论人大监督与舆论监督的互动

第一篇：论人大监督与舆论监督的互动

在我国现行监督体系中，有多种监督形式，如党的监督、人大监督、行政监督、司法监督、舆论监督等等。每种监督都有自己独特的理论基础和现实因素。从理论与现实的角度考虑，笔者认为人大监督可以与舆论监督实现互动，进而使人大监督与舆论监督更加完善。

一、人大监督与舆论监督目前的困境根据我国宪法的规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人民

行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人大监督主要是人大及其常委会通过审议政府工作报告、决定等重大事项，开展执法检查，组织述职评议，受理人民群众的申诉和控告等形式和手段对国家行政机关、审判机关和检察机关实施监督，这是宪法和法律赋予人大的重要职权。但人大行使权力的方式主要依靠会议来行使。而由于人大的会期非常有限，故依靠会议来进行监督的力度甚弱。那么，在闭会期间如何来行使人大的监督权呢？各级人民代表大会均由人民选举的人民代表组成，因此，必须依靠代表人民利益的人大代表来具体发挥人大的监督权。而在中国的现实环境下，人大代表主要集中在各行各业中已经取得突出成绩的个体。这便无形陷入了一个悖论：一般只有在某领域、行业成绩卓然的人方有可能被选为人大代表。而被选为人大代表后，由于其本职工作繁忙，时间、精力等都非常有限，则根本无法充分履行其所享有的监督职责。而那些具有充沛时间的公民，一般工作成绩平平，却很少有可能被选为人大代表。因此，通过人大代表的途径来行使人大的监督职责在目前中国的现实中，具有一定的矛盾性、困难性。另一方面，即使那些少部分人大代表精力非常充沛，可以行使其所享有的监督职责，但由于人大监督在规范与制度上缺少有效而具体化的监督方式，从而使其监督职责依然不能得到有效地发挥，因为，我国人大监督的方式主要限于审议政府工作报告，决定重大事项，开展执法，组织述职评议等，而这些监督方式由于只具有宏观性，而缺少具体的规范性、操作性、程序性，且某些时候还具有较强的政治性等因素，因此，人大监督一般很难在社会中得以有效地运作。目前，人大监督已陷入了一种困境，其在现实生活中所起的监督效果甚低。舆论监督也是我国监督机制中不可缺少的监督形式之一。舆论监督，简言之就是利用新闻媒介等大众传播手段，对国家生活、社会生活中出现的违反公共道德或法律、法规的行为，进行揭露和批评，引起人民的关注，在社会上形成普遍性的看法，借助舆论的压力使上述不良、不法行为得以及时纠正和救济，从而确保权力的良性运作，维护社会的公平及正义。舆论监督曾被马克思形象地称为“另一个法庭——社会舆论的法庭”。因此，在理论上，舆论监督具有公开性、民主性、独立性等特征。但在现实中，舆论监督同样存在着运作的困境。首先，目前舆论监督一般都被理解为党和政府的喉舌，是宣传党和政府的方针、政策的工具，很大程度上只具有政治性，且不少新闻工作者在实际工作中把某些领导人的个别讲话或某个决定片面地等同于坚持党性原则，从而使目前的舆论监督很大程度上丧失其所应具有的独立性。其次，目前舆论的组织机制存在着具有较强的“依附性”。舆论媒体在组织机构、人事管理、财政经费等方面很大程度上都依赖于政府，这也是目前舆论监督很难充分发挥效用的重要原因之一。

二、人大监督与舆论监督互动的现实基础从以上分析可以看出，人大监督与舆论监督在社会生活中的运作都存在着一定的困境，但针对两者的困境，两者在诸多方面具有相通之处，某种程度上可以实现监督上的互动，从而达到取长补短之效。首先，人大监督与舆论监督都具有人民性。人大监督的主体是人民群众，具体表现为人民群众的代表和积极的政治参与者等，具有广泛的民主性等特点。而舆论监督在主体上，也具有广泛的群众性、民主性。正确的舆论以人民的声音为主导。李瑞环同志在新闻工作研讨班上曾明确指出：“舆论监督在我国已成为人民群众行使其社会主义民主权利的一种有效形式。人民的利益和愿望，人民的意志和情绪，人民的意见和建议，都要通过新闻报道把这些反映出来，形成舆论，也就是舆论监督。”其次，人大监督和舆论监督的范围都具有广泛性。人大是最高国家权力机关。由人大权力的最高权威性所决定，其监督范围实际上覆盖了整个社会，涉及社会生活中的各个领域。而舆论监督由其自身的社会性所决定，也可对任何违纪违法特别是腐败行为进行揭露和批评，也具有广泛的社会性。而其他监督形式如司法监督、党的监督等一般只局限于某个特定范围，或某个特定领域，不具有监督范围上的全面性。再次，人大监督与舆论监督都具有公开性，相对于内部监督而言都是一种外在监督。人大监督一般均从人民利益的角度出发，为了维护人民的利益，因而对于人民大众而言，其具有公开性，是一种外在的监督。而舆论监督的主要功能是为民众提供接近国家，接近立法、执法和司法活动的通道。其面向的对象主要是社会大众，同样在整个社会范围内具有公开性。因此，人大监督和舆论监

督在很多方面都具有相通性。近来，温州市人大在监督方式上进行了创新，通过设置《代表在线》、《事实面对面》等舆论栏目，使人大监督与舆论监督进行互动结合，充分利用舆论监督的方式来发挥人大监督的效用，取得了很好的成效。这也根基于人大监督与舆论监督具有诸多相通之处。这也从现实的角度证明了人大监督与舆论监督的互动具有现实可能性。

三、人大监督与

舆论监督互动的优势人大监督与舆论监督的互动在理论上与实践中具有一定的基础。针对目前中国的现实，笔者认为，两者的互动结合将更加有利于人大监督和舆论监督职能的发挥，进而完善现有的监督体系。首先，人大监督虽然具有最高权威性，但其现有的监督方式在社会生活中一般很难具体操作，取得实质性的监督效果。多年来，人大监督一般只限于两种方式：一种是听取报告，包括听取行政机关的报告，听取法院和检察院的工作报告等；一种是对执法机关的监督检查。从人大监督的现实效果来看，由于监督方式的宏观性、或程序的非规范性及较强的政治性等原因，使得人大监督在实践中的监督缺乏应有的力度。而如果引进舆论监督的方式，则可以改变人大监督的现状。由于舆论监督具有时效性、快捷性等特点，其信息内容可以较快地让社会了解、知悉。这样，人大监督通过舆论监督，很快便可切实有效地使人大监督的内容向社会予以公开，从而树立人大的权威。其次，由于目前舆论监督在现实中具有一定的“依附性”，其本应具有的监督效能很难得以充分地发挥。而如果实现人大监督与舆论监督的互动，由于人大地位的至上性，舆论监督可以有效地摆脱“依附性”，将其监督效能予以有效而充分地展示，从而有利于保证舆论监督的相对独立性、在社会上的权威性等，进而发挥其应有的职能。再次，两者的互动可以使人大监督中被监督者的责任得以落实，强化监督的效果。任何监督都必须对监督的责任进行落实，才能对被监督者产生威慑，达到监督的效果。没有监督责任的监督必将流于形式，而无实质效果。当前人大监督仅有的几种监督方式之所以效果不佳，很大程度上取决于监督的责任未能有效地落到实处，从而使被监督者能够“逃之夭夭”。而人大监督与舆论监督的互动则有利于摆脱这种困境。英国学者密尔曾说：“如果组成政府监督的人员滥用权力，或者履行责任方式同国民的舆论明显相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。”由此可以看出舆论监督在社会生活中的威力。虽然舆论监督本身不具有强制性和直接处置性，但其可使被监督者产生巨大的心理压力和政治压力，从而迫使被监督者对其行为予以合理、合法的调整。人大监督与舆论监督的互动结合可以有效地落实人大监督中被监督者违法违纪等情形下的责任，虽然这种责任是无形的，但其效果却往往胜过有形的责任。

四、人大监督与舆论监督互动的注意点人大监督与舆论监督的互动结合，并不是说人大监督机制完全吸纳舆论监督机制。人大监督与舆论监督的互动只是一种以现实为基础在监督形式上的优势互补，只是人大监督利用舆论监督这样一种独特的监督形式。这与党具有的特定的舆论权、政府所具有的特定的舆论权并不冲突。党和政府依然可以利用媒体舆论进行政策、法规等方面的宣传等活动。虽然现实中，新闻媒体很多时候是党和政府进行宣传的重阵，但这仅仅是舆论的一种功能而已，它并不与人大监督利用舆论监督的这种形式产生冲突。因此，我们在处理人大监督与舆论监督互动结合的过程中，应处理好人大所具有的舆论监督权及其所采取的舆论监督形式与舆论体制自身所具有的其他功能之间的相互关系。人大监督利用舆论监督的方式与现行的舆论监督体制并不产生必然的冲突。

第二篇：人大监督与舆论监督相结合的有益尝试

人大监督与舆论监督相结合的有益尝试

2003年9月，xx市人大常委会联合xx电视台、xx新闻网和xx都市报等三家不同介质的媒体，分别主办了《实事面对面》和《代表在线》两个大型互动访谈栏目，进行了人大监督与舆论监督相结合的有益尝试。经过一年的运作，两个栏目已在社会上特别是该市各级人大代表中产生了一定的影响，也引起了国内法学界、新闻界专家的广泛关注，国内有关专业人士指出：“人大和媒体合作，为人大代表对政府官员实行有效监督提供平台，是监督机制创新的有益探索。”并认为，“对比央视《焦点访谈》，我们发现，xx的‘焦点访谈’更多地体现了人大的刚性监督。邀请人大代表和当事的政府官员参加节（栏）目，对报道的问题进行评论和解释，它实际上是一种‘质询’。这开辟了舆论监督同人大监督互动的新路子，是对当前实践中监督系统各自为战、互不通气现象的突破。”《南方周末》《新京报》等几十家媒体先后对此进行了报道或转载。

一、两个栏目的基本情况

《实事面对面》栏目由xx市人大常委会和xx电视台联合主办，是一档有投诉、有反馈、有处理、有结论的大型评论性栏目。栏目以时空转换采用现场与演播室相切换的方式进行记录和评论，每周一期，每期40分钟，在xx电视台新闻综合频道播出，每周日晚首播，周一、三、五重播。

《代表在线》栏目由xx市人大常委会和xx都市报、xx新闻网联合主办，隔周一个选题，周二的xx都市报以整版的篇幅，对所确定的选题进行报道，见报的当天下午邀请人大代表、政府部门领导及相关话题的专家、学者在xx新闻网演播室同网民直接对话，第二天的xx都市报再以整版的篇幅刊登经过整理的网上对话的情况和网民留言。对一些事关全局的问题和意见以书面或其他形式转交相关的部门办理落实，媒体对结果进行反馈。

对于联合有关新闻媒体创办的以上两个栏目，该市人大常委会并非像有些栏目那样只挂个名，而是从选题的筛选确定、节目的录制、文稿（片子）的审定等各个环节全程参与，严格把关。为了办好栏目，市人大常委会向有关的政府部门专门下发了文件，成立了栏目指导委员会，并在栏目刊播前召开了新闻发布会。

在实践中，栏目善于发挥人大和媒体的各自优势，抓住群众反映的重点、热点、难点问题，由媒体进行深入报道和剖析的同时，人大进行监督。栏目选题时非常注重结合市人大及其常委会的中心议题和工作，抓住群众反映的重点、热点、难点问题，通过人大监督和舆论监督的结合，帮助和督促有关政府职能部门提高办事效率，改进工作作风，树立“效能”政府的新形象。两个栏目刊播以来，已先后对效能革命、生态建设、拆迁户回迁、教育收费、公安派出所出警不快、机场路交通安全隐患、苍南劣质奶粉、划龙舟等事关全局的问题或群众普遍关注的问题进行了深入报道和有准备的监督，取得了良好的效果。

栏目十分注重发挥人大代表的主体作用。两个栏目在具体操作中坚持每期的嘉宾都必须有人大代表参与，还根据需要不定期组织人大代表与媒体记者互动，如组织代表参加“中秋夜访派出所”、“人大代表公开征集议案即代表在线南北行”等活动，至今已共有100多位人大代表参与到两个栏目中来，真正发挥了人大代表的主体作用。

二、两个栏目的现实意义

第一，较好地解决了人大监督运作的开放度不够问题。栏目的创办，使人大监督从封闭走向了透明，开放度明显增强。目前在人大工作实践中，一方面，是选举产生地方国家权力机关的人民群众迫切需要知道人大到底干了哪些工作；另一方面，人大及其常委会干了大量的工作却缺乏让群众了解的渠道。两个栏目使人大代表从后台走到了前台，为人大工作走向透明开辟了新的窗口。

第二，为人大代表依法履职创设了新的平台。现实中，不少的人大代表，特别是一些基层的人大代表履行职权、发挥作用既缺乏主动，更缺乏平台，平时除了参加一年一度的人代会和偶尔参加一些执法检查、评议外，几乎没有更多的载体能使他们发挥作用。而xx开设的栏目，使代表们有了更多的替人民群众说话、向政府提出意见建议的机会。

第三，较好地解决了媒体监督常遇到的阻力问题。该市三家新闻单位栏目组的记者非常深刻地感受到，以往他们搞舆论监督，可以说是难上加难，经常是采访的记者还未回到单位，被采访单位领导的电话已经打来，许多批评报道不了了之。跟人大合办栏目之后，虽然有时也会遇到这样那样的阻力，但人大常委会或人大代表出面监督后，基本能改变这样的局面。

第四，两种监督形式的有机结合，增强了监督的整体实效。人大监督和舆论监督各具优势，却又各有不足。纯粹的舆论监督作为一种道义的、心理的“柔性监督”，往往有影响力却没有任何法律意义上的约束力。而一旦将其转化为国家权力机关的法律监督，形成一种既有广大群众参与所带来的广泛影

响，又有法律规范所产生的巨大权威性的监督效果，在很大程度上提高了舆论监督的效能。两个栏目，正是将法律监督通过媒体转化为公众的舆论监督。对媒体反映的重大问题，通过人大及其常委会及时组织调查核实，依法督促落实，使两者互为渗透，相得益彰。好范文版权所有

三、实践中的问题

由人大与新闻媒体共同主办栏目，实现

人大监督与舆论监督的有机结合，作为一项新的尝试，在具体的实践中，也遇到了一些有待解决的问题。

第一，嘉宾难请。一是政府部门的嘉宾难请。原因是许多人依然认为，监督就是“挑刺”、“找碴”、“制造麻烦”，因此惟恐避之不及，甚至设法阻挠和抵制。如何消除受监督单位的这种疑虑，顺利地让政府部门的负责人出来说话，值得探讨。二是人大代表作为嘉宾也难请。原因在于代表中各级党政领导、企业主的比例很高，要么工作忙抽不出时间，要么怕得罪人不敢出来说话。这就使我们有必要对当前人大代表的结构问题进行反思。

第二，一些问题经过曝光之后解决难，与人民群众期望值之间反差很大。就媒体而言，将事情的原有面目如实地反映出来，以满足人民群众的知情权，应该说也完成其使命了，解决问题不是媒体的职责，也力所不及。但由于这两个栏目是人大牵头主办的，百姓对问题解决的期望值较高，这样，很多的压力自然就集中到了人大，而在现行的体制框架下，人大解决问题的能力是有限的。面对百姓渴求的目光，人大总想多解决一些实际问题，但往往力不从心。

第三篇：人大监督法律责任论

内容摘要：

法律 的生命力在于执行。法律责任的设置和实现是确保法律法规得以执行的重要保障。监督法颁布实施后，人大监督工作进入了“监督法时代”。各级人大常委会逐步适应在监督法的框架内思考问题、开展监督，各项工作更加规范有序。同时，由于监督法没有明确规定法律责任的内容，对于违反监督法规定是否应当承担法律责任，尚无明确结论。而有的省在出台实施办法和监督条例时创造性地设置了“法律责任”一章，有些省在修订监督条例过程中保留了“法律责任”一章。并且实践中，存在一些违反监督法相关规定的事例，如不少地方反映听取专项工作报告“20天、10天、7天”的时限要求，难以得到保证。如何有效应对法律和实践中面临的问题，迫切需要理论研究予以回答和指导。本文尝试从分析法学的视角，对人大监督法律责任问题做简单探讨。

一、违反监督法是否需承担法律责任

法 理学 一般认为，法是“以权利义务为调整机制并通过国家强制力保证的调整行为关系的规范”[1]。法的国家强制性是法的必要特征，同时也是法区别于道德、纪律等社会规范的重要标志。从法律规范构成考察，一般都认为法律规范在逻辑结构上必然包含三个因素，假定、处理、制裁。假定是指规则在什么情况下生效，处理是行为规则本身，制裁则是对违反这一规则的国家强制性措施。虽然法律规范的表现形态，即每一项国家的指令却不一定包含这三个因素，如一个法律条文虽并不能表述一个逻辑上完整的法律规范，甚至于整部宪法的法条都缺失制裁的部分，但通过对多个相关联规范、法条或相关部门法的分析，可以发现法律规范三个因素结构具有一定的逻辑必然性[2]。同时，从法的实施考察，只有对合法行为进行保护，对违法行为进行惩治和 教育，让违法者承担不利或否定性后果，法律规范的要求才能在社会生活中得到遵守，法才能得到实现。因此，包括宪法和任何部门法，都必然包括有确保其得以实施的国家强制力，违法行为都必然要承担相应的法律责任。监督法是全国人大常委会通过的一部事关国家权力架构和运行的重要法律。监督法虽然涉及 政治 制度和国家体制，政治性很强，但作为一部法律，其必然也具有法所必需的特征要素和国家强制力。正如宪法第五条第四款所指出的“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，违反监督法同样也必须承担法律责任。这不仅有利于依法规范人大常委会的监督行为，推进监督法的贯彻实施，而且对于增强人大监督的刚性和实效，促进依法行政和公正司法，确保“一府两院”由人大产生、受人大监督的宪政架构依法有序运行，具有十分重要的现实意义。

至于监督法没有直接规定“法律责任”的内容，笔者认为这并不意味着监督法排斥甚至否认法律责任。这可以从三个方面加以理解：一是监督法条文中实际隐含了法律责任的内容。监督法内容本身具有一定的特殊性，像质询、撤职既是一种人大监督的方式，同时又因为可能导致否定性的评价和不利后果，所以也可以是有关部门违反监督法有关规定所应承担的法律责任。例如有关部门违反监督法规定、拒绝接受监督，常委会则可直接采取撤职的方式进行制裁。而像特定问题调查既是一种监督方式，又可以是在追究有关部门监督法律责任的程序机制，通过特定问题调查，查清有关部门违反监督法情况后，再采取相应的制裁措施。二是相关法律规定了人大监督法律责任。监督法是全面调整人大常委会监督职权的法律，但监督法并不完全是创新，许多只是重申、细化有关法律规定。监督法第二条规定，各级人大常委会行使监督职权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定。因此监督法的“假定、处理、制裁”三要素完整性，还必须与其他法律法规结合起来考察。其他有关人大监督的法律规范，其中也有涉及人大监督法律责任的内容。如立法法第九十一条规定，如果全国人大法律委员会和有关专门委员会认为有关法规与宪法、法律相抵触而制定机关不修改的，可以提请常委会会议决定予以撤销。三是监督法立法思路导致了法律责任设置的现状。监督法一个重要立法原则就是，“实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作出规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善”[3]。监督法出台前，人大监督缺乏法律法规的有效规范，鲜有涉及违反法律规定的事项，更谈不上监督法律责任的问题。由于缺乏实践经验，监督法没有对法律责任作全面规定完全可以理解。当然，随着实施过程中暴露出来的问题，及在这方面研究的深入，在今后修订监督法过程中，明确法律责任将是其中一个重要方面。

二、违反监督法承担什么法律责任

对这一问题的把握，必须先明确法律责任的内涵和外延。关于法律责任，法学界一般采取“后果说”，即认为“法律责任是指一切违法者，因其违法行为，必须对国家和其他受到危害者承担相应的后果”[4]。在法律责任的外延界定上，一般以法律部门作为划分标准，分为实体法责任（违宪、行政、民事、刑事、国家赔偿责任等）和程序法责任（选举、立法、行政、救济程序责任等）[5]。根据这一界定和分类方法，笔者认为违反监督法应承担实体上的宪法责任和程序法责任。

（一）实体法法律责任。我国宪法对我国的国家权力架构作出宏观上的界定，规定“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督。监督法就是对宪法有关人大监督规定的落实和细化，对“一府两院”应如何接受人大常委会监督，人大常委会应如何监督“一府两院”，作了明确规定。违反监督法有关实体内容的规定，如人大常委会不作为、不依法履行监督职权或“一府两院”拒绝接受监督、懈怠或阻挠人大监督等等，实际上就是违反了宪法有关“一府两院”由人大产生、受人大监督的规定。这不仅不能践行人民群众对国家权力机关的委托和授权，而且还必将破坏人大制度和民主集中制的宪政秩序，造成国家权力行使的混乱和权力失衡。正如有学者指出的，“如果行使这些公共权力的机关或个人超越宪法厘定的权力疆界，就将承担宪法上的不利后果即宪法责任。”[6]

宪法责任的形式具有一定的独特性，根据绝大多数国家宪法典和宪法惯例，主要包括有“被弹劾、被罢免、引咎辞职、规范性文件的被撤销和被宣布无效或被拒绝适用、社会组织的被取缔或被中止资格”[7]。根据宪法、地方组织法及监督法相关法律规定，结合人大制度实际，在我国违反监督法承担的宪法责任形式，应包括以下几个方面：一是被罢免。地方组织法第十条规定地方各级人民代表大会有权罢免政府组成人员、常委会组成人员和法院院长、检察院检察长。二是被撤职。地方组织法第四十四条第十二项、监督法第四十四条规定，常委会在人代会闭会期间，可以撤销个别政府负责人副职及由常委会任命的政府其他组成人员、司法人员（除本级法院院长和检察院检察长外）。三是受质询。质询是就有关问题进行质问和询问。监督法第三十五条规定，一定名额的常委会组成人员可以书面提出对本级人民政府及其部门和法院、检察院的质询案。质询不仅带有程序的性质，而且还带有负面的评价，可能带来不利的政治影响，因此也可以理解为一种宪法责任形式。四是规范性文件被撤销。地方组织法第八条第十项、第十一项规定人民代表大会可以撤销常委会或本级人民政府不适当的决定、命令。立法法第五章“适用与备案”，对法律、行政法规、地方性、自治条例和单行条例、规章的改变、撤销权限，作了详细规定。监督法第三十条规定，常委会可以撤销下一级人大及其常委会不适当的决定、命令和本级人民政府发布的决定、命令。五是报告不被批准。预算法规定，有关预算草案、预算调整和决算应当报人大及其常委会批准。这意味着，如果政府在接受预算审查监督时，存在实体违法行为，人大及其常委会可以不批准有关报告。六是引咎辞职。对此法律没有作出规定，但根据中央已批准实施的有关党政领导干部辞职的相关规定，及当前我国政治生活中已逐步增多的引咎辞职案例，在今后引咎辞职将成为我国一个重要的宪法惯例。

（二）程序法法律责任。监督法既是实体法，更是程序法。监督法不仅规定了七种监督手段，而且还对于人大常委会如何开展监督、“一府两院”如何接受人大监督都作了规范化、程序化的规定。监督权力只有在程序中才能得到有效行使，如果不建立一套有效的程序保障机制，监督权力则很有可能会落空。因此，对于违反人大监督程序规定的，也必须承担相应的程序性法律责任，以确保人大监督权力落到实处。

在我国的法学领域存在根深蒂固的“重实体、轻程序”观念。与此相对应，在我国当前相关程序法规定中，一般只是明确了程序规则，而没有建立法律上的否定评价机制。如果说监督实体法律责任，还有据可循的话，那么监督程序法律责任则根本是无法可依。为此，对于监督程序法律责任，只能从程序性制裁的法学理论和推进监督法贯彻实施的实践目的出发，来准确理解和把握。

有学者指出：“程序性法律责任表现在违反程序的行为及其结果，在程序上不予认可，或确认其无效，或予以撤销，或予以否定，或责令重做，或补充修正程序，或终止程序”[8]。这些程序性的制裁方式，对于违反监督法程序性规定的行为，应该说基本适用。例如，常委会的监督计划，没有按规定由委员长会议或主任会议通过的，可由有关有权主体，在程序上不予认可，或确认无效，或责令重新按照程序通过；又如“一府两院”没有将专项工作报告在规定的常委会会议召开20天，送交人大专门委员会或常委会有关工作委员会征求意见的，可以责令其补充修正程序，尽快提交有关报告征求意见等等。总的看，就是要通过一定方式，使违反程序的行为得到制裁，使违法行为主体承担不利的程序后果，确保监督工作顺利有序开展。

三、如何追究人大监督法律责任

法律责任的必然性，是实现法律责任功能价值最大化的基本要求。要威慑和制裁违法行为，推动监督法的全面贯彻实施，就必须建立起完善的法律责任追究机制。对此，主要是要明确以下几个方面：

（一）人大监督法律责任的主体。包括承担法律责任的主体和追究法律责任的主体。可以说，作为监督方的人大常委会及负责组织实施的有关专（工）委、执法检查组、特定问题调查组等和作为被监督方的“一府两院”当然地成为违法主体。常委会组成人员、“一府两院”相关负责人员，也可以成为监督违法特别是程序违法的主体。其中考虑到人大常委会是依法集体行使职权，集体有权、个人无权，并且常委会组成人员享受有言论免责权的保护，因此他们承担的不是一般意义上的宪法责任，而更多地是一种政治责任——“代表责任”，就是不能按照选民和选举单位的要求来依法履责的责任[9]。至于人大和“一府两院”的具体工作人员，可能会实施违法行为，但由于不是监督法律关系的主体，相关法律责任只能由其组织或负责人代为承担，他们能承担的仅是公务员法意义上的内部行政责任。例如预算法第七十三条至第七十五条，对政府违反有关预算法规定，要对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，追究行政责任或进行行政处分。

追究法律责任的主体，则要具体分析。对于“一府两院”，由于是由人大及其常委会产生、对人大及其常委会负责，因此追究他们法律责任的主体，一般是本级人大常委会；对于人大常委会无权追究的责任，如罢免“一府两院”负责人，则应提请本级人民代表大会追究其责任。对于人大常委会，则一般由本级人民代表大会追究有关责任。由于上级人大及其常委会负有指导、监督下级人大及其常委会工作的责任，因此也可以由上级人大及其常委会负责追究相关法律责任，如撤销有关决议、决定或不批准有关事项等等。此外，有学者提出“宪法司法化”的观点，主张法院以诉讼方式审查法律、法规是否违宪，这不符合我国人大制度的性质和特点。同样，在监督法律责任追究的过程中，追究的主体只能是人大及其常委会，而不能简单地认为应引入司法途径。

第四篇：从《关注》栏目看人大监督与舆论监督的结合

从《关注》栏目看法制节目的创新

●张 勇

摘 要:

文章在总结成都电视台都市生活频道《关注》栏目节目的基础上,通过对成都地区法制节目的分析,根据人大立法与媒体舆论监督的共同点、共通点,分析和探讨了成都电视台《关注》栏目特殊的电视法制栏目形式。

关键词:

人大立法，法制节目，《关注》栏目

前言：

我们注意到这样一个现象，如今电视荧屏中，法制节目的数量已经不能再用雨后春笋来形容了，几乎可以用多如牛马、车载斗量、遍地开花等来形容了。上至央视下至县台，从电视台的综合频道到法制频道甚至到影视频道，都能看到法制节目的身影。这其中有专业的法制频道，有专门的法制栏目，也有其他栏目，他们通通都在播出法制节目，这其中有的是自己制作的，有的是引进编辑的，甚至有的是直接拷贝的。

不少问题也随之出现，观众越来越不买账，收视率越来越低，宣传主管部门的批评也越来越多。

尤其是在法制节目中如何进行案件的报道成为业界关注的一个突出问题。笔者试就法制节目中的案件报道应该注意的问题进行粗浅的探讨。

新闻类节目的监督性报道，只要带有“非正常拍摄”，以及暴露社会阴暗面甚至某某单位个人工作失误，观众就非常喜欢，收视率也很高。我们无法指责观众的口味，也没有必要专做负面报道去迎合观众而忘却党的宣传事业。我们编辑记者能做的，只能是如何能将宣传与监督有机地结合起来。

一.人大监督、舆论监督的含义：

1、人大监督：

人大监督，是指各级人大及其常委会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性监督。在我们国家生活的各种监督中，人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督。切实履行好人大监督权，既是对人大工作实效的检验，又直接关系到人大地位及作用是否具有权威性。

2.舆论监督的狭义与广义：

舆论监督这个话题已经谈了二十多年了，至今仍是世人关心之所在，因为它确实是从上到下，从观众到记者都非常关心的话题。但是很多人搞不透彻舆论监督的本质，甚至一些很多编辑记者都似是而非。一概认为舆论监督就是曝光，是批评，这是对舆论监督的狭义上的理解。实际上有这种想法的人不是不知道运用舆论监督，而是不知道怎么运用舆论监督，不了解舆论监督的实现形式。其实，舆论监督的实现形式，并不仅仅是批评和曝光，它实现的形式包括：

一、公开报道。如为实现党务、政务公开，公开报道某某事件决策的过程和结果（像这种报道有很多时候居然被遭到曲解）。

二、评论。如评说政府事务和公共事务，（评论人可以是编辑记者也可以是嘉宾）。

三、批评。如对各种违法活动、腐败行为，社会丑恶，不雅现象的批评报道，三者不能绝然分开，比如批评不可能离开报道的事实和根据法律和社会公德做出的评说。

“舆论监督”中的“监督”，现在在媒体上运用较多的是对各种坏人、坏事的批评，如某商店出售劣质商品，某团伙操纵小孩乞讨，某居民小区乱扔垃圾，弄得臭气熏天。现在一些都市报和电视台的民生新闻就是进行诸如此类的监督。当然，这也是需要的。毕竟党中央一直在强调新闻宣传要“贴近实际，贴近群众，贴近生活”。把这些算在舆论监督的内含和外延内也未尝不可，但它们绝不是舆论监督的主体和重点。

舆论监督，从广义上说，它应该包括对党务、政务的公开和评论，对国家机关和公务人员施政活动的监督，以及对坏人坏事，特别是腐败行为的揭露和批评。舆论监督的主要对象应该是公共权力。所以它首先是面向国家各级权力机关及其公务人员。这就是通常所说的对权力的监督。其次是“三贴近”中的监督。前者可称为高层次监督，后者可称为低层次监督。

二、相互补充的人大监督与舆论监督

在我们工作的实际操作中，对高层次实现全面监督尚还有一段很长的路要走。往往我们无法对政府机关领导公务人员进行监督。即使监督了也会遇到一些阻力。毕竟舆论监督只能从言论层面上发挥一定的作用。舆论监督始终无法与另一种监督相比，这就是——人大监督。

在我们国家,有各种形式的监督，而人大监督是国家监督中最具有权威性的有法律效力的监督。我国宪法规定，人民代表大会是国家权力机关。“中华人民共和国全国人民代表大会是国家最高权力机关”，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”由人民代表大会统一行使国家权力。因

而，人民代表大会是实现依法治国和社会主义法治的关键机构。人大的监督，从根本上说，就是人民当家作主的权力，是人民行使管理国家权力的重要体现。宪法和法律规定的人大的监督权是相当大的，监督的范围是相当广泛的。成都市人大常委会办公厅信息宣传处处长程果同志在给我们电视台编辑记者的座谈中总结到：“人大的作用简言之就是立法，监督，决定，罢免四大权力。而监督对象则除了党内事情几乎所有事情都可以”。总的来说，包括监督法律的实施。人大决定的事情，要监督它的落实。但在现实中，从总体上看，监督工作依然是人民代表大会制度建设中的薄弱环节,特别是监督的效力还有待于进一步提高。有时候，人大对“一府两院”监督时，要求“一府两院”要办理的事情，“一府两院”可能不是很及时，像这种情况人大也需要给他们施加压力，人大可以以授权的方式由媒体将情况公之于众，进行舆论上的监督。

因此，人大监督也需要借助一些手段和形式，而舆论监督更需要力度上的保障，于是人大监督与舆论监督一结合，便诞生了成都市人大常委会办公厅和成都电视台全新合作的人大电视专题栏目《关注》。

三.人大监督与舆论监督的结合催生《关注》栏目

1、定位之争

在最初组建栏目的时候，我们为《关注》栏目的定位犯过愁。监督是人大的重要职责，监督类题材又是观众所喜欢的。于是有人提议将《关注》栏目定位为监督类栏目，专门对相关单位和部门、对社会现象进行监督和批评报道。这样对收视率来说肯定有帮助。但是我们又反过来想了想，要是《关注》栏目一直都报道负面题材，那都市生活频道不就是长期充斥着一些“负面”的阴暗报道？即使这些报道就其本身来讲篇篇都真实，但从总体上来说却违背了整体生活的真实，违背了全市人民在市委市政府的领导下取得建设中国特色社会主义的巨大成就这一社会生活的主流和本质，必然误导广大受众，让人民群众看不到前景。势必打乱党委政府的正常工作部署，甚至搞得社会不稳定、不和谐。中央电视台的王牌栏目《焦点访谈》以舆论监督为主要特色，但都没有一贯性的批评报道。同时，监督虽是人大的重要职责，但人大也不是天天都盯着各个职能部门不放，随时都找别人的漏眼。人大常委会，人大代表也在立法，也在为社会建设鼓劲帮忙，也在关心老百姓„„，经过我们与市人大宣传处的沟通、综合衡量后，我们双方将《关注》栏目定位为：关注民生，反映民意，体现人大代表履职的既宣传也监督的新闻专题类节目。目前，从总共播出的40多期节目的效果来看，绝大多数节目的收视率都较高，有部分节目还位列都市生活频道的前列，如关注家庭婚姻道德建设的节目《保卫爱情》，探讨私家侦探的合法性的节目《游走在法律边缘的私家侦探》，呼吁《成都市物业管理条例》尽快出台的节目《物业安保为何被打》等等，尼尔森调查的收视率都超过了2.0，从这些效果来看，当初这样的定位无疑是正确的。

2.谁是主导？

栏目有了定位后，就是具体的制作了。在策划选题上是人大主导还是媒体主导？我们知道，新闻媒体在任何政治政策面前，都应该遵守纪律。因而，有记者担心，《关注》栏目会不会完全受人大的束缚，简单化的成为他们的传声筒？而人大方面的同志更担心，如果任由电视台做主导，会不会最终削弱人大监督的力量，最终变成一档普通的电视栏目。但是，经过一段时间的合作运行后，这两种担心就变成了多余，双方很快就找到了有机的结合点：相互促进，互推工作。

在《关注》栏目的节目制作过程中，首先是人大提供策划，这个策划只是大方向的。然后由我们栏目组进行具体选题。比如房地产的“十大陷阱”。人大只确定要做这么个方向的节目，而选哪个典型案例，选哪家公司，哪个消费者，甚至反映什么问题都是我们电视台去操作。人大提供策划也不一定都要做出来，有些策划不适合用电视语言来表现的，我们就会与人大沟通。反过来，由于媒体掌握着很多一线的新闻线索，这是人大组织没有的优势，我们发现社会上的焦点热点问题后，只要与人大的近期和远期的中心工作有关，我们就会报请市人大，征得他们同意认可后，我们就开始着手采访和制作。比如《“幸福使者”不幸福》这期节目，在当时就成为一个热点话题——家用轿车是否属于消费品。当时，我们的记者是在网上论坛里偶尔看到的一则帖子，当事人愤愤地谴责成都的一个汽车销售商，也同时质疑法院的判决。敏锐的新闻敏感使记者认识到此事一定不简单，不光是当事人自己的事情，将会涉及千千万万有车一族的切身利益，也暴露着汽车销售行业里面某些黑幕，还考验着法律的尊严。但是如何正面宣传呢？既然汽车销售行业有问题，法院判决也有争议，这不恰恰是人大组织或人大代表履职的地方吗？于是，我们邀请市人大代表开始在节目里大声呼吁汽车销售行业应该如何自律，法律上的盲点应该去如何克服等等。与此同时，市人大代表还通过打电话到中消协，了解相关法律，并向全国人大法工委提出建议，通过他们向最高法院进一步呼吁做出司法解释。节目播出后，引起了社会的强烈反响，不光加快了该案件的审理解决过程，还为解决类似问题提供了参考。很多热心观众打来电话表示赞扬，也有一个观众到台里来找记者解决其他的争议问题。用他的话来说就是：“这些热点问题，一般的节目不敢报道，你们是人大代表履职的节目，我相信你们能解决”。

3、在实践中积累，杜绝三个“收”的问题

正像上面《“幸福使者”不幸福》那期节目一样。我们在进行监督的同时，也对人大近期和远期的中心工作进行了正面宣传。以前，在我们编辑记者看来，正面报道与舆论监督是相反的两类节目，但是在《关注》栏目里，我们却将二者结合得如此的紧密。

与此同时，坚持正面宣传为主，关键在于进一步明确人大监督和舆论监督的目的——帮忙不添乱。目前，要克服监督目的不够明确的问题，必

须杜绝三个“收”的问题:第一是以为只有监督才能有“收视率”，搞负面报道才有人看。第二是“收拾心理”，心里有气，对社会上的事有气，要想“收拾”某单位某人，而没有站在大局的角度来看待社会上的一些问题。对待社会上的一些问题要客观、正确地分析，不能抱着一种出气的态度来搞监督。第三是“收封封”，极个别的记者私欲膨胀在作怪，打着采访的旗号到处招摇撞骗，吃拿卡要，损害了记者队伍的整体形象。杜绝了这三个“收”，我们的监督才能有的放矢，有张有弛，才能贴近实际，贴近群众，贴近生活，真正做到“帮忙不添乱”，促进和谐社会的建设。

新闻舆论监督要按正确的要求来做才能做好，目的是帮助改进工作，扶正驱邪，要有利于改正工作，有利于解决问题。比如，我们做的《水问题“水”不得》这期节目，就是循着这一思路拍摄制作的。当时作为成都名片的三圣花乡刚开始有水污染的苗头，记者和人大代表就一起冒着高温亲临水污染现场，取证调查。我们发现，水污染的苗头并不是民间猜想的河流上游的工业园区，而是三圣花乡旅游区的农家乐直接排放的生活污水。记者和人大代表都抱着拯救成都名片的目的，报告了环保部门，对村级基层管理单位不仅仅是进行了监督，还积极给他们想对策，实际上是给他们帮了忙，也给其他有类似情况的地方提了醒。观众反映说：“节目做的及时，把问题解决在萌芽阶段，人大代表不愧是人民的代表，真的是全心全意为人民利益着想”。

因而，从这个意义上说，坚持正面宣传为主，必须同提高报道的艺术有机结合起来。导向的正确，不仅体现在坚持正确的政治方向上，而且体现在宣传的效果上。那种简单地重复一些政治口号，搞一些空洞的报道，非但起不到任何作用，反而会引起人们的反感，带来消极的和负面的影响。所以提高正面宣传的效果，就是要以坚持“三贴近”为突破口，在增强针对性、实效性和吸引力、感染力上下功夫，使新闻为广大人民群众爱看、乐于接受，使他们在潜移默化中受到正确思想的熏陶、正确舆论的引导。

在《关注》栏目一步一步从稚嫩走向成熟的过程中，我们也不断的得到新的经验，新的体会。人大的宣传是政策性很强的正面报道，舆论监督又是我们新闻工作神圣的职责。《关注》栏目将二者看似矛盾的方面统一了起来。在正面宣传中有监督，在监督中又处处体现正面宣传。

这是一种新的宣传模式，不但让人大的工作借助媒体展现，同时，也让被人大监督的单位和个人工作效率更高，干部更清廉，更让老百姓知道人大组织，认识人大代表。群众有了问题后会借助人大这一途径去解决。不会像以往那样有苦无处诉，有难无处讲，有事无处找了。

同时，在过去，电视媒体有舆论监督节目，但更多只能从表面去监督，监督起来也畏首畏尾。人大与电视台结合后，虽然电视台的权力并没有被放大，但对一些问题的看法会得到人大组织的支持，监督的力度将有所加强。以往，报道人大的工作浮光掠影的较多，现在以栏目的形式固定下来，一定能将人大监督与舆论监督更好地开展下去。

作者单位：成都电视台都市生活频道《关注》栏目 地址：成都市双林路99号

E-mail:zhangyong@139.com

第五篇：人大监督与舆论监督相结合的有益尝试

人大监督与舆论监督相结合的有益尝试

2003年9月，xx市人大常委会联合xx电视台、xx新闻网和xx都市报等三家不同介质的媒体，分别主办了《实事面对面》和《代表在线》两个大型互动访谈栏目，进行了人大监督与舆论监督相结合的有益尝试。经过一年的运作，两个栏目已在社会上特别是该市各级人大代表中产生了一定的影响，也引起了国内法学界、新闻界专家的广泛关注，国内有关专业人士指出：“人大和媒体合作，为人大代表对政府官员实行有效监督提供平台，是监督机制创新的有益探索。”并认为，“对比央视《焦点访谈》，我们发现，xx的‘焦点访谈’更多地体现了人大的刚性监督。邀请人大代表和当事的政府官员参加节（栏）目，对报道的问题进行评论和解释，它实际上是一种‘质询’。这开辟了舆论监督同人大监督互动的新路子，是对当前实践中监督系统各自为战、互不通气现象的突破。”《南方周末》《新京报》等几十家媒体先后对此进行了报道或转载。

一、两个栏目的基本情况

《实事面对面》栏目由xx市人大常委会和xx电视台联合主办，是一档有投诉、有反馈、有处理、有结论的大型评论性栏目。栏目以时空转换采用现场与演播室相切换的方式进行记录和评论，每周一期，每期40分钟，在xx电视台新闻综合频道播出，每周日晚首播，周一、三、五重播。

《代表在线》栏目由xx市人大常委会和xx都市报、xx新闻网联合主办，隔周一个选题，周二的xx都市报以整版的篇幅，对所确定的选题进行报道，见报的当天下午邀请人大代表、政府部门领导及相关话题的专家、学者在xx新闻网演播室同网民直接对话，第二天的xx都市报再以整版的篇幅刊登经过整理的网上对话的情况和网民留言。对一些事关全局的问题和意见以书面或其他形式转交相关的部门办理落实，媒体对结果进行反馈。

对于联合有关新闻媒体创办的以上两个栏目，该市人大常委会并非像有些栏目那样只挂个名，而是从选题的筛选确定、节目的录制、文稿（片子）的审定等各个环节全程参与，严格把关。为了办好栏目，市人大常委会向有关的政府部门专门下发了文件，成立了栏目指导委员会，并在栏目刊播前召开了新闻发布会。

在实践中，栏目善于发挥人大和媒体的各自优势，抓住群众反映的重点、热点、难点问题，由媒体进行深入报道和剖析的同时，人大进行监督。栏目选题时非常注重结合市人大及其常委会的中心议题和工作，抓住群众反映的重点、热点、难点问题，通过人大监督和舆论监督的结合，帮助和督促有关政府职能部门提高办事效率，改进工作作风，树立“效能”政府的新形象。两个栏目刊播以来，已先后对效能革命、生态建设、拆迁户回迁、教育收费、公安派出所出警不快、机场路交通安全隐患、苍南劣质奶粉、划龙舟等事关全局的问题或群众普遍关注的问题进行了深入报道和有准备的监督，取得了良好的效果。

栏目十分注重发挥人大代表的主体作用。两个栏目在具体操作中坚持每期的嘉宾都必须有人大代表参与，还根据需要不定期组织人大代表与媒体记者互动，如组织代表参加“中秋夜访派出所”、“人大代表公开征集议案即代表在线南北行”等活动，至今已共有100多位人大代表参与到两个栏目中来，真正发挥了人大代表的主体作用。

二、两个栏目的现实意义

第一，较好地解决了人大监督运作的开放度不够问题。栏目的创办，使人大监督从封闭走向了透明，开放度明显增强。目前在人大工作实践中，一方面，是选举产生地方国家权力机关的人民群众迫切需要知道人大到底干了哪些工作；另一方面，人大及其常委会干了大量的工作却缺乏让群众了解的渠道。两个栏目使人大代表从后台走到了前台，为人大工作走向透明开辟了新的窗口。

第二，为人大代表依法履职创设了新的平台。现实中，不少的人大代表，特别是一些基层的人大代表履行职权、发挥作用既缺乏主动，更缺乏平台，平时除了参加一年一度的人代会和偶尔参加一些执法检查、评议外，几乎没有更多的载体能使他们发挥作用。而xx开设的栏目，使代表们有了更多的替人民群众说话、向政府提出意见建议的机会。

第三，较好地解决了媒体监督常遇到的阻力问题。该市三家新闻单位栏目组的记者非常深刻地感受到，以往他们搞舆论监督，可以说是难上加难，经常是采访的记者还未回到单位，被采访单位领导的电话已经打来，许多批评报道不了了之。跟人大合办栏目之后，虽然有时也会遇到这样那样的阻力，但人大常委会或人大代表出面监督后，基本能改变这样的局面。

三、实践中的问题

由人大与新闻媒体共同主办栏目，实现

人大监督与舆论监督的有机结合，作为一项新的尝试，在具体的实践中，也遇到了一些有待解决的问题。

第一，嘉宾难请。一是政府部门的嘉宾难请。原因是许多人依然认为，监督就是“挑刺”、“找碴”、“制造麻烦”，因此惟恐避之不及，甚至设法阻挠和抵制。如何消除受监督单位的这种疑虑，顺利地让政府部门的负责人出来说话，值得探讨。二是人大代表作为嘉宾也难请。原因在于代表中各级党政领导、企业主的比例很高，要么工作忙抽不出时间，要么怕得罪人不敢出来说话。这就使我们有必要对当前人大代表的结构问题进行反思。

第二，一些问题经过曝光之后解决难，与人民群众期望值之间反差很大。就媒体而言，将事情的原有面目如实地反映出来，以满足人民群众的知情权，应该说也完成其使命了，解决问题不是媒体的职责，也力所不及。但由于这两个栏目是人大牵头主办的，百姓对问题解决的期望值较高，这样，很多的压力自然就集中到了人大，而在现行的体制框架下，人大解决问题的能力是有限的。面对百姓渴求的目光，人大总想多解决一些实际问题，但往往力不从心。本文章共2页，当前在第2页

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