本土化背景下司法社会工作的基础性问题探讨

第一篇：本土化背景下司法社会工作的基础性问题探讨

本土化背景下企业社会工作的基础性问题探讨 本土化背景下学校社会工作的基础性问题探讨

本土化背景下司法社会工作的基础性问题探讨

马 姝

（华东政法大学社会发展学院，上海201620）

摘要：司法社会工作在我国是一个新生事物和新兴职业，面临着从理论构建到实际运作的一系列问题。在社会工作本土化的背景之下，司法社会工作得以确立其概念的合法性，司法社会工作的工作领域可以“行为”为中心，确定为行为前的预防和行为后的矫治，司法社会工作具有社会福利与社会控制、社会化管理与行政化管理、自愿性与强制性等特性。在目前的工作中也存在着社会服务体系和科学运作机制还未建立、司法社会工作者的数量与素质难以满足需要，政府的重视与扶持不够等问题。关键词：本土化 司法社会工作 基础问题

“司法社会工作”目前在我国是一个被广泛使用但语焉不详的词，常见与社区矫正、矫正社会工作等词替换使用。相应的，司法社会工作的工作领域也不明确，有的将司法社会工作等同于社区矫正，有的将社区矫正与禁毒工作、青少年社会工作一起统称为司法社会工作1。社会工作在我国正处于起步阶段，这些问题的存在本属正常，但从长远来看，如果要在我国建立一套规范、严谨的社会工作体系，就必须实现定义的明确化和工作范围的清晰化，具体到司法社会工作的问题上，就是必须解决概念含混、理论基础薄弱、工作边界模糊等一系列问题。

1 华东政法大学社会发展学院副教授，法学博士。

譬如上海自2003年以来便提出司法社会工作是构建预防和减少犯罪工作体系的组成部分的工作思路，文件中多将社区矫正、禁毒社会工作、青少年社会工作统称为司法社会工作。

一、司法社会工作概念合法性辨析：

日常生活中经常会用到一些词典中并不存在的词。这些词如果只限于日常交流，就无需对其用法是否规范进行深究。在强调专业性的研究工作中，概念的使用不能如此随意，因此就有了概念是否符合专业规范即是否合“法”的问题。具体到本文中，就是“司法社会工作”这一用法是否符合社会工作的专业规范，“司法”与“社会工作”是否兼容？

提到“司法”，人们立即会想到法国启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中说的这样一句话，即“每一个国家有三种权力：

（一）立法权力；

（二）有关国际法事项的行政权力；

（三）有关民政法规事项的行政权力„„依据第三种权力，他们惩罚犯罪或裁决私人诉争。”这一表述集中体现了孟德斯鸠的三权分立学说，即司法有别于立法及行政，是“处罚犯罪或裁决私人争讼”的权力。当然，从现代各国司法体制及司法机关的职权来看，司法的含义与孟德斯鸠所说的并不一致。现在一般认为，司法的内容受各国传统及时代因素影响，具有历史的可变性，无法以一定的方式加以界定。

在我国，“司法”一词古已有之，司，即执掌，“司法”从汉语字面上直接理解就是专门执掌、操作法律事务的活动。清末变法，中国通过学习西方，引入了西方司法制度，因此，近代意义上的“司法”，始于清末修律，“司法”一词即便不算舶来的话，司法的真正内涵却是沿用西方的理解。目前，我国法律中对何谓“司法”并无明确定义，学界对此也没有一致认识。一般来说存在广义和狭义两种解释，广义的司法是指国家司法机关及司法组织依据法定职权和法定程序具体应用法律处理案件的专门活动。狭义的司法是指国家司法机关在办理诉讼案件

中的执法活动。实践中所称的司法机关，有时指法院，有时是将公检法司都包括在内。由此可见，司法在我国还是一个定义宽泛的词，它并非严格限定为法院和检察院应用法律处理案件的过程，一切与执法有关的活动都可称为“司法”。

至于社会工作，也有多种定义。例如，社会工作是为有需要的人（包括穷人、身心残疾者、老年人和急需救助的儿童）有组织地提供个人福利服务的工作。例如，理查蒙在《社会诊断》一书中指出社会工作是借助于一个系统来收集材料并理解个人的有组织的方法，社12 【法】孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版，第155页。

见《社会学词典》，David Jary&Julia Jary著，周业谦、周光淦译，台湾猫头鹰出版社，第636页。会工作基本上是一个用特殊方法来实现的改变过程。尽管社会工作的定义有多种，但在社会工作的发展历程这一问题上少有分歧，社会工作是19世纪初在西方城市化和工业化的进程中产生的一项专业助人工作，最初表现为私人慈善和福利组织的公益活动，之后日益专业化，现在主要由法定机构提供。随着社会的急速变迁，我国在考虑如何应对社会发展带来的各种挑战的同时，在社会领域里引入了社会工作的价值理念。北京、上海、深圳等现代化程度较高的城市则率先在罪犯矫正、青少年和禁毒等工作领域中开始政府购买社工服务的尝试，由于这些工作离不开司法机关的领导，需要司法工作者和社会工作者的相互配合，因此在实际工作中诞生了司法社会工作这一提法。

按照司法的定义，司法是指一系列由国家司法机关和司法组织参与的与执法有关的活动，在工作性质上具有国家权威性和强制性以及严格的程序性和合法性，这便与社会工作的基本价值理念之间存在一定的“冲突”，如司法活动的强制性与社会工作中强调案主自决与自愿之间的“冲突”，如司法活动所代表的行政意志与社会工作双方的平等性之间的冲突，等等。在20世纪40年代中期的美国，当社会工作专业服务进入到刑事司法体系中时，就遭遇了类似的问题，即“除了面对改变的惯性，还有在矫正机构里的社会服务提供常是非自愿性质的，以及与社会工作其他的价值之间的矛盾，例如案主的自决权利，为案主提供倡护或支持矫正机构，以及在一个权威的情境里提供服务给没有动机的案主”。因此，“司法”与“社会工作”两个词是否适合组合在一起便成为问题。另外，追溯西方社会工作的发展史，可以发现司法社会工作这一提法也极为少见。在社会工作介入罪犯矫正并已形成一套成熟工作体系的国家，也多是按照工作领域将这一过程称为矫正社会工作。因此，如果以西方社会工作的经验为标准的话，“司法”与“社会工作”组合在一起的用法也与专业规范有悖。

但是，根据昆耶塔的说法，各国社会工作发展进程会随着其社会经济发展的水平和人们在一定时期内所面临的问题的不同而有所不同。阮增媛琪教授也说，“每一个社会的社会工作都有其独特的被建构过程，而每一个社会也会因其所处的环境、时空及群体意愿而去建构它的社会工作本质。在某一个社会及社会工作时空所认定的社会工作本质亦绝不可被套用于12《矫正社会工作》，Albert R.Roberts等著，郑瑞隆等译，台北心理出版社，第22页。【菲】罗密欧C昆耶塔：《契合文化敏感性方向的社会工作课程》，载王思斌主编《社会工作专业化及本土化实践》，社会科学文献出版社2006年版，第6-13页。另一个社会或另一个时空，因为每一个社会都拥有它独特的文化和社会背景，而且也有它本身的社工群体去参与塑造他们对社会工作本质的理解”。也就是说，社会工作会因各国的社会、经济和文化背景的不同，处于不同的发展阶段，甚至各个不同的社会也会对社会工作本身产生影响，形成社会工作的不同特质。因此，我国的社会工作也就是一个需要结合我国特定的文化和社会背景来建构的过程，即社会工作的本土化过程。

本土化的关键在于对一国特定文化和社会背景的充分理解。社会工作在我国的出现虽然与西方有相似的社会背景，如都是在城市化和现代化的过程中出现，都是在社会变迁过程中出于解决社会问题的需要，都是源于社会中存在大量需要依靠福利制度来救助的群体，等等，但在作为一项专门职业的社会工作的实现路径上我国却遵循着与西方并不相同的规律。西方的社会工作是诞生在社会力量强大、社会资源充足的土壤之上，虽然各项社会工作的展开也需要政府的支持和参与，但各类独立的社会团体如具有宗教背景的慈善组织、社区组织、民间团体以及社会志愿者组织等在社会工作中发挥着实质作用并承担主体工作。我国社会长期以来是“大政府，小社会”的格局，政府占有绝大多数资源，非政府组织和社会企业的发展不仅相当缓慢，而且对政府存在资源上的依赖性和组织上的依附性，因此，可以说，我国的社会工作的发展不是一个自然历史进程，而是在一个社会力量还不是足够强大的环境中，掌握优势资源的政府为了维护社会的稳定，建设和谐社会和提高人们的生活质量，自上而下大力推动发展起来的，同样，如果没有政府的观念更新、资源投放和组织建设，社会工作也是无法发展起来的。实践中我们也看到，在那些社会工作得到良好发展的区域，无一不是政府起着主导作用，社会工作组织与政府机构在目前的形势之下既是合作关系，更有内在的从属关系。司法领域中的社会工作更是如此。我国的司法机关目前还难以避免地带有行政色彩，在与司法有关的工作领域内引入社会工作也必然是一个行政主导社工的过程，因此，司法社会工作这一用语中的看似矛盾之处，即具有国家强制力的“司法”活动与以平等为基调的“社会工作”二者之间的矛盾，在我国的现实之中便统一起来，事实上，二者也必须统一起来，因为如果没有司法机关及其他相关行政部门的支持与推动，社会工作的发展也会存在问题。在本土化背景之下，司法社会工作这一用语不仅可以成立，而且还可能在我国特定的社会环1 阮增媛琪：《从社会工作的两极化看社会工作的本质》，载何国良、王思斌主编：《华人社会社会工作本质的初探》，八方文化企业公司2000年版，第123页。境之下拓展更为广阔的工作空间，“司法”与“社会工作”这两个看似不能兼容的工作领域完全可能结合起来。

据此，我们最后可将司法社会工作定义为：在国家司法机关和司法组织参与的与执法有关的活动中，为有需要的人员有组织地提供专业助人服务的工作，其目的在于借助社会工作的专业优势，在司法机关、社会工作者及志愿者的共同努力下，解决社会纠纷、消除社会对立面，促进社会和谐。

二、司法社会工作的工作领域：

司法社会工作目前在我国常被等同于社区矫正工作，即将符合条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织以及社会志愿者的协助下，在法定期限内对其实施矫正，并促使其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。这里符合条件的罪犯主要包括被判处管制的、被宣告缓刑的、被裁定假释的、被暂予监外执行的、被剥夺政治权利并在社会上服刑的。但是社会工作可以有所作为的领域应当不止于此，有些城市，比如上海就将戒毒工作、社区青少年工作也纳入进来，与社区矫正一道归入司法社会工作的范畴。可以说，司法社会工作的工作领域目前还没有形成定论。笔者认为，对于司法社会工作的工作领域，在逻辑上应当从定义出发、结合社会需求来予以确定。司法广义上是指国家司法机关和司法组织参与的一切与执法有关的活动，在这些活动中，国家司法系统大多是当不良行为构成违法行为甚至犯罪之后才介入，体现的是对既定事实的惩罚，在行为发生之前的预防阶段和行为人犯罪之后的狱中及出狱后的阶段，所发挥的作用相对有限，而这又正是司法社会工作可以有所作为的领域，尤其是在预防违法犯罪这个阶段，司法社工能发挥司法系统的工作人员无法替代的作用。因此，司法社会工作的工作领域可以“行为”为中心，分为行为发生之前和行为发生之后两个阶段。

第一个阶段是在违法行为发生之前。这一阶段司法社会工作的重点在于预防，可以在人民调解、紧急突发事件处理、信访、治安管理、未成年犯罪预防、法律普及与援助等多个工作领域中发挥社会工作者的作用。这些工作领域的共同特点在于面对的案主都是潜在的违法者，他们或是因为与他人发生利益冲突（如人民调解），或是对社会问题存在偏激认识，或者是一些政策执行不当的过程中产生的利益受损群体（如上访群体），等等，如果对这些案主不及时进行情绪疏导，就容易导致违法行为的发生，引发进一步的社会冲突。因此，司法社会工作者在这一阶段的工作任务就是，尽可能将矛盾、情绪、问题化解或层层过滤，减少 违法行为发生的几率。具体工作中，可以立足社区，与团委，司法部门、城管、民政、街道，居委，NGO、学校、家庭等多部门建立联系，以社区为单位，在更广的范围内进行筛选，对潜在不稳定人群、困难、弱势或高危人群（包括下岗失业人员、吸毒人员、不良青少年、流动人口等），建立档案，组成动态监控网络，及时了解其动态信息，并寻求资源及时直接扶助帮教，有效应对可能出现违法犯罪行为的人员，必要时请求司法部门协助，并及时提供高危人员的一手信息，以有效预防和减少犯罪。

第二个阶段是在违法行为发生之后。这一阶段司法社会工作的重点在于矫治。目前司法社会工作主要集中在违法行为发生之后这个阶段，例如社区矫正工作，就是对于犯罪行为相对轻微、社会危害性相对较小的罪犯，让其在社区内服刑，社会工作者配合司法机关工作人员，帮助其建立社会连接，以使其更好的改过自新，重新融入社会。除此之外，对于在监狱服刑的人员以及刑满释放的人员，司法社会工作都可以发挥积极的作用，例如在监狱中可参与到犯罪人的心理疏导、假释决定，出具判决前的调查报告，劳动技能培养等工作中，在监狱之外可参与刑满释放人员就业指导，安置帮教等工作，通过社会工作的专业技能，恢复其社会功能。具体工作中，同样可以立足监狱系统开展对罪犯的帮教工作，或是通过与社区、司法、城管、民政、街道、居委、NGO、家庭等部门建立联系，了解社区范围内的刑满释放人员的生活条件、精神状况、人际交往等方面的情况，及时掌握其动向，帮助其寻求社会资源，以防止其重蹈覆辙。

总的来说，司法社会工作的任务就是致力于在违法犯罪之前，在造成严重后果之前预防和减少不良及犯罪行为，在发生违法犯罪行为后对行为进行矫正，跟踪服务，避免适应不良或因其他因素重新犯罪。

三、司法社会工作的特点：

从上文对司法社会工作概念的合法性探讨中，可以看到，司法社会工作是社会工作本土化背景之下符合我国现实的提法，具有现实合理性。同时，由于司法社会工作的工作领域的特殊性和案主群体的特殊性，因此也具有其他社会工作所不具备的特点，主要表现为：

第一，司法社会工作具有社会福利与社会控制双重特性。从社会工作的发展历史来看，无论是将社会工作视为一个专业还是一种职业，社会工作的出现与发展，都是以现代社会福利体系的发展为基础的。有学者在分析社会工作时，还将社会工作本身理解为“社会福利”的一部分，并将社会工作定义为传递社会福利的职业之一。因此，社会工作专业是社会福利 体系的重要组成部分，也是推行社会服务的主要载体，社会工作具有社会福利特性是没有疑问的，司法社会工作虽然面对的是社会中具有犯罪倾向或本身就是罪犯的人群，但他们作为一名社会成员所应获得的福利待遇并不因此而被剥夺，司法社会工作同样也具有推进社会福利的作用，它是社会福利在司法工作领域中的落实。例如，针对刑满释放人员和社区服刑人员，社会工作者需要借助社会福利体系为其提供应有的生活保障，符合条件的为其办理低保，有工作技能的为其拓展就业渠道。但是，司法社会工作毕竟又不同于一般的社会工作，它所面对的案主既是需要提供关切和救助的群体，同时也是具有违法倾向的人或其本身就是罪犯，对这一群体司法社会工作除了要体现社会福利的一面，还要实施社会控制，并根据其危害社会的可能程度不同，实施不同级别的监管，以防止他们对社会造成危害。

第二，司法社会工作具有社会化管理和行政化管理的双重特性。社会工作既是一项专业的助人工作，同时也担负着社会管理的职能。由于我国社会工作是受雇于政府的社会团体，没有行政行为能力，社会工作者主要是依据国家的法律、法规，以社会普遍认可的道德规范，运用人性化、助人自助的管理方式来规范、整合并修正社会成员的行为，在工作业务上受社会工作事务所和行业协会的指导，因而是一种非行政化的社会化的管理方式。司法社会工作是在司法部门主导下开展工作，现行司法体系保持着与行政体系同质的体制，因而司法社会工作除具有一般社会工作的社会化管理特点，还具有行政化色彩，主要表现在管理主体代表的是政府，是由政府赋予其管理相关人员的权利，行使政府的管理职能，并根据社会控制、发展、管理的需要，制定相关政策、规定，使政策具有可操作性，并对政策做出解释，便于顺利实施。这种同时具备行政化和社会化特点的管理体制，有利于司法社会工作实现预防和减少犯罪的目标。

第三，司法社会工作具有自愿性与强制性双重特性。社会工作的工作原则之一是遵循自愿原则，即必须是在案主有需求且对社会工作的建议予以认可和接受的情景之下开展工作，工作环境应当是没有权威和强迫的。但是司法社会工作面对的有相当一部分是非自愿的案主，他们不会主动地与社会工作者接触，两者关系的建立是被迫的、不得已的。这类案主在接受专业人员协助时，由于不是出于自己的意愿，所以可能会出现一些不合作或抗拒的行为，包括:说谎、违约、沉默、冷漠、否定、逃避、指责、转移话题、攻击行为，过度依赖或过度同意社会工作者所说的一切，未能完成应做的事等。司法社会工作者在工作中一方面要遵守自愿性原则，另一方面在面对这一特殊群体的时候，出于工作和社会安全的需要，要 体现一定的强制性，并不能完全遵照案主的意愿，在其许可后再来采取行动，例如，对于监狱里的犯人，对于社区矫正的对象，或者是有一定人身危险性的人，就无法完全遵守自愿性原则，而是应当强制要求其遵守司法机关的要求，履行应尽的义务。

四、司法社会工作的现状及发展对策：

目前我国在如何做好司法社会工作方面，已经开展了大量积极和有效的探索。但与社会发展的需求相比，在如何创新体制和更有效地开展司法社会工作方面，还需要进一步完善。

1、我国还没有建立起支撑现代司法社会工作的社会服务体系，体制上还是靠司法部门“一条腿走路”。目前与司法社会工作有关的工作，主要还是靠司法职能部门或其公职人员自己担当，社会化的职业社会工作者或者机构很少。司法部门迫切需要高素质的职业社会工作者或机构来提供相应的司法社会服务。正是由于社会还缺乏此类专业人才和机构，许多本该由社会提供的司法社会服务工作，如心理咨询，技能培训，回归社会就业指导等，不得不由相关司法部门自己来完成。事实上，那些通过司法部门自身的工作来进行的工作，由于很难消除劳教对象或服刑人员心里的排斥和抵触情绪，效果总体上并不理想。对此，应该逐步建立起“两条腿走路”的模式，加强司法社会工作。具体来说，就是一方面继续在体制内引入司法社会工作理念，合理配置司法社会工作岗位，进一步提高司法职能部门的履职能力和水平；另一方面，也是最重要的，就是通过试点工作总结出哪些工作是本来应该由职业社会工作者（或机构）承担，而司法部门及公职人员没有精力去做或缺少专业力量去做的，将这些工作交给社会工作者或机构去完成，即开动社会力量这一条腿。这样一来，既有利于减轻体制内的人力物力财力负担，降低政府成本，又能够充分发挥职业社会工作者的专业作用，提高司法社会工作的功效。

2、还没有建立起现代司法社会工作的科学运行机制，司法社会工作者的劳动价值还难以实现。我国目前还没有形成一个由司法职能部门提出需求，由职业社会工作者或机构提供专业服务、由政府管理部门或社会公益团体购买服务的有效运作机制。通常都是谁有需求，谁想办法，结果是司法部门为了做好工作，不得不千方百计自己想办法来解决一些本来应该由社会力量提供的服务工作。司法人员既要履行其法定职责（如警察、法官、检察官等），又要充当社会工作者，不仅工作效果不理想，还导致人员编制紧张，经费发生困难。另一方面，由于司法社会工作的对象本身不可能自己来购买服务，具有司法社会工作资质的人员或团体也很难以此为业，他们利用专业知识协助司法部门缓解社会矛盾和预防及减少犯罪的社 会作用也就难以发挥出来。针对这一情况，政府可尽快出台相关政策，鼓励、引导和规范社会力量进入司法社会工作领域，探索建立起司法社会工作新机制。例如，政府管理部门可以出台诸如减免税收、资金支持等激励政策，鼓励和引导社会力量承办具有法人资质的心理咨询、技能培训、就业指导等社会工作机构，并针对司法部门或相关单位所提出的不同服务需求，向这些职业社会工作机构购买所需要的服务。与此同时，出台社会工作职业规范和从业标准，加强对职业社会工作的资质评审（如MSW社会工作专业硕士学位的设立就是一大进步），准入评估以及服务质量检查等方面的监管，进而逐步建立起一套科学有效的由司法职能部门提出服务需求，由职业社会工作机构提供专业服务，由政府管理部门购买服务并负责监管的司法社会工作机制。

3、现有司法社会工作者的数量和素质都难以满足社会发展的实际需要。现实中各地普遍存在的情况是在从事司法工作的人员当中，社会工作者的数量相当缺乏，人员的缺口大，社会工作者的专业素质也有待提高。具有大专及更高学历的人才比较缺乏，具有法学、社会学、犯罪学、心理学等相关专业背景的人员所占比重较低。而且目前的社会工作者这一职业的准入门槛也较低，一些地区的社会工作者主要是来自司法机关退休人员和部分下岗人员。这一职业的发展前景也并不明朗，培训少，工资低，从而导致队伍流失严重。从事社会工作的人干不了多久就会选择离职。长期来看，仅靠这样的一支队伍是无法做好司法社会工作的。要解决这一问题，需要有关部门高度重视司法社会工作者的队伍建设，为推动司法社会工作改革和进步创造人力资源。司法社会工作本质上是一项专业性很强的新型职业劳动，它要求从业者具有相应的专业背景，丰富的工作经验，良好的职业精神。只有尽快培养和造就一大批具有从业资质的职业社会工作者，才能满足未来司法社会工作改革和发展的实际需要。对此可做以下几个方面的工作，一是不断加强社会工作年轻人才的培养，二是加强职业培训，委托相关高校院所承办培训任务，提高现职司法人员的社会工作专业知识和司法社会工作者的专业水平，鼓励有志和有意从事司法社会工作的人通过自学考取职业资格证书。三是出台优惠就业政策，鼓励司法部门和司法社会工作机构聘用具有司法社会工作专业背景的应届大学毕业生和社会人才。四是建立健全激励保障机制。建立职称职级体系，明确任职资格条件和要求，明确职称职级晋升规范，并尽快出台指导性薪酬政策。

4、政府对司法社会工作的重视、引导和扶持还有待加强。司法社会工作目前在我国还是一个新生事物和新兴职业，需要政府下大力量予以重视，给予政策引导和财力扶持。在司 法社会工作改革方面，上海和深圳等地的做法值得参考。自2003年以来，上海针对其体制内“人力、物力、财力投入连年加大，而失业、失学青少年，滥用药物人员和两劳释放人员三个高危群体犯罪率居高不下”的具体情况，提出了司法社会工作是构建预防和减少犯罪工作体系不可或缺组成部分的工作思路。在上海市政法委统一领导下，成立了市团委社区办、政法委禁毒办和司法局矫正办三个办公室，并针对三个高危群体对应成立了三家社会工作机构。三个办公室负责协调和管理各自相应的社会服务工作，并代表政府为三个高危群体购买由三家社工机构所提供的专业服务。改革推行几年来成效明显，并因此而被称为“上海模式”。可见司法社会工作的发展在很大程度上还是依赖体制内资源的支持，各地司法部门可以上海和深圳的经验为参照，逐步探索适合本地发展模式。

第二篇：关于司法体制改革的几个基础性问题

关于司法体制改革的几个基础性问题

改革由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中深化。随着当前司法体制改革试点工作的逐步深入，改革推动者、参与者在“问题导向”的指引下已将改革任务聚焦于完善司法人员分类管理制度、健全法官职业保障制度、完善司法责任制等核心问题。如何理解中央改革导向、如何把握改革的基础性问题，以避免和祛除根深蒂固的行政化观念对改革实践造成影响和妨碍，已成为改革实践者必须直面的现实。为此，笔者从试点法院改革实践的角度出发，就应予进一步厘清的几个基础性问题略抒管见。

一、关于建立科学的法官员额制度

人的问题是根本问题。改革首先呼唤法官队伍的职业化、专业化建设，其基本路径首选去芜存菁、去伪存真地构建法官员额制度，以实现由合格法官行使裁判权，根本性重塑司法权主体。在这项改革实践中，需要明确两个基本问题。

问题一：法官员额的确定应参考哪些因素？

确定法官员额需要考虑的因素非常复杂，需要根据当地的人口数量、经济发展水平、案件数量、案件的复杂难易程度等确定每名法官的工作量，进而根据案件总量确定法官员额。同时经费装备、司法辅助人员的配置、交通环境条件等方面因素，也都与员额比例的设置有直接关系。

容易被忽略的是，在确定法官工作量时应对法官的生理承受极限给予必要关注，以避免鞭打快牛，单纯以提高法官人均办案量为目的。在以往的法官员额制改革探索中，大多数被选任的精英法官年均办案量均大幅增加，致使改革后的法官疲于奔命，违背了改革初衷。相应的解决办法应当是注重完善审判辅助队伍建设，扩张其规模，提高其效能，使法官从繁杂的程序性事务中解脱出来，专注于公正裁判。这就需要立足于实际，对法官与审判辅助人员的比例进行“此消彼长”地逐步调整，避免用指标式“一刀切”的办法确定法官员额。

问题二：如何准确把握员额确定标准与员额比例之间的关系？

员额一旦确定，不得随意变更，追求员额制相对固定是设计者、管理者的便捷化思维。当员额确定的影响因素发生变化，员额比例必然需要适当调整。员额确定标准是基础和前提，员额比例是在员额确定标准基础上，对各类司法人员之间占总人数的量化反映。如果恒定了具体比例，以法院总人数来确定法官员额，不仅与法官员额确定的通行标准不符，也将使法官员额的确定具有了很大的随意性和不可控性，很难照顾到不同法院的实际。因此，改革应侧重于法官员额的确定标准而非具体的比例值。笔者认为，本轮司法体制改革，各个具有代表性的试点地区要根据本区域的实际情况在确定员额标准上下功夫，设定富有弹性的员额确定方案，而非统一确定员额设置比例。

二、关于建立符合司法规律的办案责任制

完善办案责任制具有重要意义。权力、责任、利益是管理过程中管理者实施管理的“三要素”，缺一不可。落实“权责利统一”的原则，“责”在其中居于核心，承上启下。要实现人民法院审判权运行中的“权责利统一”，必须完善办案责任制，准确把握四个基本问题。

问题一：什么是办案责任？

办案责任可以界定为：依法取得审判权的法官，在履行执法办案、审判管理、审判监督过程中，违反法律法规和纪律规定、管理规定以及法官行为规范、道德准则，严重损害和影响人民法院司法为民、公正、公信形象，依法、依规应当承担的办案岗位责任。

有关办案责任的制度设计，旨在解决好办案责任如何发现、如何认定、如何追究的问题，特别是责任追究程序如何启动、由谁来启动等具体操作的问题，力求办案问责制度落到实处。相关的制度规范大体应包括以下一些内容：一是建立办案质量负责制。在保障合议庭依法独立行使审判权的前提下，按照“权责利统一”的原则，明确和细化承担责任的程序事项和实体事项以及免责事由等，区分审判绩效责任与违法违纪责任、司法过错责任，理顺启动责任追究的工作程序，建立法官申辩机制，既强化责任追究又保障法官的正常履职行为。二是合理划分办案责任。笔者认为，办案责任可以划分为：案件审理的法律事实认定责任、办案程序公正责任、法律依据适用责任、案件管理监督责任、审核签批把关责任以及案件裁判效果责任等。三是有效落实办案责任。在办案责任的监督、管理、追究方面，要强调以权定责，并将违法、违纪、违规、不当履职行为责任统一量化为岗位目标责任，记入法官审判业绩档案，进行科学考评，严格奖惩。

问题二：如何明确办案责任主体？

完善办案责任制的前提是要构建符合审判权运行规律的审判组织体系。在审判组织体系中，独任庭、合议庭、审判委员会是其基本构成，在这些基本构成中又包含了院长、副院长、审判委员会委员、审判长、主审法官、合议庭其他法官等基本构成要素。对于这些构成及其要素，均要首先明确其意义，不能相互混淆，否则就会导致制度设计上的矛盾和模糊，更不可能具有可操作性，也将与诉讼法的规定相冲突。

例如，实践中就存在对“主审法官”这一概念的模糊认识。2013年11月发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及2014年7月公布的《人民法院第四个五年改革纲要》，在中央层面正式提出了“主审法官”的概念。自“主审法官”这一概念出现以来，对之内涵的争议始终未绝。笔者认为，“主审法官”与“法官”的区别仅在于各自在合议庭中的职责分工不同，“法官”因承办某一具体案件而成为“主审法官”。“主审法官”本身是一个动态的概念，仅仅是对具有法官身份的人当其参加到合议庭承办某一具体案件时的职责上的称谓。由于合议庭中的审判长具有法定的核心地位(诉讼法明确规定)，主持合议庭审理案件是其基本职责，故不能将“主审法官”中的“主审”理解为主持合议庭审理案件，而应理解为承担主要的案件审理职责，并对其承办的案件在其职权范围内享有独立的相对完整的裁判权。否则就将混淆“主审法官”与“审判长”的界限，势必影响整个办案责任制的制度设计，也将难与相关诉讼法的规定相符，亦与法理不通。

问题三：如何对审判职权进行优化配置？

所谓审判职权，是指享有裁判权的机构、组织或个人，针对申请者向其提交的诉讼案件，依照法律规则作出具有法律约束力的裁决结论，从而以权威的方式解决争议的权力。作为人民法院职权的核心组成部分，审判职权的优化配置，内涵丰富、外延宽广。从审判职权内容上看，包括审判权和与审判权相关的辅助性权力两大组成部分，其中，审判权又包括管辖权、审理权和裁判权三项权能；与审判权相关的辅助性权力又包括审判事务管理权、审判解释权和审判指导监督权三项权能。从审判职权配置的表现形式上看，可分为纵向和横向两个方面，所谓纵向的审判职权配置，主要是指审判职权在上下级法院之间的分配与设置。所谓横向的审判职权配置，包括两个层面：一是审判职权在同一层级法院之间的分配与设置，比如地域管辖分工等；二是审判职权在同一法院内部的分配与设置，比如审判机构的职能分工、审判组织的权限等。

就同一法院内部的审判职权配置来讲，应着重在审判职权的横向优化配置方面进行制度设计，最主要的是对审判权、审判事务管理权和审判指导监督权等进行合理配置。只有如此，才能在权力的制约监督上做到管控到位、管控有度、管控有序、管控有效。

问题四：对错案责任追究制度应如何修正？

由于司法过程中对于事实和法律的认知存在多样性，因此我们必须谨慎地使用“错案”这一概念。从实践角度看，“错案”的产生极其复杂，往往掺杂了司法人员主客观方面的多重因素，如果不问具体情形，一律追究其责任会使司法人员因履职而处于不利境地，也与国际倡导的司法豁免权理念不符。从某种程度上说，现在关于错案责任追究制的一切问题，都可以归咎于我们如何评价和处理“错案”，也就是“错案”的认定标准、认定机制问题，而对此又是仁者见仁，智者见智，莫衷一是，尚无定论。因此，笔者建议不再使用“错案”这一颇受争议和诟病的概念，改之以“司法过错责任追究制度”，其好处是，一方面可以不再探究是否构成错案，只要在司法活动中出现违反法定程序的行为即可认定为存在过错，这样就将过错客观化了，也符合基本的过错行为理论；另一方面，能够与司法职业责任豁免制度相配套、相协调，有利于法官排除不必要的案外因素的干扰，潜心严格依法办案，确保司法活动的独立与公正。

三、关于建立符合职业特点的法官职业保障制度

建立法官职业保障制度，是由法官职业所决定的，也是完善司法廉洁机制的重要途径。法官职业保障的内涵较为丰富，它包括法官的权力、地位、收入、安全、教育和监督保障等内容。笔者对业已形成一致意见的有关问题不再赘述，仅着重探讨两个基本问题。

问题一：法官等级为何应当“自然晋升”？

司法体制改革后，法官已不是官，故法官等级也与行政官级无关，其仅代表法官的自身素质及其司法能力，因此，不能再简单地套用行政职数来限制法官等级职数，否则会使对法官的管理重新陷入行政化的怪圈，进一步压缩法官的职业发展空间，不利于法官自身素质的养成，不利于留住优秀人才。法官法对于法官等级实行的是“等级评定”制度。“等级评定”意味着只要具备法定条件，均应自然晋升法官等级，而不是“择优”或“竞选”。因此，不能将行政级别的晋升方式原封不动地移植到法官等级的晋升规则之中。只要法官的自身素质及其司法能力达到了相应等级的基本要求或资格条件，即应自然晋升法官等级。

问题二：是否应建立司法职业责任豁免制度？

所谓司法职业责任豁免，是指司法人员对于自己在司法活动中依法实施的行为、发表的言论和裁判的结论，享有不受指控或法律追究的权利。

司法职业责任豁免制度起源于西方国家，它不同于违反职业伦理的个人责任。法官法和最高人民法院的相关规定已赋予法官一定范围内的责任豁免权。赋予法官这一权利，旨在确保法官的独立性，使得法官能够自主履行审判职能。一般地讲，强化法官的办案责任制是以赋予其独立的审判权和充分的职业保障为前提的，而且权、责、利必须配套同步推进，没有充分的司法职业保障，包括司法职业责任豁免，甚至让法官以有限的权力去承担无限责任，就不会有自由心证和独立审判，更不可能吸引和留住优秀人才，如此，改革的成效就将大打折扣。

四、关于司法体制改革的配套推进

北京大学法学院傅郁林教授曾言道：司法体制改革可以“打折”，但必须“打包”。所谓“打包”，是说改革所涉及的各个元素和环节必须同步推进，因为单项推进会导致制度结构失衡。因此，改革在设计思路上和推进方向上一定要全盘考虑、配套推进，必须考虑到各个环节之间的系统性问题。

问题一：人员分类管理改革如何跟进？

实践中，审判辅助机构、司法行政机构的综合管理、服务保障对发挥审判职能机构的作用影响至关重要。因此，相配套的审判辅助机构、司法行政机构改革必须同步进行，相应的审判辅助人员、司法行政人员的分类管理改革也须跟进，否则不可能全面优化司法人力资源配置结构，也会影响整体改革的应有效果。

尤其重要的是，要突出审判辅助人员的职业特殊性。人员分类管理后，审判辅助工作的服务与支撑作用必定会越发重要，专业化甚至职业化的法官助理、书记员将日益凸显其区别于一般公务员的职位要求和职业特点，如果将他们按公务员法有关综合管理类公务员的规定予以管理，未顾及其职业特殊性，将会极大地削弱这部分人员的工作积极性，进而降低其职业尊荣感，不利于相关工作的有效开展和顺利接续。

问题二：改革应否突破现行法律？

本轮司法体制改革已然涉及深层次问题，必然面临是否可以突破法律框架这一不可回避的问题。比如，我国目前虽有法官法，但现行公务员法已将法官纳入普通公务员进行管理，法官法实际上已被虚化了。申言之，我国立法目前并无对法官作有别于普通公务员进行管理的制度规范，而目前的改革政策明确提出将法官按有别于普通公务员的制度进行管理，改革目标本身不仅挑战改革适法性，而且必然推动新一轮修法、立法。如果硬性要求司法体制改革必须“坚持在法律框架内开展”，必将使改革裹足不前。

笔者建议，在司法体制改革试点过程中，有权机关应就改革所触及的法律修改问题向有关立法机关提出修法意见，或者取得立法机关对改革试点单位的法律适用授权，以确保改革取得预期效果。

五、结语

司法体制改革作为我国推进政治体制改革、推进法治建设的关键点和切入口，是凸现“法治中国”的标志和宣言，足以激荡起全社会的法律信仰和法治情怀，对国家法治建设及未来发展都将产生深远的影响。司法改革的力量源泉，来自于对司法权性质的正确认知和对改革阻力的准确估量。在这场举足轻重、复杂艰巨的改革中，面对横亘在现实面前的深层困境，需要改革者的智慧、勇气、魄力和担当，要以“杀出一条血路”的气概来谋划和推动改革，最终让每一起案件的裁判不论特殊与否，都只遵循法律判断而无其他因素的纷扰，让每一个公民都能在自己所亲历的司法体验中确定无疑地见证到公平。

第三篇：社会工作管理的本土化经验

社会工作管理的本土化经验——杭州“上城模

式”研究

童志锋

2012-9-29 16:47:39 来源：《社会福利》，2012年第6期

[摘要]社会工作本土化是创新社会工作管理的必由之路。杭州市上城区是国内最早推进社会工作本土化的试点地区之一，通过创新社会工作的组织架构、制度与机制，推动了社会工作体制变革。上城区社会工作本土化实践经验实质是实现了政府与社会协同治理，是在特定文化与制度下发展出来的具有本土性、地方性社会工作模式。

[关键词]社会管理 社会工作本土化 杭州 上城模式

2011年2月，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上指出，要加强和创新社会管理，要最大限度的激发社会活力，最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，提高社会管理的科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。如何提高社会管理科学化水平，推进以民生为重点的社会建设，关键在于转变政府职能，构建服务型政府。这就需要一支庞大的社会工作人才队伍。加快推动社会工作本土化进程，对创新社会管理，提升公共服务，构建社会主义和谐社会具有重大的现实意义。

一、社会工作本土化：创新社会工作管理的必然选择

著名社会学家郑杭生教授曾对中国社会学本土化有过经典论述，“社会学本土化是一种使用外来社会学的合理成分与本土社会的实际相结合，增进社会学对本土社会的应用，形成具有本土特色的社会学理论、方法的学术活动和学学术取向”[1](P333)。同样，社会工作的本土化是指外来社会工作的合理的理念、制度和方法与本土社会的实践相结合，形成适合于本土文化社会工作模式的过程。

（一）社会工作本土化的当代特征

1978年之后，在社会工作教育制度化过程中，外来社会工作的理念、方法等才逐渐被引入我国。在社会工作实践中，我国也发展出来一套本土性社会工作。所谓本土性社会工作是指“对某种助人模式（包括理念、过程和方法）的判断和认定，即指那些土生土长的、发挥着有效的助人功能的制度化的行动过程”[2]。在目前阶段，我们讨论社会工作本土化，重点在于如何把专业社会工作与职业化社会工作应用于中国实践。社会工作本土化要把握下面几个原则，“立足现实，提炼现实；开发传统，超越传统；借鉴国外，跳出国外”（郑杭生语）。

1.社会工作本土化要“立足现实，提炼现实”。任何一个国家的社会工作发展，都必须结合自身的实际，走自己的路。中国社会工作本土化要立足于1949年以来，尤其是改革开放以来中国独特的社会工作模式。对于1949年以来中国本土性社会工作的经验，王思斌教授曾用“行政性非专业化的社会工作”进行概括，所谓行政性，主要是指由政府负责和推行福利性、服务性、公益性的活动并提供诸如生活必需品、就业机会等资源，强调的是政府负责社会服务。所谓非专业化包括了两层含义，一是指以往的社会工作者并不是一种专业的职业，二是指从事实际社会工作者的人大多没有受过专业的、系统的社会工作的专门训练。实际社会工作者缺乏专业社会工作的知识背景。[3]社会工作本土化必须要立足于我国长期以来形成是社会工作实践模式，即“行政性非专业化社会工作”。如果抛开我国长期以来形成的本土性社会工作实践理论与实践，而简单的移植外来社会工作模式，是不切实际的。

立足现实，更是要立足目前中国社会转型的实践，要从具体的社会工作实践实务中提炼适合于本土的社会工作发展路径。由于中国各个区域之间的经济、文化等差异较大，因此，在各个不同的区域其社会工作的发展路径与模式也必然会有所差异，社会工作本土化就是在尊重各地文化制度差异的前提下，提炼适合于本土的、地方性的社会工作发展模式。

2.社会工作本土化要“开发传统，超越传统”。在中国的学术传统中，社会工作的思想极为丰富。孔子讲“仁者爱人”（《颜渊》），孟子讲“爱人者，人恒爱之；敬人者，人恒敬之”（《离娄下》），孟子希望在社会上形成“出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦”的良好风气。现代社会工作“以人为本，助人自助”与孔孟的思想一脉相承。对待传统的社会工作思想，一方面，我们要进行开发，吸取其精华；另一方面，我们要有所超越，为其赋予现代的含义。郑杭生教授称之为“现代的成长与传统的被发明”，即可也通过重构（对传统进行某种改造）和新构（对传统进行重新构建）来实现“传统的被发明”[4]。通过“传统的被发明”，实现基于传统，又超越传统，为传统思想赋予现代解释。开发传统，超越传统，有利于实现社会工作本土化，推进社会工作管理创新。

3.社会工作本土化要“借鉴国外，跳出国外”。西方社会工作在专业化与职业化方面经历了上百年的发展，积累了大量丰富的实践经验。很多的经验都是值得我们认真借鉴的。比如西方社会工作者长期奉行的指导其实践的专业价值观，主要包括公平正义、自我决定、知情同意、真诚、自我实现等。社会工作的三大工作方法：个案工作、小组工作和社区工作。三大方法的操作方式各有不同，但又紧密联系，是西方社会工作者实践经验的总结。社会工作者要善于运用这些理念与方法，创新社会工作模式。但对西方社会工作模式，也不能照搬照抄，毕竟西方社会工作模式是基于西方现实的背景下的提炼，中国的文化制度背景与西方有较大的差异，因此，在学习借鉴的时候切忌囫囵吞枣，盲目运用，而要认真领会其基本精神与方法，把合理的成分导入到本土的社会工作实践中。一方面，要借鉴国外，另一方面，必须跳出国外，去开发适合本土的地方性的，适合自身传统与背景的社会工作模式，去推进社会工作体制创新。

从西方社会工作发展来看，专业化与职业化是无法回避的路径。这也是当前中国社会工作较为薄弱的方面。我国社会工作本土化同样需要社会工作的专业化与职业化，尤其是在当前，中国社会工作职业化、专业化还处于起步阶段，我们更要在这两个方面大力探索。但是中国社会工作职业化与专业化不是西方社会工作的中国版，而是立足于中国现实、传统，吸收西方社会工作合理成分的选择。

（二）推进社会工作本土化，创新社会工作管理体制

社会管理体制变革，贵在激发社会活力，实现从单一政府管理向政府与社会协同管理的转变。政府亟需转变职能，培育社会并将公共事务交由社会自行管理。社会工作作为组织开展现代社会管理和公共服务的有效制度和实现手段，对促进社会管理体制的变革与创新具有非常重要的现实意义。[5]社会工作管理体制创新要通过推进社会工作本土化进程，形成一支具有中国特色本土化、专业化，职业化的社会工作人才队伍。社会工作管理体制创新要遵循“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的原则，立足中国当前的社会现状，以政府为主导，以社区建设为依托，探索推进政府与社区协同管理的社会工作模式。

二、社会工作管理的杭州“上城经验”

早在1949年10月23日，杭州市上城区上羊市街社区就成立了新中国第一个社区居委会，成为新中国城市基层民主政治建设的发生、发源地。60年来，上城区发扬“追求卓越、品质至上”的上城精神，在社区工作方面不断创新、屡引潮流，一直走在时代的前列，扮演着社区建设先行者的角色。尤其是2007年上城区成为全国首批社会工作人才队伍建设试点单位之后，上城社会工作年年都有新创新，成为杭州、浙江社会工作的标杆。上城区社会工作之所以能够取得较好的效果，主要源于上城区社会工作组织、制度和机制的创新。

（一）创新组织架构，推进社会工作体制变革

构建一个高效的领导机制，是推进社会工作体制变革的基础。上城区通过创新区级社会工作领导体制、创新社区社会工作管理体制、健全社会工作行业组织管理体制等方面，进一步推进了社会工作发展。

1.成立区社会工作领导机构，推进社会工作整体发展

推动政府职能转变，首要在于组织保障。在推进社会工作发展进程中，诸多城市在进行探索与创新。如2007年12月2日，北京市社会工作委员会、北京市社会建设办公室成立。这是全国第一家以社会建设和社会工作为主要职责的政府机构。2008年10月16日，嘉兴市委社会工作委员会成立。上城区的做法不同于北京和同省的嘉兴市，而是根据自己的实际在区级层面上成立了协调性社会工作领导机构。2007年9月，区委、区政府发文成立社会工作人才队伍建设领导小组，由区委副书记任组长，常务副区长、区人大副主任、区政协副主席任副组长，区委组织部、区委人才办、区民政局、区人事局、区财政局等部门及街道主要负责人为领导小组成员，切实加强对社会工作人才建设各项工作的领导和组织协调，领导小组下设办公室，负责具体的日常事务。同时，在区民政局基层政权和社区建设科增设社会工作科，配备负责人和工作人员。领导小组定期召开相关部门、街道、社区和社会组织等各个层面的会议，解决社会工作人才队伍建设中的难点问题。

2．建立社区公共服务工作站，创新社区社会工作管理体制

社区社会工作是目前县（市、区）社会工作的核心，上城区通过探索在社区中建立社区公共服务工作站，承接公共服务与社会工作职能，创新了社区社会工作管理体制。2008年11月，杭州市委、市政府出台《关于进一步推进和谐社区建设的若干意见》文件，对创建社区管理新体制作出了部署。《意见》要求“探索建立社区公共服务工作站、承当社区公共服务职能，形成社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站‘三位一体’、交叉任职、合署办公的社区管理新体制。”其中，对交叉任职作了这样的规定：“社区公共服务工作站站长由社区党组织书记兼任，副站长由社区党组织副书记或社区居委会副主任兼任，书记、主任‘一肩挑’的社区，副站长由社区党组织副书记或社区居委会副主任兼任。”有学者指出，“社区管理新体制的建立，在一定程度上有助于理顺社区工作站与政府部门、社区党组织、社区居委会的关系。[6]”社区公共服务工作站全面承担了社区社会服务，成为社区社会工作的组织载体。

3．成立社区工作者协会，建立健全社会工作行业管理体制

上城区通过成立区社区工作者协会，促进社工的自我管理。区社区工作者协会会长、副会长、秘书长全都由社区工作者担任，定期开展各项活动。2010年8月17日，上城区选举产生了社区工作者协会第三届理事会，并修改完善了协会章程、制度。目前社区工作者协会成立了“信息报道组”、“文体活动组”、“综合服务组”等工作小组，在推进专业化社会工作发展方面起到了重要的作用。

（二）加强制度建设，推进社会工作体制创新

“社会工作制度是指在社会工作专业化和职业化过程中形成，并保障指引其运行发展的一系列规范规则的统称。”[7](P44)社会工作制度包括了教育制度、评价制度和使用制度等。

1.探索社会工作教育制度，夯实社会工作发展基础

社会工作教育制度是对社会工作人员的教育培训，它一般包括对大专院校社会工作学生的专业教育和对目前实际从业人员的继续教育。

上城区根据民政部《社会工作者继续教育实施办法》精神，结合区社会工作人才“135”培养计划，开展社会工作者教育和再教育工作。上城区确立每年3月份为社会工作者的培训月，通过采取集中培训与分散培训相接合的方式，运用专家授课、案例分析、情景模拟、外出考察（包括赴香港、澳门、上海、深圳等地考察学习等）等形式，不断提升社会工作者的思想素质和业务能力。一是实施社会工作者职业素质提升工程。按照“终身学习、全面发展”的理念，以全国社会工作者职业水平考试为契机，充分运用信息化手段，分区、街道、社区三个层面实施社会工作者素质提升工程，重点加强在社区项目化管理、社区服务体系建设、心理咨询技巧和接待礼仪等方面开展培训。二是开展社会工作者实务技巧提升工程。为进一步发挥社会工作在解决基层社会矛盾、促进社区自治、提升居民能力等方面的积极作用。如2008年6月，选送了5名同志参加了杭州市社会工作实务教育高级研修班，学习美国、香港等地开展社会工作的成功经验，参加人员均取得了由香港中文大学签发的培训合格证书。

2.探索社会工作评价制度，确保社会工作者职业发展

“社会工作评价制度是指通过对社会工作者专业能力的评价来认定社会工作者的资格及其层级层次的规范总和”。[7](P45)2004年，劳动和社会保障部颁布了《社会工作者国家职业标准》，这意味着社会工作者作为一个职业已经得到国家的认可。2008年6月，首次全国助理社会工作师、社会工作师职业水平考试举行。

上城区积极鼓励社区工作者通过考试取得助理社会工作师、社会工作师职称资格证书，并为他们创造了良好的条件。2008年，上城区有136名同志参加了助理社会工作师考试，131名同志参加了社会工作师考试。截至目前，上城区共有社会工作师169名，其中助理社会工作师122名，社会工作师47名。[8]在社会工作岗位人员招考中，上城区优先录用社会工作者、社会工作专业毕业生，优化社会工作人才队伍的专业知识结构。

上城区在全国率先出台了《社区工作者管理规范》，明确规定了岗位设置、基本职责、录用程序、考勤值班、突发事件处置、教育培训等内容，做到事事有据可依，实现规范操作，该《规范》经杭州市质量技术监督局审核并发布，成为杭州市的地方标准。[9]

3.建立健全社会工作使用制度，推进社会工作体制创新

社会工作使用制度主要包括了社会工作者的工作领域、机构、岗位以及薪酬待遇等。

（1）建立健全社会工作岗位设置制度。基于《推进上城区社会工作人才队伍建设的实施意见》(上委[2008]39号)，上城区根据科学合理、精简效能、按需定量、不新增行政、事业编制的原则，明确把设置了四类社会工作岗位：一是公务员系统岗位，具体指民政、劳动和社会保障、教育、卫生、司法、公安等职能部门中从事社会政策制定、执行等有关工作的岗位；二是社会保障或社会福利类事业单位相关岗位，包括老年人社会福利院、敬老院、救助管理站、社区服务中心、收养服务机构等机构开展社会服务的岗位；三是与社会保障或社会服务相关的群团组织和相关社会组织的相关岗位，包括为儿童、青少年、妇女、老人、残疾人等人群提供专业社会服务的岗位；四是社区居委会工作岗位，在社区范围内，从事动员社区资源、服务居民群众、解决社会问题、推动社区发展与和谐工作的岗位。

（2）建立健全社会工作人才薪酬制度。如何把社会工作人才纳入专业技术人才范畴，建立一套相对科学、合理，社会机构和组织之间相对统一的社工行业薪酬体系，充分体现社工的专业人才价值。上城区的基本思路是：确定“以岗定薪、以绩定奖、按劳取酬”的指导性方案，采取学历、资历、资格、业绩、岗位等多种指标相结合的方案，设置多层次、多类型的社工职业成长阶梯，做到以事业留人、感情留人、适当的待遇留人，不断提高社会工作者的地位和待遇，激发社会工作者的积极性和创造性，使社会工作成为受人尊重的职业。上城区积极贯彻《关于提高杭州市区社区专职工作人员工资福利待遇的意见》（杭财预〔2008〕1057号 杭民发〔2008〕242号）文件精神，落实了由职务年限工资、奖金福利、补（津）贴、住房公积金缴费及社会保险缴费等五部分构成的社区社会工作者薪酬制度，此举有利于稳定社区工作者人员队伍。如在职称津贴补助方面，上城区明确规定对取得高级社会工作师、社会工作师和助理社会工作师职业水平资格证书，并从事社区社会工作的，每月分别给予300元、200元、100元职称津贴。

（3）建立健全社会工作机构的培育、扶持制度。2009年，民政部发布了《关于促进民办社会工作机构发展的通知》，该通知明确规定，民办社工机构是吸纳社会工作人才的重要载体，是有效整合社会工作服务资源的重要渠道，是开展社会工作专业服务的重要阵地。近几年来，上城区涌现了诸多较有影响的社会工作机构，如“望江社会工作服务社”、“帮一把为民服务社”、“湖滨晴雨”工作室、“陈峰工作室”等。

（三）转变机制，推动社会工作体制创新

加强和创新社会管理关键在于转变观念和机制。只有通过机制构建，才能进一步支持社会工作人才队伍建设，促进社会工作发展。经过长期实践，上城区逐渐形成了多元资金投入机制、激励保障机制和校社互动合作机制等三大机制。

1.多元资金投入机制

在社会工作管理体制创新中，一方面，政府要负责规则的制定，承担社会立法功能，另一方面，政府还需要为社会工作发展提供财政保障。上城区为确保社会工作各项工作顺利推进，不断加大政府资金投入力度，确保社会工作各项工作“有钱办事”。

（1）增加政府公共财政投入。上城区明确将社会工作及其人才队伍建设经费纳入财政预算，2010年全区用于购买社会工作服务的经费达180万元，其中用于扶持奖励社区社会组织100万元，人才队伍建设专项经费47万。同时，积极保障社区社会工作者工资福利待遇，平均每人每年已达5.8万元。[8]

在社会工作者的教育和再教育工作中，上城区通过政府“终身教育券”工程，给予社会工作者经费支持。一是按照每人每年200元和年增5%的标准落实人才队伍教育经费，2011年的培训经费已达15万元。确定每年3月为社会工作者培训月，通过集中培训、轮岗培训等多种方式进行再教育培训。二是专门出台优惠政策，鼓励社会工作者参加社会工作专业学历教育，明确规定在取得学历证书后，学费按照区、街道、个人2：2：1分担。近两年共为9名社会工作者报销学费20966元。2009年，联合杭州师范大学开设了社会工作专业专升本学历教育班，目前已有69名社会工作者成为学员。三是积极动员符合条件的工作人员参加全国社会工作者职业水平考试，规定报考者有5天的复习假期，对考试通过者给予800元——1200元的奖励，并100%报销培训费用。2010年，联合浙江工商大学开设考前强化培训班，共有176人报名参加，培训费用由区、街道、个人按比例承担。[8]

（2）创新财政支持方式。《浙江省中长期社会工作人才发展规划（2010-2020年》（征求意见稿）明确提出“建立健全政府与社会组织在公共服务输送和社会福利服务提供领域的合作互动机制，创新委托服务和购买服务的‘经费给付’制度。”截至2010年，上城区共有登记备案的社区社会组织543家，涉及居家养老、家庭护理、家电维修、文化娱乐、体育健身、纠纷调解、青少年教育、妇女儿童维权和治丧殡葬等众多领域。为促进社会组织发展，培育社会组织工作管理人才，2010年，上城区用于扶持奖励社区社会组织方面的财政经费达到了100万元。

2.激励保障机制

调动社会工作人才的积极性，需要不断加强人才的激励保障机制。上城区在完善人才选拔机制和人才晋升机制等方面有所创新。

一是创新人才选拔机制。上城区实行了“两个一批”发展战略，即“提升一批，引进一批”。“引进一批”是指面向社会通过公开招聘、公开考试、公开录用的方式，引进一批具有社会工作专业知识背景的优秀人才。2009年，上城区录用的8名社会工作和社会保障专业大学毕业生走上了社会工作岗位，2010年以来，上城区加大了对具有社会工作专业背景的大学毕业生的选拨力度，在社区专职工作者招聘公告中，对全日制社会工作专业毕业生或持有社会工作师资格证书的报考人员采取笔试成绩加5分的优惠政策，这一举措吸引了大批具有社会工作专业知识背景的年轻人报考。

二是创新人才晋升机制。首先，建立了优秀社会工作者上挂锻炼制度，每年选调6位同志到区民政局各个科室上挂锻炼。此举为社会工作人才晋升创造力条件。其次，上城区对表现优秀的社区工作者，突破年龄和任职时间的限制，作为社区主任或副主任的候选人，通过法定程序，进行提拔。同时，建立副处级领导职位和区属事业单位岗位定向招聘机制，公开选拔社会工作者担任副处级领导职务或进入事业单位工作，目前，上城区已有6位曾在基层社区工作的同志走上了副处级领导岗位，3位同志进入区属事业单位工作。[9]

3.校社互动合作机制

民政部社会工作司副司长柳拯指出，“通过与高校建立联动机制，充分依托社会工作专业高校优势开展产学研合作，带动指导本地社会工作专业化发展”是全国社会工作人才队伍建设试点工作的一条重要经验[10](P141)。在信息时代，大学是推动社会变革、技术革新的轴心之一。如何巧借大学的智识，推动政府职能转变，创新社会工作，是当前政府需要认真思考对待的问题。上城区对此有极为深刻的理解与认识，与浙江高校社工系联系极为紧密，并探索出了校社互动合作的创新机制，走在了全省的前列。

上城区本着“合作共赢、互利互惠”的原则，已经与浙江财经学院等高校社会工作系建立了战略合作关系。一是建立社会工作督导队伍。上城区以高校专家学者为依托，在加强一线社会工作者实务技巧指导的同时，逐步培养了一支富有上城特色的社会工作本土化督导队伍，确保了社会工作人才队伍可持续发展。二是与高校共建社会工作实习基地。三是选送优秀社会工作者前往高校深造。上城区充分利用高校丰富的教学资源和教学设施，选送具有丰富实践经验的社会工作者进入高校研习，积极培养社会工作高端人才。

地方政府与高校的合作，加强社会工作理论与实践的双向互动，加强高校学生与社会工作者交流互动交流，促使双方在实践中共同进步。

三、讨论与结论

目前，我国涌现了一些具有地域和文化特征的社会工作发展模式。大体可以归结为三类：一是政府与社会组织结合模式，又称“上海模式”。其特点是针对社会工作不同领域，分别利用政府资源和社会力量开展社会工作服务。二是社会运作模式，又称“深圳模式”。特点是在党委、政府搭建社会工作制度平台基础上，充分运用社会组织开展社会工作服务。三是政府运作模式，又称“万载模式”。特点是在缺乏外力与经济欠发达情况下，通过党委政府领导，职能部门运作，充分利用和挖掘现有资源开展社会工作服务。[10](P184-185)如果从政府与社会的关系划分，“上城模式”也实现了政府与社会协同治理，但又与以上海为代表的“政府与社会组织的结合模式”有着较大的差异。比如“上海模式”是区、街道通过培育社会组织、政府购买服务方式开展社会工作，在机构（福利服务机构）通过调整机构、开放岗位、配备人员或提升转化等方式实施社会工作的模式，也就是说“市上抓条、区上抓块、社区与机构抓实务”。上城区社会工作是在基于自身的文化与制度背景下，探索出的独特的社会工作模式。社会工作职能主要由社区公共服务站承担，其他社会组织辅助。社区公共服务站是与社区党委、社区居委会分立的三大机构之一，其人员与社区居委会、社区党委也有一定的交叉。所以，它既不完全是政府运作，也不完全是社会运作，同时也不是政府与社会组织分别在不同领域运作，而是一种政府与社区协同治理的社会工作模式。这种模式的特点是：

第一，政府与社区协同治理的社会工作模式是一种嵌入式社会工作。基于中国语境，可以区分出两种不同的社会工作模式，一是本土社会工作，或者称之为传统社会工作，二是专业社会工作，或者称之为现代社会工作。本土社会工作是“中国学者对我国在计划经济时期形成并广泛发挥作用的社会服务实践及制度的命名”，它也是“在计划经济时期中国存在的一套系统化的，由政府部门、人民团体、企事业单位实施的，帮助其成员解决现实困难和做法的制度化做法。”[11]专业社会工作是“以社会工作专业教育和培训为基础，以社会工作价值观为指导、运用社会工作专业方法提供的社会服务”[11]。政府与社区协同治理的社会工作是本土社会工作与专业社会工作的结合，是专业社会工作嵌入本土社会工作的发展模式。比如，在社区中设置社会工作岗位。

第二，同时兼具传统社区工作者本土方法优势和现代社会工作者的专业优势。政府与社区协同治理的社会工作模式不需要另起炉灶建立专业的社会工作机构，而是紧紧抓住社区做文章，重点着眼于把现有的社区工作者转化为专业的社会工作者。因此，社区工作者既熟悉本土社会工作方法，也能够运用专业社会工作方法开展工作，兼具两者的优势。

第三，政府与社区协同治理的社会工作是立足于当前的制度与文化背景的社会工作发展模式。“社会工作的发展不但与一个国家（地区）的社会福利制度有直接联系，也与政治制度和社会管理体制有关。”[11]因此，不能脱离一个国家的经济状况、政治框架、文化传统等来讨论社会工作，必须考虑到这些因素对社会工作发展的影响。政府与社区协同治理的社会工作是契合现有社区体制下的一种选择。

这种模式的最大特点是，既能够获得政府资源的大力支持，同时又能够发挥社区及其自组织的积极性。由于长期工作于某一社区，社会工作者对本社区的情况非常熟悉，也有利于社会工作活动的开展。对于上城区这样有悠久的历史文化和人文背景的老城区，只有社会工作者较深的扎入社区、理解社区，才能较好的开展社会工作。由于我国社会工作起步较晚，大规模的社会工作试点探索不到5年的时间，包括“上城模式”在内的诸多探索仍处于初步的阶段，还远没有定型。“文化背景不同，社会工作发展路径各异，形成的社会工作模式多样。”[10](P23)各地的社会工作者只有在不断地相互学习中，才能相得益彰，共同促进中国社会工作本土化发展。

作者：童志锋，浙江财经学院社会工作系副教授，社会学博士，中国社会学会理事，研究方向为社会建设与社会工作。

[参考文献]

[1]郑杭生.中国特色社会学理论的探索——社会运行论、社会转型论、学科本土论、社会互构论[M].北京:中国人民大学出版社，2005.[2]王思斌.试论我国社会工作的本土化[J].浙江学刊，2001（2）.[3]王思斌.中国社会工作的特点与发展[J].中国社会科学，1995（2）.[4]郑杭生.社会建设与社会管理研究与中国社会学的使命[J].社会学研究，2011（4）.[5]文军.社会工作：和谐社会管理体制创新的变革力量[J].西北师范大学学报（社会科学版），2008（1）.[6]陈雷.关于专业社会工作本土化的构想和实践——以浙江省杭州市为例[J].社会工作·学术，2010（5）.[7]将昆生、戚学森.中国社会工作发展报告（2009-2010）[M].北京:社会科学文献出版社，2010.[8]明确目标谋发展拉高标杆促成效上城区努力创建社会工作人才队伍建设首善城区.2011-4-29.[9]中共杭州市上城区委杭州市上城区人民政府.目标明确 保障到位 措施有力 积极探索社会工作人才队伍建设的新路子-全国地方党政领导干部社会工作专题研究班发言材料.2011-7-12.[10]柳拯.规律与模式：从制度视角构建中国本土社会工作[M].北京:中国社会出版社，2010.[11]王思斌、阮曾媛琪.和谐社会建设背景下中国社会工作的发展[M].中国社会科学，2009（5），128-140.

第四篇：司法社会工作实习（范文）

企业社会工作实习

从2012年9月16日开始，我在哈尔滨市司法局进行了一周的实习。这一周的时间里，在我所实习的办公室同事的帮助下，我经历了几多尴尬和困难下，顺利地完成了实习任务，并获得了司法社会工作经验，巩固并检验了自己几年来本科学习的知识，提高了自己的专业素养和能力。

实习期间我经历了由熟悉司法局构成，打印文件，整理文件，整理案卷，整理宣传材料，送达文件和上级指示内容，参加社区法制建设和宣传，亲自宣讲教育的过程。这些工作是由简单到复杂，不仅是我学习和工作过程，也是实习单位和老师以及单位同志对我前期简单工作的认可，以及能力的肯定。

一、实习单位简介

哈尔滨市司法局内部由以下科室构成 ：办公室、政治处、律师科、公证科、法制宣传科、法律援助办公室，预防犯罪研究办公室、司法考试办公室、基层工作指导科、财务室、人事科、离退休干部处、局长办公室等。

我在办公室工作，但每天由李老师帮我安排主要的工作，也曾在随同法制宣传科和基层工作指导办公室的同事进行法制宣传教育活动。

我所在的哈尔滨市司法局的主要工作是：

⒈ 贯彻执行国家司法行政工作的方针、政策、制定哈尔滨市司法行政工作中长期规划和计划，并具体实施。

⒉ 协助地区司法局监督和指导“两劳”人员的释放登记．安置帮教工作。

⒊ 制定全市法制宣传教育和普及法律知识规划并组织实施．尤其是对青少年的教育工作。

⒋ 监督和指导律师工作和法律服务工作。

⒌ 监督和指导公证工作。

⒍ 指导人民调解和司法助理员及乡镇法律服务工作，参与社会治安综合治理。⒎指导基层司法所建设。

⒏ 指导司法行政干部的培训工作，政治思想工作和队伍建设。

⒐ 组织地方司法性质的考试，并予以监督。

⒑ 完成上级交办的其它事项。

二、我的工作

在我实习的一个月时间里我主要从事了两大方向的工作。

第一是文书、材料整理、发送文件之类的具有文秘性质的工作。第二是亲自参加了地方法制宣传、教育工作，以及具有法律救济的民事调解工作。当然这些工作中主要还是随从人员起辅助作用。

我的第一项工作是对那些不重要的政府文件进行电脑输入，这些对于我这个刚刚开始实习工作的学生来说 还是没有难度的。

这项工作的要求是将文件以文本的形式输入电脑，存入局内的统一档案文件夹，由于政府的签发文件需要加盖公章，和上级负责人签名以及局长签名，所以不能用电脑文件的方式下达。一般为传真形式。我使用扫描仪扫描之后形成图版文件，再以文件的方式进行记录和登记。

由于政府文件不是很多，且内容较少，我的码子速度尚快，因此，这项工作几乎没有难度。当然我的内心也没有包含一种轻视的态度。首先，作为政府文件的存稿。必须在格式和字上没有丝毫的错误，必须怀着严谨的态度和认真负责的精神将它完成。其次，作为我实习的第一项工作，必须要将它做好，给我的老师和实习单位留下好的印象。

由于进入国庆长假的前一周，有省司法厅省，公安厅统一下发文件，组织各地方司法局，公安局，在市区，社区开展年前法制安全教育活动，以确保广大人民群众可以渡过一个，祥和幸福的国庆节。

接到省厅的通知以后，市司法局内，办公室，法制宣传科的人员开始行动了起来，由于这次行动是每年例行的，因此，人们并没有感到时间的紧迫感。

作为实习人员，由李老师的安排，我也参与到了这次行动中。随同法制宣传科的同事到，市区内的各小区居民委员会进行法制讲座。

作为法律宣传活动，材料是必须准备的，这些需要的材料包括，去年的宣传材料，今年国家，省，市关于社会治安的新的法律法规。如，新的《治安管理处罚法》，《中共黑龙江省委关于加强社会应急管理工作的意见》，《黑龙江省人民政关于加强节假日期间社会治安管理的通知》以及国家司法部，省司法厅下发的关于类似情况的文件。

由于材料都是现成的，只需要我从档案室，和电脑里将这些文件一一找到，打印成册，送到相关人员的办公桌上，交由专业人员负责写出新的可行的计划。

我在李老师的要求下。一一询问了同事们，这几年的法制宣传的主要工作和细节并具体到每一个步骤。我新的任务是做出一个类似的计划。

对于我这个从来没有这方面丝毫经验的实习生说还是很有难度的，好在这里有现成的几年的计划书可以参考，以及专业人士为我解答疑问，困难就小多了。

计划书要点

第一，突出三大重点，积极提升宣传效能。三大重点是，1.围绕宣传主题。2.围绕社区群众。3.围绕活动中心。

第二，以宣传法律知识为重点，努力改善人们法律素质。

第三，广泛联系媒体，通过手机短信等现代化方式，全方位做好宣传工作。（通过手机方式是我首先提出，以前并没有这一措施，我的方法得到了老师肯定，并给与专业人员建议，后得以采纳）

第四，加强组织领导，建立健全宣传网络。1.高度重视，加强联系，为宣传工作提供坚实的组织保障。2.加强人力物力配备，满足宣传工作需要。3.健全宣传工作网络，建立一支信息敏锐、反应迅速的宣传队伍。

这次宣传行动，是从9月18日开始展开的，历时2天，发动了个下属司法所，各地公安局，派出所统一行动。我亲自参加了全程活动。

整个法制宣传活动我作为随从人员，参加了在三个小区的法制讲座，听取并记录了讲座内容，和群众提问。面对各种各样的问题，我深刻领会到，作为法律工作人员，专业素质尤为重要，即使的吸收新的知识，还要有机敏的应变能力。

三、实习反思

在整个实习期间，我接触了大量的专业人员，和专业知识，通过亲自实践进行宣传活动。是我对大学里学习到的司法社会工作专业知识有了更为深刻和生动的理解，通过理论和实践了结合，更加准确的掌握了司法社工的内涵。这次实习经验并不是能够可以通过学校书本知识就可以掌握到的。在实践中，我领会到了，专业知识与实际实践应用上的差别。当前我们国家的法律法规在不断的完善，每天都会有新的法律法规的出台，各种政府文件数不胜数，因此只有每一天，每一刻不断的吸收新的知识，不断完善自己才能够在司法社工这一行业立足脚步，寻求新的成就。

第五篇：中国社会政策和社会工作研究—本土化和专业化

中国社会政策和社会工作研究本土专化

范明林 徐迎春

（范明林 上海大学社会学系副教授、博士）（徐迎春 上海大学社会学系 硕士研究生）

本文选自《社会》2007年2期

在国内,应用研究通常被视作“下里巴人”而难以登堂入室,这种状况也在本文的文献搜集过程得以体现。社会政策,尤其是社会工作,主要从事的是面向社会弱势群体的服务方案订定和具体扶助输送的工作,但在学术思想和学术声音发表的领地里,社会政策和社会工作研究却基本属于“弱势群体”,主要的媒体空间都被宏大的社会理论及其研究所占据,诸如社会政策和社会工作这类应用性研究只能在其中的夹缝里发出微弱的声音且为名士大家所不屑。所以,本文采用的文献除了在权威和核心刊物上登载的很少一部分外,为了保证论述的完整性,也只能从非核心刊物上引用相当一部分质量较高的文献。对于这种困境和无奈,希望读者能够理解。

本文把社会政策和社会工作的文献放在一篇中讨论,因为从西方学术界在这个领域中发展的历程来看, “社会政策”决定服务的理念、原则和方向, “社会服务”决定服务的项目和内容,而“社会工作”则是把根据社会政策订立的社会服务之内容输送到社会中有需要的人群的手段和过程,因此,两者之间的关系非常密切。

本文综述主要分为两大部分:第一部分为2004~2006年国内有关社会政策研究的述评,以从社会政策的价值基础!社会政策的发展方向和社会政策的行动体系三个方面作为逻辑线索;第二部分则是2004~2006年中国大陆社会工作文献回顾,以专业化引入和本土化探索作为论述主线“在每一部分之后,本文都有一些思考或问题提出,以供进一#步讨论。

一、社会政策的价值基础!发展方向和行动体系

在过去的三年里,科学发展观、和谐社会等新的治国方略和发展战略的提出,使社会政策的意义凸显,以致有学者提出中国即将迎来“社会政策时代”(王思斌,2004),加强政府社会政策制定的能力建设成为学者们的共同呼吁(王思斌,2004!2006;徐月宾,2005;杨团)。与此对应,学者们从政策规范、价值选择、福利制度和行动体系的四维视角,以及从表里!动静等两种关系来理解和认识社会政策之类的理论研究开始逐渐增多(徐道稳,2005)。(一)灵魂的追寻:社会政策的价值基础

社会政策学的一个显著特点是从不讳言自己的价值立场(唐钧,2004)”。社会政策制定的起点不是社会问题和需要,而是其背后隐藏着的对理想社会的希望和信念,是社会发展(童敏,2004)。既

然社会政策涉及人们对社会福利的有意识、有目的的主动追求,涉及人们期望的社会生活状况,这就必然与利益、价值、信仰等发生联系,因而社会政策本身必然具有价值取向的特点,这正是社会政策研究具有开放性和挑战性的重要原因之一(杨伟民,2004)“可以这样说,价值选择是社会政策的灵魂(徐道稳,2005)。

在谈到社会政策的核心价值时, “公正”是被提及最多的字眼(唐钧,2004;吴忠民,2004;顾昕、李海燕,2005;徐月宾,张秀兰,2005;夏学銮,2006)。但是,公正本身是个极其抽象和复杂的概念,它往往由一些次级的价值观念体现,而这些价值观念之间又可能相互矛盾。另一方面,学者们认为当前中国社会政策存在着价值观缺失的问题(杨团,2006),缺乏相应的价值基础与价值理念,形成“有政策框架,无价值基础”的状况(刘继同,2006)。同时,社会福利观念的更新是中国社会福利制度创新的突破口,是福利制度改革中最困难和关键的领域(刘继同,2004)。因而,从不同层面和角度对社会政策的价值基础进行研究,就成为学者们的诉求之一。1.具体政策的研究

吴忠民(2004)对建国以来中国社会政策的基本发展脉络、特征和走向进行了详细的梳理和分析。他认为,改革开放以来我国社会政策的基本理念和基本取向发生了重大变化,即由以往平均主义的基本取向转变为现代公正意义上的基本取向。

李春成(2004)以美国公共救助政策改革为个案,阐明了价值观念对社会福利政策选择的基础作用”他认为:(1)价值观影响着社会福利政策设计的各个方面;(2)各种不同的价值观念相互并存并相互竞争地影响着政府社会政策的安排;(3)不同的价值观念往往选择不同的信息基础,配以不同的社会问题视景,偏好不同的社会政策方案,形成不同的社会评价;(4)在特定的时空范围内,在特定的福利“场域”,各种价值观念的现实表达存在某种优先顺序;(5)主流社会价值观决定着社会福利政策的基本取向,并导致具有较大稳定性的福利模式的出现“ 2.福利思想的反思钱宁(2004)试图从福利哲学、福利思想的高度,通过对现代社会福利政治道德观念的历史演变过程的分析,以及对全球化背景下社会福利理论的价值取向的反思,对我们深入了解社会福利在现代社会中的地位和作用,对中国正在进行的社会福利制度的改革起到理论建设的作用。一方面,他剖析了社会福利思想从人道主义到公民权利的发展,指出在现代社会福利的理论与实践中,公民权利观念的确立是社会福利思想的重大变革,它把社会福利从一般的道德要求提升到了政治道德的高度,使福利脱离了慈善救济的人道关怀的局限性,使之成为人人拥有的经济与社会权利。作为公民权利的社会福利观的形成,将现代社会福利与传统社会福利从根本上区分开来,充分体现了现代社会追求平等自由和正义的理想。另一方面,他认为,新自由主义和“第三条道路”的新社会民主主义的福利观对社会的平等、正义和福利集体主义的价值观形成了严重的挑战,主张建立一种平等和多元发展的福利集体主义价值观,维护社会福利的公正作用(钱

宁,2005)。3.文化视角的考察

价值取向和价值判断属于文化的范畴,从文化角度研究社会政策是社会政策学科特性的内在要求(毕天云,2006)。毕天云(2004)把对社会福利进行文化透视的理论观点归纳为“文化起源论”、“文化背景论”、“文化传播论”、“文化决定论”和“福利文化论”等五种,展现了价值观念对社会政策、社会福利的影响作用。更进一步,他以具有包容性的“福利文化”这一概念来描述福利实践中的深层,即价观念的作为中国社会政策和社会工作研究用,认为福利文化在福利系统中起着维系功能,为相应的社会福利制度提供思想基础和理论支持,同时也是解释不同福利制度(模式)差异的一个关键变量,是影响和塑造社会政策和社会福利制度的一个重要参数,任何一个国家的福利制度建设,都必须充分考虑本国民族的福利文化传统(毕天云,2005)。

二、两种分析框架:社会政策的发展方向

梳理国际流行的社会政策理论,并以之为鉴,对中国的社会政策或社会福利制度的构建进行反思,提出方向、原则或框架性的指导,是学者们在2004~2006年期间比较关注的一个论题。相关文献主要围绕以下两个主题展开。1.从福利国家到福利社会

彭华民(2006;彭华民、黄叶青,2006)系统梳理了福利多元主义的社会政策分析范式,认为该范式主张社会福利来源的多元化,既不能完全依赖市场,也不能完全依赖国家,福利是全社会的产物,福利的规则、筹资和提供由不同的部门共同负责、共同完成。由于各国的经济环境!意识形态的差别,福利多元主义的构成及其功能的侧重点有所差别。福利多元组合部门互动所产生的力量可能形成社会排斥,也可能形成社会融合。

在福利多元组合范式的框架下,关键的问题是国家、市场、家庭、民间组织等不同主体在福利体系中的适当定位、相互关系和分工互补。作为对西方福利国家危机的一种应对方式,西方国家在这种范式下强调政府的社会福利责任的减退和新的治理结构的形成,中国学者借鉴这种范式,对中国福利多元组合中的政府角色的定位进行了反思。

徐月宾和张秀兰(2005)认为,导致当前中国的经济社会发展失衡的重要原因之一,是我们在经济体制改革和对外开放初期,忽视了国情的差异,不恰当地学习了西方福利国家私有化改革的经验,在认识上陷入了“政府职能转变=政府退出”、“高福利的负面效应”、“市场机制的高效率”误区。政府从社会福利领域的退出和缺位使我们付出了巨大的社会代价。就现阶段的中国来说,政府不仅不能退出,还必须在社会福利领域中发挥主导作用,其具体表现就是要承担起社会福利的投资主体角色。在没有相应的承接载体和尚未对载体进行有效监控、评估的手段与能力之前，政府只有先进入才有退出的条件。

1990年代初期大力推行的社会福利社会化改革的实质是福利多元主义(刘继同2005)。有学者在对这场改革进行反思的过程中,重新思考国家在社会福利中的角色定位”对/社会化0的错误理解,是造成社会福利社会化改革存在一系列问题的主要原因之一。社会福利社会化不等于社会福利市场化,也不是减少甚至放弃政府的责任,而是政府提供服务的方式发生变化,是形成政府和社会共同办福利的机制和环境。政府必须发挥资金投资主体的角色,积极培育和支持公民社会组织的发展,实施积极的财税政策以鼓励企业和民间资金进入社会福利服务的领域,采取适用我国具体情况的社会福利管理工具,同时也要注意避免把国家和个人的责任对立起来,或过分强调国家和政府,或过分强调个人与家庭的福利责任的观念(张秀兰、徐月宾,2006;易松国、丁华,2006)。徐道稳(2006)在讨论农村社会福利的制度转型和政策选择时认为,在西方福利国家改革中的政府退位趋势,从福利责任意义上说对中国农村并不适用,因为中国政府在农村的福利责任一直以来都是坚守最后的底线,都是以最后施舍者的角色出场,如果再往后退,政府在农村的合法性基础就有可能受到质疑“相反,政府要积极、适度地介入农村社会福利,政府的角色要从“最小-最强国家”变为责任政府,从市民政府转向公民政府,同时政府应当构建积极的家庭政策,使家庭在社会福利中发挥积极的作用。2.从再分配到社会投资

全球化背景下,国际上对社会福利和社会政策的作用正在形成一个新的共识,这也代表着当今社会政策的一个新的发展方向和政策模式。社会政策既有再分配的功能,也有社会投资的功能。社会政策是对社会资本和人力资本的投资,社会政策也是生产力要素之一,其对经济发展和劳动力素质的提高有重要的作用。因而,社会政策不只是促进社会公平,对经济效率也有重要贡献。以投资为导向的社会政策是资产而不是负担,经济政策与社会政策不是相互排斥的,应该实现二者(效率与公平)的协调发展(梁组彬,2004;徐月宾!张秀兰,2005)。把社会政策看作生产力是近年来社会政策基础理论最具突破性的进展(徐月宾,张秀兰2005),第三条道路的思想和发展型社会政策都可归入这个范式中。

中国社会政策和社会工作研究在对这种社会政策范式进行借鉴时,张秀兰(2004)认为,发展型社会政策和科学发展观具有着内在的契合性,发展型社会政策可以作为科学发展观在社会政策领域的操作化模式。构建我国发展型社会政策的思路是:(1)投资现在和未来的劳动人群,这是发展型社会政策最根本的立场;(2)增强全社会抗击风险的能力;(3)在政策设计中逐步纳入并强化“发展”的维度;(4)建立发展型的公共支出体系。

但是,社会政策和社会福利总是嵌入在社会中发展的(彭华民!宋祥秀,2006),其表现就是社会政策是一种复杂的政治过程,有它不可缺少的政治前提(徐道稳,2006)。因此,学者们在借鉴这种新的

社会政策范式时,也试图从更广的层面上设计政策嵌入的社会框架。

彭华民、宋祥秀(2006)借鉴吉登斯第三条道路的超越构想的整体性,首先设计了中国社会政策的新社会框架:(1)责任提倡,特别是要复兴个人和社会对他人的责任感;(2)推动建立能动性政治,推动多元部门的发展;(3)社会政策议题对话,建立对话民主,通过对话过程产生社会政策;(4)从消极福利的社会政策模式转化为积极福利的社会政策模式。在这个新的框架下,彭华民进一步构想了中国社会政策改革发展的原则路径

徐道稳(2006)从社会政策建立的政治前提的角度出发,提出作为社会政策中更为基本的东西,同时结合中国当前的实际情况,有几条原则是构建中国发展型社会政策应当强调和遵循的,即:以公正为基础,以民主为手段,以自由为目的。

三、实现政策目标的保证:行动体系

任何一项社会政策都必须在政策过程中才能确定和实现它的价值,这是认识社会政策的动态视角(徐道稳,2005)。学者们也从这个视角进行了分析。

从行动和过程的角度,王思斌(2006)提出“社会政策实施”的概念,指的是一项社会政策变为社会现实,即它在实际上被呈现的社会过程。这是一个行动与过程的概念,与传统社会行政!、社会政策执行过强的目的性、预先设定的程序性不同,社会政策实施更强调复杂的事实,它包含了社会政策执行者、社会政策对象及政策实施环境中的诸多要素之间的相互影响及其结果。社会政策实施与社会政策的制定、政策实现的组织体系、社会政策变为具体的社会服务的方法,以及在这一过程中参与各方的互动有直接关系。

从过程的角度看,社会政策的制定是社会政策过程中的重要环节。尽管改革开放以来我国的利益表达机制不断完善,利益表达方式逐步多元化,但是多数利益表达渠道的象征意义大于实际意义(徐道稳,2006),社会政策在制定程序中存在着明显的不规范性,民主参与!公开性和技术手段方面都存在问题(吴忠民,2004)。我国社会政策中最基本、常见的政策决策模式是“无过程决策”，决策权力通常集中在极少数权力精英手中,普通百姓和广大公民没有充分参与决策的过程”不过,这种“无过程决策”模式出现了向“咨询式决策”模式的转变(刘继同,2006)。此外,社会政策的执行不到位和忽视政策评估也是我国社会政策过程中存在的问题(刘继同,2006;吴忠民,2004)。

从行动体系的角度看,社会政策实施中的工具和技术也是学者们较为关注的一个方面。顾昕、李海燕(2005)强调政策实施中的筹资渠道和服务递送方式问题“他们认为,社会政策的实施依赖多种筹资手段的相互配合,政府应该灵活运用税收和收费、借贷、彩票、保险、强制储蓄和动员民间融资等多种手段进行筹资”从中央和地方政府在筹资中的定位来看,中央补助金制度是一个

基本方向“在服务的递送方面,把服务的生产者!消费者和安排者加以区分,政府公共服务的递送从各种直接的方式转向为间接的方式,注重间接性政策工具的开发,是值得我们思考的方向(顾昕!李海燕,2005;杨团,2004)。杨团以建立“公共服务市场和公共服务产业”来指称一方式(杨团,2004)。此外,李培林从技术的角度提出,需要建立一个不同于经济核算的“社会核算”体系,并使之成为一个普遍运用的社会技术,以确保科学发展观的落实。(李培林,2004)(四)简评

从2004年到2006年,学者们从不同层面和视角对社会政策进行的探讨,在一定程度上丰富和深化了我们对于社会政策的认识,但是研究中也存在着一些不足之处。

1.概念理解和使用的混乱。研究者们对于社会政策、社会福利和社会保障等核心概念有着不同的理解和使用。由于学术背景、学术旨趣的不同,学者们对社会政策、社会福利的概念的理解和使用涵盖了从狭义到广义的不同层次,有的甚至在同一篇文章中同时使用两种涵义,中国社会政策和社会工作研究不加以严谨的界定和区分,这在某种程度上影响了学术交流与对话的顺利进行。因此,营造一个共同的学术交流平台,在同一平台上进行对话和讨论,是学术研究健康发展的需要。

2.本土化的社会政策的理论研究相当匮乏。

2004~2006年间,学者们对社会政策的研究较多地集中在具体领域的社会政策的对策研究,而对社会政策和社会福利的基础理论研究却相对匮乏,尤其是本土化的理论研究欠缺。这与社会政策的介入性和实践取向有一定关系,理论研究的欠缺必然对社会政策的整体和长期发展造成相当不利的影响。社会政策的理论研究应该包括:社会政策的价值理念、社会政策的内涵、社会政策与经济政策的关系、社会政策的角色与功能定位,以及“社会政策战略性框架设计”(杨团,2006)等。

3.国外理论的借鉴及对中国实践的反思。吸收、借鉴国外的先进理念与做法是发展自身的一个重要渠道,学者们在此基础上对中国社会政策的发展提出了有益的建议。但是,这些建议往往是零散的,指向不同的面向,有注重政治前提的,有注重社会框架的,还有强调社会政策本身的理念及走向的。“中国经验”的特殊性是对中国学者智慧的考验(李培林,2004)。如何进一步把国外的先进的理论及范式与中国的实践进行整合是一个值得深入研究的问题,这包括不同范式之间可供借鉴之处的整合,理论范式与中国实际国情的结合,以及最终如何在这个基础之上构建出一个包含不同层次和面向的、指导中国社会政策和福利制度建设的整体性的框架。

二、社会工作专业化和本土化的艰难调适

社会工作诞生于西方的社会环境之中,其理念、理论、原则乃至实务模式和技巧都体现了西方 的宗教理念、乌托邦思想和福利国家思想等等,这种具有浓厚的西方文化色彩的助人制度被引入中国的社会和文化环境,不得不面临着艰苦而漫长的和本土文化与本土经验相互调适的历程。(一)对西方论述的醒觉:西方社会工作论述的引入及其反思

西方社会工作思想、理论和方法的引入,是社会工作本土化的第一步和必要条件。在国内,社会工作的发展虽然已有20多年的历史,但是比较系统和规范地介绍最新和权威性的西方社会工作的论述则是在2000年以后的事情,这种情形的产生可能是由于国内社会工作实务发展的需要,也可能是海外社会工作的留学生逐渐回国投入社会工作领域之缘故,因此,在2004~2006年期间,有国外社会工作评估模型的探讨(吴伟东,2004;陈钟林,2005);有当代西方社会工作领域中管理主义和专业主义争论的介绍(郭伟和,2004);有对西方社会工作领域中新近兴起的“以证据为本”的社会工作实践之基本理念和操作架构的系统阐述(何雪松,2004;陈树强,2005);有对西方后现代主义思潮对当代社会工作影响的诠释(熊跃根,2006),也有对当代西方社会工作的十大发展趋势的详细阐析,即实践方法的嬗变;认识论的多元化;介入取向的持续论争;证据为本的实践的兴起;介入聚焦的转移;专业关系的重构;短期治疗和折衷模式的盛行;研究的重要性日益凸现;社会服务机构的新管理主义取向;社会工作教育的不断革新(何雪松!陈蓓丽,2005)。

更有价值和意义的是,与2000年以前有关西方社会工作论述的引入相比较,2004~2006的文献更加注重反思这些西方论述在中国文化处境下的适用性(乔世东,2004;何雪松,2005;熊跃根,2006)”这些反思引出对专业化的一个认识:社会工作专业化是为了给服务对象提供更好的帮助,还是为了人为设置专业篱笆以建立专业霸权?熊跃根(2006)在比较深入地探讨了后现代主义思潮对西方社会工作的影响的前提下,清醒地指出后现代主义对发展中国社会工作的理论反思意义和本土社会工作实践的意义。从理论层面看,在学习与借鉴西方社会工作理论与实践知识的同时,要避免专业发展中的“专业帝国主义”因素的负面影响,把本土的实践经验同国际化交流有效地结合起来。对中国而言,推进社会工作专业的建设必须积极肯定本土理论与实践模式的价值,在充分考虑到文化敏感性要素的同时,努力促成本国社会工作专业工作者与发达国家同行就实践经验与理论模式的互惠交流“。

(二)艰难的跋涉:社会工作本土化的理论探索

对西方社会工作论述的批判性反思、消化以及在国内社会工作实践需要的驱动下,2004~2006年国内出现了不少社会工作本土化的理论建构文献(范斌,2004;顾东辉,2004;刘华丽,2004;郭景萍,2005;郭伟和,2005;王思斌,2006;童敏,2006;陈钟林,2006)。

王思斌(2006)从对“中国社会的求-助关系”的分析和对国内中国社会政策和社会工作研究层贫弱群体接受帮助行为的理论模型的建构出发,指出,中国既没有社会工作专业制度,也不是西方那样的个人理性主义文化,而且又有长期的计划经济体制和与之相联的社会福利制度的影响，再加上中国正处于社会转型时期,于是,作为西方经典的理性主义的社会工作模式在中国的适用性,以及如何向有需要的人群提供有效的服务就是值得讨论的问题。为此,他主张从了解国内服务对象的复杂的需要结构、了解和分析国内受助者的问题世界,以及建构符合中国文化情境的帮助-受助过程等层面来展开中国社会工作本土化建设的尝试。

童敏(2006)从社会工作实习和督导的层面上对中国社会工作本土化议题作出了比较深入的思考,指出,中国本土社会工作专业实践的基本处境与发达国家和地区不同,督导者面临的主要任务除了服务机构的协调、理论学习和专业实践活动的结合、专业服务需要的评估!专业身份和专业自我的确认以及专业服务的跟进以外,还包括专业服务的设计、专业服务需要的转化、日常专业服务的指导和专业服务的培育等。因此,中国本土社会工作专业实践中的督导者承担的基本角色也与发达国家和地区的督导者不同,包括专业服务的设计者、专业服务需要的转化者、日常专业服务的指导者以及专业服务的培训者等”。

“增权”理论是西方社会工作研究的一个重要理论,范斌(2004)在论述增权概念的内涵及其假设前提和价值取向的基础上,从客体和主体两个方面分析弱势群体的无权状况,进而区分弱势群体自我发展所需的个体增权、人际关系增权和社会参与增权等三个层次,并结合中国弱势群体的现状和增权途径,讨论了“主动增权模式”和“外部推动增权模式”的关系及其适用性问题(范斌,2004)。

陈钟林(2006)则另辟蹊径,从社会工作研究的角度来探讨社会工作本土化的理论问题。她认为,西方社会工作研究的知识体系主要包含以下四个基本的构成要素:理念-伦理;人类多元化议题;理论架构;研究方法。在社会工作范畴内,社会工作研究首先是对以社会工作的价值理念和工作伦理为指导的助人活动的理念、内容和方法的分析,遵循多元化观念,强调研究必须注重人类群体在民族!性别!年龄等多方面的差异。在这些要素中,人类多元化议题与社会工作本土化的倡导基本上是一致的。作者以天津市为研究背景,在弱势群体问题研究的过程中尝试实践了对社会工作研究的本土化,其本土化的努力集中体现在以下几方面:助人理念的明确和对整个研究过程的主导;“人类多元化”视角的警觉和遵循;对西方社会工作理论架构的操作化;对西方社会工作理论的系统整合和研究框架的建构;研究方法的单一运用和整合运用。

显然,有关中国社会工作本土化的理论研究在2004~2006年中已经被国内的研究者有意识地放入到具体的社会环境和服务领域或者植入本地文化情境中加以讨论,这和若干年前国内学者对于社会工作本土化的泛泛而论,实在是一个长足的进步。不过,这样的讨论仍然有巨大的拓展空间,这种拓展至少包括:(1)更多的社会工作的实践领域的涉及和讨论,比如国内社会工作教育的本土化议题就显得十分的迫切和紧要;(2)对中国文化的更全面和更深入的把握以及将其与中国社会工作实践的更紧密的联系;(3)对中国社会工作的服务对象及其行动逻辑的更深刻的剖析以及

与社会工作服务提供方式的结合和思考;(4)对以权威主义为指导的中国行政架构和组织体系的分析以及与社会工作服务资源!社会工作支持系统的相互关系的讨论。(三)在处境化中追索:社会工作本土服务模式的实践和探寻

此处所谓的社会工作服务模式系指为特定的人群,如青少年、老人、妇女或病患提供直接的、具体的且比较经常化和固定化的帮助方式。一个十分有趣的现象是,2004~2006年关于医务社会工作和康复社会工作的文献有大幅度增加之趋势(刘继同,2006;童敏,2006;邓锁,2006;唐文,2006;安民兵,2006),或许这是医务领域和康复领域的社会工作介入在目前的社会环境中的迫切性日益突出之缘故,其中,刘继同和童敏的研究颇具代表性。

刘继同(2006)认为,在社会转型和卫生部门等机构改革的过程中,以增进健康公平!提高医疗服务质量等为核心的医患关系,是目前中国社会政策议程与健康照顾服务领域中最紧迫和最关键的议题。有鉴于此,在健康照顾服务领域与服务内容中,如何改善医患关系,重构医护人员与医疗卫生服务的社会形象、专业地位,提高服务质量,将是当前医务社会工作发展与介入的最佳领域。而医务社会工作长远的优先领域是健康促进与健康教育,未来发展的战略重点是城乡社区组织动员!社区健康服务和基本医疗服务,对象是各类高危人群(刘继同,2006)。邓锁(2006)的研究建基于制度主义,认为从制度学习的视角,我们看到医疗社会工作不仅是一种工作的方法或形式,同时也是镶嵌于医疗健康体制领域内的一项制度安排。而作为一项制度安排的专业化医疗社会工作,要实现良好的运行和发展,应该具有专业化和规范化的特点,这既是医疗社会工作发展的目标,也是其获得进步的一个必要条件。

童敏(2006)较长时间致力于精神病患者的社区康复研究。他指出,西方精神病康复服务是与非院舍化和社区照顾运动紧密相关的,它改变的不仅仅是精神健康服务的场域和服务手法,而是从原有的问题治疗转向精神病人能力的发掘和社会功能的发展“这样的服务理念与社会工作所倡导的案主自觉、对案主独特性的尊重、在环境中理解个人以及追求更为平等、更为合理的社会等基本原则非常相似,为社会工作的发展提供了很大的空间。中国大陆急需精神病康复服务,这为社会工作的发展提供了广阔的空间。但是,中国大陆精神病康复的社会工作服务介入方式与西方不同,以精神病人家庭为服务介入对象,在家庭成员之间的责任关系基础上深入理解每个家庭成员的生活愿望和意义,调动每一位家庭成员的能力和资源,在发展中结合治疗,通过整合内部心理调适和外部社会支持,在日常生活中发展专业化的社会工作服务方式。

除了医务和康复领域的社会工作讨论外,2004~2006年国内其他领域的社会工作介入及服务手法等话题也有提及。赵海林、金钊(2006)认为,在目前青少年矫正服务过程中迫切需要引入“充权”的理念和相应的服务方案;王瑞华(2006)讨论了在构建和谐社会的新背景下,中国的企业社会工作加强专业介入的必要性和介入策略”费梅苹(2005)在对上海社区青少年服务目标、服务原则、服务内容、服务方法和策略经验研究的基础上提出“融和”社区青少年社会工作服务模式的概念“她认为,社区青少年社会工作服务体现了多元优势融合、和谐发展的特征。“融和型”社区青少年社会工作服务模式的形成,反映了中国社会工作实践的本土性特点。

四、简评

综观2004~2006年国内有关社会工作实务方面的研究文献,基本上可以作如下评价: 1.与2004年以前相关文献只是局限于青少年、老人等传统的社会工作领域这样一种状况相比较,2004~2006年社会工作研究文献涉及到更多的领域,如企业社会工作、康复社会工作、医务社会工作、矫正社会工作、戒毒社会工作、儿童社会工作以及社会工作职业化问题,等等。这种态势说明,国内社会工作被社会的认同程度正在逐渐提升,社会工作为大众接受的迫切性也在增强,这对于中国社会工作的推广和专业化发展实在是一件大幸之事”。

2.目前国内社会工作实务领域中的研究仍然缺乏学术性而流于经验总结,缺失理论概括和指导(哪怕是很薄的理论)而成为泛泛之谈。虽然可以看到有些研究已经在尝试摸索和建构本土化的社会工作模式(一种低概括度的理论),但是仍然很不成熟;也有些研究试图引用西方的社会工作理论以作为实践和研究的指引,但难免有生搬硬套之嫌疑,也缺乏在中国处境下的深刻反思,这些情形自然反映了中国社会工作尚不够充分发育和发展的这样一种现实。3.最为关键的是,通过对2004~2006年国内社会工作文献研究

(无论是理论研究,还是实务领域中的研究)的探讨,可以发现国内社会工作界仍然存着一个很大的认识上的偏差或缺陷,即基本上没有意识到社会工作知识和其他社会科学学科(如社会学、政治学、哲学等)相比所表现出来的特殊性,没有领悟到基本上社会工作知识来自于真实情境中的实践而非课堂上的灌输,来自于对处境化了的社会生活实践的反思,而非教科书上的教条及其背诵;一句话,社会工作本质上是一种“默会知识”。如果我们不对这种社会工作知识的性质具有比较深刻的体悟和掌握,那么,这种缺陷始终会影响国内社会工作研究乃至整个社会工作的发展。

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