的水平，因此一些教育界人士认为，当前教师职业正在由“半专业化”向“专业化”方向发展，“专业化”成为未来教师发展的努力方向。

作为中学教师，最重要的一点是要有过硬的专业知识及其与现代教学相适应、现代教学所需的各种知识。现代科学知识日新月异，我们所学的知识不够丰富，各种新知识、新信息不断涌现，我们很快感到不能得心应手。因此，我们必须加强学习进修，否则不能应对学生的各种问题，会被学生问倒，也会削弱我们的威信。同时，一些新兴学科的出现，也要求我们去不断“充电”，学生们所涉及的知识很宽很广，也有一定的深度，教师不学习不钻研行吗？因此，教育的改革发展，首先要求教师提升自己的专业业务知识结构。

我们应该充分地学习掌握有关内容，理解领会其精神实质，并在日常教育教学工作中不断进行探索、尝试。包括教学目标的制定、教学方法的选择、对教材的应用等等。并且在学习实践过程中，边总结整理，把看到的、想到的及时记录下来，平时养成写课后笔记的习惯，碰到好的内容及时总结成教学案例，这样日积月累，我想一定会大大提高自己的教育理论水平和教育科研能力。

新课程注重学生研究性学习，它要求教师能够创设丰富的教学情景，激发学生探索问题，解决问题。为此，我们首先必须成为探究性的学习者和实践者，以自身的探究性的学习经验和实践能力，去更好地指导、丰富和发展学生的探究性学习活动。

在教学中，课后及时总结经验：成功的是什么，不足的是什么？如何改进？长期坚持，就一定会积累不少的教学经验与理论，提高自己的科研能力，向教师专业发展又跨进了一步。

另外，教师还要有广阔的教育前沿视野，敏感的教育问题意识，灵活有效的从事教育教学的能力，数学教学活动中实验的操作能力和设计能力，教学管理的能力等。所以，以后我会朝着这些方面努力，使自己早日成为一名专业化的人民教师。

教师的专业化发展是时代的需要，是社会发展的需要。新世纪的教师不再只是教师匠，而是不断地向学者型发展。教师自身素质的提高，才有利于教育教学的发展和创新，才有利于转变教学观念和教学方式，加快对学生的培养。

第四篇：司法改革背景下的案件管理 论文

浅议司法改革背景下的案件管理工作

《人民检察院刑事诉讼规则》第六百六十八条规定人民检察院案件管理部门对检察机关办理的案件实行统一受理、流程监控、案后评查、统计分析、信息查询、综合考评等，对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督、预警。其作用主要体现规范司法行为，服务办案活动，辅助领导决策和促进公开透明。目前，全面推进依法治国已经与全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党的重要决策并列，形成引领民族复兴和国家发展的重大战略布局，检察机关必须以党中央最新要求为统领，推动检察工作不断提升标准、创造特色。所以，开展案件管理机制改革是顺应形势发展的需要，推动检察工作科学发展的重要战略举措，对于促进检察机关正确履行法律监督职能，全面做好检察各项工作，具有十分重要的意义。

一、司法改革对案件管理的要求

（一）依托统一业务应用系统，加强统一集中管理。《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》以下简称《意见》第24条司法办案工作应当在统一业务应用系统上运行，实现办案信息网上录入、办案流程网上管理、办案活动网上监督。检察长（分管副检察长）和业务部门负责人对办案工作审核、审批，应当在统一业务应用系统上进行。第25条人民检察院案件管理部门对司法办案工作实行统一集中管理，全面记录办案流程信息，全程、同步、动态监督办案活动，对办结后的案件质量进行评查。业务部门案件原则上必须在统一业务应用系统运行，案管部门对平台案件进行全程、动态统一监管；每一办案流程必须完成相关节点要求，否则不能流转到下一节点，规范司法由原来的“软要求”向“硬要求”转变。

（二）建立规范机制，提高办案质量。《意见》第26条建立随机分案为主、指定分案为辅的案件承办确定机制。重大、疑难、复杂案件可以由检察长指定检察官办案组或独任检察官承办。第28条建立以履职情况、办案数量、办案质效、司法技能、外部评价等为主要内容的检察官业绩评价体系。评价结果作为检察官任职和晋职晋级的重要依据。第29条建立办案质量评价机制，以常规抽查、重点评查、专项评查等方式对办案质量进行专业评价。评价结果应当在一定范围内公开。建立评查与通报机制，案管部门每年对办案人员办案情况进行评价，并记入个人司法档案中，有利于提高办案人员的执法办案责任心和办案质量。

（三）构建阳光检察，推行案件信息公开。《意见》第30条构建开放动态透明便民的阳光司法机制。建立健全案件程序性信息查询平台、重要案件信息发布平台、法律文书公开平台、辩护与代理预约平台，推进新媒体公开平台建设。案管部门依托信息公开平台“依法及时公开司法程序、流程、结果和生效法律文书”，依法保障律师执业权利，把案件的办理进展情况和结果及时告知有关人员，把重要案件信息主动地向社会发布，把法律文书全面地向社会展示，才能有效扩大人民群众对检察工作的知情范围，拓宽人民群众参与和监督检察工作的渠道，让司法工作在人民群众的视野中和关注下进行，杜绝暗箱操作。

（四）严格司法责任认定和追究，增强责任意识。《意见》第36条负有监督管理职责的检察人员因故意或重大过失怠于行使或不当行使监督管理权，导致司法办案工作出现严重错误的，应当承担相应的司法责任。案件监管人员必须在思想、作风、纪律、业务能力等方面有过硬的基本素能，才能担当起检察机关““啄木鸟”光荣而重要的职责使命。

二、顺势而为，深入推进案管工作

（一）加强信息化建设，提高司法规范化水平。案件管理信息化是检察机关信息化建设的重要内容。伴随着科技强检战略的全面实施，最高检党组按照“统一规划、统一标准、统一设计、统一实施”的原则，依托科研院所，集中研发融办案、管理、统计于一体的全国检察机关统一业务应用系统，在全国四级检察院之间搭建起一个纵向贯通、横向集成、资源共享的司法办案平台。

统一业务应用系统的上线运行，对办案活动的监督提到事前、事中监督，以信息化倒逼规范化，严格、公正司法的理念融入到标准化、信息化的司法流程中，为检察机关加强司法规范化建设提供了契机。从宏观上看，统一业务应用系统使司法规范化理念得到提升。统一业务应用系统通过标准化、信息化的办案流程，实现办案透明化，通过既定的操作流程对司法过程作出严格规范，在日常办案中潜移默化地影响和固化司法规范化理念，引导检察人员自觉把理性、平和、文明、规范的司法理念融入到 程序化的办案流程中。从微观上看，统一业务应用系统设置了助推司法规范化建设的操作程序，具体内容概括如下：

1、流程控制防止随意性司法。统一业务应用系统通过明确办案流程、办案期限、公用文书等来规范办案活动，承办人员只有在统一业务应用系统中根据配置的流程和文书进行标准化操作，可以有效地避免随意性司法。

2、分案模块有效避免分案“猫腻”。统一业务应用系统根据灵活性与原则性相结合的原则，设计了动态分案操作方法，以自动轮案与手工轮案相结合，兼容案件性质分组、案件来源分组，实现了案件的管办分离。案管部门按照各科室事先提供的案件 承办人员顺序进行后台配置，一经分案后，案件承办人员原则上不得变更。动态分案可以有效减少分案的人为因素，从源头上减少人情案、关系案、权钱 交易案，促进和维护司法公正和司法廉洁。通过分案管理，案管部门能及时全面了解和掌握各诉讼环节的案件办理情况，既管住了“案头”，又管住了“人头”，使内部监督迈上制度化、常态化轨道。

3、事前、事中监督弥补监管“短板”。统一业务应用系统设置统一的收送案平台，从网上录入、归口管理开始，实现网上动态监控，每一个案件的办案流程在系统内都清晰可见，办案全程均可监控。如果有相关内容未填写，则无法进入下一环节继续操作或生成相应文书，可以有效预防司法不规范行为的发生。

（二）转变监管理念，增强执法办案能力。传统监管模式不同程度地暴露出监督面较窄，事后监督、监督有限的缺陷。显然，转变监管理念、建立全新的案件管理机制是检察改革深入发展的必然结果。案件管理部门依托统一业务应用系统，在案件办理过程中对程序规范性、质量保障性进行跟踪式的动态、日常监督。

1、由事后监督向事中监督转化。案件管理部门加强对案件办理流程进行监督，可以及时掌握办案程序的规范性。通过对案件的报捕书、起诉书、判决书进行监督，及时掌握案件的办理质量，对瑕疵问题提出整改意见，让办案部门快速地进行整改，对违纪办案、违法办案提出处理意见使检察长和纪检部门迅速地掌握情况，为追究干警责任提供依据。

2、由重点监督向常规监督转化。以往监管模式是每年只对不立、不捕、不诉重点案件进行专项督察、平时检委会也是对疑难复杂案件进行把关，平时缺乏督察渠道，主要依赖各部门自身的管理。但每个办案部门又是一种条条分割的管理模式，互相缺乏监督制约机制。现将案件的进出统一集中管理，使案件的办理过程一目了然，是否超期羁押在登录过程时就可以看出来。对案件质量检查，通过跟踪式地进行个案抽查、重点督查就可以及时发现问题，将监督变成常规化。

3、由个案监督向全部案件监督转化。以往加强监督的模式重在对不立、不捕、不诉案件进行监督，对疑难复杂案件进行监督，对人民群众反映强烈的案件进行监督，监督的是部分案件、个别案件。现将所有归属于本院管理的案件进行统一登记、录入，对案件进行全方位覆盖，检察长通过查看信息软件，可以很清楚了解每件案件的办理流程，掌握是否超期办案的情况。通过对案件质量分析，掌握承办部门、承办人员的办案水平。因此，案件管理部门是掌控办案部门的GPS，随时进行全覆盖式的监控。

（三）建立部门联动机制，理性思维处理关系。检察机关始终坚持从严治检不动摇，充分履行业务部门在公正司法中的全程直接责任、案件监督管理部门的动态管理监督责任、纪检监察部门的事后监督约束责任、政工部门的教育奖惩责任、信息技术部门的保障促进责任，形成一个自身监督与外部监督相结合的严密体系，共同促进司法规范化和管理科学化。案管部门职能定位、履职过程中，必须处理好以下几个部门关系。

1、处理好与业务部门自身监督管理的关系。业务部门自身监督是由业务部门内部通过审查、审批和个案监督等形式，对案件质量进行检查和评定。具有更加直接、便捷等特点，是开展检察业务管理的基本着力点。但是，部门管理存在着权力行使条条化、部门化，既当裁判员又当运动员等弊端。案件管理部门具有独立性、客观性、中立性，对避免业务部门自身监督管理缺陷有一定作用，更便于对业务活动的统一指挥、协调、督办。但在处理两者之间关系时，需要明确 : 一是案管部门与业务部门自身管理不能替代。各个诉讼环节的具体业务事项属于各业务部门职责范围，案管部门则侧重于案件流程监控、节点监控，对重点环节、重点案件进行监督检查，定期对案件质量进行抽查，不干预业务部门的办案工作。二是各业务部门根据工作要求，及时向案管部门报备工作开展情况，案管办及时汇总全院的业务工作情况，向上级院和分管检察长进行报告。

2、处理好与纪检部门的监督关系。纪检监查部门的监督是以办案纪律为标准，其主要目的是促进廉洁从检、公正执法。因此，其在一定程度上依赖群众举报、线索移送等，开展调查、跟踪或者案后检查，一般不是按照司法工作规律开展监督工作。当然，检查业务管理中可能成为纪检监察发现问题的手段，如挖掘有质量问题的案件背后存在的检察干警渎职行为等，但总体来说，两者职能相互独立、互为补充。

3、案件管理与接受外部监督的关系。检察机关的外部监督主要包括两方面:一是立足宪政层面开展的外部权力监督，包括国家权力机关的监督和公安、法院对检察工作的相互监督;二是来自当事人在内的社会各界的权利监督。毋庸置疑，检察权的外部监督对促进检察机关公正执法具有重要意义。相比较而言，作为内部监督的案件管理工作，具有更及时、更深入的特点，符合司法亲历性特征，比外部监督更具有优势。但要构筑全方位的监督网，只有两者相结合，才能促进和保障检察工作的深入发展。

第五篇：中国司法改革报告下

中国司法改革报告（2011）（下）

徐昕 北京理工大学法学院 教授 , 卢荣荣 西南政法大学 , 黄艳好 北京理工大学

 2013-01-13 21:08:20

来源：《政法论坛》 2012 年第 2 期

关键词: 司法改革/公众参与/报告/2011

内容提要: 自上而下的司法改革虽不断努力，但效果欠佳，司法改革应引入公众参与。这既有破局性意义，也充分可行。公众参与将为停滞的司法改革注入全新动力。2008 年底启动的新一轮司法改革步入收官之年，虽规模宏大，但司法体制性改革并无进展，大部分改革举措仍需贯彻落实，并作进一步调整和完善。

三、检察改革

2011 年，检察机关认真贯彻中央关于深化司法体制和工作机制改革的总体部署，落实先前的改革举措，稳妥推进检察体制和工作机制改革。检察改革仍着力于对外强化法律监督，对内加强自身监督。外部监督主要体现为强化民行诉讼和民事执行法律监督，加强监所监督，推进刑罚变更执行同步监督，促进行政执法与刑事司法衔接；内部监督主要体现为出台《关于强化上级人民检察院对下级人民检察院执法办案活动监督的若干意见》、《最高人民检察院关于加强检察机关内部监督工作的意见》和《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》等文件。

（一）强化法律监督

——强化民行诉讼和民事执行法律监督

2011 年 5 月，最高人民检察院和最高人民法院联合发布《关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》和《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》。前者就检察机关对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督达成共识，肯定并吸收了检察机关历年来探索形成的民行监督形式，如再审检察建议、一般检察建议、检察和解、纠正违法通知等，有利于促进法院和检察院依法独立公正行使职权，提升司法公正。后者以试点形式探索民事执行的法律监督，有助于总结经验教训，为下一步民事执行监督制度是否建立、如何运作奠定基础。

多年以来，检察机关不断加强和深化民行法律监督，先后发布《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》、《关于完善抗诉工作和职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》、《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》等文件。全国 24 个省级人大常委会作出决议、决定，要求加强诉讼法律监督，其中一半明确要求加强对民事执行的法律监督。部分地方检察院和法院通过会签文件的方式，就民行法律监督实行某些具有地方特色的做法。“两高”首次就民事审判、行政诉讼和民事执行法律监督达成一致并会签上述两项文件，旨在落实 2008 年中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》部署的改革内容，“完善检察机关对民事、行政诉讼和民事执行工作实施法律监督的范围和程序”。《民事诉讼法修正案（草案）》第一条亦大大强化检察监督，“人民检察院有权以检察建议、抗诉方式对民事诉讼实行法律监督。”

但“两高”的共识并非事实的全部。任何改革都涉及利益分配和权力配置，司法改革中的机构博弈是公开的秘密。在 20 世纪 80 年代末以来的司法改革中，审判权有所扩张，检察权有所弱化。检察机关在“保税检、保免诉、保民行、保自侦”的防卫中边保边退，税务检察权、免予起诉权已失，自侦权的相当部分被划给公安部门，侦查监督权也受到质疑，有人提出建立司法令状制。多年以来，有关民行法律监督的争论不断，这两项文件可视为法检博弈的新均衡。

尽管出台了两项规定，《民事诉讼法修正案（草案）》强化检察监督的规定也有望通过，但具体的制度设计和实践运作仍需在博弈中不断调试。检察监督涉及法院与检察院之间的职权划分，总体上应定位于在维护司法的独立性和终局性基础上的有限纠错。当前处于矛盾多发的社会转型期，司法公正和公信不足，可适当强调检察监督职能；但长远而言，更应注重保障司法的独立性和终局性，将检察监督定位于非常情况下的特殊救济，强调检察机关支持法院依法独立行使审判权，坚持审判救济程序优先和当事人处分原则。就民事执行检察监督而言，试点改革既需在逻辑上回应检察机关为何不监督党政机关的执法活动，更需以经验事实回答如何促进“执行难”、“执行乱”问题的解决。

——强化监所执法监督

监所是观察人权状况的最佳窗口。近年来，监所内非正常死亡事件频繁出现，心源性猝死（陆丰薛锦波）、躲猫猫死（云南李荞明）、鞋带自缢死（云南邢鲲）、激动死（陕西王会侠，重庆朱某）、睡梦死（吉林王国春）、睡觉死（浙江何舍彪）、睡姿不对死（福建陈某）、做梦死（江西李文彦）、摔床死（福建温龙辉）、摔跤死（江西陈绪金）、洗澡死（海南罗静波）、妊娠死（内蒙古郗红）、如厕死（内蒙古任怀光）、递纸死（内蒙古王某）、洗脸死（湖北薛宏福）、喝开水死（河南王亚辉）、冲凉死（河南穆大民）、呼吸死（河北郅国玉）、骷髅死（河北董某）、发狂死（广东林立峰）、扯野菜死（云南余某）、抠粉刺死（山东维平）、证据不足死（四川蒲泽民）、自然死（四川杨秀安）等各种新“死法”不断上演，暴露出监所管理混乱、人权保障不足、监管执法不公开、监督流于形式、问责制缺失、管理人员渎职甚至纵容和培养牢头狱霸等种种问题。

为此，最高人民检察院采取措施，试图改善监所执法监督不力的状况。2008 年，最高人民检察院发布“四个办法”，包括：《人民检察院监狱检察办法》、《人民检察院看守所检察办法》、《人民检察院劳教检察办法》和《人民检察院监外执行检察办法》；2009 年，最高人民检察院、公安部对全国看守所展开为期 5 个月的监管执法专项检查，12 月发布《关于做好看守所与驻所检察室监控联网建设工作的通知》，要求看守所监控系统与驻所检察室监控设备联网。2010 年，最高人民检察院采取“明察暗访”的形式开展监所督察行动。2011 年，最高人民检察院召开全国检察机关监所检察信息化建设现场推进会，推进“两网一线”信息化建设，加强派驻检察工作。截至2011 年 8 月，全国检察机关共有 1 152 个驻看守所检察室实现与看守所监控联网，2 246 个派驻检察室与监管单位实现信息系统联网，1 273 个驻所检察室建成与检察系统专网相连的支线网络。

地方检察院积极探索。例如，河北检察系统组建 3 个派出检察院，负责对本辖区应由市人民检察院履行监督职责的监管场所实施法律监督，旨在促进监所监督的专职化，履行同步监督职能；云南省昆明市检察院出台《处置监管场所在押人员死亡事件预案》，规定对监管场所在押人员死亡的处理方法；昆明市官渡区检察院实施“监督提示卡”，强化对监所轻微违法行为监督；江西省南丰县检察院制定《加强看守所社会开放工作法律监督的若干规定》；南京市检察机关要求分管检察长或检察长每月一次到所属驻所检察室现场办公；四川省德阳市旌阳区、江西省上饶县等检察院在看守所监室内设立检察信箱等。

上述举措力度不大，难以解决监所执法监督中的问题。事实上，“躲猫猫”等事件的发生绝非偶然。可以推测，类似事件以往同样发生过，只是由于信息控制而未能进入公众视野，未来仍难于避免。小修小补无济于事，问题的解决取决于监所体制改革的推进与深化：改革应以保障人权为目标，强化监督，防止警察滥权；检察机关真正独立行使检察权，而不是作为监所、公安、地方党政的代理人；看守所应从公安机关分离，归属司法行政机关，实行羁侦分离；涉及限制人身自由的看守所制度，立法权应回归全国人大；全面推动“监企分开、收支分开”；犯罪嫌疑人和被告人享有沉默权，讯问时可要求律师在场；切实保障律师的权利。

——促进行政执法与刑事司法衔接

最高人民检察院会同国务院法制办等部门制定《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》。该意见要求行政执法机关、公安机关、检察机关和法院做好行政执法与刑事司法衔接工作，建立衔接工作联席会议制度，健全案件咨询制度，建立信息共享平台，完善衔接工作机制及举报制度。意见的出台有利于加强行政执法与刑事司法的衔接，促进有案不移、有案难移、以罚代刑等突出问题的解决。但该意见仍只是一个框架性文件，如何具体衔接尚需细化和探索；衔接可能带来制约不足等问题，亦不容忽视。

（二）加强内部监督

——建立刑事申诉案件公开审查制度

2011 年底，最高人民检察院通过《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》，明确对于案件事实、适用法律存在较大争议，或者有较大社会影响等刑事申诉案件，检察院可以适用公开审查程序。立案前审查、立案后复查以及复查决定的执行落实等阶段均可采用公开审查方式办理。如果刑事申诉具有较大争议，检察院将邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者申诉人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会人员以及专家、学者等其他社会人士参加。刑事申诉案件的公开审查制度是检察机关推行检务公开、主动接受监督的一项制度创新，有利于吸收民众参与司法，促进申诉案件的息诉罢访，完善了刑事申诉制度。但由于申诉和信访面对大量难解的纠纷，以及申诉制度面临根本性的体制困境，因此，刑事申诉案件公开审查的效果只能取决于各地检察机关在夹缝中的贯彻动力。

——强化内部监督

2011 年，最高人民检察院制定《关于强化上级人民检察院对下级人民检察院执法办案活动监督的若干意见》，加强上级检察院对下级检察院的执法监督和业务指导。经中央编制办批准，最高人民检察院成立案件管理办公室，对最高人民检察院的案件流程、案件质量和案件统计信息等进行集中管理，并承担对全国检察机关案件管理工作的指导职责。案件集中管理有助于规范执法行为，提高办案质量，今后将成为检察机关案件管理的主要模式。月，最高人民检察院《关于加强检察机关内部监督工作的意见》出台。这是当前和今后一段时期加强检察机关内部监督工作的纲领性文件。该意见强调了加强内部监督的重要意义、总体要求和基本原则，细化了监督方式和方法，提出了监督的“五个重点”：加强对党的路线方针政策和上级检察院重大决策部署、决议决定、规章制度执行情况的监督；加强对领导班子和领导干部的监督；加强对执法办案活动的监督；加强对干部选拔任用工作的监督；加强对重大经费开支、政府采购、重大工程项目的监督。该意见体现了检察机关不断加强自我监督的努力，有助于增强内部监督的规范性和可操作性。但内部监督毕竟是“自我监督”，无论如何加强，都不可能从根本上解决问题。

——推进检察廉政建设

检察机关自身廉政建设是内部监督的重要内容。2011 年，最高人民检察院发布《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》。该办法整合 2002 年《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》和 2005 年《检察机关党风廉政建设责任制责任追究暂行规定》两项文件的内容，明确了检察机关落实党风廉政建设责任制的指导思想、领导体制、工作机制和目标要求，完善了各级检察院领导班子和领导干部应承担的责任，增设了联席会议、检查考核、责任追究终身制等规定，修订了责任追究的情形和方式。该办法既跟进了2010 年修订的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》的新要求，也注重吸纳近年来检察机关的实践经验，可操作性和约束力有所增强。

地方检察院建立风险点评级防控机制、推行执法办案网络监管平台等探索值得关注。建立风险点评级防控机制，是近两年北京、湖南、黑龙江、山东、重庆、河北等地检察机关自查自纠、防控腐败的新举措，也是 2012 年最高人民检察院将着力推行的机制改革。该机制要求查找检察各部门及岗位在行使职权、制度机制等方面存在的廉政风险点，并进行风险等级评定，实行风险等级管理。例如，湖南长沙市人民检察院就公诉处、反贪污贿赂局、渎职侵权局等部门及岗位职责进行风险点查找、评估和防控，制定风险点等级评估及防控措施一览表，向当事人和律师公布，且风险点与惩戒挂钩、个人考评与个人档案挂钩。该机制抓住了防治腐败的关键环节，提高腐败成本，使执法办案过程更透明，监督更有针对性，是构建惩治与预防腐败体系的一项较有力的举措。未来除进一步提高风险点查找和等级评估的科学性、完善有关责任和惩戒制度外，特别应避免流于形式。天津、黑龙江等地检察机关搭建执法办案网络监管平台，对检察官办案实行全程记录和监管，有利于及时发现腐败苗头，堵住漏洞。

检察机关以及任何机关的内部监督和廉政建设，都是一项艰巨的工作，仅凭上述机制难以奏效，而需要与限制检察官权力、完善检察官惩戒制度、推行检务公开、提高检察官自律意识等举措结合起来，更需要引入有力的外部监督，以权利/权力制约权力。

（三）参与加强和创新社会管理

2011 年 7 月，最高人民检察院发布《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》，规定了风险评估预警的指导原则、工作重点、方法步骤等内容。加强执法办案风险评估预警机制，旨在提高检察机关“维稳”能力和水平，促使执法办案向化解矛盾延伸。2012 年，检察机关将进一步建立健全执法办案风险评估预警机制，对于热点敏感案件，审查逮捕和开展立案监督、侦查活动监督时加强风险评估，推行逮捕必要性证明和审查机制。2011 年底，《关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见》出台，强调从重点地区、重点人群、重点领域着手，拓展方法和途径，提升参与加强和创新社会管理的能力和水平。两项意见旨在响应中央加强和创新社会管理的号召。

当下中国的社会治理模式仍呈现出明显的阶段性、运动化的政治动员特征，阶段性领导人在某一阶段根据国内外形势和治理的需要，提出阶段性政治任务，阶段性地引领各项阶段性工作。前些年，中央强调和谐社会建设，司法机关出台文件必谈社会和谐。近几年，中央强调加强和创新社会管理，司法机关亦积极回应，努力参与。尽管两项意见在一定程度上有利于加大化解社会矛盾的力度，但整体上体现了司法对政治的过度响应以及政治对司法的不当影响。事实上，社会管理功能已在检察机关履行检察职责的过程中得以充分实现。过分强调司法机关在社会管理中的作用，反而会影响司法功能的发挥，偏离法治轨道，最终与公平正义的宗旨背道而驰。司法具有强大的功能，司法机关立足自身特点，充分发挥司法职能，是促进社会管理创新的最佳手段。因此，司法应通过间接的方式参与加强和创新社会管理，而非违反司法规律，发挥超司法职能，直接追求社会管理创新、服务中心工作、服务地方和服务大局。检察机关应坚持检察立场，固守自身领域，谨慎地履行检察职责。更重要的是，党政应尊重司法规律，正确认识司法的功能及其局限，确保独立行使检察权和审判权的宪法规定，而非过度干预、过高期待。

（四）加强检察队伍建设和基础建设

——完善检察官遴选机制

2011 年 6 月，最高人民检察院尝试拓宽检察官遴选范围，首次突破高检院机关在检察系统内部遴选的限制，面向社会公开选拔 20 名检察官。选拔要求全程公开透明，更加注重法律专业背景与基层工作经历，是最高人民检察院加强检察官队伍建设的一项重要举措，有利于优化检察官队伍结构，促进检察官的专业化发展。但面向社会选拨范围有限，部分职位仅限于地方检察机关工作人员报考，并无政策激励律师和其他法律工作者参与。面向社会尤其是律师群体遴选司法官，是未来司法官遴选机制改革的重要方向。该制度源于英美法系，大陆法国家纷纷借鉴，可谓世界范围的普遍做法。但目前司法官遴选主要面向系统内部，用于上级司法机关从下级选拔人才。今后，应逐步扩大从律师遴选为司法官的规模，建立从律师到司法官的司法职业转换机制。期望最高人民检察院的举措在全国范围产生检察官遴选的示范效应。

——完善检察官职务序列设置

2011 年 7 月，中央组织部、最高人民检察院联合发布《检察官职务序列设置暂行规定》，提高了检察官等级与级别的对应关系，明确了地方各级检察院检察官职数比例。根据该规定，二级高级检察官以下对应的公务员级别普遍上浮一级，地方县级检察院正科级检察官比例因而将有较大提升。作为最高人民检察院努力、与多方反复协调的结果，该规定的出台来之不易。

司法官本应单独设置职务序列，与行政级别脱钩，实行更充分的职业保障。但在社会整体行政化的框架下，权力、声誉、经济资源依行政级别分配，单独职务序列的职务保障制度在短期内反而会损害司法人员的利益，故司法机关和司法人员自身出现抵制并不意外，由此导致这一轮司法改革确定的“司法职业保障制度改革”事实上被搁浅。应当明确，包括司法官高薪在内的司法职业保障制度是发展方向，中短期的阵痛是难免的代价。

——加强基层建设和基础设施建设

2011 年 3 月，最高人民检察院发布《关于进一步加强和改进人民检察院基层建设的意见》，要求深入推进基层检察院的“四化”建设，提升执法公信力；10 月，全国检察机关深入贯彻落实全国人大常委会审议意见进一步加强基层建设电视电话会议召开。基层检察院是检察工作的基础，加强基层建设抓住了重点。但上述举措多大程度上可转化为具体行动，仍待观察，并取决于政法经费保障的跟进。

最高人民检察院制订《“十二五”时期检察计财装备工作发展规划》和《“十二五”时期科技强检规划纲要》。前者明确了“十二五”时期计财装备工作的指导思想和总体目标，落实了市县级检察院公用经费保障标准。后者从十项重点检察工作入手，明确了发展思路和优先主题，规划了基础设施和基础网络平台、检察机关视频中心、检察机关统一业务应用软件、检察数据中心、检察信息安全保密及检察信息化标准体系等六项重点系统工程的目标和内容。上述文件为近几年检察计财装备、科技强检工作指明了方向，但相关事项仍需各地检察机关结合实际予以落实。

（五）地方检察机关的改革试点

地方检察机关的探索值得重提。除前述例证外，再以未成年人司法制度为例。自设立首家省级未成年人刑事检察机构后，2011 年上海市检察机关全面健全三级检察机关未成年人检察工作体系，理顺三级机构的关系，明确职责，建立起一支 138 名检察官的未成年人检察队伍；10 月，《加强未成年人检察工作的意见》出台，内容涉及羁押审查、到场监护、法律援助、刑事和解、不起诉、分案处理、简案快审、品格证据、污点封存、观护工作、综合治理等方面，是上海检察机关多年来探索的总结。又如，重庆检方推行微罪不起诉制度，旨在帮助迷途少年重返校园；广东省检察机关试水未成年人轻罪犯罪纪录消灭制度和档案封存保密制度；北京市昌平区检察院规定讯问未成年人要求有律师在场等。

各地检察机关的探索为检察改革带来了活力。在国家确定的制度框架下，地方司法机关对于司法改革具有较大的深化和完善空间，应积极鼓励地方司法机关通过试点推动司法改革，同时及时总结经验，避免各自为政。

四、司法行政工作

2011 年，司法部司改领导小组下发《司法部 2011 深化司法行政体制和工作机制改革工作要点》和配套的进度安排。司法部宣布，其牵头的改革律师制度、完善司法考试制度、深化监狱体制改革、全面试行社区矫正工作、改革司法鉴定体制、完善法律援助制度等均取得新进展。但遗憾的是，民众并未看到任何改革举措的出台。司法行政领域的改革主要体现为地方探索。

——加强律师管理

2010 年，律师整风运动的开展，《律师事务所检查考核办法》、《律师和律师事务所违法行为处罚办法》的实施，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》，总体上视律师为“麻烦制造者”。这些改变在 2011 年及未来一段时期内，势必加大律师事务所及律师的风险，对本已处境困难的律师行业产生消极影响。

律师是法治建设的主力军。在大力加强律师监管的背景下，律师群体透过重大的影响性案件，试图冲出重围，在中国法治建设的舞台上发挥作用。李庄案第二季开启了 2011 年大案的帷幕。在目前的背景下，此案引发了正义的触底反弹，许许多多的法律人自发地发出声音，日益分裂的法律职业共同体特别是律师群体开始凝聚。2011 年 4 月 22 日，在多重因素影响下，重庆检方撤诉。这是中国法制史应该记载的事件。透过这起大案，我们看到了法治中国的微光。正因李庄案，以陈有西、斯伟江等为代表的一批律师开始产生越来越大的社会影响。他们关注聂树斌案、北海律师维权案、南阳杨金德案、贵阳黎庆洪案等热点案件，组建律师团，参与研讨会，发表演讲，建网站，发微博，就刑事诉讼法修改积极提出意见。最应在法治建设中发挥重要作用却长期“被沉默”的律师群体开始发出声音。同时，北京、上海等地出台律师社会责任报告。年底，金杜律师事务所与澳大利亚万盛国际律师事务所宣布合并，预计2012 年3 月设立新所，总部位于香港，在全球五个国家拥有1 800 名律师。这些表明律师自治的条件基本具备，律师群体成为推动律师制度变革的主要动力。

期待司法部实质性启动律师管理体制改革。律师协会与司法行政机关完全脱钩，成为人、财、物等方面真正独立的社团法人，最终成为真正的律师行业自律组织。年末，全国律师协会换届，王俊峰当选为新一任会长。新的一年，全国律师协会能否有所作为，真正成为律师权利的保障者，推动律师行业自律，让我们拭目以待。

在地方探索方面，例如，海南省人大常委会颁布《海南经济特区律师执业条例》。该条例明确了海南省人民政府司法行政部门可根据经济、社会发展状况和社会对法律服务的要求，对律师事务所的设立实行统筹规划、合理布局，细化了律师办理非诉讼法律事务的权利义务，将见证业务纳入律师执业范围。又如，针对“黑律师”泛滥导致当事人权益保障不足的现象，广东省东莞市司法局成立“法律服务稽查队”，联合工商等部门打击“黑律师”。

——改进法律援助

法律援助事业缓慢发展，援助资金投入有所增加。2010 年中央补助地方法律援助办案专款从 6000 万增至1 亿元，2011 年继续加大投入。自 2012 年，中央专项彩票公益金法律援助项目额度将由 2010 年 5000 万提高至1 亿元。事实上，法律援助仍远远不能满足社会需求，经费也未必能用于援助，问题的解决需推行体制性改革，如法律援助机构与司法行政部门脱钩，支持民间法律援助组织的建立，引入民间资金和各类基金会，支持“微博救助流浪乞讨儿童”等民间公益法律项目等。

在地方探索方面，针对长期以来法援工作者打着法援的大旗肆意收费的现象，甘肃、长沙等地出台相关文件。2011 年 10 月实施的《甘肃省法律援助条例》规定，擅自终止援助案件和在援助中收费的承办律师将被处罚。长沙市司法局《关于加强律师参与法律援助工作的意见》明确要求，长沙市直各律师事务所律师应免费提供法律援助咨询，对于指派的援助案件，承办律师应提供符合标准的服务并不得收取受援人任何财物。

除法律援助工作外，其他方面的地方性探索亦有值得关注之处。例如，近年来浙江省司法厅全面建设司法行政法律服务中心，打造基层社会管理创新的新平台。上海市建立全国首个安置帮教工作经费保障制度。作为该制度的主体文件，《关于进一步加强区县刑满释放和解除劳教人员安置帮教工作经费保障的意见》规定了从日常办公到专项业务的全方位经费保障，内容涵盖工作站运行、刑释解教人员职业技能培训和职业技能鉴定、刑释解教人员接送、宣传、教育、特殊家庭及未成年人“关爱行动”和志愿者工作等各类支出和专项费用。同时，上海市还努力打造“一站式接待、一条龙服务”的基层安置帮教服务窗口，力争在 2012 年实现工作站覆盖全市 212个街镇。

此外，某检察院的文件曝光，令第三次“小司考”浮出水面。此次考试涉及全国 28 个省、自治区的贫困县，仅四川就有 134 个县区。这种单独针对司法在职人员的特权考试引发了轩然大波，由此促使社会对司法考试制度的全面检讨。司法考试制度建立以来发挥了一定作用，但制度弊端突出，对法学教育的负面导向极大，对法律职业化发展贡献较小，故此呼吁司法部尽快推动司法考试制度的改革。

结语：司法改革的公众参与

2008 年底启动的新一轮司法改革确定 60 项改革任务，2009 年完成 17 项，2010 年基本完成 30 项，至 2011年底 60 项改革任务绝大部分已经完成。2011 年，法院、检察院、公安和司法行政部门等根据中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》确定的司法改革整体规划，继续有条不紊地推进改革，贯彻落实先前的改革举措，完成新安排的改革任务。过去一年，司法改革在某些方面有所进展。例如，刑事诉讼法和民事诉讼法的修改、铁路司法改革、执行权分权等举措成为改革亮点，量刑规范化改革、发布首批指导性案例和建立多元化纠纷解决机制等在先前的基础上继续推进落实，检察机关在刑事申诉案件中引入公开审查程序。

但大多数改革举措仍是机制改革和工作方法的改进；而绝大部分改革任务的完成也只是出台相关文件。应当指出，长期以来，出台文件成为官方评估司法改革任务是否完成的标志。实际上，这只是改革的第一步。只有司法改革措施切实贯彻，良好运转，才可视为改革任务的完成。因此，这一轮司法改革的大部分举措仍需贯彻落实，并作进一步调整和完善。

新一轮司法改革规模宏大，相关部门努力推进，但在改革几近尾声之时，却未见明显成效。司法体制性改革并无进展，甚至司法行政化等弊病还更为严重；司法公正、公信与权威的状况一如既往，甚至民众对司法的失望不断加深。尽管技术层面改革的意义不可否定，但改革效果不理想、改革举措未能获得民众认同、改革共识匮乏、改革动力不足等诸多涉及“改革已死”论争的深层问题，当引起全面和深刻反省，进而在中共十八大后重新调整方案和安排部署。

长期以来，中国司法改革遵循自上而下的改革路径，由此伴生了司法改革的封闭化和神秘化。司法改革事项被视为“国家机密”。新一轮司法改革的纲领性文件《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》至今未见全文公布；改革的部署、安排和进程，只能从领导讲话、会议报道中寻找线索，60 项改革措施只能透过各种线索把握框架；改革的总结、评估和效果，只能看到“基本完成”之类的描述，难以获知制度运行的具体细节。进而，公众更无法以适当的方式参与和推动司法改革。实际上，司法改革面临停滞不前、动力缺失、利益集团障碍等种种问题，与作为司法使用者的民众缺位紧密相关。改革效果需民众评价，改革举措需民众认同，改革共识需探讨沟通，改革动力需广泛积蓄。司法改革若要突破瓶颈，首先必须改革司法改革，破除司法改革的封闭化和神秘化，调整自上而下的改革路径，引入自下而上的底层动力，鼓励公众积极参与。

司法改革的公众参与，对当下中国徘徊不前的司法改革具有破局性的关键意义。

首先，司法改革涉及民众的权利保障，作为司法使用者的民众具有知情权和参与权。立法早已公开并面向社会征求意见，民众积极参与立法。如《个人所得税法》征集到修法意见 237 684 条，《刑事诉讼法修正案（草案）》收到建议 78 000 余条。司法改革不应采取“关门主义”，司法改革文件应当公开并面向社会征求意见，鼓励公众提出意见和建议。公众参与是对司法改革的支持，批评建议是对国家和政府的热爱。

其次，作为新一轮司法改革的亮点，司法公开广受认同，初步迈入了公开促公正、公正树公信、公信建权威的良性循环。司法公开必然要求司法改革本身的公开。司法改革的公众参与也是长久以来域外的常规做法，中国不能置世界潮流而不顾。

再次，当下中国司法公信缺失，司法权威不足，司法改革倍受批评和误解。司法改革的公开透明，公众以评论、意见、建议、提案等各种方式参与司法改革的进程，有助于回应民众对司法及其改革的现实需求，及时发现司法改革的问题，选择更为紧迫的改革议题，增加改革的社会认同度，提升司法改革乃至政权的正当性。

最后，中国司法改革面临严峻挑战，民众普遍认为改革停滞不前，甚至在走回头路。司法改革的公众参与将为停滞的司法改革注入全新的动力。民众是司法制度的消费者，对改革需求有直接和敏锐的把握，对制度完善有强烈的需求，对参与公共事务有蓬勃的热情。民众被压抑的力量一旦得到解放，将有效解决改革动力不足的问题。随着经济社会的发展和信息的广泛迅速传播，阳光政府的理念日益深入人心，民主法治的观念正在生根发芽，公民意识开始觉醒，公民社会逐渐成长，公民参与公共事务的热情不断高涨。公民参与的力量若能得到适当利用，将有效促进社会治理。

对于举步维艰的司法体制改革而言，司法改革的公众参与具有充分的可行性。阳光政府、司法公开也是官方二十多年来未曾改变的承诺。在一个共识缺乏的时代，有关如何推进司法改革的方法论相对容易达成共识。而且，在现有制度框架下，通过科学引导，司法改革的公众参与完全可以有序进行，而不会产生任何负面效果。

自上而下的司法改革虽不断努力，但效果欠佳，司法改革引入公众参与，上下互动，消除误解，增加共识，形成合力，有助于改进司法，加速法治和民主建设的进程。

为了回应当前司法面临的紧迫而严峻的挑战，司法改革的公众参与主要应从四方面展开。第一，司法改革的公开化，司法改革的文件、咨询报告、改革进程、效果评估等相关信息透过网络平台等各种方式向社会公开。第二，公众有权全方位参与批评建议、研究咨询、议题设定、意见征集、过程观察、效果评估等司法改革的全过程。国家为公众参与司法改革提供条件和保障。特别需要建立司法改革的网络平台，通过网络公开司法改革的相关信息，公众可利用网络等方式提出意见和建议。相关部门须及时、全面、有效回应公众的讨论和意见。第三，破除禁区，积极支持司法改革研究，鼓励民间司法改革研究和促进机构的建立，提升公众参与司法改革的能力和有效性。第四，全国人大设立司法改革委员会，作为国家司法改革的决策机构。司法改革委员会吸收法律学者、律师等不少于一半的民间人士参与。

2012 年是新一轮司法改革的评估年，也是下一轮司法改革的筹划之年。不难预测，官方将宣布司法改革成就巨大。但改革成效最终取决于作为司法使用者的民众的评判，更取决于历史的评判。2012 年，中共十八大召开，中国政局将发生一定的改变，司法高层官员变动也可能影响司法改革的方向和进程。期待这些偶然性带来积极的变化。面对长期停滞的（司法）改革，寄望于偶然性是国家、民众和法治的悲哀，但透过人治推行法治又是转型社会和中国特色背景下无奈的现实路径之一。期望 2012 年后启动一轮实质性的司法体制改革，调整改革路径，鼓励公众参与，引入自下而上的动力，从而推动司法改革逐渐走出停滞不前的困境，最终迈向公正、高效、权威、独立的社会主义现代司法制度。