论中国养老保险制度的发展和改革方向

第一篇：论中国养老保险制度的发展和改革方向

论中国养老保险制度的发展和改革方向

中国养老保险制度的真正发展是从20世纪80年代中后期开始，经过近30年的发展和完善，我国养老保险制度改革不断深入，制度设计不断完善，管理服务不断细化，对保障离退休人员基本生活、促进经济发展、维护社会稳定发挥了积极作用。但是，随着改革深化和经济社会发展，我国经济结构不合理、社会保障体系不健全、就业压力逐年增加和收入分配差距拉大等深层次问题逐步显现出来；伴随市场化、城镇化、人口老龄化程度的提高，养老保障的任务越来越重，社会化服务的要求越来越高，政府管理的压力越来越大，进一步完善养老保障制度面临着诸多问题和严峻挑战。

一、中国养老保险制度的建立及演变

1984年，中国各地进行养老保险制度改革。是年，中国部分农村地区开始进行养老保险制度试点。农村养老保险制度以“个人交费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”为基本原则，实行基金积累的个人账户模式。

1991年，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号）规定：随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。计算养老保险的计提基数：若本人工资低于当地职工上年平均工资60%的，按当地职工上年平均工资的60%确定缴费基数；若本人工资高于当地职工上年平均工资300%的，按当地职工上年平均工资的300%确定缴费基数；若本人工资水平在当地职工上年平均工资60%-300%之间的，按本人实际工资收入确定养老保险缴费基数。

1997年，中国政府制定了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，开始在全国建立统一的城镇企业职工基本养老养老金制度保险制度。中国的基本养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式。基本养老保险覆盖城镇各类企业的职工；城镇所有企业及其职工必须履行缴纳基本养老保险费的义务。目前，企业的缴费比例为工资总额的20%左右，个人缴费比例为本人工资的8%。企业缴纳的基本养老保险费一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户；个人缴纳的基本养老保险费计入个人账户。

1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国 发[1997]26号）中更进一步明确：各级人民政府要把社会保险事业纳入本地区国民经济与社会发展计划，贯彻基本养老保险只能保障退休人员基本生活的原则，为使离退休人员的生活随着经济与社会发展不断得到改善，体现按劳分配原则和地区发展水平及企业经济效益的差异，各地区和有关部门要在国家政策指导下大力发展企业补充养老保险，同时发挥商业保险的补充作用。按照国家对基本养老保险制度的总体思路，未来基本养老保险目标替代率确定为8.5%。由此可以看出，今后基本养老金主要目的在于保障广大退休人员的晚年基本生活。为确保基本养老金的按时足额发放，近年来中国政府努力提高基本养老保险基金的统筹层次，逐步实行省级统筹，不断加大对基本养老保险基金的财政投入。

二、目前中国社会养老保险制度存在问题分析

在我国构建“和谐、可持续发展”的社会中, 养老保险体系的构建是其中必不可少的一部分。养老保险体系保障了退休人群的生活, 有利于社会的和谐、稳定, 然而, 养老保险覆盖面广、成本高，在许多国家已经成为公共财政的一大负担。在我国, 光凭征缴养老保险税的收入并不能满足养老保险支出，财政每年都必须向养老保险基金进行补贴，并且这种补贴还在逐年增长。无论是发达国家还是发展中国家都不得不面对这一世界性难题。

中国的养老金制度在经历了一系列的改革之后，以企业为主的养老金制度完成了向社会化的转变，初步形成了以企业和个人缴费结合的“统账结合”的养老保障体系。中国的养老金制度表面上采取了混合养老金制度的形式，但是由于历史积累的巨大养老金隐形债务，迫使个人账户资金被挪用，形成了大量的名义账户，实质上没有按照混合制度的养老金制度运作。这种以名义个人账户和社会统筹为标志的养老金制度存在较大的缺陷。

（一）社会养老保险制度层次缺失

我国养老金制度模式从1993年提出实施多层次养老保险模式，但作为养老保险体系重要组成部分的企业年金养老制度推进缓慢，覆盖率小，大部分城镇职工依然仅有基本养老保险。而且，我国政策规定企业只有加入了基本养老保障之后，才允许按政策规定设立企业年金。所以，只有少部分经济效益较好的能源、金融和通讯的企业设立企业年金，而经济效益差的企业一般只有基本养老金保障，形成企业年金缺位。

（二）基本养老金制度覆盖率低

2006年我国就业人口为76990万人，其中城市就业人数为28310万人，城市就业人口比例为36.77%.数据显示，我国基本养老保险理论覆盖率从2001年的38.8%增长到2006年的42.8%，覆盖率仍不足50%.显示我国社会养老保障的有效覆盖面较狭窄。

（三）养老保险基金“所有者缺位”

当前，我国个人帐户中的养老基金实质上是缴费人的资本或劳动收入的一部分，所以，从经济学上产权明晰这一原则出发，理应成立一个代表缴费人利益的组织来对这部分基金进行管理。而我国目前的情况却是由政府代管，政府成为养老基金的托管人。所以，我国目前的基本养老保险基金实际上就处于“所有者缺位”继而“所有权悬空”的状态，在这种状态下，发生融资困难和基金被挪用的情况，也就不足为奇了。

（四）农村养老保险制度亟待健全

由于历史的原因，我国城乡之间在经济发展水平、收入水平、经济结构等诸多方面存在较大差异，所以在使我国城市和农村之间形成了不同养老保障制度。与城镇相比，农村社会保障水平低，保障项目少，社会救助仍是农村社会保障的主体内容，作为现代社会保障核心的社会保险制度在我国农村才刚刚开始发展，保障制度亟待健全。随着城市化进程的加快，农村经济结构的变化，人口政策的影响，以及农村人口结构逐步老化，农村家庭保障日益受到越来越大的冲击，农村人口对政府组织的社会保障的需要越来越迫切。

三、中国养老保险制度缺陷所引发的问题

（一）养老金制度再分配和缩小贫富差距的功能缺失

再分配功能是养老金制度的一个重要功能，我国养老金制度虽然实际上是一个现收现付制度，但并没有起到应有的再分配功能。这是因为改革开放后我国由于把精力集中于经济发展，过分强调效率，忽视了社会公平，走上了一条强化效率弱化公平的道路。中国经过了改革开放后，贫富差距日益扩大，中国的基尼系数1991年为0.282，到2000年已达0.458，增长幅度较大，目前已经超过国际公认的警戒线0.41。中国养老金制度没有起到缩小收入差距的功能，相反存在逆向补偿的倾向。

就城镇居民来讲，根据国家统计局1995年对2.5万户居民的调查，富裕户得到的养老金待遇与贫困户的相差4.2倍，加上医疗保险和住房等方面的补贴，贫富差距进一步加大。经过二次再分配，我国居民收入的差距是加大了而不是缩小了。这说明包括养老金制度在内的我国的社会保障体制原则和制度设计上存在问题，再分配功能没有得到正确的体现。

（二）养老金制度再分配效应的缺失对经济增长的影响

从公平角度看，过大的贫富差距、未来老年生活的不安全感和一部分人当前生活的陷入困境，部分地伤害了社会公平感和改革所依赖的社会共识基础。从效率角度看，贫富差距的扩大和对于养老金制度改革的不确定性，尤其是对将来老年生活的不安全感，已对居民消费起到抑制作用，于是消费者花钱更少而存钱更多。这些造成了中国国内需求不足和经济增长更多的依赖对外出口，强化了中国经济的脆弱性。一旦中国的对外出口面临波动，将会导致国内市场供应的增加和商品价格的下降。届时很多养老负担较重的国有企业财务状况就会恶化，反过来又使国有企业改革更加紧迫。国有企业改革带来更多的工人下岗和消费信心的进一步削弱，从而更加不利于经济增长和发展。

（三）养老金收支赤字问题

中国的养老金基金正面临出现赤字的问题，造成这一问题的一个重要原因是中国特殊的人口问题。从2001年开始，中国老龄化人口的增长持续加大。据测算，2001年中国年龄在65岁以上的人口占总人口的7%，而40年后这一比率可能会达到20%。这一特征导致养老金的支出不断加大。在人口老龄化的同时，由于中国政府实行的计划生育政策，使得人口生育率从本世纪六十年代的5%降低到八十年代的2.5%，目前大约2%。根据测算，今后25年的生育率基本保持不变。由于现收现付制度本身的代际再分配特征是从工作的一代向上一代再分配养老金。进入人口老龄化社会，工作一代的人口减少，而退休一代人口正在增加。工作一代人已经不能为退休一代人提供足够的养老金，保障他们的生活水平。

造成养老金收支赤字的另外一个原因是基本养老保险制度的统筹层次偏低, 由于不同统筹层次的基金无法调剂使用，就严重制约了基本养老保险基金调剂功能的发挥。由此所带来的问题是：各地区社会统筹养老金结余与赤字并存，财政补贴负担沉重。据统计，2000年中央财政用于基本养老赤字的补贴已达300亿 元。这种补贴还会造成新的不平衡：支付标准高、赤字大的地区，往往可以从中央政府获得较多的补贴；而支付标准低、赤字小的地区，则从中央政府获得补贴却较少。

（四）养老金制度的再分配效应和储蓄功能混同

国务院1995年发布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中提出了“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同承担，实行社会统筹和个人账户相结合”的原则，确立了养老金制度的个人账户的储蓄功能。养老金制度实行部分积累，实现再分配和储蓄功能的具体操作方式是:为每个职工设立一个个人账户，实行个人和企业共同缴费；企业的缴费一部分归为社会统筹，另一部分记入个人账户。但是由于在养老金制度改革过程中没有具体规定对已经退休和临近退休的老年职工的养老金安排，他们在过去的传统制度下没有养老金缴费积累，所以他们无法凭借现在的个人账户领取养老金。于是在实际操作中就不得不依靠当前基本养老金制度中的缴费进行支付，这样就会破坏了现在个人账户养老金的储蓄和积累。这种分配和储蓄功能的混同，同时又降低个人和企业对于缴费的激励，造成了大量的养老金缴费的逃避。

（五）缴费率偏高直接影响居民的现期消费

目前世界各国企业缴纳的基本养老保险费率一般为10%，国际警戒线为20%。按国务院1997年颁发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定，我国企业总的缴费比例一般不得超过20%，职工自己向个人账户缴费的比例从4%起步，以后每两年提高1个百分点，最终达到8%；企业向职工个人账户划入的比例随着职工个人缴费比例的提高而相应下降，即由最初的7%下降到最终的3%。企业和个人向个人账户缴费比例之和应达到11%。在实际中，由于企业参保率不高和转制成本没有落实等原因，按现行标准执行，社会养老保险的收入不能满足其支出的需要。许多地区不得不提高参保企业的缴费率，致使国有企业的缴费率居高不下。

目前，我国企业的平均缴费率为23%，高于世界平均水平1.3个百分点，高于国际警戒线三个百分点。30个省、市、区中，平均缴费率在20%以上的有24个，超过25%的有5个省市。缴费率偏高必然导致职工收入增长速度放慢，从而会直接影响居民的现期消费。

四、中国养老金制度改革势在必行

当前实施的以现收现付为基本特征的“统账结合”的养老保险模式，可以说是一种难以令各个阶层、各个方面满意的模式：政府承担了过大的财政成本；企业的税费负担太大，不利于企业改革的深入；退休职工的权益得不到保障；在职职工也需要承担很沉重的社会保障成本。因此，这一制度模式必须进行改革和完善。重新规划和设计新型养老保险制度，我们不能忽略现实国情和曾经的经验教训。因此，改革应把握以下的原则：

第一，基本养老保险制度的再改革不是对现行制度的全盘否定，而是在其基础之上所实施的制度修正，现行制度向未来制度的这种平滑过渡，有助于保证现行制度对受保人所作的先期承诺以及其中重要的制度参数在未来制度中得以连续。

第二，鉴于我国国情，未来的养老保险制度在相当长时期内还会是多层次或者多支柱的体制，新的制度应该在包括一个强制性的全国基本养老保险结构外，还应将自主部分设计得更有弹性，以满足不同地区、不同行业乃至不同阶层的特殊需要。

第三，未来的养老保险制度安排要同时包含再分配、储蓄和保险的功能。未来的保险制度将包括多层次或者多支柱的制度结构，而各个不同的制度结构可能只是负责其中的一项功能。这种通过功能分解以安排养老保险制度结构的做法正在成为国际范围内养老保险制度改革的新趋向。

五、中国养老保险制度发展趋势探讨

美国一个智囊机构“凯托学会”和北大中国经济研究中心曾共同举办了一次会议。与会者几乎一致认为，建立全额交纳的个人账户是解决问题的办法。世界银行在1997年发表的题为《2020年的中国》的系列报告中建议中国政府用以下三个“支柱”或三个层次来支撑老人群体，即：

第一层次――将现行的养老保险制度中的社会统筹基金部分独立出来，使其成为一个由中央政府直接管理的公共养老保险计划。该计划是一个规定受益额但工资替代率较低的现收现付计划，建议采用工薪税融资并由财政部管理。由于公共养老保险计划是纯粹的政府行为，因此其管理费用要来源于财政预算。第二层次――将现行养老保险制度中的个人账户基金部分独立出来，使其成为由政府监管、强制性的、规定缴费额的养老保险计划，我们称之为缴费性养老保险计划。缴费性养老保险计划的治理结构是多个相对独立的养老保险基金会，可以考虑将现在省一级社会保险行政管理机构内的投资营运机构改造成为由政府监管的养老保险基金会。

第三层次――自愿的个人储蓄和个人投保，以及企业开办的职业年金计划。由于这一层次计划属于微观主体的自愿行为，故称其为补充养老保险计划。

以上三个层次的养老保险计划可以达到将再分配功能、储蓄功能与保险功能有机地结合在一个共同养老保险制度之中的目的。

但是，至今为止，在实现这一目标方面一直没有取得多少进展。中国甚至已经落入了世界银行曾经警告过的圈套：建立国家账户。工作人员被告知，他们账户上的养老金将不断增加，甚至可以从中获得较低的利息，但是实际上并没有支撑这种账户的资金。因为国家继续在向退休人员支付退休金，而资金并非来自于在职人员所交纳的经费。针对目前的客观情况和中国国情，我们可以在以下几个方面进行尝试和探索：

（一）全面推进多层次养老制度体系建设

建立多层次养老制度制度体系，是我国的文化传统和现代社会保险机制的要求，应全面覆盖无力缴费的贫困人口的社会救济、社会基本养老、企业年金、商业寿险、家庭保障等多层次养老保障制度模式。

第一层次：加大基本养老保险的执行力度。由政府、企业和个人三方供款的模式，即企业和个人为主，政府提供补贴，实行现收现付筹资方式。通过提高企业和个人的参保意识、加大执法力度等措施，不断提高参保率。由国家行政部门管理，执行保障和再分配功能。推行激励机制，对于多缴费者可以多领取相应的养老金。

第二层次：鼓励企业为员工建立企业年金保障。由政府提供优惠政策，实行劳动权利与义务相结合的原则，由企业为主，个人为辅供款，实行积累制筹资方式。对象为企业职工，执行保障和储蓄功能。实行激励机制，保证缴费者退休后有更高的生活水平和更为充分的保障。

第三层次：积极发展商业寿险保障。采用自愿性，由政府提供政策，个人具 有经济能力和偏好选择，实行积累制筹资方式。对象为高收入人群，是在具有了基础保障之上的更高层次的保障。执行保障和储蓄功能。政府可视经济发展需要，给予政策扶持。

第四层次：传承家庭养老保障。家庭成员对老人的赡养是互惠互利关系的体现。年轻一代对父母提供照顾，也为自己将来获得子女照顾创造了道德基础，这种供养与反哺的循环使家庭养老能够延续。

（二）扩大非缴费型和基本养老覆盖范围

扩大覆盖范围，是基本社会养老制度的一个基本目标。目前扩大覆盖范围的政策是出于制度内的资金不平衡的需求，缺少统筹机制。这种以扩大覆盖面为手段来缓解养老保险基金压力的政策背景，使非国有企业产生了其缴费将被用作于退休人员较多的国有企业，进行实质上是现收现付性质的收入转移支付的预期，而与此同时，国家又没有对非国有企业及其缴费相对应的养老金承诺做出制度化的、具有法律效力的保证。制度漏洞是造成覆盖率不足的一个重要原因。很多国有、集体企业使用农村、外来劳动力临时工，非公有制企业职工、城镇个体工商户及其雇工、城镇自由职业者、农民工，大部分没有纳入养老保险覆盖范围。因为，其中的很多制度规定是很难执行的，存在很多不确定因素。例如，国家规定个体户按上年社会平均工资的18%～20%缴费，其中的10%～11%记入个人账户，8%～9%记作社会统筹部分。个体户的雇工也是这个总比例，只是个人缴8%～9%，其余由雇主缴纳。自由职业者按这个总比例，全部由个人缴纳。由于操作很麻烦，而且很难得到这些人的理解和信任。更重要的是，规定中有一些不合理之处，例如个体户和自由职业者本来是个人全部缴纳的，但是进入社会统筹部分其所有权则不再属于他们自己的了，如果他们中途出现意外，继承人只能继承记入个人账户的那部分，很难吸引他们入保，这种规定不被理解。这是非国有经济不愿意参加目前的养老金计划的背景原因，也是扩大覆盖面工作难以推进的原因。

（三）重新界定政府在养老保险体制中的职能

造成当前我国养老保险体制出现“所有者缺位”的现象，很大程度上是政府直接管理过度的结果。当前个人帐户中的养老基金完全是由政府的社会保障管理部门管理的，政府既是监管者，同时又是帐户的直接管理者。在这种情形下，个人帐户中积累的基金难以得到有效地运作。因此，应当将政府的管理职能限制在 社会统筹这一大块，即现收现付部分；而个人帐户中的基金部分，则可考虑借鉴国外管理养老基金的成功经验，成立养老基金会组织来管理个人帐户中的基金，基金会组织应当是专业化的基金管理公司。并且，为了保证养老基金的管理效率，这样的基金会应当是竞争性的，即成立多个基金会组织，职工可自主地选择决定加入哪一个基金会，也可自由地退出。政府间接作用的增强则表现在加强监管职能方面。政府的社会保障部门应对基金管理公司进行严格的监督，定期考核其绩效和风险管理水平。

（四）建立城乡有别的养老保障模式

我国的社会养老保障制度体系由非缴费普惠性养老模式、缴费性基本养老保险模式、企业年金及个人寿险储蓄性养老模式和家庭养老等多层次构成。其中缴费性基本养老保险和商业寿险产品的目标主要是城镇从业人员，是养老保障是发展的主体。企业和个人寿险储蓄安排的养老保障将成为城镇退休人员晚年生活的补充性质资金来源，也是提高退休生活质量的重要保障。非缴费普惠性养老保障目标是贫困老人，利于消除贫困。非缴费型养老保障在经济欠发达的农村地区是主体。同时，家庭养老和土地养老均是有效的养老模式，在有条件的地方亦可发展社区养老。

朱海俊、李 震、施莉娅、吴 思、张慧盈 郁 琴、乐 晨、沈雨佼、周艳韬、钟 琦

二〇一一年十一月二十日

第二篇：浅谈中国养老保险制度

浅谈中国养老保险制度

摘要：文章简要对比了国际的社会养老保险制度，侧重比较了中美保险制度的差异。肯定了近年来中国养老保险制度所取得的成绩，指出了目前中国社会养老保险制度面临的诸多问题，从全面推进多层次养老制度体系建设、扩大非缴费型和基本养老覆盖范围、重新界定政府在养老保险体制中的职能和建立城乡有别的养老保障模式等方面对中国养老保险制度发展趋势进行了探索。

关键词：养老保险

中美制度对比 制度改革成就 现存问题 发展趋势 中国养老保险制度的真正发展是从20世纪80年代中后期开始，经过近30年的发展和完善，我国养老保险制度改革不断深入，制度设计不断完善，管理服务不断细化，对保障离退休人员基本生活、促进经济发展、维护社会稳定发挥了积极作用。但是，随着改革深化和社会正处于转型期，以及人口老龄化程度的提高，我国养老制度还存在一些不足，尤其是和国外各种保险制度比较，更能发现我国保险制度的缺陷，对我国的基本养老保险制度改革提供借鉴。

国际养老保险制度的比较

由于世界各国政治制度不同，经济发展水平不等，历史传统各异，不同国家养老保险制度之间存在较大差异。尽管世界各国养老保险制度的设计五花八门，但几乎都是由一些基本要素所构成，对西方主要发达国家具有成效的基本养老保险制度作一比较，对我国的基本养老保险改革会提供一些借鉴。

从制度特点来看，国外建立起来的养老保险模式大致可分为四种类型：投保资助型、福利国家型、国家保险型和储蓄积累型等。目前，德国等欧洲大陆国家、美国、日本等发达国家都属于投保资助型，英国、瑞典等北欧国家是福利国家，前苏联、东欧诸国以及澳大利亚等国实行国家保险模式，智利和新加坡等国则实施储蓄积累模式。这些模式在具体设计上各有特点，以下对它们进行简要的比较。

(一)资金来源基金的负担方这一问题来说，一般以雇主、雇员及政府三方出资为主或至少是其中两方出资。就各国实际而言，投保资助型国家主要以三方负担为主，政府的责任主要是间接的；而储蓄型模式中，政府基本不承担责任。具体来看，福利国家的基金来源于一般税收，基本上由国家和企业负担，个人不缴纳保险费或缴纳低标准的养老保险费。例如，瑞典退休者在工作期间不必缴纳任何保险金或保险税。在投保互助型的美、德、日等国中，美国的养老金以社会保障税的形式负担，主要由雇员和雇主缴纳，国库原则上不负担，典型的依靠目的税负担费用，根据所得最高税率可达27%；欧洲大陆国家养老金来源比较多样，主要来自保险费，但以国库的部分负担为补充，其中德国除主要由保险费(占所得比例的17.7%)负担外，国库也分别负担12-15%；东亚的日本也是雇主、雇员、国家三方负担型，日本对其基础部分除有定额保险费负担外，国库负担高达33%。

(二)给付水平从计算基数的对比看，即按照不同期间的平均所得作为养老金计算的基数，一般采用的期间越短，给付水平越高。有的国家以加入养老金计划的整个期间为基数，例如德国就以加入全期间平均所得为基数，还有些国家以退休前几年的平均所得为基数，例如意大利仅以退休前5年间平均所得为基数。从替代率标准的对比看，替代率是养老金额相对于过去所得的比例，是有效的衡量给付水平的工具，替代率越高，给付水平越高。并且计算替代率的标准也各不相同。由于依据不同的计算基准，不仅会使替代率大相径庭，而且使养老金的实质水准相差悬殊，无论各国采取什么办法，都有一个共同的目的，就是尽量不让替代率过高，以防止福利刚性。

（三)支付条件

享受养老金待遇的条件通常有四个：一是退休年龄，西欧、北欧国家和美国、加拿大、智利、澳大利亚等国，均规定法定退休年龄为65岁，而亚洲、非洲等国家规定的年龄为55或60岁。二是工龄，即必须达到一定的工作年限，通常为男25年左右，女20年左右。三是缴费年限，即缴够规定期限的保险费，如10年、20年等，各国规定不同。四是居住期限，即参保人须达到规定年龄，并符合居住国所规定的居住期限，方可领取养老金。这四个条件不一定要同时具备，有些国家只要符合其中一至几项即可。

西方一些国家的养老保险制度发展历史较为悠久，制度相对成熟，对我国有很大的借鉴作用。而美国的保险制度也是比较完善的，通过中美制度的比较，对我国保险制度有一个更深刻的了解，也便于我们进一步完善我国制度的不足。

（一）养老保险模式与制度方面的比较

在养老保险模式方面，美国的养老保险是综合传统型、福利国家型等多模式的特点，经过近70 年的实践逐步发展形成的，而且带有非常发达、独特的市场经济特色。目前美国的基本养老保险基金是现收现付制，养老保险待遇按月支付并随生活价格指数的变动而每年调整。我国的养老保险制度则是一种部分积累制，包括现收现付的社会统筹基金和作为积累的个人账户基金。国家每年根据平均工资的增长及物价指数调整养老保险待遇。

（二）养老保险基金的比较

美国 2004 年，雇员缴纳养老、遗属、残疾保险的费率为本人工薪收入的 6.2%，其雇主也按相同数额为其缴纳费用。自雇者则同时为自己缴纳雇主和雇员两部分。一般地，缴费工资基数每年随平均工资的增长而自动提高。领取养老待遇的资格基于获得社会保障分的多少。而我国养老保险制度是依据“以支定收”的原理设计，是一种转型期的过渡模式。现在的养老保险参保人除了为自己今后养老缴纳费用外，还要负担已退休人员的养老费用，因此企业与个人缴费比例甚至比美国或其他发达国家的两倍还要高。但可以用于支付已退休人员的养老基金并不多，大部分企业退休人员养老待遇偏低，矛盾尖锐。

（三）养老保险领取等方面的比较

在退休年龄方面，2004 年，美国获得全额养老金的年龄为 65 岁 4 个月，以后每过1年，获得全额养老金的年龄相应提高 2 个月，直到 2014 年，出生于 1959 年及以后者，获得全额养老金的年龄提高到 67 岁为止。被保险者也可以选择在 62 岁提前退休但获得相应减少的待遇。而我国的法定退休年龄是男职工 60 岁、女干部 55 岁、女工人 50 岁。从事特殊工种的职工为男 55 岁、女 45 岁，完全丧失劳动能力的职工为男 50 岁、女 45 岁。

通过比较发现，美国的养老保险制度相对成熟。与美国相比，我国养老保险制度中存在以下不足：①养老保险覆盖面较小；②养老金的工资替代率较高；③养老保险积累基金较少；④退休年龄较低；⑤养老保险缴费比例较高；⑥在职人员与退休人员的比例即抚养比下降过快等。因此我国养老保险制度应当基于“有限福利”的基本理念，逐步改革现行养老保险制度，完善企业年金，促进个人储蓄性养老保险（商业人寿保险）的发展，建立基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄和商业保险等三层养老保险体系为目标，辅以提高退休年龄、降低养老金的工资替代率，改善制度的内部状况。

中国养老保险制度的基本情况

自20世纪90年代以来，中国加快建立以社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险为主体的社会养老保障体系，覆盖范围不断扩大，社会保险基金和财政投入规模持续增长，社会化养老保障体系不断完善，但是，面对日益严重的老龄化问题，我国的社会养老保障体系还不健全，制度运行还需要进一步完善。

(一)我国现行养老保险制度的现状

中国在工业化的过程中尤其是改革开放30年来，逐步建立了多种类型的社会养老保障制度。在城镇地区，主要是城镇职工基本养老保险制度和机关事业单位职工退休金制度。以城镇职工基本养老保险为重点的社会养老保障制度覆盖人群不断增多。截止到2008年底，全国参加城镇职工基本养老保险人数为21890万人，其中在职人员16597万人，离退休人员5293万人。在农村地区，主要是民政部1992年推行的农村社会养老保险制度，2009年8月，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，确定从今年起开展新型农村社会养老保险，同时召开了开展新型农村社会养老保险试点工作会议，正式启动农村新型养老保险试点工作。新制度2009年覆盖10%左右的县，2020年之前覆盖所有农村适龄居民。根据规定，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。年满60岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农民都可以按月领取养老金。如果新制度实施时已年满60岁，不用缴费可以按月领取基础养老金。这是以社会保险与老年福利津贴相结合的制度设计，必将促进老年保障制度的快速发展

(二)、对传统的养老保险制度进行改革我国城镇企业职工的养老保险制度始于1951年，1953年修订颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，1978年以来企业职工养老保险制度进行了一系列的探索与改革，主要内容有以下几方面：

1、改革实践阶段（1978-1990）80初期，进行养老费用生活统筹，恢复养老保险的调剂职能，向社会化方向发展克服企业退休费用负担畸轻畸重的问题。1986年7月，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，规定国家对劳动合同制工人退休养老实行社会统筹，企业和劳动合同制工人按规定的比例缴纳养老保险费，筹集养老保险基金。这个规定表明，在经济体制改革的新形势下，国家将放弃传统的养老保险制度，转而实行国家、企业和职工个人三方共同承担责任的社会化的现代养老保险制度，并由劳动合同制工人推广到全国所有国有企业职工。合同制工人缴纳本人标准工资的3%，第一次建立了个人养老保险缴费制度

2、探索与实践阶段（1991－现在）进入20世纪90年代，我国养老保险开始在制度的运行机制、制度模式方面进行了较深层次的探索(1)、建立养老保险基金社会统筹制度20世纪80年代以后，老企业的退休人员不断增加，发放退休金的压力越来越大，而新建立的企业就不存在这样的问题，这不仅使企业之间不能在相同的起点上竞争，而且缺乏竞争力的老企业已无力支付众多退休工人的养老保险金，导致企业劳保个人开不出工资，上访告状频频。1991年6月国务院下发了《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》，确立了养老保险金由市县起步、向省级过渡、最后实现全国统筹的资原则筹。到1992年底，全国有2300个县市实行了国有企业职工养老保险费社会统筹改革，占全国县市总数的95%。(2)建立多层次养老保险制度我国传统的养老保险制度是单一的，责任完全有国家和企业负担，为改变其弊端，1991年6月下发的《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》确立了实行社会基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险原则。(3)改革基本养老金的计发办法随着经济制度的改革，基本养老金按退休标准工资的一定比例计发的办法已不适应，1993年10月，劳工部颁布了《基本养老金计发办法改革试点的通知》，在待遇确定与支付比例上作了进一步的改革，改革后的养老金分两部分：社会性养老金和缴费性养老金。社会性养老金，企业和职工缴纳基本养老费满15年的，社会性养老金按职工退休时所在地区上半年社会平均工资的25%计发，缴费不足15年的按20%计发，缴费满5年不足10年的按15%计发。(4)、养老保险逐步社会化养老保险社会化表示在由于独立于企业和事业单位的社会保险经办机构管理社会保险事宜。管理基金由非官方机构负责投资运营，养老金不再有退休人单位发放，而是由银行发放，到2001年企业退休职工的养老金基本上全部由银行发放。

中国养老保险制度改革的成就

220世纪80年代中后期，中国在社会经济转型、社会经济条件相对落后以及人口老龄化进程加快的背景下，吸取国际经验教训，开始实施养老保险制度改革。这是我国社会发展中最有挑战性的任务之一 ,但我国仍取得了显著的成就。1997年7月，国务院公布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，进一步明确了基本养老保险制度统一模式的一些具体办法。我国养老保险制度改革方向明确，20世纪末，基本建立起一个资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。中国养老保险制度取得的成就表现如下：

（一）社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度 社会统筹克服了单位核算的弊端，体现出养老保险的社会共济性，一定程度上克服了企业、行业之间由于发展水平和效益不同造成的不公平。社会统筹也有利于统一管理、统一发放，提高效率、促进公平。个人账户将个人投保与企业投保的一部分记在个人名下，与个人利益挂钩，有利于落实个人的责任，调动个人参加养老保险的积极性，也便于个人在不同单位之间的自由流动。

（二）现收现付制向部分积累制转换 现收现付制是代际养老，老人的供养负担完全转嫁给下一代，但在国家经济衰退或人口老龄化的形势下，国家或企业很难有效满足不断增长的养老金需求。完全积累制是代内养老，退休前自我积累养老金，但制度过渡要解决已退休人员和在职人员的养老金积累问题，筹资上存在“双重负担”。我国采用部分积累制的混合式筹资方式，综合考虑当前需要，也为满足长远需要做准备，具有一定的制度弹性。从现收现付制向积累制过渡，在我国乃至世界养老保险制度改革中都是一件非常有意义的事情。

(三)增强了养老保障能力 养老保险制度改革逐步构建了基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的“三支柱”养老保险体系，提高了养老保障水平。

（四）扩大了养老保险的覆盖面 新的养老保险制度要求在享受保险的权利上是统一的，要求保险项目、保险待遇和投保标准统一，并适用于城镇各类企业（包括私营企业、外资企业、合资企业等等）的职工和个体劳动者，逐步扩大社会化养老保险范围，维护公民权利和社会公平。

中国养老保险制度存在的弊端

现行养老保险筹资模式在实行过程中出现了许多问题和矛盾，这对即将进入老龄人口增长高峰期，同时又正值工业化发展阶段的中国来说，完成由旧制度向新制度转移的过程，必须首先明确当前中国现行养老保险体制所存在的弊病和问题：

（一）.基金来源渠道单一，收支矛盾日显突出。当前我国养老保险的基金来源主要是保险费的收入及其利息收入和财政补贴。由于经济条件的限制，保费欠缴的情况非常严重，弹性收缴与刚性支出的矛盾日趋突显出来，加上老龄人口数量的不断上涨，享受养老金的人数不断增加，养老保险费用开支增加，成为应对老龄化危机最主要问题之一。

（二）历史欠债严重，“空账”运行规模大。我国当前实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，但是在实际的实施中却形成了一种在资金流程上与现收现付制没有什么本质区别的“空账”运行机制。1997年《决定》指出已经退休职工的养老金继续按照过去的标准，这意味着企业要同时承担退休职工养老之需和为在职职工积累养老金的双重任务，造成企业负担过重，缴费困难、逃费、欠费现象严重。

(三).退休年龄偏低，且男女性别在退休年龄上差距太大。退休年龄的高低决定着领取养老金时间的长短。而退休年龄越低，则意味着领取养老金的时间越长，即用于支付养老金的基金需求就会越多。我国规定男性退休年龄为60岁，女性为55岁，加上生活和医疗健康水平的提高造成我国人口的老年抚养比不断攀升，有关专家预测我国到2060年养老抚养比为 60.3%。另一方面，由于女性的平均寿命要明显高于男性，在我国，女性要比男性早5年退休，这不仅导致我国养老金支付压力加重，而且也不利于妇女权益的保障。

（四）.基金管理效率低下。我国规定养老金在留足2个月的支付以外，应该全部用于购买国债、银行储蓄、企业债券、投资股市，严禁投入其他金融和经营性事业。但是目前我国养老金仍主要用来购买国债和银行储蓄，基金收益甚小，根本无法满足老龄社会对养老金的需求，没有真正建立起养老金保值、增值的有效机制。

（五）社会养老保险制度层次缺失

我国养老金制度模式从1993年提出实施多层次养老保险模式。但作为养老保险体系重要组成部分的企业年金养老制度推进缓慢，覆盖率小，大部分城镇职工依然仅有基本养老保险。而且，我国政策规定企业只有加入了基本养老保障之后，才允许按政策规定设立企业年金。所以，只有少部分经济效益较好的能源、金融和通讯的企业设立企业年金，而经济效益差的企业一般只有基本养老金保障，形成企业年金缺位。

（六）基本养老金制度覆盖率低

2006年我国就业人口为76990万人，其中城市就业人数为28310万人，城市就业人口比例为36.77%.数据显示，我国基本养老保险理论覆盖率从2001年的38.8%增长到2006年的42.8%，覆盖率仍不足50%.显示我国社会养老保障的有效覆盖面较狭窄。

（七）养老保险基金“所有者缺位”

当前，我国个人帐户中的养老基金实质上是缴费人的资本或劳动收入的一部分，所以，从经济学上产权明晰这一原则出发，理应成立一个代表缴费人利益的组织来对这部分基金进行管理。而我国目前的情况却是由政府代管，政府成为养老基金的托管人。所以，我国目前的基本养老保险基金实际上就处于“所有者缺位”继而“所有权悬空”的状态，在这种状态下，发生融资困难和基金被挪用的情况，也就不足为奇了。

（八）农村养老保险制度亟待健全

由于历史的原因，我国城乡之间在经济发展水平、收入水平、经济结构等诸多方面存在较大差异，所以在使我国城市和农村之间形成了不同养老保障制度。与城镇相比，农村社会保障水平低，保障项目少，社会救助仍是农村社会保障的主体内容，作为现代社会保障核心的社会保险制度在我国农村才刚刚开始发展，保障制度亟待健全。随着城市化进程的加快，农村经济结构的变化，人口政策的影响，以及农村人口结构逐步老化，农村家庭保障日益受到越来越大的冲击，农村人口对政府组织的社会保障的需要越来越迫切。

中国养老保险制度的改革趋势

基于以上所存在的问题与弊端，提出以下应对策略：

（一）扩大基金来源的渠道，建立多层次的养老保险体系。提高养老金保值增值的能力，实行国有资产变现，发行社保长期债券，进入资本市场等措施，把社保基金做大。

（二）.积极发展企业年金计划即补充养老保险和个人储蓄养老保险。强化个人自保的意识，加强企业和个人对养老保险的责任与义务。使得养老保险的各个支柱都得以发展和完善，为建立多层次的保障体系打好基础，为降低基本养老金的替代率，促进个人账户实账运行创造足够大的活动空间。

（三）.逐步做实个人账户，解决个人账户的“空账”问题。第一建立账户分立制，建立个人账户专管体系。将个人账户从社会统筹金中分离出来，实行账户分立，从而避免社会统筹向个人账户“借”的风险。第二，建立专门的基金管理机构来负责个人账户基金的管理与营运，以确保其保值增值。

（四）建立农民工的养老保障体系。一项社保计划应该和能否覆盖哪些人群，是由社会的生产力发展水平，劳动力市场发育状况和政府行政管理能力所决定的。根据我国经济发展的现状和趋势来看，养老保险应逐步全面覆盖所有与城市化、工业化过程有密切联系的群体，而农民工正是这一过程中非常庞大而且不容忽视的一个群体。应该立即建立有关将农民工纳入养老保险框架之内的法律法规，将其纳入养老保险的范围之内。这样一方面可以扩大社保尤其是养老保险的基金来源；另一方面，又可以在一定程度上缓解农村老龄化带来的养老危机，因为一旦农民工为社保网络所覆盖，他们才会有“精力”去考虑如何提高父母辈老人的福利水平问题。

（五）全面推进多层次养老制度体系建设

建立多层次养老制度制度体系，是我国的文化传统和现代社会保险机制的要求，应全面覆盖无力缴费的贫困人口的社会救济、社会基本养老、企业年金、商业寿险、家庭保障等多层次养老保障制度模式。第一层次：加大基本养老保险的执行力度。由政府、企业和个人三方供款的模式，即企业和个人为主，政府提供补贴，实行现收现付筹资方式。通过提高企业和个人的参保意识、加大执法力度等措施，不断提高参保率。由国家行政部门管理，执行保障和再分配功能。推行激励机制，对于多缴费者可以多领取相应的养老金。第二层次：鼓励企业为员工建立企业年金保障。由政府提供优惠政策，实行劳动权利与义务相结合的原则，由企业为主，个人为辅供款，实行积累制筹资方式。对象为企业职工，执行保障和储蓄功能。实行激励机制，保证缴费者退休后有更高的生活水平和更为充分的保障。第三层次：积极发展商业寿险保障。采用自愿性，由政府提供政策，个人具有经济能力和偏好选择，实行积累制筹资方式。对象为高收入人群，是在具有了基础保障之上的更高层次的保障。执行保障和储蓄功能。政府可视经济发展需要，给予政策扶持。第四层次：传承家庭养老保障。家庭成员对老人的赡养是互惠互利关系的体现。年轻一代对父母提供照顾，也为自己将来获得子女照顾创造了道德基础，这种供养与反哺的循环使家庭养老能够延续。

（六）扩大非缴费型和基本养老覆盖范围

扩大覆盖范围，是基本社会养老制度的一个基本目标。目前扩大覆盖范围的政策是出于制度内的资金不平衡的需求，缺少统筹机制。这种以扩大覆盖面为手段来缓解养老保险基金压力的政策背景，使非国有企业产生了其缴费将被用作于退休人员较多的国有企业，进行实质上是现收现付性质的收入转移支付的预期，而与此同时，国家又没有对非国有企业及其缴费相对应的养老金承诺做出制度化的、具有法律效力的保证。制度漏洞是造成覆盖率不足的一个重要原因。很多国有、集体企业使用农村、外来劳动力临时工，非公有制企业职工、城镇个体工商户及其雇工、城镇自由职业者、农民工，大部分没有纳入养老保险覆盖范围

（七）重新界定政府在养老保险体制中的职能

造成当前我国养老保险体制出现“所有者缺位”的现象，很大程度上是政府直接管理过度的结果。当前个人帐户中的养老基金完全是由政府的社会保障管理部门管理的，政府既是监管者，同时又是帐户的直接管理者。在这种情形下，个人帐户中积累的基金难以得到有效地运作。因此，应当将政府的管理职能限制在社会统筹这一大块，即现收现付部分；而个人帐户中的基金部分，则可考虑借鉴国外管理养老基金的成功经验，成立养老基金会组织来管理个人帐户中的基金，基金会组织应当是专业化的基金管理公司。并且，为了保证养老基金的管理效率，这样的基金会应当是竞争性的，即成立多个基金会组织，职工可自主地选择决定加入哪一个基金会，也可自由地退出。政府间接作用的增强则表现在加强监管职能方面。政府的社会保障部门应对基金管理公司进行严格的监督，定期考核其绩效和风险管理水平。

（八）建立城乡有别的养老保障模式

我国的社会养老保障制度体系由非缴费普惠性养老模式、缴费性基本养老保险模式、企业年金及个人寿险储蓄性养老模式和家庭养老等多层次构成。其中缴费性基本养老保险和商业寿险产品的目标主要是城镇从业人员，是养老保障是发展的主体。企业和个人寿险储蓄安排的养老保障将成为城镇退休人员晚年生活的补充性质资金来源，也是提高退休生活质量的重要保障。

重视对我国养老保险制度的改革，推动中国养老保险制度的完善迫在眉睫。政府要加快制度方面的建设，社会大众和企业要积极落实各项政策，要提高养老保险方面的知识，学会维护自己的利益。只有各界共同努力，我国才能建立期更完善的养老保险体系，我们的社会才正在做到“老有所养，老有所依”。

班级：社工07-2班 姓名：刘诣 学号：05号

第三篇：中国养老保险制度论文

题目：论我国养老保险之做实个人账户

摘要：

本文将就以下方面进行探讨和研究：我国城镇职工养老保险制度、做实个人账户的含义、现状以及实践性分析。

关键词：养老保险，个人账户，空账现象，名义个人账户

正文：

一、简述我国城镇职工养老保险制度

养老保险资金由企业和职工共同负担，企业缴费比例一般为企业工资总额的20%，全部纳入社会统筹基金，并以省（自治区、直辖市）为单位进行调剂。职工缴费比例为本人缴费工资的8%，并全部计入个人账户。

参加工作、缴费年限累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。1

二、做实个人账户概述

在国务院于2005年12月3日发布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》的第四条中提到，要“逐步做实个人账户。做实个人账户，积累基本养老保险基金，是应对人口老龄化的重要举措，也是实现企业职工基本养老保险制度可持续发展的重要保证。要继续抓好东北三省做实个人账户试点工作，抓紧研究制订其他地区扩大做实个人账户试点的具体方案，报国务院批准后实施。国家制订个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值。”

那么，什么是做实个人账户呢？

根据国务院下发的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》以及《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》 百度百科给出的解释是：“指进一步区分好社会统筹基金和个人账户基金。做实个人帐户后，记入个人帐户基金的保险费只是个人缴纳的8%，企业缴纳的20%全部划入统筹基金。也就是说记入个人帐户基金的养老金比例从11%下降到8%。”

一篇文章中则解释道，做实基本养老保险个人账户，“就是将每一个参保个人按规定比例缴纳的养老保险基金都记入参保人的账户，做到账钱相符、账人相符、账账相符，形成个人缴费的完全积累。”2

其实第一种解释只是在阐述2005年国务院决定颁布后个人缴纳养老金比例的下降，而第二种解释更具体也更直接地说明了做实个人账户“帐钱相符”的要求。

实际上，做实基本养老保险个人账户的目的，是实现个人缴费的积累，把账与钱做到统一相符，清清楚楚，而不是空头账户。

三、现状

查阅资料，可知我国个人账户落实情况并不理想。实际情况如下：

（一）个人账户空账缺口大。根据《中国养老金发展报告2013》的数据显示，2012年中国城镇职工基本养老保险制度的个人账户空账达到2.6万亿。随着我国老龄化的加剧，我国超过60岁的老年人口将不断增多，并且在十几年内将进入到老龄化的高峰。可以预料个人账户空账缺口到今日已经日益扩大。

（二）个人账户基金收益率偏低，保值困难。由于基金当期支付压力大，个人账户基金大部分都在空账运行，基金被用于支付当前的养老金，由于投资效率低下，实际上连保值都难以实现。再加上正常的通货膨胀，贬值风险其实非常大。

四、空账的危害

首先，个人账户的“空账”问题使得养老金支付风险被留给了下一代，影响了养老保险基金的可持续发展。给社会保障制度带来了巨大的风险。未来的养老基金的负担不堪想象，我国养老保险制度的可持续性受到严重威胁。

其次，空账现使得养老保险制度的公信力以及政府部门的公信力受到影响。2褚福灵.做实基本养老保险个人账户的理论与实践[J].新视野.2010(05)居民对养老保障制度的信任降低，不利于社会保障制度发达发展与进步。

五、实际策略

在我看来，做实个人账户的现实对策就是真正把个人账户实体化——可见可知，账上的存款真实存在。

而查阅资料得知，财政部部长楼继伟在“中国社会科学院社会保障国际论坛2014暨《中国养老金发展报告2014》发布式—‘三中全会的理论突破与名义账户研讨会’”上发言时表示，做实个人账户已经无法持续，名义个人账户是下一步完善养老保险个人账户可选择的模式。

资料显示，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，在做实个人账户13年未果的情况下，及时转向名义账户制，轻装上阵，把精力放在加强个人账户多缴多得的功能上，以期在制度结构上彻底解决养老保险制度的财务可持续性。

确实，真正的个人账户将更难实现养老基金的保值增值，而现状也确实是做实个人账户的压力很大。而欧洲国家就个人账户采取了名义账户制。

名义账户制的优点在于，我国可以从当前一味做实个人账户的困境中摆脱出来。但是，在我看来，名义账户制并不能真正解决问题，并且这种做法便推翻了前期的累积，会促使空账现象更加严重。所以重点还应该放在对优化做实个人账户制度的探索上。

参考文献：

1、褚福灵.做实基本养老保险个人账户的理论与实践[J].新视野.2010(05)

2、彭浩然，陈华，展凯.我国养老保险个人账户“空账”规模变化趋势分析[J].统计研究.2008(06)

第四篇：论养老保险制度的完善

论养老保险制度的完善

（作者：汪越）

内容摘要

新中国建立后，特别是改革开放以来，我国养老保险制度逐步形成，对推动经济社会的发展发挥了重要作用。但是也存在一些亟待解决的问题。本文针对存在的问题，从加强法制建设，做实个人账户，强化政府职责，扩大覆盖范围，加快制定新型农村社会养老保险办法等方面提出了规范和完善养老保险制度的建议。

[索引关键词]社会保障养老保险制度完善

养 老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。所谓养老保险（或养老保险制度）是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决 劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。随着人类社会的进步，世界 各国普遍重视养老保险制度的建立。德国于1889年颁布了《残废和老年保险法》，是最早建立养老保险制度的国家。随后许多国家相继颁布养老保险法规和建立养老保险制度，迄今已有160多个国家和地区颁布了养老保险法规。

我 国政府高度重视公民的养老问题。我国现行宪法明确指出：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国 家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。现行劳动法明确规定：国家发展社会保险，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳 动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。党的十七大报告提出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。明确要求，促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。

我国的养老保险制度始建于建国之初。1951年2月政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，该条例第3章第15条明确规定了企业职工的养老保险待遇，1955年又将养老保险范围扩大到国家机关、事业单位之中。该条例是新中国第一部综合性的社会保险法规，也是建国后40多年我国企业职工实行养老保险制度的基本法律依据。从20世纪80年代中期以来，为适应经济体制改革的需要，我国进行了养老保险制度的改革。在模式的选择、过渡期办法与国际惯例接轨等方面都取得了一些成绩和成功的经验。1991年，国务院下发《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号），对开展企业职工养老保险、机关事业单位养老保险和农村社会养老保险工作进行了分工。进入90年代中后期，由于企业改制等经济体制改革的需要，企业职工养老保险单兵突进，国务院 1

先后发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发［1995］6号）等法规政策。1999年1月22日，国务院颁布了《社会保险费征收暂行条例》。机关事业单位养老保险和农村社会养老保险，由于制度上的不完善等方面原因，1999年宣告停止发展新业务。随后虽然有部分地区陆续进行了试点，但从全国来看，基本上进入了停滞期。目前，我国已开展的社会养老保险中，企业职工参保人数约2亿人、农村参保人数约1.5亿人。需要说明的是，这部分参加农村养老保险的人员并未真正纳入社会养老保险，因为这部分参保农民的保险费用几乎全部由个人缴纳，各级政府及集体并未投入资金。

几十年来，我国的养老保险制度不断发展，在促进经济社会发展方面发挥了重要作用，但也存在着许多不可回避、亟待解决的问题。因此，加快完善社会养老保险制度，是十七大确立的目标任务，是构建和谐社会、应对人口老龄化和落实计划生育国策，保证经济社会健康发展的必然要求。本文将在分析目前我国养老保险存在问题的基础上提出完善养老保险制度的政策建议。

一、我国养老保险存在的主要问题

（一）养老保险制度尚未作出统一法律规定，且立法滞后。我国城镇企业职工养老保险制度经历的三次改革，即20世纪80年代初颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，90年代初颁布了《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，1995年颁布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。这些通知、决定针对的仅仅是城镇企业职工，缺乏整体性与权威性。我国的养老保险虽然已经开展了50多年，但发展很不平衡，《社会保险法》尚未出台，从立法的角度看，养老保险制度建设明显滞后于经济社会发展。

（二）覆盖面太窄，农村的社会成员未纳入社会养老保险体系。中国是一个农业大国，农村人口约占全国人口的56%。长期以来，农村老人主要由家庭养老，农民未被纳入社会养老保障的范畴。随着经济社会的发展，人们的价值观念和道德观念发生了一系列的变化；计划生育使得家庭小型化，4-2-1家庭结构难以维系传统的家庭养老保障；人均耕地的日益减少使得土地的保障作用逐步削弱，农民的养老问题日渐凸显。几千年遗留下来的“养儿防老”的家庭保障体系已难以适应社会发展的需要。而农村的集体经济只能在有限的范围内提供保障，很难满足农民养老的需要。

（三）资金的筹集和管理不够科学合理。养老保险基金统筹的层次低，各地区养老保险基金的筹资等级和筹资比例各有不同，造成了不同地区之间负担水平悬殊，不利于养老保险的转移接续，不利于人力资源的有效配置。同时，企业职工个人帐户有名无实的空账问题普遍存在，给未来支付养老金埋下了隐患，也在一定程度上影响了养老金的筹集和政府的信誉。

（四）养老保险基金的保值增值渠道单一。国务院在1995年明文规定,养老基金只能购买国债或存入银行,不得进行其它投资。2002年开始，允许基金进入证券市场。保值增值的渠道仍然单一。在目前有关法律尚未完善,执法、监管都还存在很大薄弱环节，允许养老基金进行投资确实会冒很大风险。但从长期看,这种

政府管制型投资政策无法实现养老基金的保值增值。伴随着我国较高的经济增长，通货膨胀率的提高在所难免，而通货膨胀会造成已积累的养老金贬值和养老金支出的增加。如果不通过养老基金自身的保值、增值，最终会影响未来退休职工的老年生活。

（五）现行养老保险运行中，法律的强制作用和约束力不够。养老保险实施机制运行过程中，由于制度的缺失和不完备，参保随意性大，抵制参保、逃避参保现象普遍存在；拖欠、不缴或少缴统筹金的现象屡禁不止；挪用、侵占、截留养老保险资金的行为时有发生，法律的约束力亟待加强。

二、完善我国养老保险制度政策建议

基于以上存在的主要问题和十七大确立的目标任务，提出以下政策建议：

（一）尽早出台《社会保险法》，在法律的保障下完善养老保险制度。解决好养老问题，关键是要将社会养老纳入法制轨道，依法养老，依法保障。2008年12月，全国人大常委会公布了《中国社会保险法》征求意见稿，对如何建立社会保险制度、保险费征缴、基金管理、社会保险监督、经办、法律责任等向全国广泛征求意见。同时，国家人力资源和社会保障部正在对《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》也在向社会广泛征求意见，这些都是完善养老保险制度的积极举措。建议尽早出台《社会保险法》，只有有法可依，才能做到保障有力，在法律的保障下完善社会养老保险制度。

（二）扩大社会养老保险制度覆盖范围。按照覆盖广泛、水平适当、结构合理、基金平衡的原则，统筹考虑当前和长远、局部和整体的关系，扩大社会养老保险制度覆盖范围，在今后一段时间，社会养老保险应逐步覆盖全体公民。一是城镇企业养老保险要覆盖所有城镇企业职工和城镇中自由择业者（含农民工）；二是制定并完善新型农村社会养老保险办法；三是要加快探索建立城镇居民养老保险制度；四是要改变目前机关事业单位养老保障的体制，统一纳入社会养老保障体制。

（三）提高城镇企业养老保险统筹层次，做实企业职工养老保险个人账户。加快实现养老保险资金全国统筹的步伐。当前，要进一步加强省级基金预算管理，明确省、市、县各级人民政府的责任，建立健全省级基金调剂制度，加大基金调剂力度。在完善市级统筹的基础上，逐步提高统筹层次，早日实现全国统筹，为构建全国统一的劳动力市场和促进人员合理流动创造条件。针对目 前我国企业职工养老保险存在个人账户空转、资金统筹层次偏低的实际，现阶段必须利用我国经济持续增长、人民生活水平不断提高、政府财政收入增速较快这一有 利时机，抓紧做实个人账户，保障社会养老保险的持续性和长期性，以应对老年高峰期的到来，同时也为我们的子孙后代减轻压力。

（四）加快制定新型农村社会养老保险办法。农村居民的养老保险是当前涉及人口最多、最需要关注的民生工程。社会保险法（征求意见稿）提出“国家逐步建立和完善城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险制度，具体办法由国务院规定。” 建立和完善农村养老保险，必须将农村的养老保险纳入整个社会保

险法制体系统筹规划。鉴于当前城乡经济发展水平的差别，建议国家采取分别立法的办法进行规 范。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。同时，贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快农村社会保险制 度建设。逐步形成以在政府主导下的社会养老保险为主，辅之以家庭养老、土地保障和社会救助的农村养老保险体系。

（五）强化政府在完善养老保险制度中的职责。在养 老保险制度改革的推进过程中，首先，公共财政对城乡居民养老保险要有一定比例的投入，体现政府在养老保险中的职责。其次，改革机关事业单位的养老金全部由 政府承担的现行办法，依法向机关和事业单位人员征收养老保险费，以适度削减对机关事业单位养老费用的投入。同时，强化政府的监管作用。在目前我国市场机制 尚不健全、专业人才缺乏、金融市场上信息不对称以及相关的法律法规还不完善的情况下，政府应对养老保险基金进行监控，建立严格的监管体系。当前，可设立养 老保险基金监督管理委员会，由政府部门主管、社会保险机构牵头，由审计、工会和有关金融部门以及专家参加，通过定期的报表和不定期的抽查方式，检查基金投 资经营状况，以保障基金营运的安全性、盈利性、合法性。

（六）发挥法律的强制作用，加强养老保险实施机制。我 国现行的养老保险资金筹集主要依靠政府的行政手段，企业拖欠、拒交和隐瞒职工工资的问题严重。因此，应改变现行的社会保险费缴费方式，一是增设社会保险 税，通过开征社会保险税的方式筹集社会保险资金比现行缴费方式具有更强的约束机制，也更能体现出养老保险资金筹集的严肃性和强制性。二是开征一些新税种，如遗产税、赠与税、奢侈品的消费税等，不但可以充实养老保险基金，还可以防止两级分化、缩小贫富差距，促进社会公平和稳定，更好地完成财政的收入分配功 能。此外，还可以考虑发行一些长期国债补充养老保险资金的不足。目前，有条件的地方可以探索设立劳动和社会保障法庭，对侵犯社会养老保险费的各种行为，依 法追究行政责任、民事责任以及刑事责任。条件成熟后，可以借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，以更好地发挥法律的强 制作用。

社会保险乃民生之基。养老保险是社会保障的重要组成部分，对经济发展和社会稳定的影响深远。完善养老保险制度，必须加强法制建设，强化政府的职责，科学规范管理；扩大覆盖面，尤其要关注农民，关注农村老年群体。同时，也要争取社会方方面面的理解和支持。只有这样，我国养老保险制度才能沿着健康的轨道，长足发展。

参考文献

1、中华人民共和国人力资源和社会保障部网 “社会保险—养老保

险”

（http://w1.mohrss.gov.cn/gb/ywzn/2005-12/02/content_95209.htm）

2、《中华人民共和国宪法》第四十五条第一款

3、《中华人民共和国劳动法》第九章第七十条

4、党的十七大报告中第八部分第四项的部分摘要

5、徐智华，《完善我国养老保险立法的再思考》，《人权》 2005年5期

6、黄劲松，《中国养老金制度存在的缺陷及政策建议》，《中国发展观察》2008年2期

7、郑功成，《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社，2002年11月1日

第五篇：中国养老保险制度现状及未来发展路径

中国养老保险制度现状及未来发展路径

——基于公平与效率的视角

2012-09-14

摘 要：养老保险的再分配功能及其对公平和效率的影响一直是养老保险制度改革的焦点所在。当前中国养老保险体系仍有待完善，特别是从公平与效率的角度深化和加快中国养老保险制度的改革是极需要关注的问题。要进一步完善中国的养老保险制度必须遵循公平与效率原则，在保证社会整体公平的同时兼顾效率问题，以体现和谐社会与合作精神为目标，构建一个公平与效率协调的养老保障体系。

关键词：养老保险，公平，效率

完善的养老保险体制是构建和谐社会的重要组成部分。随着人口老龄化的加剧以及市场化、城镇化程度的不断提高，我国社会养老保障体系受到日益增加的养老金支出的压力，这也对我国养老保障制度提出了改革的客观要求。本文从公平与效率的视角出发，分析了目前中国养老保险制度的运行现状及存在的问题，最后以寻求公平与效率的平衡点为目标，提出中国养老保险制度的未来发展路径。

一、公平视角下的中国养老保险制度分析

（一）现行制度覆盖面狭窄。目前，我国养老保险主要在城镇，除部分试点地区的农民享受到了农村社会养老保险之外，其他地区的农民都没有被纳入社会养老保险。然而，即便是城镇企业的养老保险，其覆盖率也偏低，截至2007年底，全国城镇就业人口29350万人，同期参加基本养老保险职工人数为20137万人，基本覆盖率为68.6%，仅为世界平均，水平的一半。参保率较低的原因为乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业就业人员以及许多灵活就业人员大多没有参加养老保险。

（二）现行制度造成养老保险待遇不“公平”。“公平”并不是指每位公民的养老保险金统一一致，而是指退休后的养老保险金应与在职时的缴费情况、相挂钩，但前提是采用相同的计发办法。目前，不同性质的工作单位采用不同的养老金计发办法，机关事业单位的职工享有特殊待遇，其待遇水平要比企业退休人员的养老金平均高出一倍以上。2009年初，“事业单位养老保险制度改革方案”正式下发，山西、上海、浙江、广东、重庆五省市成为试点省市。此次改革的重要内容是将事业单位养老保险下调至与企业一致，这不仅仅是为了财政减负，同时也是为了建立一种更加公平、更为科学合理的社会养老保险制度。

（三）现行制度中城乡之间的公平性问题突出。现阶段我国养老保险体系具有明显的城乡二元分割的特性。近年来，我国社会养老保险体系的改革和建设主要集中在城镇，企业、国家机关事业单位和参照国有企业办法实行社会保障的城市集体企业的职工保障能力有所提高，但农村地区却始终处于社会保障体系的边缘。与城镇居民相比，农村养老保险存在覆盖率偏低、保障水平低下等问题。截至2010年6月底，全国320个试点县和4个直辖市新型农村社会养老保险参保人数仅为5965万人。我国城乡之间在养老保险制度方面存在着严重的不公平。

二、从效率的视角看中国现行养老保险制度

（一）现行制度养老保险资金筹集困难，缺乏社会共济。目前城镇企业养老基金筹资渠道来源于：单位缴费、职工个人缴费、财政补贴和社会保障基金投资收益。现实情况表明，有些渠道并不通畅。国家对社会保障基金的支持主要体现在允许社会保障费在税前列支，以及当社会保障基金人不敷出时由财政兜底。由于基金余额不多，投资的资金量不大，投资渠道狭窄且资金分散，社保基金的主要来源为用人单位和在职工个人的缴费。但近些年征缴的难度加大，拒缴、欠缴社保费的现象时有发生，基金收缴率呈现下降趋势。

（二）现行制度难以解决隐性养老保险债务问题。1997-2005年间，国家允许统、账基金互相调剂使用，于是就出现了“挪用”个人账户中的基金来填补养老金支付空缺的现象。这种社会统筹与个人账户结合的制度采取借用个人账户基金的方式偿还历史债务，没有从根本上分离两种基金。这种借用既没有数额方面的规定，又没有借款利息和偿还期限的规定，成为一种直接的占用。从这几年的实践来看，由于政府还没有解决历史债务的有效办法，仅仅靠企业和职工个人缴费无法填补这一空账。世界银行2005年发布的关于中国养老保险未来支付缺口的研究报告称，2001-2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9115万亿元。随着养老金收支缺口的不断攀升，中国养老保险制度面临着巨大的压力。

（三）现行制度中养老基金的保值与增值困难。社会保险基金特别是养老保险基金的保值增值是社会保障制度得以正常运行的基本条件。但是历年的社保基金投资收益均没有达到

国家统计局公布的近几年8.1%的平均工资增长率，也就意味着没有实现保值增值的目标。2006-2007年，社保基金迫于保值增值的压力，开始投向收益率更高的证券市场与海外投资市场，但无可避免地也面临着巨大的投资风险。

（四）现行制度模式不能有效应对人口老龄化风险。我国改革开放20年后就步入了老龄化社会，并且呈现出老龄化速度加快的特点。

在人口老龄化的动态过程中社会养老保险承受了巨大的压力，现收现付制受到的最为严厉的质疑就是可能出现的支付危机。所以我们没有理由认为基金制的养老保险体系绝不会受到人口老龄化的危胁。巴尔（2003）就曾明确阐明：“广泛持有的观点认为，基金制本质上要比现收现付制安全，这是一个合成的谬误„„现收现付制和基金制仅仅是两种在劳动者和养老金领取者之间分配产品的办法，当遇到人口变化时它们的运营不应该有非常大的差别。”

三、我国养老保险制度未来发展路径

（一）建立并完善基本保障层次，以实现公平与效率相统一。完善的养老保险体系应包含国家基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险和特殊群体附加救济金这四个层次的构建，以满足不同地区、不同经济状况和不同收入水平人员的养老需求。

1.国家基本养老保险。国家基本养老保险应为养老保险的基础保障和重要支柱。要实现我国国家公务员、事业单位工作人员、企业职工三大群体养老保险计发办法方案的统一，并在此基础上针对公务员、事业单位、企业职工的不同性质与特点分别颁布法案，解决各自面临的特殊问题。

2.企业补充养老保险。效益好、盈利状况佳的企业可以考虑实行企业补充养老保险，一方面为职工提供更完善保障，同时也能激励职工的工作热情。企业补充养老保险应以企业为主，由企业和个人共同出资建立，即把原有的个人账户从基本养老保险中分离出来，并将个人账户的个人部分做成实账后，与企业的补充保险合并，合并后的个人账户由企业和个人按新的政策规定缴费，积累储存，构建第二层次的保障。

3.个人储蓄性养老保险。不同于基本养老保险和企业补充养老保险由国家立法规范，强制执行，第三层次的个人储蓄性养老保险可以由居民自愿选择参加。选择参加途径有两种：

第一，购买商业养老保险；第二，在银行开办养老储蓄账户。个人储蓄性养老保险统一由政府制定优惠政策，在一定程度上减免税收，提升利率，若参保人提前支取则按正常利率和税率计算支付金额。

4.特殊群体附加救济金。通过家庭收入调查，对那些真正需要社会提供帮助的高龄人口或特殊贫困人口，以社会救助或低水平的社会养老金的方式为他们提供附加保障。

（二）公开养老金债务。变隐性养老金债务为显性公开债务既有利于社会公平，也可增加养老保险体系的透明性和公信度，从而吸引更多的人群加入其中。要做到这一点就要建立多元化的筹资渠道，如通过国有资产变现、开征特别税、由政府发行特别债券等方式筹集资金。我们可以设想将目前养老、失业和医疗三种缴费合并为一种社会保障税，税率随着人们收入水平的提高而适当提高，由税务部门依据税法向所有类型的企业、事业机构、个体户和工作者个人强制性征收。这样在适度的范围内，维持了社会共同体的存在、稳定和发展，也有利于依法扩大社会保险覆盖面，提高征缴率，降低征收成本，为老年人提供稳定的养老金收入来源。另外也可通过发行特别国债的方式吸纳社会较富裕人员和家庭资金，来弥补我国社会保障基金缺口。

（三）扩大投资范围。目前社保基金的投资范围，很小，仅局限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债券、金融债券等有价证券。这其中银行存款和国债投资的比例不得低于50%，且银行存款的比例不得低于10%。诸多限制使得养老保险基金的实际投资收益率低下，再考虑通货膨胀率的因素，保值增值的目的很难达到。世界上，基金投资比例一般是：公司股票60%，公司债券17%，政府债券6%，短期贷款3%，抵押贷款11%，房地产3%。我国应当适当扩大社保基金的投资范围，稳健地提高投资收益率。

（四）提高我国经济整体运行效率。我国经济整体运行效率不高已成为制约养老保险制度改革的主要因素之一。要改变现状首先必须转变经济发展方式，注重人均产能。市场经济发展早期，通过资本要素扩大增加产出成为经济增长的主流方式，但人均生产效率却被忽视了，而养老问题是针对个人的，主要关注人均指标。如何提高人均产能是今后养老保险体制改革中所要面临的一个重要问题。其次，降低我国经济增长成本。目前，资源使用效率低下、浪费现象严重、交易成本高等现象在经济发展过程中非常普遍。在这种条件下，居民现金收

入和能够用于养老的其他资金来源受到挤压，从而造成社会养老基金来源不足。最后，我国养老金问题浮出水面的时间相对较晚也印证了我国经济整体运行效率不高。在人口老龄化到来之前、劳动人口迅速扩张时期，政府资金相对宽裕带有一定的虚假成分，部分掩盖了经济整体运行的低效率。

（五）建立和完善农村养老保险制度。目前我国农村养老保险还不完善，城乡差距巨大，造成的因素主要是：第一，按照农村养老保险政府组织引导与农民自愿相结合的投保原则，并不具有强制性，而农民的养老保险意识普遍不足，难以保证参保人数；第二，虽然农村养老保险的筹资形式为国家、集体和个人相结合，但主要仍以个人缴费为主。而且实际工作中集体补助往往难以落实，因此缴费基本还是由个人承担，农民的参保积极性降低；第三，农村养老保险缴费标准低而且具有不确定性，难以保障老年农民的基本生活。要建立和完善农村养老保险制度，首先要充分考虑到我国的城乡差距，制定符合区域实际的养老保险运行办法，充分考虑农民的利益，重视宣传引导，提高农民的参保热情。另外要加强农村养老保险管理机构的建立，提高经办人员的素质水平，加强监督，赢得农民的信赖。

作者： 沈洁颖来源： 《金融与经济》2012年第6期