论坚持人大监督与依法独立行使检察权

第一篇：论坚持人大监督与依法独立行使检察权

论坚持人大监督与依法独立行使检察权

——基于人大监督权与法律监督权关系的分析

检察机关作为我国宪法规定的专门性国家法律监督机关，由各级人民代表大会产生并对其负责，人大对于检察机关具有监督职责，检察机关具有接受人大监督的法定义务。探讨人大对检察机关的监督问题，不仅是检察机关自身理顺和优化法律监督外部关系，从而发挥监督实效的需要，更是事关我国现行监督体制下权力监督与法律监督之间如何协调一致，最大限度地发挥整体监督效能的重大问题。本文从研究人大监督权与法律监督权的关系入手，尝试从权力关系的视角去审视人大与检察机关的关系，由此分析人大对检察机关进行监督的理论依据及意义，以及人大如何在保障检察机关独立性的同时合法有效地实施对检察机关的监督问题等现实问题，从而明确检察机关如何更好地接受人大监督确立相应的理论基础。

一、人大监督权与法律监督权的概念辨析：

本文所指的人大监督权是指在我国宪政体制下人大及其常委会依据宪法所享有的一项专门性权力，监督权是宪法、法律赋予各级人民代表大会及其常委会的一项重要职权，是指人民代表大会及其常委会依照宪法、法律规定，监察、检查、督促政府、法院、检察院依法履行职责，防止违宪、违法行为，保证宪法、法律正确实施，维护人民根本利益的强制性权力。我们从行使人大监督权的主体、目的、性质、对象、内容角度对人大监督权界定如下：人大监督权是指国家权力机关为了维护宪法、法律的尊严和人民的根本利益，代表人民和国

家的意志，以法定的程序和方式，对行政机关、审判机关、检察机关等国家机关的工作状况和宪法、法律的实施状况，所采取的了解、调查、审议、处置的强制行为。

法律监督权是指检察机关作为宪法法定的专门性国家法律监督机关所独有的旨在保证国家法律得到统一正确实施的权力。法律监督权是专用于指称检察机关依据宪法授权所享有的监督性权力。在我国宪政体制下的国家权力架构中，法律监督权与检察权具有同一性，法律监督权与检察权是“一个事物的两种命题”，法律监督权的强调的是权力的性质和功能，而检察权强调的是具体权能和实际行使①。按照我国宪法对检察权的定位，我国的检察权即法律监督权，是一项独立的国家权力，既不隶属于行政权，也不隶属于司法权，它是一种通过侦查、起诉、诉讼监督等方式对一切违法犯罪行为进行合法性的法律监督的权力。

二、人大监督权与法律监督权的关系：

探讨人大监督权与法律监督权的关系，必然要对这两种同属监督权范畴的权力进行比较，以辨识其异同点，进而合理定位两者关系。

1.不同的法律依据决定了两者的不同性质。人大监督权的主要法律依据可以分三层次来看：一是《中华人民共和国宪法》第3条第3款规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”；第67条第6项规定“全国人大常委会监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”； ① 张智辉著：《检察权研究》，第21页，中国检察出版社。

第104条规定“县级以上地方人大常委会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”。二是《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第14条“县级以上的地方各级人民代表大会代表有权依照法律规定程序提出对本级人民政府及所属各部门，人民法院，人民检察院的质询案。”三是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规范化、程序化的法律规定明确各级人大常委会依法履行监督权的形式和程序。我国检察机关法律监督权的法律依据主要为：我国宪法第129条规定 “人民检察院是国家的法律监督机关”。第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。以及我国三大刑事诉讼法对诉讼监督权的规定等。因此，人大监督权是国家权力机关行使的全面监督宪法法律的正确实施和“一府两院”工作的权力，从宏观上、权源上进行监督，属于权力监督。而法律监督权是检察机关专门行使的，按照法律规定的方式和范围，对违法犯罪行为进行法律监督的权力，属于法律监督。

2.不同的权力来源决定了两者的不同地位。人民代表大会及其常委会是广大人民意志的代表、由宪法确认的国家权力机关和立法机关，监督权是其作为国家权力机关所享有的固有权力之一，直接来源并体现人民的意志。法律监督权是由国家最高权力机关通过立法的形式授予人民检察院行使，渊源于国家权力机关的授权，权力的行使要受人民代表大会的监督，具有派生性，因此，法律监督权必须体现国家权力机关的意志，具有国家性而非地方性，是国家权力体系的重要

组成部分。由于人大监督权集中体现了国家权力意志的特点和权力关系，这就决定了人大监督权是我国社会主义监督权力体制中最高层次的监督权，因而具有最高的权威性和最广泛的全面性。而法律监督权则是建立在人大的统一的国家权力和宪法的基础上，不享有与人大监督权相对平等的地位。

3.不同的权力内容决定了行使权力的方式不同。人大监督权行使的主体是全国人大和地方各级人大及其常委会。其权力范围具有广泛性，可以对法律实施的一切主体、一切行为进行监督，主要针对国家或地区的重要立法活动、国家大政方针的制定以及国家或地区的法律实施状况进行监督。法律监督权的行使的主体是全国和地方各级检察院，监督对象具有具体性、限定性,而只能在法律授权的范围内对特定的对象进行监督。人大监督权的行使方式主要包括：听取和审议工作报告；提出质询和罢免案；视察和调查（针对特定问题组成专门委员会进行调查）；撤销不适当的决定和命令；受理人民群众的申诉和意见；考查、考核、罢免和撤职由人大及其常委会选举、决定任命的国家工作人员等。而法律监督权的监督的方式主要是：受理检举、控告和申诉；对刑事案件决定或批准逮捕、不逮捕，提起公诉和支持公诉；对国家工作人员职务犯罪立案侦查；对刑事、民事、行政诉讼案件提出抗诉；监督其他司法机关的司法、执法活动等。

4.不同的权力性质决定了两者引起的监督效果不同。人大监督权具有上命下从的性质，是自上而下的实质性的权力监督，从法律后果上看, 人大监督具有最高权威性，因此具有终局性。而法律监督权属

于同级监督，是一种制约性的权力，而不是对另一种权力给以实际处置的权力，其实现必须经过一定的法律程序，具有程序性特点，这也决定法律监督权的有限性和非终结性，其监督效果也是程序性而非实体处分性。

对国家权力关系的考察必须关注和联系其赖以生成的宪政体制，人大监督权与法律监督权的上述差异并不影响两者之间在目标上的一致性，即在我国人民代表大会制度下，人大监督权与法律监督权的目的都是为了维护国家法制的统一，保障宪法和法律的正确实施，因而具有目的同一性。从本质上讲，人大监督权与法律监督权之间是产生与被产生，监督与被监督的关系。检察机关的法律监督权，同行政权、审判权一样，都是国家权力的重要组成部分。而人大监督权的重要职责就是对“一府两院”实施监督。检察机关代表国家行使法律监督权，既是监督的主体，也是被监督的对象。

三、坚持人大监督与依法独立行使检察权之关系

从宪政视角来看，如何认识和处理人大监督与独立行使检察权之关系，不仅是一个理顺国家权力机关与专门法律监督机关之间权力配置的重大理论问题，更是事关当前我国检察制度长远发展的迫切现实问题。应当明确，坚持人大监督与依法独立行使检察权之间是辩证统一的关系。

（一）依法独立行使检察权的含义及价值：

我国宪法和法律对检察机关独立性的表述是:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”

依法独立行使检察权，是由检察权自身的法律监督属性所决定的。检察机关所依法行使的检察权具有法律监督的性质。检察权所具有的法律监督性质，不仅使检察权区别于其他任何一种国家权力，而且决定了检察权的行使必须具有独立性。第一，独立性是有效监督的前提条件。监督主体要对监督对象进行有效的监督必须独立于监督对象，很难想象自身尚不独立的机构可以有效实施监督职能。第二，独立性是法律监督依法进行的基本保障。法律监督的目的是为了维护国家法制的统一正确实施，因此法律监督的活动即检察权的行使，必须严格依法进行。如果维护法律实施的活动本身都不能严格依照法律的规定进行，就没有理由要求其他主体遵守法律，也无法保证行使检察权的活动能够有效地维护法律的实施。第三，独立性是维护司法公平和社会正义的根本要求。检察权作为国家的法律监督权，要对违反法律的行为进行追究。这就有赖于检察机关根据对证据的分析和对事实情况的判断认定行为的违法性，缺乏独立性显然是无法作出客观、公正的结论的。因此，独立性是是保证检察权依法公正行使的必然要求。

(二)人大监督之于检察权的必要性：

1.无论从权力来源还是权力层次的角度分析，人大监督是国家权力机关实现最高层次的监督权的方式，检察权是次级监督权，受命于国家权力机关，不享有与人大的国家权力相对平等的地位，人大监督对于检察权具有绝对性和单向性，检察权的行使必须接受人大的监督。

2.从宪法设定检察权为法律监督权的目的分析，检察机关专门行使法律监督权的目的是为了防止其他国家机关滥用国家权力，起到以权力制约权力的作用，并赋予其一定的独立性。但这种独立性是在对人民代表大会及其常委会负责的前提之下的，是建立在人民代表大会制度基础之上的。因此，检察机关被赋予独立行使权力的地位是按照公正行使法律监督职能的需要来设定的，因为监督者也面临由谁监督的问题，没有任何一项权力是可靠而无需控制的，人大对检察权的监督正是为防止法律监督权的滥用。

（三）人大对检察机关的监督定位。

人大对检察机关的监督也应当是权力监督，而不是对检察机关办理的具体案件的监督，这也表明在具体检察事务上，检察机关具有独立行使检察权的地位。根据宪法的规定，国家权力机关对检察权的监督主要有两种形式：一是通过任免权对具体行使检察权的主体的适格性和履行法定职责情况进行监督。二是对检察权的具体行使状况进行监督，主要包括：听取和审议检察机关的工作报告；(2)执法检查和代表视察；(3)工作评议和执法评议；(4)对检察机关办理的案件实行个案监督；(5)督促执法责任制和错案追究制的落实；(6)质询、特定问题调查、罢免等监督手段；(7)决定检察机关提交的重要事项。其中，个案监督问题极易导致人大监督权和依法独立行使检察权这二者之间关系的失衡。对社会影响较大、明显存在司法不公的案件，人大及其常委会有权督促检察机关依法办理，但人大及其常委会不得直接替代检察机关办理具体案件，也不宜对案件处理直接作出决定，否则

将混淆权力机关的法律监督与检察机关的专门监督的界限，具体案件应当在人大监督下由检察机关独立负责地严格依照法定诉讼程序办理。

第二篇：人大监督法律责任论

内容摘要：

法律 的生命力在于执行。法律责任的设置和实现是确保法律法规得以执行的重要保障。监督法颁布实施后，人大监督工作进入了“监督法时代”。各级人大常委会逐步适应在监督法的框架内思考问题、开展监督，各项工作更加规范有序。同时，由于监督法没有明确规定法律责任的内容，对于违反监督法规定是否应当承担法律责任，尚无明确结论。而有的省在出台实施办法和监督条例时创造性地设置了“法律责任”一章，有些省在修订监督条例过程中保留了“法律责任”一章。并且实践中，存在一些违反监督法相关规定的事例，如不少地方反映听取专项工作报告“20天、10天、7天”的时限要求，难以得到保证。如何有效应对法律和实践中面临的问题，迫切需要理论研究予以回答和指导。本文尝试从分析法学的视角，对人大监督法律责任问题做简单探讨。

一、违反监督法是否需承担法律责任

法 理学 一般认为，法是“以权利义务为调整机制并通过国家强制力保证的调整行为关系的规范”[1]。法的国家强制性是法的必要特征，同时也是法区别于道德、纪律等社会规范的重要标志。从法律规范构成考察，一般都认为法律规范在逻辑结构上必然包含三个因素，假定、处理、制裁。假定是指规则在什么情况下生效，处理是行为规则本身，制裁则是对违反这一规则的国家强制性措施。虽然法律规范的表现形态，即每一项国家的指令却不一定包含这三个因素，如一个法律条文虽并不能表述一个逻辑上完整的法律规范，甚至于整部宪法的法条都缺失制裁的部分，但通过对多个相关联规范、法条或相关部门法的分析，可以发现法律规范三个因素结构具有一定的逻辑必然性[2]。同时，从法的实施考察，只有对合法行为进行保护，对违法行为进行惩治和 教育，让违法者承担不利或否定性后果，法律规范的要求才能在社会生活中得到遵守，法才能得到实现。因此，包括宪法和任何部门法，都必然包括有确保其得以实施的国家强制力，违法行为都必然要承担相应的法律责任。监督法是全国人大常委会通过的一部事关国家权力架构和运行的重要法律。监督法虽然涉及 政治 制度和国家体制，政治性很强，但作为一部法律，其必然也具有法所必需的特征要素和国家强制力。正如宪法第五条第四款所指出的“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，违反监督法同样也必须承担法律责任。这不仅有利于依法规范人大常委会的监督行为，推进监督法的贯彻实施，而且对于增强人大监督的刚性和实效，促进依法行政和公正司法，确保“一府两院”由人大产生、受人大监督的宪政架构依法有序运行，具有十分重要的现实意义。

至于监督法没有直接规定“法律责任”的内容，笔者认为这并不意味着监督法排斥甚至否认法律责任。这可以从三个方面加以理解：一是监督法条文中实际隐含了法律责任的内容。监督法内容本身具有一定的特殊性，像质询、撤职既是一种人大监督的方式，同时又因为可能导致否定性的评价和不利后果，所以也可以是有关部门违反监督法有关规定所应承担的法律责任。例如有关部门违反监督法规定、拒绝接受监督，常委会则可直接采取撤职的方式进行制裁。而像特定问题调查既是一种监督方式，又可以是在追究有关部门监督法律责任的程序机制，通过特定问题调查，查清有关部门违反监督法情况后，再采取相应的制裁措施。二是相关法律规定了人大监督法律责任。监督法是全面调整人大常委会监督职权的法律，但监督法并不完全是创新，许多只是重申、细化有关法律规定。监督法第二条规定，各级人大常委会行使监督职权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定。因此监督法的“假定、处理、制裁”三要素完整性，还必须与其他法律法规结合起来考察。其他有关人大监督的法律规范，其中也有涉及人大监督法律责任的内容。如立法法第九十一条规定，如果全国人大法律委员会和有关专门委员会认为有关法规与宪法、法律相抵触而制定机关不修改的，可以提请常委会会议决定予以撤销。三是监督法立法思路导致了法律责任设置的现状。监督法一个重要立法原则就是，“实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作出规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善”[3]。监督法出台前，人大监督缺乏法律法规的有效规范，鲜有涉及违反法律规定的事项，更谈不上监督法律责任的问题。由于缺乏实践经验，监督法没有对法律责任作全面规定完全可以理解。当然，随着实施过程中暴露出来的问题，及在这方面研究的深入，在今后修订监督法过程中，明确法律责任将是其中一个重要方面。

二、违反监督法承担什么法律责任

对这一问题的把握，必须先明确法律责任的内涵和外延。关于法律责任，法学界一般采取“后果说”，即认为“法律责任是指一切违法者，因其违法行为，必须对国家和其他受到危害者承担相应的后果”[4]。在法律责任的外延界定上，一般以法律部门作为划分标准，分为实体法责任（违宪、行政、民事、刑事、国家赔偿责任等）和程序法责任（选举、立法、行政、救济程序责任等）[5]。根据这一界定和分类方法，笔者认为违反监督法应承担实体上的宪法责任和程序法责任。

（一）实体法法律责任。我国宪法对我国的国家权力架构作出宏观上的界定，规定“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督。监督法就是对宪法有关人大监督规定的落实和细化，对“一府两院”应如何接受人大常委会监督，人大常委会应如何监督“一府两院”，作了明确规定。违反监督法有关实体内容的规定，如人大常委会不作为、不依法履行监督职权或“一府两院”拒绝接受监督、懈怠或阻挠人大监督等等，实际上就是违反了宪法有关“一府两院”由人大产生、受人大监督的规定。这不仅不能践行人民群众对国家权力机关的委托和授权，而且还必将破坏人大制度和民主集中制的宪政秩序，造成国家权力行使的混乱和权力失衡。正如有学者指出的，“如果行使这些公共权力的机关或个人超越宪法厘定的权力疆界，就将承担宪法上的不利后果即宪法责任。”[6]

宪法责任的形式具有一定的独特性，根据绝大多数国家宪法典和宪法惯例，主要包括有“被弹劾、被罢免、引咎辞职、规范性文件的被撤销和被宣布无效或被拒绝适用、社会组织的被取缔或被中止资格”[7]。根据宪法、地方组织法及监督法相关法律规定，结合人大制度实际，在我国违反监督法承担的宪法责任形式，应包括以下几个方面：一是被罢免。地方组织法第十条规定地方各级人民代表大会有权罢免政府组成人员、常委会组成人员和法院院长、检察院检察长。二是被撤职。地方组织法第四十四条第十二项、监督法第四十四条规定，常委会在人代会闭会期间，可以撤销个别政府负责人副职及由常委会任命的政府其他组成人员、司法人员（除本级法院院长和检察院检察长外）。三是受质询。质询是就有关问题进行质问和询问。监督法第三十五条规定，一定名额的常委会组成人员可以书面提出对本级人民政府及其部门和法院、检察院的质询案。质询不仅带有程序的性质，而且还带有负面的评价，可能带来不利的政治影响，因此也可以理解为一种宪法责任形式。四是规范性文件被撤销。地方组织法第八条第十项、第十一项规定人民代表大会可以撤销常委会或本级人民政府不适当的决定、命令。立法法第五章“适用与备案”，对法律、行政法规、地方性、自治条例和单行条例、规章的改变、撤销权限，作了详细规定。监督法第三十条规定，常委会可以撤销下一级人大及其常委会不适当的决定、命令和本级人民政府发布的决定、命令。五是报告不被批准。预算法规定，有关预算草案、预算调整和决算应当报人大及其常委会批准。这意味着，如果政府在接受预算审查监督时，存在实体违法行为，人大及其常委会可以不批准有关报告。六是引咎辞职。对此法律没有作出规定，但根据中央已批准实施的有关党政领导干部辞职的相关规定，及当前我国政治生活中已逐步增多的引咎辞职案例，在今后引咎辞职将成为我国一个重要的宪法惯例。

（二）程序法法律责任。监督法既是实体法，更是程序法。监督法不仅规定了七种监督手段，而且还对于人大常委会如何开展监督、“一府两院”如何接受人大监督都作了规范化、程序化的规定。监督权力只有在程序中才能得到有效行使，如果不建立一套有效的程序保障机制，监督权力则很有可能会落空。因此，对于违反人大监督程序规定的，也必须承担相应的程序性法律责任，以确保人大监督权力落到实处。

在我国的法学领域存在根深蒂固的“重实体、轻程序”观念。与此相对应，在我国当前相关程序法规定中，一般只是明确了程序规则，而没有建立法律上的否定评价机制。如果说监督实体法律责任，还有据可循的话，那么监督程序法律责任则根本是无法可依。为此，对于监督程序法律责任，只能从程序性制裁的法学理论和推进监督法贯彻实施的实践目的出发，来准确理解和把握。

有学者指出：“程序性法律责任表现在违反程序的行为及其结果，在程序上不予认可，或确认其无效，或予以撤销，或予以否定，或责令重做，或补充修正程序，或终止程序”[8]。这些程序性的制裁方式，对于违反监督法程序性规定的行为，应该说基本适用。例如，常委会的监督计划，没有按规定由委员长会议或主任会议通过的，可由有关有权主体，在程序上不予认可，或确认无效，或责令重新按照程序通过；又如“一府两院”没有将专项工作报告在规定的常委会会议召开20天，送交人大专门委员会或常委会有关工作委员会征求意见的，可以责令其补充修正程序，尽快提交有关报告征求意见等等。总的看，就是要通过一定方式，使违反程序的行为得到制裁，使违法行为主体承担不利的程序后果，确保监督工作顺利有序开展。

三、如何追究人大监督法律责任

法律责任的必然性，是实现法律责任功能价值最大化的基本要求。要威慑和制裁违法行为，推动监督法的全面贯彻实施，就必须建立起完善的法律责任追究机制。对此，主要是要明确以下几个方面：

（一）人大监督法律责任的主体。包括承担法律责任的主体和追究法律责任的主体。可以说，作为监督方的人大常委会及负责组织实施的有关专（工）委、执法检查组、特定问题调查组等和作为被监督方的“一府两院”当然地成为违法主体。常委会组成人员、“一府两院”相关负责人员，也可以成为监督违法特别是程序违法的主体。其中考虑到人大常委会是依法集体行使职权，集体有权、个人无权，并且常委会组成人员享受有言论免责权的保护，因此他们承担的不是一般意义上的宪法责任，而更多地是一种政治责任——“代表责任”，就是不能按照选民和选举单位的要求来依法履责的责任[9]。至于人大和“一府两院”的具体工作人员，可能会实施违法行为，但由于不是监督法律关系的主体，相关法律责任只能由其组织或负责人代为承担，他们能承担的仅是公务员法意义上的内部行政责任。例如预算法第七十三条至第七十五条，对政府违反有关预算法规定，要对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，追究行政责任或进行行政处分。

追究法律责任的主体，则要具体分析。对于“一府两院”，由于是由人大及其常委会产生、对人大及其常委会负责，因此追究他们法律责任的主体，一般是本级人大常委会；对于人大常委会无权追究的责任，如罢免“一府两院”负责人，则应提请本级人民代表大会追究其责任。对于人大常委会，则一般由本级人民代表大会追究有关责任。由于上级人大及其常委会负有指导、监督下级人大及其常委会工作的责任，因此也可以由上级人大及其常委会负责追究相关法律责任，如撤销有关决议、决定或不批准有关事项等等。此外，有学者提出“宪法司法化”的观点，主张法院以诉讼方式审查法律、法规是否违宪，这不符合我国人大制度的性质和特点。同样，在监督法律责任追究的过程中，追究的主体只能是人大及其常委会，而不能简单地认为应引入司法途径。

第三篇：加强外部监督让检察权更阳光

加强外部监督让检察权更阳光

近两年来，湖北省蕲春县检察院新一届领导班子积极探索和实践检察权监督制约机制，大力推进执法规范化建设，不断积极拓展外部监督空间，努力让检察权运行更“阳光”。

一是让人民监督员参与案件“把脉”。将“两类案件”、“五种情形”纳入人民监督员的监督范围，依托人民监督员对所办案件的监督评议，确保检察权依法规范履行。通过采取定期召开座谈会、走访、函询、邀请参加案件质量评查、向人民监督员通报职务犯罪案件查处情况、邀请旁听职务犯罪案件庭审等多种形式，拓宽人民监督员了解、参与检察业务活动的途径。

二是主动向人大代表、政协委员“问诊”。每年“两会”结束后，该院认真研究人大代表、政协委员的审议和讨论意见，逐项制定和落实整改措施，并主动向人大常委会报告法律监督、贪污贿赂及渎职侵权等工作，积极配合开展专题调研和执法检查。不断完善人大代表、政协委员的联络工作，定期向人大代表、政协委员寄送检察工作情况等资料，主动征求人大代表、政协委员对检察工作的意见、建议；不定期邀请人大代表、政协委员视察和评议检察工作；每年向人大常委会、政协常委会专门汇报检察工作；及时向人大常委会、政协常委会汇报、通报检察工作中的重大事项、办理的重要职务犯罪案件等，认真听取各方意见和建议。

三是架起公众“连心桥”。运用新媒体强化对检察权的监督。把互联网等新兴媒体作为听民声、察民意的重要渠道，开通了检务微博、微信，充分发挥官方微博、微信在网络问检、法律咨询、舆论引导、检察宣传等方面的作用。加大检察门户网站建设力度，开设检察长信箱，在门户网站上公布举报投诉热线，方便社会各界对检察工作的监督。每年统一开展两次检察机关“公众开放日”活动，诚邀人大代表、政协委员、人民监督员、机关干部、企事业单位职工参加，通过介绍检察工作的基本情况，使人民群众对检察工作有更进一步的了解，拉近检民之间的距离。

第四篇：论检察监督模式之转型

论检察监督模式之转型

万 毅

 2012-03-22 14:55:10

来源：《法学论坛》2010年第1期

作者简介：万毅，法学博士，四川大学法学院教授、博士生导师。内容提要: 宪法赋予检察机关法律监督职能之所以难于落到实处，其根本原因在于《刑事诉讼法》违背检察权配置的规律和原理，将检察机关的法律监督模式定位为一种以“消极中立”为理论支撑的“外在式”监督。这种监督模式直接导致实践中侦查监督难、审判监督难、执行监督难等困境。为确保检察监督的实效性，强化检察机关的法律监督职能，借鉴大陆法系国家刑事诉讼法中的有关规定，转变法律监督的模式，即由“外在式”监督转变为“参与式”监督，将检察机关定位为侦查权以及刑罚执行指挥权的法定主体，并通过积极介入侦查、审判、执行等程序，具体行使侦查权、公诉权和执行权的方式来履行其法律监督职能，乃当务之急。

关键词: 刑事司法权力配置 “外在式”监督 “参与式”监督

在我国刑事司法权力体系中，检察机关可谓是公、检、法三机关中最为尴尬的角色，这是因为，在应然层面上，我国检察机关的法律地位独立而神圣，《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。身为法律监督者，检察机关不仅依法独立行使检察权，而且依法对公安机关和审判机关拥有实施法律监督的权力，但在实然层面上，《宪法》赋予检察机关的法律监督职能却自始即陷入多重困境，而从未真正落到实处。正是“应然”与“实然”之间的巨大落差，造就了检察机关异常尴尬的诉讼地位。对此，我国法学界和实务界一直在不遗余力地进行研究，试图破解这一难题；作为履行法律监督职能的检察机关自身，近年来也一直将“提高法律监督能力”作为自己工作的中心和主题，不断探索、拓展和提升发挥法律监督职能的方式和途径。但是，笔者认为，现有的研究均并未能触及问题的核心。因为在笔者看来，当前检察机关法律监督职能面临的诸多困境，并非法律执行不力的问题，而是直接根源于《刑事诉讼法》违背检察权配置的规律和原理，将检察机关的法律监督模式定型为一种“外在式”、“事后型”监督，从而导致检察监督模式的错位，进而影响到法律监督职能的发挥。据此，强化检察机关的法律监督职能，当务之急是转变法律监督的模式：由“外在式”监督转变为“参与式”监督、由“事后型”监督转变为“同步监督”。

一、“外在式”、“事后型”监督：错位的检察监督模式

理论界一直有学者主张我国检察机关的地位和权力过大，因而应当予以适当压缩和削减。但笔者认为，检察机关的职权配置和行使现状，存在着明显的“理论与实践两张皮”现象，理论上检察机关的地位极高，有权对刑事诉讼全过程实施法律监督（包括侦查监督、审判监督、执行监督），但实践中检察机关在履行上述法律监督职能时均不同程度地存在着某种困境，以致“缩手缩脚”甚至“碌碌无为”。这种现象之所以产生，并非由于检察机关执行法律不力，而是根源于我国《刑事诉讼法》未能贯彻《宪法》对检察机关的赋权和定位，在立法设计时将检察机关的法律监督模式塑造为了一种“外在式”、“事后型”监督模式，即检察机关不具体负责或支配某项程序权力，而仅仅是以一个程序“旁观者”或曰“第三者”的立场和身份来对刑事诉讼流程实施监督，这一立法设计“弱化”甚或“虚化”了检察机关在刑事诉讼程序中的法律监督角色，直接导致实践中侦查监督难、审判监督难和执行监督难。

（一）“外在式”监督导致侦查监督难

在我国刑事司法实践中，侦查监督难已是共识和常态。现行《刑事诉讼法》虽然赋予检察机关立案监督权和违法侦查行为监督权等职权，但在面对公安机关“有案不立（即应当立案而不立案）”以及“违法立案”（即不应当立案而予以立案）、“违法撤案”（不应当撤案而撤销案件）以及“撤而不结”（即虽然撤销案件但迟迟不结案）等违法行为时，检察机关的侦查监督往往难以实现。造成侦查监督难的根本原因在于，现行《刑事诉讼法》将检察机关的侦查监督设计成了一种“事后型”、“外在式”的权力监督模式，这一监督模式难以真正发挥对公安机关侦查权的制约作用，因为，按照现行《刑事诉讼法》的规定，公安机关是法定的侦查权主体，其不仅自主决定侦查程序的开启（立案）、而且有权自行决定侦查行为的实施（包括强制侦查措施的采用），甚至自行决定侦查程序的终结（结案），而在这一从侦查程序开启到终结的整个诉讼流程中，检察机关都无从实质性介入，而只能以一个纯粹的“外人”、程序“第三者”的立场和身份“冷眼旁观”，所谓检察监督，也仅限于在违法侦查行为发生后接到举报才能派人介入案件及实施纠察。从实践效果来看，这种“事后型”监督、“外在式”监督的检察监督模式存在着自身难以克服的机理性障碍：第一，因为检察机关自始即外在于侦查程序之外，属于侦查体制的“外人”，因此，除非有被害人或知情人举报，否则检察机关基本上无从获得是否发生违法侦查行为的信息和线索；第二，即便发现了问题并进行了监督，但由于侦查程序的启动权和终结权仍然掌控在公安机关手中，侦查监督能否发挥效果，还得看公安机关的“脸色”，例如，检察机关针对公安机关的不立案决定进行立案监督、通知公安机关立案，但公安机关立案后案件侦查的进展，包括是否提请逮捕、提请审查起诉等，最终仍然需要得到公安机关的配合，一旦公安机关“拒不立案”或者“立而又撤”（在立案后又撤案），又或者虽然立案但“立而不侦”、消极怠职，检察机关往往也没有更好的监督、控制办法，以致此前进行的侦查监督实际上并没有真正产生效果而归零。[1]

（二）“事后型”监督导致审判监督难

检察机关法定的审判监督权，历来是学界抨击的焦点，部分学者认为检察机关对审判活动实施法律监督，一方面容易造成检察官的“角色冲突”；另一方面，也违背控辩平等原则，容易造成对审判独立的干预。基于此，部分学者提出了废除检察机关审判监督权的主张。司法实践的发展表明，学界的反对很快收到了效果，检察机关的审判监督权如果说不是被实际上废除了，也是被极大地压缩了。因为，1997年修订《刑事诉讼法》时曾在第169条规定，“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。”从文义解释看，这是赋予了检察机关庭审监督的权力。但是，由于来自学界的反对，六部委在1998年颁布的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》中将检察机关的当庭监督权限缩解释为庭后监督权，其第43条规定，“人民检察院对违反法定程序的庭审活动提出纠正意见，应当由人民检察院在庭审后提出”。秉持这一精神，最高人民检察院在其后制定的《人民检察院刑事诉讼规则》第331条、第360条和第394条中也明确规定，出席法庭的检察人员对法庭审理中有无违反法律规定的诉讼情况，只是记明笔录，发现违反法律规定的诉讼程序，应在休庭后及时向本院检察长报告，由检察院在庭审后提出。据此，刑事诉讼法赋予检察机关的庭审监督权由“同步监督”转换为了“事后监督”。但是，这一转换的弊端在实践中很快便凸现出来，庭后监督的事后性决定了这一监督必定是被动的、弥补性的法律监督，而无法及时和有效地制止、纠正法院的违法审判活动，这极大地制约了审判监督的效果。[2]“事后型”监督作为一种事后的评价和纠正，对已经发生的违法行为基本上起不到应有的制止作用，对已经产生或可能产生的后果，诸如对被告人权利的侵犯或可能影响对案件的公正审判等，也得不到有效的消除和遏制。这种事后监督，至多起到一种“下不为例”的警示而已，与法律监督本该起到的“纠错”作用相去甚远；而审判机关则完全可以对这种庭审后的书面纠正意见或“采”而不“纳”，或“纳”而不“改”，理由倒也充足合理：庭审已结束。久而久之，这种事后的监督将很有可能流于形式[3]。

（三）“外在式”监督导致执行监督难

近年来的研究表明，我国刑罚执行程序在人权保障和罪犯改造功能上存在着一些问题。深入地分析，其中一个重要原因就在于，本应发挥法律监督作用的检察机关由于体制上的障碍，无法及时、有效地对刑罚执行过程实施检察监督。针对此，学界展开了一些对策性研究，主要是从程序完善的角度提出了若干改革建议。但在笔者看来，单纯从程序完善的角度展开研究，难以克服因立法上的权力配置不当而带来的体制性障碍；更为重要的是，这种着眼于技术层面的研究可能遮蔽了一个更有学术价值的命题：即刑罚执行权的主体究竟应当是谁？检察机关在刑罚执行程序中究竟只是作为一个“外人”来监督刑罚执行，还是应当通过直接行使刑罚执行指挥权并以此来发挥对刑罚执行的监督功能？我国现行刑罚执行体制采行的是“外在式”、“事后型”检察监督模式，即检察机关并非刑罚执行权的法定主体和程序指挥者（监狱等才是执行权主体），而仅仅是作为一个纯粹的监督者，即执行体制的“外人”、“第三者”，来对执行程序进行监督。这种“外在式”、“事后型”检察监督模式的“命门”在于：检察机关仅仅作为监督者而非指挥者，无法真正对刑罚执行程序实施权力制约和程序控制，因为，“外人”（“外在式”监督者）的立场和身份决定了，检察机关只能在具体执法环节中就其所“看”、所“闻”，提出纠正意见或检察建议，至于执行机关是否纠正以及如何纠正完全取决于执行机关的意愿，法律并没有明确规定要求刑罚执行机关必须对检察机关的纠正意见或检察建议做出回应以及刑罚执行机关不作为时应当承担怎样的责任，这些都使得检察监督对刑罚执行的司法控制极大削弱，刑罚执行机关在执行程序中占据主导地位，有着绝对控制权。例如，执行机关在收到监督部门的《纠正违法通知书》等检察意见后，往往采取拖延办理和答复，甚至不了了之的不配合态度，对此检察机关也受制于监督者的地位而无计可施。

二、侦查权主体、司法监督者、执行指挥者：“法律守护人”与“参与式”监督

“外在式”、“事后型”监督模式的倡导者有一个重要的理论支撑，即认为检察机关的法律监督地位决定了其只能在刑事诉讼程序中保持一种“超然”、“客观”、“中立”的立场，检察机关只有自始保持这种“超然”、“客观”、“中立”的立场，才符合其身为法律监督者的地位，也才能更好地履行宪法和法律赋予的法律监督职能，并误认为检察机关进行事前监督会导致检察权对其他国家权力的不当干预，并因此而丧失法律监督者的客观中立性。然而，这一观点对检察官中立地位的认识和解读确有误导之嫌。

确实，检察官在刑事诉讼中应当保持客观中立的立场和地位，但检察官的这种“客观中立”与法官在审判中的“审判中立”完全不同。检察官的客观中立，并非指检察官在刑事诉讼中应当像法官一样保持消极被动、居中裁断的角色和地位，而是指检察官承担着“客观公正义务”，即检察官在履行职能、行使职权时应当避免单纯从控方立场考虑问题，不仅不得单方面谋求给被告人定罪，而且应当兼顾被告方利益、保障被告人合法权益。换言之，检察官在刑事诉讼中的“中立”，是一种“积极中立”，而非类似于法官的“消极中立”；检察官在刑事程序中的中立，主要体现在它是以客观公正的立场积极介入侦查、审判和执行程序，而非指其超然于程序之外、演变为一个纯粹的程序“第三者”。持“外在式”、“事后型”检察监督论的学者，则是将检察官的这种客观中立地位错误地理解为是要求检察官不应当介入其他权力的运行过程，这就将检察机关演变为一个程序的“外人”或者说“第三者”，弱化甚至是虚化了检察机关在刑事诉讼程序中的法律监督地位和职能，并从根本上违背了大陆法系国家检察官的基本角色和功能定位。

从比较法的角度分析，在德、法等大陆法系国家，检察官历来被认为是“法律的守护人”、发挥着“国家权力之双重控制”（doppelteKontrolle derStaatsgewalt）功能（注：所谓“国家权力之双重控制”，是指“作为法律之守护人，检察官既要保护被告免于法官之擅断，亦要保护其免于警察之恣意”。另见林丽莹对此的论解：“检察官作为法律的守护人，既要追诉犯罪，更须保护被告免于法官恣意及警察滥权，担当国家权力双重控制的任务；检察官不是法官，但要监督法官裁判，共同追求客观正确之裁判结果；检察官也不是警察，但要以司法之属性控制警察的侦查活动，确保侦查追诉活动之合法性。”参见林丽莹.检察一体与检察官独立性之分际[J].月旦法学杂志，2005，（9）），这与我国检察机关的法律监督地位基本一致。但与我国的外在式、事后型检察监督模式有所不同的是，从整体上而言，大陆法系国家检察官的法律监督模式，呈现出一种“参与式”监督的特征，即检察官通过积极介入侦查、审判、执行等程序，并具体行使侦查权、公诉权和执行权的方式来履行其法律监督职能。

第一，侦查权主体。即检察官才是侦查权的主体，警察机关不过是辅助检察机关行使侦查权的机构，由此，塑成了一种“检主警辅”的权力格局。在大陆法系国家，创设检察官制度的一个基本目的就是，通过检察官这一经受法律严格训练的司法官来控制和监督警察，防止警察滥用侦查权。因此，侦查程序的发动（立案）和侦查程序的终结，决定权均掌握在检察官手中：一个刑事案件是否立案以及是否展开正式侦查，完全由检察官决定，警察在发现案件线索后，必须立即报请检察官，由检察官决定是否立案并展开正式侦查；侦查完毕后，警察应当将案卷及证据移交检察官，检察官审查后以作出起诉或不起诉处分的方式终结侦查程序；即便是强制侦查措施的采用，也要先经检察官审查、过滤，方能向法院递交申请“令状”。同时，对于具体的个案侦查，检察官对警察还拥有侦查指挥权。这样，检察官通过对侦查活动的实质性参与，进而达到了对侦查程序的实质性控制，而警察则因为丧失了侦查权，变成了“无牙的老虎”，因而也就没有滥用侦查权、侵害人权的可能。正是由于采行了这种“参与式”法律监督，在大陆法系国家，检察官主导着侦查程序的运作，并牢牢控制着警察的侦查活动，根本不存在所谓侦查监督难的问题。

第二，司法监督者。即检察官通过行使公诉权来实现对法官的审判监督。历史上，之所以将公诉权交由检察官行使，主要就是着眼于监督和制衡法官的审判权。公诉权对审判权的法律监督，主要通过三种途径来进行：其一，起诉裁量权。是否将一个案件提交法官审判，由检察官决定，检察官不起诉的，法官不能审理，即“不告不理”；同时，检察官起诉指控的对象和范围，构成了法官审判的界限，法官只能在检察官起诉指控的对象和范围之内进行审判。检察官的这一权力，使得检察官牢牢控制着法官裁判的入口，起到了“把关”的监督、制约作用；其二，出庭支持公诉权。法官在审判过程中也可能发生违法审判行为，如违反公开审判的规定或应当回避而未回避等。因此，检察官出庭支持公诉，不仅是为了参与审判，更是为了监督审判，对于法官在审判中的程序违法行为，检察官有权当庭予以监督、纠正。对于检察官的这一司法监督者角色，德国学者罗科信教授曾有清楚的描述：检察官“在审判程序中，其需朗读起诉书。此外，检察官亦需注意，诉讼过程是否合法举行，其对于有违反刑诉法之情形时，异于辩护人，需立即对之加以更正。”[4]（P63）其三，上诉（抗诉）权。对于法官在审判中的实体违法行为，检察官可以通过提起上诉（抗诉）的方式来予以监督，“监督法官裁判，本来是创设检察官制并采行控诉原则的重要目的，对于法官之裁判提起法律救济途径，则是监督的主要手段”[5]。

第三，执行指挥者。即检察官是刑罚执行权的法定主体和程序指挥者，并以此确保了对刑罚执行程序的法律监督。大陆法系国家普遍采用“检察官指挥执行”的刑罚执行体制，即检察官在刑罚执行程序中居于主导地位，负有执行指挥权，司法警察、监狱等机构则处于从属地位，是检察官的辅助机构。之所以赋予检察官刑罚执行指挥权，来源于大陆法系国家检察官角色的基本定位：一方面，刑罚执行权属于行政权的范畴，按照法治国家的理念，刑事司法程序中的行政权都需要加以防范和监控，以免因其滥用而危害人权，因此，如同刑事诉讼中的警察权一样，执行权需要受到法律的控制，而在大陆法系国家，检察官是国家的“法律守护人”，由其指挥刑罚执行，可以确保执行权的公正行使（其内在原理与检察官控制侦查权相似）；另一方面，更为重要的是，按照职权主义诉讼的理念，刑事诉讼系由检察机关所提起，实现国家刑罚权是检察机关提起公诉的根本目的之所在，因此，作为实现国家刑罚权的执行权，往往也同时被视为检察机关的专属职权，在动态上构成了公诉权的向后延伸。从大陆法系国家的刑事诉讼立法和理论来看，均趋向于将检察机关定位为执行权的真正主体，而将监狱等司法行政机关视为检察机关行使执行权的辅助机关，“刑罚之执行官署为检察机关。而在检察机关的刑罚之执行事项，原则上均由司法辅助人员处理之。”[4]（P552）例如，《德国刑事诉讼法》第451条（执行机关）规定：“刑罚的执行，由作为执行机关的检察院依据书记处书记员发放的、附有可执行性证书和经过核实的判决主文副本付诸实施。”《日本刑事诉讼法》第472条（指挥执行）规定：“裁判的执行，由与作出该项裁判的法院相对应的检察厅的检察官指挥。”较之我国的检察监督执行体制，这种检察官指挥执行的体制其功能优势在于，检察官直接“指挥”而不仅仅是“监督”执行，增强了检察官对刑罚执行程序的控制力，而“执行官署”与“辅助机构”的关系定位，也有利于厘清检察机关与监狱等机构的法律关系，避免“指挥不动”、“调动不力”的操作问题。

分析上述大陆法系国家检察官的“法律守护人”角色，无论是身为“侦查权主体”、“司法监督者”，还是“执行指挥官”，检察官在发挥法律监督或者说“国家权力之双重控制”功能时，都是通过行使具体的诉讼职权（侦查权、公诉权和执行权）来实现的，而并不存在一个所谓的抽象的、独立的“诉讼监督权”，（注：正因为此，笔者反对将诉讼监督权列为检察权的构成之一，笔者认为，在大陆法系国家的检察体制下，并没有脱离侦查权、公诉权和执行权之外的所谓独立的诉讼监督权。）例如，检察官之所以可以实施侦查监督，是因为它本身即为侦查权主体，而警察不过是其辅助机构，两者的法律关系为“将”与“兵”的关系，作为“兵”的警察机构当然的听从检察官（“将”）的监督、指挥，不存在所谓侦查监督难的问题。

笔者认为，那种将检察机关的法律监督，理解为一种“外在式”、“事后型”监督，并竭力将检察机关塑造成一个纯粹中立的程序“第三者”的观点，不符合刑事诉讼中检察权配置和运行的基本规律和要求，将会极大地削弱检察机关的法律监督地位，虚化检察机关对刑事诉讼程序的法律监督功能，并导致理论上的自相矛盾，因为，按照“外在式”监督理论，检察机关要成为一个“超然”、“外在”的程序监督者，那么就不应当行使自侦权，因为，检察机关作为法律监督机关却又行使自侦权，无异于“既当运动员、又当裁判员”，会导致检察机关的角色混淆；（注：学界部分学者正是循此逻辑对检察机关行使自侦权的合理性进行批判的，不想检察机关却自陷泥淖。）同理，检察官也不宜行使刑罚执行权，因为这也会导致角色混淆；更为严重的是，照这一逻辑推演下去，检察机关最好连公诉权也不要行使（因为既当公诉人、又当监督者，也存在角色混淆的问题，也会使检察机关丧失监督的超然性），而只保留所谓的“诉讼监督权”，因为，惟有“无官一身轻”的检察官，才可能成为一个“纯粹”的、“超然”的诉讼监督机关，但笔者想问的是，这样的检察机关还是检察机关吗？还是那个启蒙先贤曾寄予厚望的法治国的“法律守护人”吗？!这样的观点及其论证逻辑显然是非常荒谬的。（注：可笑的是，这一观点在我国还很有市场，例如，一直以来都有不少学者撰文声称，要实现公诉权与诉讼监督权的分离，按其设想，以后法院开庭时，检察机关应当派出两组检察官出庭，一组为公诉人，另一组为诉讼监督人，后者专门监督法官是否违法审判。对于这一观点，笔者要问的是，那对于诉讼监督人，要不要再设监督人予以监督？!）

三、结语：法治国视野与我国检察监督模式转型

我国的执政党中共中央早已提出“建设社会主义法治”、“依法治国”的方略，从政治结构形态来看，“社会主义法治国家”仍然属于人类文明中“法治国”的范畴，我国的社会主义法治建设要有自己的特色，但同样应当遵循建设法治国家的普遍规律。在建设法治国家的视野下，我们应当结合刑事诉讼法修改反思以下几个根本性问题：

第一，在法治国视野下，侦查权的法定主体究竟应当是谁？现行《刑事诉讼法》将公安机关定位为主要的侦查机关，当然也是侦查权的法定主体之一，但这一法律定位如若放置于法治国视野下来审视，究竟是否妥当？毕竟法治国的主要使命就是控制警察权，防止警察国家的梦魇重现，因而，一个享有完整侦查权、可自行决定侦查程序开启和终结，甚至可以自行决定采用拘留、搜查、扣押等强制侦查行为的警察机关（公安机关），是否符合法治国的基本理念？是否符合法治国家刑事诉讼程序人权保障的目的？是否符合法治国家刑事司法权力相互监督、制衡的基本要求？

第二，在法治国视野下，检察机关的任务和使命究竟是什么？基于这一任务和使命，检察机关在刑事诉讼中究竟应当享有哪些权力？以及检察机关与公安机关、审判机关之间究竟应当是一种什么样的关系？现行《刑事诉讼法》倾向于将检察机关塑造为一个超然的程序第三者，这一制度安排是否符合法治国家对检察官作为“法律守护人”的角色期待？而一个无法完全掌控侦查、也无法有效监督审判和执行的检察机关，又如何实现我国宪法赋予检察机关的法律监督任务和使命？

法、德等国建设法治国家的历史经验已经表明，检察官作为法治国的“忠实仆人”，是实现警察国家向法治国家转型的关键角色。因此，对于正在构建社会主义法治国家的我国而言，如何在刑事诉讼程序中落实《宪法》的规定、确保检察机关法律监督职能的充分发挥，应当成为我国刑事诉讼立法的基本目标之一。要完成这一立法任务，我们首先应当破除传统的检察监督只能是“外在式”、“事后型”监督的观念，转而形成这样一种共识：检察机关对刑事诉讼程序的法律监督，应当是一种“参与式”监督，而非“外在式”、“事后型”监督，因为，唯有“参与式”监督，方能确保检察监督的实效性。基于此，我们应当借鉴大陆法系国家刑事诉讼法中的有关规定，将检察机关定位为侦查权（包括立案决定权、侦查终结权等）以及刑罚执行指挥权的法定主体，使得检察机关得以通过这些职权的行使来积极履行其法律监督职能。

注释: [1]万毅.论侦查程序处分权与侦查监督模式转型[J].法学，2008，（2）.[2]成秀芹，唐盐平.刑事审判监督不力的原因剖析[J].检察实践，2005，（3）.[3]谭芳，伍金雄.论刑事审判的法律监督[J].律师世界，1999，（2）.[4][德]克劳斯〃罗科信.德国刑事诉讼法[M].吴丽琪，译.北京：法律出版社，2003.[5]林钰雄.刑事诉讼法（上）[M].元照出版有限公司，2004：120.

第五篇：论改革完善民事行政检察监督

论改革完善民事行政检察监督

随着我国经济高速增长，社会主义市场经济的建立，进入了一个整合时期，市场经济主体之间的利益关系、矛盾，需要得到法津规范的调整。这个时期的民事，经济审判工作中司法不公的问题比较突出，法院及法官的一些违法审判行为游离于检察监督之外，群众呼声较大；当审判公正出现问题时，人们对监督者的作用寄

予了更高的期望。所以强化民事行政检察工作是顺应社会的需要。

一、民行检察工作的现状

民行检察开展工作的主要法律依据是：《民事诉讼法》第十四条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”第一百八十五条至一百八十八条对检察机关的监督方式做了具体的规定。《行政诉讼法》第十条“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第六十四条对检察机关的监督方式做了规定。目前民行检察主要业务：抗诉、再审检察建议、支持或监督起诉；其中只有抗诉有明确的法律依据。抗诉必然引起再审程序的发生，有一定的强制效力；但其对审判工作仅仅是程序上的影响，在实体的判决结果上发挥不了监督作用，任凭你抗诉理由千千条，再审时完全可以置于一边。实践中，各级法院更是对检察监督采取或明或暗的抵制，对检察机关抗诉的案件责难多于理性的分析和思考，甚至于心存抵触知错不改或者对检察机关抗诉的案件久拖不决，当事人被拖得精疲力竭，欲罢不能。这直接影响了检察监督的效果。人们形容抗诉与再审冲突的现象：“你抗你的，我判我的”，早已向社会揭示了再审抗诉程序设计不科学所致的不良后果，不论抗诉再审若干，最终决定权也属于法院。特别是要纠正最高法院的错误裁判必须依靠最高法院自身。这样，法院实质上执掌的是可以不受任何监督制约的完整权力，在一定程度上使办案以“法律为准绳”异化为“以法院为准绳”。至于检察建议，法院更是爱理就理，不理便如同废纸。支持起诉工作由于没有法律依据，不仅要取得企业的配合，还要恳求法院的支持协助，其中不仅体会不到丝毫监督者的凛然，反而觉得为完成工作任务得到别人的帮助而欠了别人的情；这应该是监督者的悲哀。

二、完善民行检察监督制度、消除立法缺陷

检察机关,民事行政检察监督权是由中国的政治体制所决定的，也是国家权利配置的结果,同时更具有其现实存在的合理性。但在立法上的先天不足，规定的过于原则笼统，没有程序上的系统性；造成在实践中难以发挥其应有的效能。要强化民行检察监督，使民行检察制度真正体现其价值，就必须从立法上完善法律监督程序，使民行检察监督有法可依，使操作程序系统、规范并趋于科学合理；为达到监督效果可否在立法上着重明确以下几点：

1、启动重大民事、行政案件公诉制度。对于某些损害国家利益或公民重大权益的民事行政行为，如果还没有启动诉讼程序，检察机关就无法对其合法性进行监督，这无疑是检察监督的“盲区”；公诉权是检察权的一项重要职能，而我国却无人代表公共利益提起诉讼，对此，我国立法应当考虑赋予检察机关提起民事行政公诉的权力。我国《宪法》中规定：检察机关是法律监督机关。《刑事诉讼法》第七十七条第二款规定：如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以附带提起民事诉讼。据此推论，检察机关应当具有民行公诉权。检察机关的民事行政公诉权理论在国外由来已久，并被许多国家所采用；在我国的《澳门民事诉讼法典》中，就规定检察官有权提起民事诉讼。基于涉及侵犯国家和社会公共利益的民事行政违法行为时有发生；因此，启动民事行政案件公诉制度就显得尤为重要。立法中应明确规定，检察机关在国家利益和公共利益，因民事行政行为受到损害或可能受到损害，且无其他途径可救济的条件下，应代表国家提起诉讼。包括：侵害国家利益和社会公益的案件，诸如：资源保护、环境污染、重大责任事故等；损坏社会公共设施的案件；没有起诉主体或受侵害对象为群体的重大民事案件；涉及违反公序良俗的民事、行政案件；均可由检察机关代表国家提起公诉。

2、赋予检察机关可以参与民事诉讼全过程的权力。其目的在于：监督审判人员的审判行为，防止审判违反法定程序，有利于今后对已生效且有法定抗诉事由的案件提起抗诉，或为查办法官渎职犯罪案件获取相关证据。检察机关派员出席法庭除对明显的程序违法行为可以提出纠正意见外，在法庭上既不对法庭调查发表意见，也不参与辩论，同时也不能干预法官对审判活动的组织、指挥；即不能妨碍审判独立。检察机关享有参加民事诉讼的权力，建立了对审判活动进行监督的开放性体系，可以排除审判人员违法裁判的侥幸心理；达到对民事诉讼中审判人员的违法行为进行制约的目的。

3、强化检察机关的抗诉职能。抗诉是我国现行民事行政诉讼法确立的检察机关对民事诉讼进行监督的法定唯一方式。由于立法规定的过于原则和笼统，造成了实际操作的种种困难。所以，应明确规定：抗诉案件的审限，审限规定是及

时维护当事人的合法权益的基本保证。还应规定：检察人员出席再审法庭的地位、任务及权限。最起码要明确规定：再审判决必须对检察机关的抗诉理由做出明确合理的回答，以避免法院再审时脱离抗诉对其的制约关系。

4、授予检察机关监督执行的权利。执行活动是审判活动的延伸。民事诉讼法第十四条规定：“人民检察院对民事审判活动实行法律监督。”这

里的“审判活动”不仅包括法院解决纠纷的诉讼活动，还包括执行；因为人民法院在执行过程中可以行使一些实体上的裁判权，执行的作为与不作为，同样可能出现违法行为；因此，不应将检察监督从执行程序中剥离。

5、赋予基层检察院民事行政再审抗诉权。现行民诉法设定的监督方式是，最高人民检察院对各级法院生效裁判、上级检察院对下级法院生效裁判，发现有法定情形的，按审判监督程序提出抗诉。按此规定，唯有上级检察院对下级法院的生效裁判才具有抗诉权，但上级检察院要直接、迅速发现下级法院的生效裁判错误缺乏有效途径，必须依赖于下级院的提请，这样费时费力，增加诉讼成本。实际上，上级检察院抗诉的案件，法院也多采取指令下级法院再审的作法。所以，应规定民事、行政审判监督程序的抗诉，应由同一级检察院向同一级法院提出。这样规定也必将促使法院对检察建议的重视。

6、发挥人大常委会的监督作用。应明确规定若检察院的抗诉法院再审后不予纠正，检察院仍认为法院裁判错误的，在当事人坚持申诉的情况下，可由检察院提请人大常委会通过论证、审议决定，对人大常委会的决定，两院必须执行。

三、加强民行检察自身建设

我们在分析民行检察工作监督不力的外因时，也要对自身存在的问题深刻反思。检察机关自身存在的问题同样会削弱民行检察监督工作的效果。目前民行检察普遍存在以下问题：

1、检察机关对民行检察重视程度不够力量配置不足。检察机关内部重反贪重起诉，精兵强将多安排在其中，对民行部门往往是凑个人数，以短期整合的民行队伍监督应对长期从事民行审判工作的法官，民行检察官队伍的政治素质、能力素质和业务素质需要提高。民行检察工作需要既精通民商、行政法，还要擅长侦查的复合型人才，所以在人力资源上一定要实行高配置。

2、民行检察的工作重点定位不准。检察机关的民行检察监督包括两个方面：一是对违反法律的判决、裁定的抗诉，二是对民事行政审判法官贪污受贿、徇私舞弊枉法裁判行为依法侦查、追究刑事责任。民行检察工作形式上的一手硬一手软，导至最终结果是被动地受制于人；在此局面下我们应当把工作重点放在查处上；对徇私舞弊、枉法裁判者的惩处便是最好的监督。目前全国各检察机关民行部门人员配备少，且大量精力放在寻找抗诉案源、抗诉、再审检察建议、支持监督起诉等工作上，以完成上级院下达的岗位目标评比任务，致使在查处法官职务犯罪工作上没有力度；后果是抗诉案件数量上升，改判却很少，检察建议发出不少，往往与废纸无异；社会各界对监督的效果却并不认同，难以达到社会所需要的监督效果。

3、民行检察的工作方式不当。一是充当一方当事人代理人的角色，绞尽脑汁替当事人找理由、寻证据，淡化监督理念。二是将刑事检察理念及工作方法带入民行检察，习惯于采用调查取证的方式去查明案件真实情况，刻意追寻案件的客观真实，忽略案件的法律事实，违背举证责任原则的理念。

针对上述问题，应在思想上提高对民行检察制度的认识，树立监督理念，不断的总结民行检察工作的规律；从法律上保障民行检察监督的有效性，用制度规范民行检察工作的健康发展；培养造就一支民行检察专业队伍，靠素质和质量树立民行检察工作的权威。

民行检察工作是检察业务发展的新方向，随着社会的发展将更显民行检察的重要性；所以，改革和完善民行检察监督是我国社会发展的实际需要，是民行检察工作的实际需要。培根在《论司法》中形象地论述：“一次不公平的判决比多次不公平的举动为祸犹烈，因为这些不公平的举动不过弄脏了水流，而不公的判决则把水源败坏了。”民行检察的职责便是守护“水源”，确保“水源”的清净。我们作为基层检察院的民行检察官深感任重而道远，为维护司法的公平正义，构建和谐社会，确保国家的长治久安，确实需要我们不懈的努力和探索。