论检察权监督制约机制的重构

第一篇：论检察权监督制约机制的重构

论检察权监督制约机制的重构

张兆松；张利兆

 2012-10-17 15:46:32

来源：北大法律网2012年10月17日

检察权是国家为确保法律统一正确实施而赋予检察机关的一项独立而专门的权力。检察监督职权具有集侦、控、诉讼监督权力于一身的多种职能的特点。监督者必须受监督，不论谁是监督者，不论赋予监督者多大的权力，始终存在着由谁来监督“监督者”的问题。党的十七大报告强调指出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”加强对检察权运行的监督制约，是深化检察改革的重要内容之一。因此，深入研究如何构建既符合我国国情和宪政体制，又符合权力运行规律的检察权运行监督制约机制，积极探寻检察权运行监督制约机制的正确路径，对于建构具有中国特色的权力监督制约机制，推进司法体制改革，保障公正、廉洁执法具有重要的理论和现实意义。

一、检察权运行监督制约机制改革及其成效

（一）检察权运行监督制约机制改革的沿革

1978年检察机关恢复重建，步入1980年代，检察机关的工作重心是全力“严打”和打击经济犯罪，在这一阶段，检察权的监督制约问题没有得到足够的重视。

1.90年代检察权监督制约机制的初步探索

（1）步入1990年代，针对自侦案件及免予起诉权中存在的问题，高检院开始重视对检察权监督制约机制的建立，先后颁布了《人民检察院侦查贪污贿赂犯罪案件工作细则（试行）》、《关于保护公民举报权利的规定》、《人民检察院刑事检察工作试行细则》、《关于贪污受贿案件免予起诉工作的规定》、《关于检察机关接受人民代表大会及其常务委员会监督若干问题的规定》、《检察官纪律处分暂行规定》。在这一阶段，自侦案件的逮捕、起诉（包括免予起诉）实行内部制约首次得到了制度上的肯定。

（2）1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第4次会议通过了《关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》，刑事诉讼法的修改对检察权的监督制约提出了新的课题。高检院以此为契机，先后制定和颁布了《人民检察院刑事赔偿工作暂行规定》、《关于进一步加强同全国人民代表大会代表联系接受监督的通知》、《对违法办案、渎职失职若干行为的纪律处分办法》、《人民检察院错案责任追究条例（试行）》、《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》、《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》、《人民检察院刑事诉讼规则》等。在这一阶段，错案追究责任制，侦、捕、诉实行内部制约，检务公开等监督制约措施受到社会各界的关注。

2.步入新世纪后，检察权运行监督制约机制的改革和探索

（1）2000年至2005年检察权监督制约机制的改革

步入新世纪后，随着对检察权的质疑和加强对检察权监督制约的呼声，高检院加快了规范制约检察权的建章立制步伐。2000年1月10日，高检院第九届检察委员会第52次会议通过了《检察改革三年实施意见》。该《实施意见》首次把“改革检察机关内、外部监督制约机制，保证公正、廉洁和高效”纳入三年内要实现的六项改革目标之一。在这期间，高检院制定和颁布了《人民检察院监察条例》、《检察人员任职回避和公务回避暂行办法》、《检察机关办理案件必须严格执行的六条规定》、《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》、《检察人员纪律处分条例（试行）》、《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》等。在这一阶段，检察权的监督制约问题得到应有的重视，制度建设明显加快，特别是人民监督员制度的试行，为检察权的监督制约提供了新的途径。

（2）2005年以后，检察权监督制约机制的新发展

在推进检察改革过程中，加强检察权监督制约机制的构建始终是检察改革的重要内容之一。2005年9月12日，高检院《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》又明确提出，今后三年检察改革的主要任务之一是“完善检察机关接受监督和内部制约的制度，保障检察权的正确行使。”[1]为了落实上述改革精神，最高人民检察院制定和颁布了《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的决定（试行）》、《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定（试行）》、《人民检察院讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定（试行）、《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》、《关于进一步加强律师执业权利保障工作的通知》、《人民检察院扣押、冻结款物管理工作规定》、《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》、《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》、《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》、《检察人员执法过错责任追究条例》、《检务督察工作暂行规定》等。

2008年底，中共中央政治局原则同意中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》（中发〔2008〕19号），这标志着新一轮司法体制改革拉开序幕。2009年2月，高检院下发了《关于贯彻落实〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的实施意见--关于深化检察改革2009-2012年工作规划》（以下简称《改革规划》）。《改革规划》提出了五个方面深化检察改革的任务，其中第2项任务就是“改革和完善人民检察院接受监督制约制度，规范执法行为，保障检察权依法、公正行使”.为此，高检院制定和颁布了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》、《中华人民共和国检察官职业道德基本准则（试行）》、《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》、《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》、《检察官职业行为基本规范（试行）》、《关于实行人民监督员制度的规定》、《<最高人民检察院检察督察工作暂行规定>实施办法》等涉及检察权监督制约内容的司法文件。

（二）检察权运行监督制约机制改革的成效

目前，检察机关已经初步形成了以《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《律师法》、《国家赔偿法》和《检察官法》等法律为基础的，以检察解释、检察规范性文件为主要架构的检察权监督制约机制的规则体系。检察机关行使检察权在接受内部和外部监督制约的机制方面得到进一步增强和完善，也取得了较为明显的成效。“2003年至2007年，全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件179696件209487人。除正在侦查、审查起诉和审判尚未终结的以外，在上述涉案人员中，已被判决有罪的达到116627人，比前5年上升了30.7%,2007年有罪判决数与立案数的比率比2003年提高了29.9个百分点。„„对检察人员的控告、举报从2003年的5651人次下降到2007年的3524人次，下降37.6%.因违纪违法被查处的检察人员从2003年的424人下降到2007年的207人，下降51.2%.其中检察官利用检察权贪赃枉法、徇私舞弊的，从2003年的277人下降到2007年的92人，下降66.8%.”[2]另据统计，“2003年至2009年，全国检察机关职务犯罪案件起诉率由80.8%上升到91.6%;不诉率和撤案率分别由19.2%和5.7%下降到8.5%和2.8%,检察机关查办职务犯罪案件的整体水平明显提高。”[3]

二、现行检察权监督制约机制面临的困境

通过一系列的检察改革，虽然检察权监督制约机制得到了进一步的强化，但仍然存在不少问题，主要表现在：

（一）重权力监督，轻权力制约

在近年检察权监督制约机制构建过程中，重点始终放在监督方面。在刑事诉讼中，我国宪法和刑事诉讼法都明确规定公、检、法分工负责、互相配合、互相制约原则，但在实践中，三机关“配合有余，制约不足”的问题没有得到应有的重视和改善。比如检察机关对自侦案件享有完全的强制措施决定权，不受公安机关和人民法院的制约。检察机关对公诉案件进行审查决定是否起诉时，其裁量权虽然受到公安机关的制约（公安机关可以提起复议、复核），但最终的决定权仍掌握在检察机关，法院对此也没有任何制约手段。在庭前程序中，法官都无权介入检察机关的侦查活动和审查起诉活动，也不存在任何司法审查机制和程序裁判活动，即使检察机关实行非法的追诉活动，犯罪嫌疑人也无法向法院获得相应的司法救济。对于检察机关提起的公诉案件，法院没有进行实质性审查的权力，只要起诉符合法律规定的形式要件，法院都必须开庭审理。在审判过程中，检察机关对于变更、追加、撤回公诉的权力几乎不受法院的制约。案件审结后，只要检察机关认为法院的生效裁判在认定事实和适用法律上确有错误，都可以通过抗诉启动审判监督程序，不论抗诉是否符合法律规定，法院必须进行再审。

（二）重权力监督，轻权利监督

我国权力监督的主要缺陷之一是“监督维度单一，自上而下的监督较强，平行制约和自下而上监督较弱。”[4]这种缺陷在检察权监督中表现得更加突出。如近年来检察机关不断强化上级检察院对下级检察院的监督，主要措施是实行一系列报批制度。如规定省级以下人民检察院对职务犯罪案件撤案、不起诉必须报上一级检察院批准；省级以下（不含省级）检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当报请上一级检察院审查决定；人民检察院办理刑事赔偿确认案件拟作不予确认决定报上一级人民检察院批准等。上下级之间如果在权力配置上不平衡，上级机关获得了更多的权力，而给下级留下了更多的责任，不仅违反“责权利”相结合的问责原则，而且这种主要依靠审批式的权力上收也不符合司法的亲历性原理。

从监督的实际运行情况看，对检察权的监督存在着忽视“权利监督”以及“权利监督”缺失的问题。刑事诉讼法虽然规定犯罪嫌疑人、被告人在诉讼中享有广泛的诉讼权利，但在辩护律师权利受到极大限制的前提下，犯罪嫌疑人、被告人对检察机关行使侦查权、逮捕权、公诉权的程序参与非常有限，难以起到监督作用。“会见难、阅卷难、调查取证难”,犹如三座大山长期困扰着律师界。又如：我国现行刑事诉讼法虽然肯定了公诉案件中被害人当事人的地位，但只规定其享有申请抗诉权，而没有上诉权，而且刑事诉讼法及司法解释对被害人如何行使该权利均无具体规定，导致被害人难以有效行使抗诉请求权。由于被害人的权利缺少实施保障，支持抗诉的比率一直很低。

（三）重程序外监督，轻程序内监督

从外部监督层面看，可以包括程序外的监督和程序内的监督，前者包括党的领导、人大及其常委会的监督，新闻媒体监督以及人民监督员的监督；后者则包括诉讼内的公安机关、人民法院及当事人、律师对检察权的监督制约。从近年检察机关出台的监督制度看，重点强化程序外的监督，而忽视了程序内的监督。程序外的监督由于缺乏必要的程序保证，影响监督效果甚至偏离监督方向。如人民监督员制度是检察机关着力推进的创新监督制度之一，但由于缺乏立法规定，在具体制度层面上存在不少问题，如监督缺乏中立性、监督范围的有限性和监督结果的非强制性等，这些问题的存在直接影响了这种监督形式的实际效果。由于大量行政式审批制度的存在，也弱化了程序内的监督。如由于不少案件下级检察院的处理决定事实上是上级检察院作出的，当事人希翼通过上级检察院的复议、复核或申诉程序来改变下级检察院的决定就几乎不可能。

（四）重机构设置，轻机构的独立性

检察机关内部监督制约机制主要有：一是以各级人民检察院党组书记为核心的检察院党组对检察机关的领导和监督：二是各业务部门间的流程性监督，如控告申诉部门、职务犯罪侦查部门、侦查监督部门、公诉部门之间存在制约监督关系；三是各级检察院检察委员会对执法办案活动的监督；四是检察机关内设的纪检组和监察机构。[5]2005年9月，高检院明确提出要建立检务督察工作制度的要求。2007年10月，高检院印发《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》的通知，在全国检察机关推行检务督察制度。这样检察机关的内部监督机构就有党的纪律检查、监察和检务督察。这三个机构从不同侧面分别行使着三种不同的职权。党的纪律检查机构依据《中国共产党章程》和党内法规开展工作，监察机构主要依据《人民检察院监察工作条例》开展工作，检务督察机构主要依据《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》开展工作。[6]其后果是造成监督机构重叠，要么造成重复监督，要么监督工作相互推诿，不能落实。而且这些监督机构都隶属于、听命于本院党组和检察长，缺乏必要的独立性和权威性，让自己领导决定下的监督机构监督自己，不可能实施真正有效的监督。

三、强化检察权监督制约机制的构想

要实现对检察权的有效监督制约，必须调整改革思路，在坚持现行的内部监督制度的基础上，进一步加大外部监督制约的力度。未来中国检察权监督制约改革的科学走向应当是：权力监督与权力制约并重、权力监督与权利监督并重、程序外监督与程序内监督并重，同时更加注重监督机构的独立性。

（一）强化人大对检察权的监督

1.完善人大监督的宏观制度设计

长期以来，人大及其常委会对检察权的监督地位、监督功能发挥得不够。目前人大监督的主要缺陷有：（1）监督条款过于原则、抽象，操作性不强。（2）监督刚性不足，监督权虚置。（3）被监督者法律责任不明，监督权威缺失。为了切实解决人大监督权不想用、不敢用、不会用、不好用的问题，不断提升人大对检察权的实际监督水平，应从以下几个方面完善人大监督制度：1.建立专门的人大监督机构和人大监督员制度。2.不断完善监督立法，进一步推进人大监督权的法制化。3.进一步细化人大监督程序。[7]

2.规范人大个案监督

个案监督是指县级以上人民代表大会及其常委会，对由它产生的人民法院和人民检察院所审理的案件，认为在必要时，就其中的具体案件所施加的监督行为。关于人大个案监督，我国学术界长期存在争论。李鹏委员长曾在日记中写道：“人大对个案的监督，是帮助审判机关、检察机关发现问题，督促与支持审判、检察机关依法办案，公正司法，但不能代替审判、检察机关办案，对于人大应当监督什么样的案件，通过什么样的程序进行监督等，应从法理上和实践上进一步研究，不断总结经验，使监督工作逐步走上规范化、制度化的轨道。”[8]我国在制定《监督法》（草案）过程中，曾对个案监督作出肯定性规定。但由于争议较大，2006年8月27日最终通过的《监督法》文本中，没有出现个案监督的内容。《监督法》没有规定个案监督，并不意味着个案监督一概违法。实质上立法机关所否定的是背离人大监督特点的个案监督方式，而不是个案监督本身。从人大监督实践看，人大常委会在行使监督权时，即便是从具体的个案入手，只要是依法行使监督权的，都能取得良好的监督效果。其中人大常委会依法成立特定问题调查委员会就是一种合法有效的个案监督方式。

3.完善人大许可制度

我国法律要求对人大代表实施拘留、逮捕必须报经人大许可，这是国家权力机关对检察权的一种监督制约，旨在保证人大代表更好地履行代表职责，防止来自检察机关的不当干涉。人大许可审查是全面的、实质性的审查，既包括程序审查和形式审查，也包括实体审查和实质审查，同时也包括强制措施的适用是否影响、干涉人大代表执行职务的事务性审查。在人大不许可决定是错误的情况下，最有效的救济途径是通过上下级人大之间的监督机制予以解决。根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条第7项的相关规定，上级人大常委会可以撤销下一级人民代表大会及其常委会不适当的决议。根据这一规定，如果检察机关认为人大常委会不许可逮捕人大代表的决议错误的，可以通过上一级人民检察院向其同级人大常委会提出撤销下一级人大常委会作出的不适当的决议的建议。

（二）加强审判机关对检察权的制约

1.检察机关自侦案件的批捕权划归法院

2011年全国检察机关全部实行职务犯罪案件审查逮捕上提一级改革，这种改革措施打破了长期以来检察机关“自侦自捕”的做法，为批捕权的制约迈出了重要一步。但必须看到，这种改革“逮捕决定权毕竟还是在检察机关内部流动。上级检察院很可能因为长期形成的追诉意识，或者因为与下级检察院千丝万缕的联系，依然站在追诉者的角度审查案件，不能从根本上使得立案侦查的检察院成为与被追诉者完全对等的一方。”[9]所以，从长远看，人民法院应当拥有检察机关自侦案件的批捕权。理由是：（1）由法院行使自侦案件的批捕权符合刑事诉讼的基本理念和要求。批捕权是一种具有裁断性的权力，与检察机关的追诉职能存在内在的冲突。检察机关是职务犯罪的侦查主体，如果再享有职务犯罪的批捕权，就必然打破刑事诉讼的平等性，使检察机关在逮捕问题上陷入自控自审。如果将自侦案件的批捕权交给法院来行使，而法院与查办职务犯罪案件没有直接利害关系，就能够保证法官以超脱的第三者身份，理性地审查案件事实和证据，确保控辩双方得到平等地对待。（2）由法院行使自侦案件的批捕权有利于实现权力制约。（3）由法院行使自侦案件的批捕权更有利于实现程序正义和诉讼目的。[10]

2.加强对检察机关撤诉权的制约

撤回公诉一直是我国刑事司法实践中存在的处理公诉案件的方式之一。但由于缺乏对撤诉权的有效监督制约，导致检察机关滥用撤诉权的现象较为严重。司法实践中出现的以撤回公诉代替法院无罪判决之现象，严重损害了司法的公信力，制约了刑事辩护制度的发展，侵犯了被告人的合法权益，浪费了司法资源。[11]鉴此，笔者建议：（1）取消法院的撤诉建议权。（2）撤诉须经法院许可。（3）废除延期审理后法院有权决定撤诉的规定。[12]

3.加强对检察机关抗诉权的制约

近年，检察机关坚持把监督刑事裁判放在重要位置，注重运用抗诉手段依法纠正确有错误的裁判，但在抗诉实践中，抗诉案件质量不高，滥用抗诉权的问题不同程度地存在。如2003至2008年的六年，北京市人民检察院第二分院对法院无罪判决案件抗诉成功率始终为零。[13]为了加强人民法院对抗诉权的制约，笔者建议：（1）进一步明确抗诉案件的条件。根据我国《刑事诉讼法》第181条的规定，人民检察院提起抗诉的条件是“认为”一审判决“确有错误”,同时对于确有错误的裁判，人民检察院“应当”提起抗诉。这一规定过于原则和抽象，在实践中检察机关不易把握。而且不论一审法院裁判的错误严重程度如何，都要求检察机关提出抗诉，既不符合实际，也增加讼累。（2）严格限制对被告人不利的抗诉。禁止双重危险是现代刑事诉讼的基本原则。根据这一原则，一旦法院作出生效判决，就不得对被告人再次起诉、审判和处罚。所以，西方国家都对启动被告人不利的再审设置了更为严格的条件。而我国《刑事诉讼法》对有利于被告人和不利于被告人的再审规定了完全相同的条件。司法实践中，检察机关提起的几乎都是不利于被告人的抗诉。如珠海市两级检察机关2003至2007年5年内共提起抗诉案件30件，但没有一起抗诉案件是对轻罪重判的情况提起的抗诉。[14]为维护程序的安定性，切实保护被告人的权利，只有在以下两种情况下，才可启动对被告人不利的再审：第一，应当被判处10年以上刑罚的被告人被判处无罪，或者被判处无期徒刑、死刑的被告人被判处的刑罚低于10年的；第二，被告人及其辩护人、亲友贿赂、威胁、引诱、欺骗办案人员或证人、鉴定人、被害人等造成错判的。（3）限制再审抗诉的期限和理由。对于启动再审程序的抗诉，我国法律没有区分有利于被告人和不利于被告人的情形。凡是裁判确有错误，不论对是否对被告人有利，也不论什么时间，检察机关都可以提起再审程序的抗诉，而且抗诉后法院必须再审。这种绝对化的“有错必纠”的价值选择，不利于保护被告人的合法权益，也不利于实现法的安定性。[15]

（三）加强当事人及其律师对检察权的监督

1.确立自白任意性规则。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第14条第3款规定：“受刑事追诉的人不得强迫作不利于自己的证言或强迫承认有罪”.我国政府已于1998年10月5日签署了该《公约》。“不得强迫自证其罪是一项人类共有的普遍的基本人权，在立法中加以确定和保障是国家的责任”[16]关于是否应在我国刑事诉讼法中确立不受强迫自证其罪原则在我国争议多年，而争议的焦点在于是否应当赋予犯罪嫌疑人、被告人沉默权。[17]笔者认为，为了加强对检察侦查权的有效制约，遏制刑讯逼供等强迫被追诉者提供有罪供述的现象，减少查处职务犯罪中的翻供现象，我国应确立自白任意性规则。同时对非法取证手段具体化，明确规定对犯罪嫌疑人实施或者唆使、同意、默许他人实施下列行为之一的，所取得的供述证据不具有合法性，应当排除适用：采用残忍、不人道的或者有辱人格的方式；使用暴力或以暴力相威胁的；采用长时间疲劳、饥饿等精神或肉体上的折磨的；违法羁押的；无正当理由而进行夜间讯问或连续讯问的；足以影响自由意志的其他方式的等。此外，取消我国《刑事诉讼法》第93条“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答”的规定。“如实供述义务”否定了自白的任意性规则，违背了人的趋利避害和自我保护的本能，缺乏理性的根基，增加了被追诉人遭受刑讯逼供的风险，削弱了刑事诉讼的对抗性。要求如实供述的实质上是强迫被追诉人承担协助追诉方证明自己有罪的责任，这不符合控、辩、审三方的基本制约架构和证明责任原则。

2.强化律师辩护权。“会见难、阅卷难、调查取证难”,犹如三座大山长期困扰着律师界。2008年6月1日，修订后的《律师法》正式实施。但从实践来看，不仅原来的老“三难”问题没有得到破解，其他辩护难问题也日渐凸显。除了会见难、阅卷难、调查取证难这老“三难”之外，还出现了其他新“七难”,即取保候审难、证人出庭难、二审开庭难、无罪辩护难、死刑复核难、废除刑法第306条难、想证明非法取证难。[18]律师作为法律职业者，负有正确执行法律，保护公民、法人的合法权益，实现社会公平正义的职责，充分保障律师在刑事诉讼中依法执业的权利，对于加强对检察权的监督具有更加重要的意义。刑事诉讼法的修改工作正紧锣密鼓地进行，笔者期待立法能在律师的会见权、在场权、阅卷权和调查取证权方面作出新的规定，并从根本上化解《律师法》与《刑事诉讼法》之间的矛盾和冲突。

3.加强对被害人的权利保护。如为了更好地保护被害人的申请抗诉权，笔者建议：（1）明确规定检察机关对被害人抗诉请求权的告知义务。首先，审查起诉环节告知。检察机关在审查起诉环节听取被害人及其委托人意见时就要当面告知抗诉请求权，如不能直接听取意见的，应以书面形式告知。其次，审判环节告知。人民法院在开庭审理前，应将人民检察院的起诉书副本至迟在开庭10日前送达被害人。在送达被害人起诉书副本的同时书面告知其申请抗诉请求权。（2）扩大申请抗诉权的主体范围。在《刑事诉讼法》第182条“法定代理人”后加上“或近亲属”,明确无法定代理人的被害人的抗诉请求权由被害人近亲属行使。（3）扩大申请抗诉权的行使范围。我国刑事诉讼法规定，检察机关既可以对确有错误的判决提出抗诉，也可以对确有错误的裁定提出抗诉。因此，也应当允许被害人对裁定确有错误而不服时，可以向检察机关申请抗诉。（4）明确申请抗诉的形式和内容。被害人及其代理人既可以以书面提出抗诉申请，也可以以口头形式提出抗诉申请。以口头形式提出抗诉申请的，检察机关应当记录在案。（5）明确判决书送达被害人的时间。由于现行法律对判决书的送达时间规定得不明确，往往导致被害人无法在抗诉期内及时行使申请抗诉权。所以立法应当对判决书送达被害人的时间予以明确规定，使被害人能有充分的时间行使抗诉请求权。

4.建立权利救济制度。长期以来，我国一直重视权利立法，而对权利救济问题缺乏关注。《律师法》的修订仍然是进一步地增设律师权利，而没有建立起任何权利救济机制。2011年8月24日，十一届全国人大常委会第22次会议初次审议的《中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案）》仍然没有重视权利救济问题。这种立法思路亟待调整。如果仅仅增加权利，而缺乏权利救济途径，那么这些权利也只能是画饼充饥，没有实质意义。

（四）进一步推进人民监督员制度

1.推进人民监督员制度立法。人民监督员制度作为一项监督检察权的改革措施，虽然经过中央批准，但由于没有直接的法律依据，影响了人民监督员的权威性和公信度。“2004年至2010年的全国‘两会’在审议最高人民检察院工作报告时，人大代表和政协委员对人民监督员制度高度关注和给予充分肯定，共提出关于人民监督员制度立法的议案20项、提案4项和建议8项，要求将人民监督员制度纳入国家法律规范。”[19]比较现实的立法路径是争取在《刑事诉讼法》中首先规定人民监督员制度，其次在《人民检察院组织法》中对此作出肯定，再等条件成熟、社会各界对人民监督员制度形成共识后再制定系统的《人民监督员法》。

2.完善人民监督员的选任和管理。（1）人民监督员的选任条件。人民监督员不是专家监督，更不是法律专家监督。人民监督员的选任应在精英化和平民化之间走“中间路线”,应以广泛的代表性作为选任人民监督员的重点，让各方面的代表都能参加到人民监督员的队伍中来，更好地体现出监督的社会性和“平民化”.从国外看，司法民主化、大众化的努力一直都没有停过。我国理当顺应这一思潮。（2）人民监督员的选任方式。设立人民监督员制度旨强化检察机关的外部监督。这就要求人民监督员的选任必须外部化。如果人民监督员的选任仍然由检察机关主导，其监督效果和社会公信力必然受到影响。日本检察审查会审查员的选任是由当地的选举管理委员会和检察审查员事务局通过抽签决定的，一般是由检察审查员事务局根据《检察审查会法》规定的程序确定从具有众议院议员选举权的国民中选定11人组成日本检察审查会。这一做法可资借鉴。（3）人民监督员的管理。人民监督员的社会监督属性决定了人民监督员不宜由检察机关来对其实施集中统一管理。即使确实需要类似人民监督员办公室这种机构，那它也只能是人民监督员履行职务的协调、服务机构，而不是管理机构，而且这种机构宜设在政法委或司法行政机构，而不能设在人民检察院。

3.扩大人民监督员的监督范围。根据高检院规定，人民监督员监督的是自侦案件，对于非检察机关直接受理的案件不能适用。对这一范围的界定，学界和实践中存在扩大论、缩小论和适合论之争。笔者认为，人民监督员的监督范围宜进一步扩大。检察机关自2003年9月启动人民监督员制度试点工作以来，7年来人民监督员共监督“三类案件”32304件，这就意味着每个检察院接受人民监督员监督的案件年平均数不到1.5件。之所以形成这种局面，主要是监督范围过窄。由于监督范围过小，人民监督员制度的优越性并没有得到很好的发挥。在取得经验和实效的基础上，高检院应当修改相关规定，将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上，以体现司法平等和程序公正的要求，进一步强化外部力量对检察机关自由裁量权的监督。

4.赋予人民监督员监督意见的强制效力。如果人民监督员的监督意见采纳与否，最终决定权仍然在检察机关，则监督实效难以保证，并直接影响人民监督员的监督积极性。为了提高监督效果，应当赋予人民监督员监督意见具有法律拘束力。[20]即在多数人民监督员不同意检察机关的起诉、不起诉、撤案案件决定时，直接启动上级检察机关的复核程序。在上级检察机关维持下级检察机关的决定时，人民监督员再行启动第二次审查，当三分之二以上的人民监督员仍不同意检察机关的意见时，检察机关必须执行监督意见。

（五）加强检察机关监督机构的整合，保证监督机构的独立性

检察机关内部监察权的独立，就是要让检察机关内部的监察部门在制度规定的范围内享有充分的权力，不受任何干扰地对检察机关内部的权力部门实行有效的监督。检察机关应当将现行的纪检、监察及检务督察部门合而为一。为了保证内部监察的有效性，应当实行监察系统自上而下的垂直领导体制。

【作者简介】张兆松，单位为宁波大学法学院。张利兆，单位为宁波市人民检察院。

【注释】

[1]《最高人民检察院公报》2005年第6期。

[2]贾春旺检察长2008年3月10日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《最高人民检察院工作报告》。

[3]郭洪平：《人民监督员制度：让检察权运行更加规范》，《检察日报》2011年2月23日第3版。

[4]王传利：《给腐败号脉--新中国腐败频度与控制强度相关性研究》，群众出版社2004年版，第375页。

[5]张志杰：《检务督察应成为检察机关内部执法监督的平台》，《检察日报》2009年2月4日第3版。

[6]张立：《检务督察--访最高人民检察院检务督察委员会有关负责人》，《检察日报》2008年9月12日第4版。

[7]张兆松、张利兆：《强化人大对司法权监督的思考》，《法治研究》2010年第11期。

[8]李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记》（下卷），新华出版社2006版，第490页。

[9]向泽选：《检察规律引领下的检察职权优化配置》，《政法论坛》2011年第2期。

[10]张兆松：《论检察机关职务犯罪侦查权制约机制的重构》，《法治研究》2008年第12期。

[11]陈学权：《对“以撤回公诉代替无罪判决”的忧与思》，《中国刑事法杂志》2010年第1期。

[12]张兆松：《完善刑事公诉撤诉权监督制约机制的构建》，《时代法学》2009年第2期。

[13]李亮：《6年无罪案件抗诉未实现零的突破--北京市检察院第二分院抗诉样本调查》，《法制日报•周末》2009年4月11日第3版。

[14]魏良荣：《刑事抗诉效果的实证分析--以珠海市检察机关2003-2007年刑事抗诉案件为视点》，《中国刑事法杂志》2009年第6期。

[15]最高人民检察院在《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》第10条中已规定：“对于第一审宣判后人民检察院在法定期限内未提出抗诉，或者判决、裁定发生法律效力后六个月内未提出抗诉的案件，没有发现新的事实或者证据的，一般也不得为加重被告人刑罚而依照审判监督程序提出抗诉。”

[16]彭伶：《不得强迫自证其罪原则研究》，中国检察出版社2009年版，第295页。

[17]宋英辉主编：《刑事诉讼法学研究述评》，北京师范大学出版社2009年版，第104页。

[18]孙继斌：《刑事辩护“三难”为何变“十难”》，《法治周末》2011年1月20日第20版。

[19]郭洪平：《人民监督员制度：让检察权运行更加规范》，《检察日报》2011年2月23日第3版。

[20]2004年日本对《检察审查会法》进行了重大修改。修改后的法律规定，在检察审查会作出了适于起诉的决议后，如果检察官对于该决议所涉及的案件再次作出不起诉处分时，或者自适于起诉决议的决议书副本送达之日起3个月内，未收到检察官作出的关于案件处分的通知时，即开启第二阶段的审查。当检察审查会对检察官的不起诉处分进行了二次审查后，仍然认为适于起诉时，应当作出起诉决议，即起诉决议具有法律拘束力（参见宋英辉：《日本刑事诉讼制度最新改革评析》，《河北法学》2007年第1期）。

第二篇：健全行政决策权监督制约机制

健全行政决策权监督制约机制

作者：作者：林春亮 时间：2010-06-17 浏览次数：2388 次

摘要：行政决策权是政府公共权力的重要组成部分,行政决策失误和行政决策腐败交叉所造成的影响,往往更为严重。加强对行政决策权的制约和监督,才能保证权力正确行使。本文分析了我国目前行政决策权在运行中存在的问题和成因,进而提出健全行政决策权监督制约机制的建议。

关键词：行政决策权;监督制约机制;对策建议

[中图分类号]D631[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)05-0047-03

一、加强对我国行政决策权监督的重要性

1.建立健全惩治和预防腐败体系的需要

中共中央颁发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中明确指出,“要完善监督制约机制,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,切实把防治腐败的要求落实到权力结构和运行机制的各个环节,最大限度地减少权力‘寻租’的机会”。行政决策制度体系是正确行使行政决策职能,作出科学决策的组织保证。对行政决策权力结构进行合理定位和配置,尤其是对直接管理人、财、物的重要部门中那些过于集中的权力进行适当分解,形成既有利于开展工作又有利于权力相互制衡和有效制约的结构体系,避免权力集中于个别部门和少数人手中,能够有效解决某些方面权力过于集中且缺乏有效监督以及执行不力等问题。从权力运行的整个过程看,对决策环节的监督,即对决策权的监督是基础性的,关键性的。这一环节的监督缺位,容易使决策者被监督的意识丧失,群众观念淡化,一旦“失控”往往后果严重。因此,对决策权的监督显得极为重要。[1]

2.加强政府内部监控的需要

政府内部监控,是一种重要的政府自我约束机制,其基本构成是内部制衡和内部监督。内部制衡,即通过严密科学的设计,使政府职能活动适当分解,将各种业务的权责明确分归不同部门的人员,并制定相应程序使之能“自动”相互牵制;内部监督,即政府内部特设专门机关或专门人员,依法按章检查考核政府机关及其工作人员的工作,并纠举、惩戒违法失职机关或工作人员。[2]建立健全政府内部监控,形成各部门对行政决策权监督的整体合力。将自上而下的监督和自下而上的监督有机结合起来,把行政决策权置于相互监督之中,从根本上遏制行政决策权滥用和行政决策权腐败等问题的发生。及时修正决策和决策执行过程中的误差,是政府管理的关键环节之一,也是建立功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的政府管理体系的当务之急。

3.大部制改革“三分”行政权的需要

“大部门体制”是指在政府的部门设置中,实现决策权、执行权、监督权的适度分离,将职能相近的部门加以整合,形成宽职能、大部门的政府组织结构和体制机制。决策权具体表现为规则制定权、规划制定权、标准制定权、政策制定权等方面。决策权统一,是规则统一、标准统一、规划统一、政策统一所不可缺少的。因此,建立职能有机统一的大部门体制有利于避免部门分割,是提高政府整体效能、充分整合与利用各种政务资源、建设整体型政府所必须的。而实现决策权、执行权、监督权的适度分离,使它们之间形成既相互制约又相互协调的关系,促进执行部门对决策部门负责,是大部门体制建设的基础与前提,也是加强对行政决策权监督的有效手段。

二、行政决策权运行中存在的主要问题及其成因

1.行政决策权限划分不明确,制约决策权力的机构和制度不完善

首先表现为立法机关和行政机关的决策权限划分不明。到底哪些政策应由政府制定,哪些政策应由人民代表大会制定,目前我们没有明确的界线,往往导致政府部门越权决策。其次表现为中央政府和地方政府的权力划分不明,同级政府不同行政部门的责任和权力划分不明,导致了不同部门在有利可图时争权越权、有责无利时推诿扯皮,且不利于对政府决策权力的运行进行监督和制约。而且,无论是从政府外部(如各级人民代表大会),还是在政府内部,我们对政府机关决策权力的运行进行监督和制约的机构和制度都不完善,制约力度较弱。[3]

2.行政领导的意志左右决策制定,缺乏对其权力行使的有效监督

行政领导的意志,特别是“一把手”的意志经常会左右决策的最终制定。“一把手”在一个地区、一个部门、一个单位的领导班子和全局工作中,处于关键地位,起着重要作用,负有全面责任。随着我国进入全面建设小康社会的新的社会主义现代化建设时期,新技术、新理论、新问题、新思路、新情况对各级领导的行政决策提出了严峻的挑战。目前在各级行政领导决策中表现出的随意性、盲目性和主观性非常普遍。导致在决策过程中政府职责不明,滥用权力,包办了不该办的事;官员好大喜功,只对上级负责,缺乏下级的监督,搞政绩工程、样板工程以期博得上级领导的赏识,得以晋升;官员素质不高,有长官意志,官僚作风,下级也唯上所好,指鹿为马;决策目标出现偏差,个人的财产权、发展权、选择不同的生活和生产方式等合法权利得不到保护和尊重 鸦决策权力过于集中,正确的决策信息不能准确迅速地传递给决策人。[4]这些问题的症结在于行政管理体制赋予行政决策者过分集中的权力,行政权力没有合理划分,又得不到有效制约。层级权责不清或不明。目前,不少行政主管仍然是集政策制定权、资源分配权、行政管理权、行业监管权于一身,没有合理分解;而且“谋”、“断”不分,决策者既能决策,又能执行,还能监督,必然导致权力滥用。[5]

3.依法依规进行行政决策和责任追究尚未完全到位

有关行政决策的规则、程序虽然已经制定,但在某些地方或某些时候成为形式。各项行政决策是否依法进行,大多只有行政决策者知道。行政决策必须接受监督与实行责任追究,是决策法制化的要求。但目前我国的行政决策监督机制还很不健全,特别是缺乏有效的行政决策失误责任追究机制。一方面表现为决策、执行与监督既相互协调又相互制约的运行机制没有真正建立;另一方面表现在决策反馈纠偏机制、决策后评价机制和决策责任追究制度还比较欠缺。事前制衡、事中监督与事后追究的制度存在不同程度的缺漏。由此,容易导致行政决策者的责任心不强;对于行政决策失误,往往以“交学费”为由了结,难以依法追究决策者的法律责任。其原因,主要是法治意识还不够强,立法相对滞后,一些行之有效的法律法规和管理制度没有得到很好的落实。[6]

4.政府内部专门监督机关缺乏强而有力的监督

各级行政监察机关及其派出机构是行政系统内部的监督主体。当前我国行政监察机构法律地位低下,既没有权威性,又缺乏独立性,与行政监察的使命不相符合,致使依法行使监察权时“荆棘丛生”。此外行政监察机关的监察职能弱化,行政监察决定执行刚性不足,导致缺乏应有的监察力度。行政监察机关实际上只履行了受理申诉、举报的职责,而对执行法律、政策、政令的监督检查却乏力。对不执行、不正确执行国家法律、法规和政策以及决定、命令的人或事很少查处,也很少就此类问题提出监察建议,更少就此类问题作出监察决定和给予行政处分。如此一来,极易导致行政监察职能弱化。[7]

三、完善我国行政决策监督制约机制的对策

1.构建国家廉政体系,遏制行政决策权滥用

国家廉政体系是指由一个国家建立的、旨在能够长期预防腐败、实现廉洁政治的体系结构。目前我国许多的腐败犯罪现象的滋生蔓延,很大程度上是因为缺乏对“一把手”权力的有效监督所造成的。特别是在一些工程基建、材料采购、重大人事调动等问题上,“一把手”以其拥有的决策权力贪赃枉法,致使权力腐败现象十分严重。建立国家廉政体系是最有效的反腐败改革计划,也是制约行政决策权力的必要手段。要调整预防腐败政策,建立健全预防性腐败机构;制定公职人员行为守则,建立和完善公务员制度及相关措施;完善公共管理制度,透明公共采购和公共财政管理;加强对私营部门的经济监督和管理;加强洗钱犯罪的预防措施等来遏制行政决策权滥用。[8]

2.通过实现行政决策权、执行权、监督权相互制约、协调以加强对行政决策权的监督

“大部门体制”改革就是要实现一种“大职能、宽领域”的政府事务综合管理体制,有效避免职能交叉,提高行政效率,加强内部协调,提高社会经济生活的统筹安排能力。同时,“大部门体制”更加明确了政府责任与行政责任,有利于建立责任政府。实现行政决策权与执行权、监督权的合理分工与配合,明确划分不同政府部门的职责和权力,是权力体系科学化并达到最佳绩效目标的重要基础。如果不能实现合理的分工与配合,不仅难以保证行政决策的有效运行,而且直接影响对行政决策权监督制约的开展。实践中,行政决策权和执行权多有重叠,而监督权又与决策权、执行权难以明确区分,不仅直接影响工作效率,而且使得正常有效的行政决策权力监督制约工作困难重重。因此,要从科学分析出发,根据不同行政决策权主体的定位确定其职能角色,正确处理分工合作关系,建立“谋”、“断”既相分离又相联系的行政决策机制,为行政决策权监督制约机制的建立奠定合理基础。[9]

3.充分发挥专门监督机关作用,建立政府内部决策监督机制

一要强化管理教育,大力提高行政监察干部素质,提高对行政决策的认识。各级政府及监察机关都应从监察工作实际需要出发,通过严格管理专门培训、参加办案实践锻炼,定期考核评比奖优罚劣,不断充实高素质人才和淘汰庸劣人才等多种方式,加速监察干部整体素质的提高。二要实行行政监察垂直领导体制,确保行政监察机构的独立性和权威。将行政监察机构在行政系统中单独设置,使监察机关具备独立的法律地位,强化内部垂直领导。在监督体制上,实行分级监督的原则:由各级监察机关对相应的行政机关进行监察,同时上级监察机关可委托下级监察机关监督上级监察机关所管辖的监察对象,上级监察机关也可直接监察下级监察机关的监察对象。与垂直领导体制相适应,为确保监察权的独立,监察系统在人、事、物上也应具有独立性。并且还要明确行政监察机关与党的纪律检查机关的职责与权限,从而确保对行政决策权力行使的有效监督制约,形成监督合力。三要扩大行政监察机构职权,加大对行政决策滥用者、失误者的惩戒力度。我国行政监察机构的监察权包括检查权、调查权、建议权和决定权,为了保证行政监察机构行使其职能,有必要扩大监察机关的权力,如合理的经济惩罚权的授予等来强化监察机关的职能。[10]四要努力建立健全行政效能监察机制,进一步提高行政效能,对行政决策的结果进行效能评估,防止决策权滥用带来的恶果。完善行政效能监察工作运行机制,强化效能监察,主要把握以下两点:一方面是切实发挥群众监督的作用。开展行政效能监察工作,不仅要加大党委、政府的领导力度,更要充分发挥群众的监督作用。另一方面是综合运用多种方法,开展行政效能监察工作。[11]此外,要加强上级行政机关对下级行政机关的决策监督。政府内部的法制监督或政府自力监督,是政府内部依层级体系而建立的内部控制机制。它是行政机关依照法定的权限、程序和方式,对下级机关是否遵纪守法等实施的监督。[12]

4.规范和完善行政决策问责制度

要结合党委、政府目标管理和党风廉政建设责任制的要求,不断规范和完善行政决策问责制度。在行政决策问责规范方面,要不断教育行政决策者在行政决策中,时刻为国家和人民利益着想,怀着一种强烈的使命感和责任感从事行政决策活动,真正做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋。在法律规定的范围与职权内,依照法定的决策程序,认真负责的搞好各项行政决策,坚决做到谁决策,谁负责;个人决策,个人负责;集体决策,集体负责的责任态度,否则就必须承担法律责任,接受法律的严肃追究。在行政问责制度完善方面,要实行决策论证制和责任制(包括决策失误追究制度、决策失误赔偿制度、决策失误辞职制度)。这不仅有利于决策过程更民主、更科学,也有利于决策者审慎决策,承担决策责任,实现权责一致,提高行政机关和决策者决策水平。实行决策失误追究制度,这是市场经济及其规律的内在要求,是建立社会主义市场经济体制的一项基础性制度建设。实行决策失误赔偿制度,一是可以给决策者敲响警钟;二是有利于提高领导干部的整体素质;三是增强领导干部的责任感。建立决策失误辞职制度是压缩和规范决策者行为的有效的行政手段,是得力的组织保证。[13]

参考文献:

[1][5][6][9]田立.健全行政决策权监督制约机制的思考[EB/OL].http://www.xiexiebang.com/mlnj3.jsp id=89.[12]郭蕾.法制视野下的政府决策权制约研究[J].河北法学,2009,(8).[13]汪永兴.论我国行政监督机制的完善[D].吉林大学,2008,(4).

第三篇：对审判权、执行权监督制约机制的几点思考

对审判权、执行权监督制约机制的几点思考

库伦旗法院研究室副主任 魏东鑫

公正廉洁执法，是社会各界广泛关注的热点,也是各级法院队伍建设和反腐倡廉的重点。中共中央在关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中提出：要建立健全依法行使权力的制约机制，确保权力正确行使。而人民法院作为国家审判机关，代表国

家行使审判权，审判、执行监督工作应紧紧围绕审判权和执行权的行使来开展。着力构建对审判权、执行权的监督制约机制，确保审判权和执行权的正确行使，是人民法院必须面对并认真研究解决的一个重要课题。下面就现行审判、执行监督工作的重要性、存在的问题及对策、监督体系构建等方面发表一下自己的看法。

一、审判、执行监督的现实意义

审判、执行权监督制约机制，是近年来法院为加强审判、执行管理工作，发挥监督作用，促进审判、执行工作良性循环发展的一项新的工作机制，关于审判、执行权监督制约机制构建的讨论，对于审判管理工作而言，具有十分重要的现实意义。

（一）、审判、执行监督的内涵

作为现代司法理念意义上的审判、执行监督，笔者认为不应仅指来自司法机关自身对审判、执行工作的监督，而是有权主体对法院审判案件工作的全面监督。对法院审判活动的监督由来自社会力量的社会监督和来自法院内部的自我监督两个方面构成。社会监督是指国家机关、社会团体、民主党派、法人和公民等对法院审判活动的监督；自我监督是指各级法院院长及院内职能部门对本院审判活动的监督、上级法院对下级法院审判活动的监督、最高法院对地方各级法院审判活动的监督。这是两种性质不同的监督，但同时又有着密切的联系。无论是自身监督抑或社会监督，目的都在于保证各类案件能够得到公正合理的处理。

（二）法院内部的审判、执行监督制约机制的重要性

法院内部的审判、执行监督制约无疑十分重要，通过内部自律而达到的司法公正远比通过外部监控所达到的司法公正更利于树立司法的权威。如果通过检察院的抗诉、人大的个案监督、新闻舆论的监督之后，法院纠正了一个错误裁判，人们不会认为那是法院司法公正，而只会增加一次法院司法腐败的印象，无需外部监督而达到司法公正，才能真正树立起法院的权威和形象。因此，作为法院来说，首要的是要寻找一种更合理的内部制约机制，防止审判权的滥用，减少和避免问题的出现。

在我国，法官的职业化程度还相当低，与职业化相关联的职业意识、行业规范、伦理准则及行为方式均没有配套成型，以我国法官目前整体的业务素质和道德水准，如果不能形成一套行之有效的对审判权制约的机制，很难说会出现什么局面，特别是在审判方式改革不断深化、审判组织权力得到落实的今天，对审判权的监督制约不仅必要，而且很迫切。

二、现行审判、执行监督制度主要存在的问题及几点对策

（一）、现行审判、执行监督制度主要存在的问题

1、注重事后的检查、纠正和追究，缺乏对审判权运行过程的合理、有效的控制。对已结案件进行质量检查，按照审判监督程序纠正错误裁判、对违法审判人员进行责任追究，这都是错误裁判生效以后或不良后果造成以后才采取的一种补救措施，这种补救措施并不足以消除已经造成的不良影响。而且，这些措施在有效性和贯彻落实方面也存在许多问题。

2、监督的行政化特征十分明显，不符合审判活动的基本原则。上级法院对下级法院审理的案件以非法定程序的形式进行监督、指导，下级法院必须执行，庭长、院长、审判委员会对审判组织就具体案件提出的处理意见，审判组织必须执行，这是一种基于级别、职务上的高低而产生的领导和服从关系，与行政机关处埋决定的运作程序极为相似，这种监督的行政化，不符合审判活动的基本原则。

3、外部监督程序不规范。各种外部监督促使再审的案件占了相当大的比重。检察机关的抗诉监督是诉讼法规定的审判监督方式，而人大、政协、党委等对法院的个案监督，虽然也可归结于广泛意义上的监督，但这些监督途径一方面不加区分地利用了宪法意义上的申诉，无法在诉讼法律中找到相应的适用程序，很难保障程序上的公正性；另一方面将这些部门原来的工作监督推进到个案监督，对个案形成了事实上的多头评价，给当事人造成了认识上的混乱，助长了申诉人对待申诉权无限化的倾向，与诉讼法上申请再审权的有限性特征相违背，同时也破坏了国家机关之间权力的基本配置，损害了司法机关乃至整个国家机关体系的权威形象，最终不利于司法公正。

4、职能与力量不相适应。审判监督庭的基本职能是审查已生效的裁判，这一工作本身要求审监工作人员应当具有更高的法律素养和实务经验，而实践中审监工作人员实际配备难以适应其职能需要。工作人员少的问题，在基层法院尤为突出，有的基层法院甚至无法组成一个合议庭。审监工作力量还存在配备不强的问题，审监工作人员中整体学历不高、

第四篇：司法权的监督制约机制

如何健全和完善对司法权的监督制约机制

投稿：法院李斌

日期：2012年08月21日

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随着经济的发展，我国法制建设也不断推进，广大人民群众法制意识、民主意识不断增强，其运用法律手段对自身合法权益的实现和保护也越来越强烈，对同工同酬、受教育权、机会公平、规则公平、分配公平等经济权利愈来愈重视，对选举权、参与权、表达权等政治权利愈来愈重视。所以，人们对公正执法能否实现愈来愈关注。司法机关要尽快适应广大人民群众对公平正义的现实要求和强烈愿望，努力实现和维护公平正义。目前，人民群众监督司法机关的方式日趋多元和普遍，作为司法机关本身必须要不断完善对司法权的监督制约机制。首先要健全对法院内部的监督制约，因为起作用的是内因。

审判执行工作某些环节的暗箱操作，个别法官把司法权滥用、合议制度、回避制度执行不力、法官自由裁量权缺乏必要的限制、人情关系的大肆干扰等等，都可能导致审判管理中的廉政风险，进而影响了公平正义。

健全和完善对审判案件的内部监督制约机制

（一）增加公开透明度，杜绝暗箱操作。“阳光”是最好的防腐剂，公开透明是司法公正最有力的保证，要进一步拓宽审判公开的范围和渠道。除法律规定不能公开外，一切可以公开的，均要以不同形式公开。让当事人享有参与权、知情权和监督权，这样可以消除人们对司法公正的合理怀疑。比如诉讼收费办法、五条禁令、立案审判执行鉴定的流程图等，要张贴上墙，及时敢于公开，接受监督。可以采取不同的公开形式，完善庭审公开制度，努力提高公开审理案件的当庭判决率。公开庭审时，邀请部分人大代表、政协委员旁听案件；在执行过程中，邀请执法执纪监督员进行现场监督，也可以请进来的方式，主动公开。对量刑规范化改革、审理未成年人犯罪案件、农民工讨薪案件、劳动争议等案件，邀请电视台等新闻媒体记者现场报道。建立庭审程序之外的公开听证制度，对监外执行案件、当事人申诉再审案件、疑难信访、执行异议案件及社会关注的案件，均可采取公开听证的形式；实行裁判文书上网公开，接受社会监督。逐步实现执法依据、程序、流程、进度的全面公开。对当地人民群众特别关注的案件，采取新闻发言人的形式，适时对外发布信息，以正视听。针对一些群体性案件，可以选取一些有威信懂法律的当事人代表，参与执行分配等案件；针对一些特殊案件，尽量地使用人民陪审员参与庭审和案件处理，以彰显民主监督的作用。

（二）加强对案件审限的科学管理。进一步建立健全分案、庭审、合议、签发等审判关键节点的监控机制，完善审限跟踪机制、审限警示机制，加强审限的实时监督管理，强化审限内结案。完善超期羁押、超审限案件的催办督办制度，确保及时结案。完善结案信息录入检查制度，完善案件档案归档制度，定期或不定期进行检查，确保对审限的监督真正发挥作用。特别是对延期审理敏感的信访案件的管理。一些审判人员不能严格执行审限规定，简易程序转变为普通程序具有极大的随意性，一些案件审限内不能结案的，简单以“案情复杂”为由进行延期。延期审理、简易程序转普通程序的案件，必须由分管院长审核签发。

错误认定当事人因不可抗力原因不能参加诉讼的事由，以当事人下落不明、批捕在逃、羁押服刑等事由中止诉讼的情况较多。有些案件在立案时，原、被告通讯地址登记不明，造成相关诉讼文书无法送达。对中止事由消失或错误的，要立即恢复审理；鉴定评估过长的，对鉴定、评估等程序性问题，必须经合议庭评议决定。对中止诉讼、简易程序转普通程序的案件，必须由分管院长审核签发；立案庭要严把立案关，对不属于法院受理的案件，坚决不予立案。各分管院长在签发法律文书时，严把程序的审批权限。

（三）全面推行分段集约执行工作机制，改变一名执行法官“一包到底”的传统执行模式，将执行过程划分为执行启动、财产查找查封、财产变现、综合结案等不同阶段，由不同的执行组和执行法官分工完成。一方面加强了内部监督制约，规范了执行行为；另一方面，减少了重复劳动，提高了执行效率。

（四）定期进行质量评查，不定期进行通报。对发改案件中存在的问题，先由当事人自查，写出自查报告，交分管院长把关，看是否真查，是否避重就轻。然后交由审监庭人员根据上级法院的内部函，从实体到程序来查找问题，分析原因。对于存在的共性问题，统一进行纠正；对个别问题，单独纠正。召开该类案件分析会，制定整改措施。对此进行通报批评。该通报与岗位目标责任制中量化考核、年终的评先选优相挂钩。对所有已审结的案件开展质量大评查。采取常规评查与定期抽查相结合，全面评查与重点评查向结合。制定科学而详细的质量评查标准，对卷宗中存在的实体、程序及法律文书问题、收费问题进行全面评查，对查出的问题，如果是小问题，交由承包人立即补正，无法补缺补差的，向审判委员会研究决定后，及时启动再审程序予以纠错。要求承办人离岗后，加强业务学习，或者停止办案资格，或者调离该岗位。对存在重大瑕疵的，而且无法补正的，追究承办法官的责任。

（五）加强审判管理，抑制司法权的滥用。在审判庭层面，对立案审查环节、案件移送审判庭环节、案件审理环节的工作，分别制定出具体时间要求和管理措施。建立案例指导制度，明确典型案例对同类案件处理的指导意义，防止同案不同判、同案不同罚的现象发生。为防止“关系案”、“人情案”的发生，对于具办法官的受理案件，采取随机抽取的方法进行分配；合议庭要定期交流或者随机确定，确保每一名合议庭成员都能平等、独立地发表自已的意见，平等独立地履行相互监督的权利义务。特别是由人民陪审员参加的案件，不能歧视和排斥，不能自已擅自做主，然后让陪审员签个姓名。重大疑难复杂的案件，或者合议庭有分歧的案件，要交由审判委员会研究决定。特别是刑事案件，牵涉到社会治安维稳、牵涉到对被告人人身自由的剥夺，绝大多数都要经过审判委员会进行把关研究决定。经常开展庭审观摩。以考验法官的驾驭庭审能力，监督庭审过程中法官着装、使用法言法语情况、对当事人的态度，检验其庭审程序是否规范。院领导对庭审是否规范给予现场点评。

加强廉洁自律教育，规范和约束干警司法行为

（一）加强对干警的思想教育，是抓住监督制约的源头。思想教育很重要，可以增强干警的廉洁自律意识，内化于心、外化于行。通过各种各样的形式，培养干警树立正确的人生观、世界观和价值观。遵纪守法及各项规章制度，主要靠干警的自觉约束自已，严格要求自已，自觉抵御社会不正之风，不受腐朽享乐思想的侵蚀。耐得住寂寞，守得住清贫，靠得是内功，也是多年思想教育的结果。在干警想犯错误的一刹那或向前跨进的一步时，组织、领导能给提个醒，拉拉袖子，是很有必要的，是大有好处的。比如经常上廉政党课、利用正反面典型进行警示教育都是一种很好的思想教育形式。思想教育不能放松，要天天讲、月月讲、年年讲，常抓不懈。

（二）加强制度建设，规范和约束干警行为。思想教育固然重要，但也要结合制度建设更有效果，因为人总是有惰性的，光靠自觉的遵守，力度还不够。以制度管人，以制度管事，制度面前人人平等，谁触犯了制度，就要追究谁的责任，这对干警也是一种约束，使之不敢轻易去触碰。一是特别要针对有关自由裁量权方面制定详细的制度，这是对干警制约的很重要方面。比如审判流程管理制度、案件质量评查制度、规范庭审行为及调解制度等；二是要对关键部门、关键岗位和重要环节上制定制度，这样才能达到有重点地监督，使干警不犯错误或少犯错误。比如制定执行集约分段管理制度、鉴定拍卖评估制度、财物制度等。对当事人要热情接待，杜绝“冷横硬推”的衙门作风，建立与当事人及代理人之间的“防火墙”。

（三）坚持以人为本，促进司法公正。法官是人民法院的主体，也是人民法院最核心的力量。狠抓执法办案，做好第一要务，关键在法官。要经常利用正反面典型对干警进行警示教育。比如开展廉政谈话、上廉政党课，大力表彰和树立本单位及其身边的先进人物，让大家学有先进，赶有目标。激励广大干警向先进模范人物看起。经常开展一些积极健康向上的文体活动，丰富干警的业余生活，陶冶干警高尚的情操。切实加强法院文化建设，增强干警廉洁自律意识，将从严治警与从优待警结合起来，增强干警的荣誉感、自豪感和归属感。不但要监督干警的上班执法过程，还要对法官8小时之外的行为进行监督。纪检监察部门适时开展明查暗访，检查干警是否经常光顾娱乐场所，是否与社会上不三不四的人交往甚密，是否干预其他法官办案，是否与当事人及其代理人私下接触密切等行为。有些干警错误地认为：以上行为是一个生活细节问题，并不严重，不必大惊小怪。其实，小错误出大问题，小瑕疵致大漏洞，小作风惹大麻烦。要时刻提高警惕，决不放松严格要求干警。

（四）建立案件质量问题的发现、纠错机制。通过案件质量评查和信访渠道发现和纠错。本着“围绕案件找问题、围绕问题查原因、围绕原因追责任、围绕责任建制度”工作原则进行责任倒查：倒查审判程序、法律适用、司法行为是否存在过错、失误、瑕疵；倒查审判执行行为是否存在违法违纪、枉法裁判、严重不负责任等问题。纪检监察部门参与信访案件的接待和处理，从中可以发现案件的存在问题线索，实行首问责任制，让承办人参与信访案件接待和化解，可以让承办法官明白，自已在哪方面存在问题和不足，及时进行纠正和整改，增强其肩负责任感和使命感。

（五）对重点案件进行回访，加大责任追究力度。加强对发回重审、改判、当事人信访等重点案件的监督。对这类案件要登记造册后，交院纪检监察部门逐案回访，看承办人在办案过程中，是否有吃拿卡要，执法不公、执法不廉形象。发现一起，查处一起，及时向当事人反馈而有所交代。要建立案件审理追踪考评机制，将案件审结以后裁判的履行情况、当事人的申诉上访情况以及社会评价情况等亦纳入对法官的考核范围，并作为影响法官评先选优、晋级晋职的重要指标。同时，建立完善错案责任追究制度，将案件质量评查与错案责任追究制度相衔接，实行案件质量责任倒查制度，对责任人严肃追究责任，强化法官对案件的责任心。一经发现问题，查实后给当事人一个交待，还承办法官一个清白。不护短、不包庇、不遮掩，不怕丑、不怕痛。

（六）加强外部监督制约机制建设。自觉接受人大监督，把主动接受人大监督作为改进和推动法院全面工作的“治弊良药”，积极主动地请代表“听诊”，让代表“把脉”，进一步拓宽联络渠道，敞开心扉，倾听民声。同时，积极主动地接受检察机关的法律监督、舆论机关的监督及社会各界的监督，监督就是加深理解，监督就是支持，监督就是鞭策。可以邀请人大代表、政协委员旁听案件，让代表感受法院管理的规范有序以及干警爱岗敬业的良好风貌、注重司法礼仪的优良品质。对调卷、调查积极配合协助，提供便利。对外公开举报电话及电子信箱，经常召开座谈会，征求意见和建议。还可以走出去，主动接受监督。

第五篇：的重构论检察机关职务犯罪侦查权制约机制

论检察机关职务犯罪侦查权制约机制的重构

张兆松

【摘要】现行检察机关职务犯罪侦查监督机制对于职务犯罪侦查工作起到了一定的监督作用，其缺陷主要表现在：监督法律规范的欠缺性、监督范围的狭窄性、监督效果的有限性、上级监督的形式性和外部监督的软弱性等方面。改革和完善我国职务犯罪侦查监督机制的目标是建立具有中国特色的职务犯罪侦查监督机制。职务犯罪侦查权制约监督机制包括内部制约监督机制和外部制约监督机制。外部监督制约机制包括：

1、审判机关的权力制约机制，检察机关自侦案件逮捕批准权应由法院行使。

2、犯罪嫌疑人、辩护律师的权利监督制约机制。以律师法的实施为契机切实保障侦查阶段辩护权的实现，建立讯问律师在场制度，建立犯罪嫌疑人、辩护律师的权利救济机制。

3、人民监督员的权利监督制约。完善人民监督员的选任，提高人民监督员表决意见的效力，完善人民监督员的监督方式，扩展人民监督员的监督范围，完善人民监督员的监督保障措施。内部监督制约机制包括：

1、强化内部纵向制约监督机制。完善查办职务犯罪工作备案审查制度，坚持和完善撤销案件、不起诉的报批制度，建立复议制度。

2、完善同级内部制约监督机制。完善检委会制度，强化检务督察制度。

十七大报告指出：“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”在司法职权的优化配置过程中，如何按照中央的要求，积极构建职能明确、分工合理、制约有效的司法权运行机制是当前司法改革中要重点研究解决的问题之一。我国检察权的宪法定位为法律监督机关，检察权的权力体系主要包括职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权三大部分。随着司法改革的逐步深入，检察机关面临着不少人提出的“谁来监督监督者”的诘问，尤其是职务犯罪侦查中存在的权力滥用、侵犯人权以及办案质量不高等问题，给人以检察机关的职务犯罪侦查权没有“监督制约”的印象。因此如何构建科学合理的职务犯罪侦查监督约束机制，更好地防止权力滥用，具有重要的理论价值和现实意义。

一、现行检察职务犯罪侦查权的监督制约机制

根据我国法律规定，职务犯罪由人民检察院直接立案侦查。多年来，检察机关的职务犯罪侦查对于打击犯罪，促进廉政建设，保护国家和人民的利益，保障公民的人身权利和民主权利，维护社会稳定起到了重要作用。九十年代以来，随着对检察机关职务犯罪侦查权的质疑和加强对检察机关职务犯罪侦查权的制约的呼声，最高人民检察院开始着手职务犯罪侦查权制约机制的建立。加强职务犯罪侦查权制约机制的构建始终是检察改革的重要内容之一。2005年9月最高人民检察院《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》更是明确提出，今后三年检察改革的主要任务之一是“完善检察机关接受监督和内部制约的制度，保障检察权的正确行使。”现行检察职务犯罪侦查权的监督制约机制主要表现在：

(一)内部监督制约机制：

1、侦、捕、诉分工制约机制。人民检察院对贪污贿赂、渎职侵权等犯罪案件的受理、立案侦查、审查逮捕、审查起诉等工作由不同内设机构承担，实行分工负责、互相配合、互相制约。审查逮捕部门承担对人民检察院直接受理侦查的职务犯罪案件的犯罪嫌疑人是否决定逮捕的审查工作，公诉部门承担对人民检察院直接受理侦查的职务犯罪案件的犯罪嫌疑人是否提起公诉。同时实行不同的分管检察长负责制，检察长统一领导检察院的工作，分管侦查工作的检察长不得同时分管侦查监督和公诉工作。

2、控告申诉部门的制约。案件线索由举报中心接受和处理，并移送侦查部门。举报中心统一受理、管理人民检察院直接受理侦查的职务犯罪案件线索，对举报线索决定不予初查或者初查后决定不予立案的，侦查部门应当回复举报中心。立案由侦查部门经过初查后决定，不论是否决定立案都应将案件处理情况和初查案卷移送举报中心。

3、监所检察部门的制约。侦查部门应当将决定、变更、撤销逮捕措施的情况书面通知本院监所检察部门。监所检察部门负责对是否超期羁押的审查，对侦查部门在办案中违反法定羁押期限的情况，有权提出纠正意见。

4、上级检察机关的制约监督。省级以下检察院对直接受理侦查案件决定立案或者逮捕的，应当按照有关规定报上一级检察院备案审查。省级以下检察院对职务犯罪案件拟作撤销案件、不起诉决定的，应当报请上一级人民检察院批准。此外，内部制约监督机制还包括本院财务部门的制约及纪检、监察部门的制约监督等。

(二)外部监督制约机制：

1、审判机关的监督制约。审判机关的制约是指人民法院通过审理案件对职务犯罪侦查过程中形成的证据进行实体和程序审查，对以刑讯逼供等非法手段获取的证据予以排除，或者

对其他非法证据要求补强，或者宣告无罪，以督促侦查人员严格执法，文明办案。

2、犯罪嫌疑人及其辩护律师的监督制约。刑事诉讼法规定，犯罪嫌疑人在侦查阶段享有聘请、会见律师，申请取保候审、要求解除强制措施等权利。对侦查人员侵害犯罪嫌疑人权利的行为，犯罪嫌疑人可以申诉或控告。犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律咨询、代理申诉、控告。犯罪嫌疑人被逮捕的，聘请的律师可以为其申请取保候审。受委托的律师有权向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名，可以会见在押的犯罪嫌疑人，向犯罪嫌疑人了解有关案件情况。

3、人民监督员的监督制约。为了维护司法公正，最高人民检察院从2003年9月开始，对检察机关查办职务犯罪案件实行人民监督员制度。人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认。人民监督员对检察机关查办职务犯罪案件实施监督，监督的重点是“三类案件”和“五种情形”。[1]这一制度是检察机关在探索接受人民群众参与检察工作、监督检察工作、维护司法公正、提高办案质量的一个重要举措。

由于职务犯罪侦查工作实行了较为严格的监督制约机制，尤其是检察机关内部对职务犯罪侦查形成了一套比较完整的制约规范，近年来，职务犯罪侦查人员违法违纪现象得到了一定程度的遏制，职务犯罪侦查水平和办案质量都有明显提高。2004年，全国检察机关职务犯罪侦查队伍中的违法违纪案件比上年下降20%，2005年同比下降26%，2006年又下降1.2%。[2]近5年来，全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件179696件209487人。除正在侦查、审查起诉和审判尚未终结的以外，在上述涉案人员中，已被判决有罪的达到116627人，比前5年上升了30.7%，2007年有罪判决数与立案数的比率比2003年提高了29.9个百分点。2003年以来，检察机关立案侦查职务犯罪案件的撤案率、不起诉率持续下降，2007年的撤案率、不起诉率分别比2003年下降了3.4和8.4个百分点。[3]

二、现行检察职务犯罪侦查权监督制约机制的缺陷

现行职务犯罪侦查监督机制总体来说对职务犯罪侦查起到了一定的监督作用。但我们必须清楚地看到，现行职务犯罪侦查监督制约机制还存在不少问题，主要表现在：

1、监督法律规范的欠缺性。修改后的刑事诉讼法，虽在刑事诉讼法原则中规定了“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，并专节规定检察院直接受理的案件的侦查制度，但在仅有的5个法条中根本没有提及自侦案件的监督问题，相关法律也没有明确规定对自侦部门的侦查活动进行侦查监督。现行职务犯罪侦查权的监督制约机制主要是依靠检察机关自身制定的司法解释及司法性文件予以创制的，这就存在着制约监督规范制定过程不科学、内容不合理以及规范内容效力低等问题。这也是多年来导致民众对检察职务犯罪侦查权制约监督机制质疑之声不断的主要原因。

2、监督范围的狭窄性。在侦查阶段，自侦部门除逮捕犯罪嫌疑人必须提请侦监部门批准外，其它涉及公民人身权利、财产权利的强制性措施，如拘留、搜查、扣押、冻结、查询等，都未纳入到侦查监督范围。许多内容还是侦查部门自己决定自己执行，没有实行决策者与执行者相分离的原则。针对立案监督，刑事诉讼法仅把公安机关列为立案监督的对象，而把检察院自侦案件的立案排除在外。

3.监督效果的有限性。高检院制定的刑事诉讼规则中规定，检察机关内部发现自侦部门侦查活动中有违法行为时，可以提出纠正意见，而对于“纠正意见”提出的方式和效力均无规定，也未明确自侦部门拒不纠正错误时的法律后果。再说，自侦案件的立案、提请逮捕均由同一检察长和检察委员会审查批准。这些因素的存在，造成此种内部监督的效果非常有限。

4、上级监督的形式性。尽管最高人民检察院制定的司法解释对备案审查作了比较具体的规定，但事实上，上级检察院的备案审查作用不大。不少领导对备查工作的重要性认识不足，对备案审查制度的法律地位认识不明确，备查职能作用发挥不足，使备查工作基本上流于形式。

5、外部监督的软弱性。外部监督的软弱性主要表现在：(1)刑事辩护权难以形成对职务犯罪侦查权的有效制约。虽然法律上明确规定了犯罪嫌疑人、辩护律师的各种权利，但是在实践中，犯罪嫌疑人和辩护律师的权利没有得到有效保障，突出表现在会见难、调查取证难、阅卷难、自身执业保障难和申请取保候审难等方面。(2)人民监督员的监督作用没有得到充分发挥。从实效看，人民监督员的监督工作在不少地方并没有取得实质性进展。

三、检察职务犯罪侦查权的监督制约机制的重构

现代法治国家的特征之一，就是立法者每授予一项权力，必须同时设置相应的权力制约机制，以保障权力与权力或权力与权利之间的制约与平衡，防止权力的滥用。党的十七大报告明确指出要“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”，并强调“用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。改革和完善我国职务犯罪侦查监督机制的目标应当是建立具有中国特色的职务犯罪侦查监督机制，即立足于我国宪政和基本国情，创建既具有中国特色，又符合世界司法发展规律的，科学、公正、高效的现代职务犯罪侦查监督机制。

检察机关职务犯罪侦查权制约监督机制包括内部制约监督机制和外部制约监督机制。内部制约监督机制包括同级检察院的内部制约监督机制和上下检察院之间的纵向制约监督机制。外部监督制约机制主要包括外部权力监督和权利监督两个方面。外部权力制约监督在法律层面上包括国家权力机关(人大)对职务犯罪侦查权的监督以及人民法院对职务犯罪侦查权的制约;[4]在权利监督制约层面，则主要包括犯罪嫌疑人、辩护人的防御性权利和救济性权利对职务犯罪侦查权的制约以及人民监督员的社会权利监督。

(一)职务犯罪侦查权外部监督制约机制

1、审判机关的权力制约机制

对国家权力的制约和监督，其前提是合理分权。没有合理分权，就无所谓对权力的制约和监督。审判机关的制约机制主要是要建立司法审查机制。笔者认为，在所有刑事侦查措施中，逮捕是最严厉的一种强制措施。所以，对侦查权的监督制约，首先必须解决对逮捕的监督制约。逮捕制度的核心问题是逮捕的批准、决定权。关于该问题，学者提出了以下几种方案：[5]第一种方案是，由法院来批准或决定逮捕，即对逮捕及羁押实行司法审查，由处于“中立和超然”的第三方，采用严格审查的方式决定是否逮捕犯罪嫌疑人。第二种方案是，保留检察机关对公安机关管辖案件的批捕权，但检察机关自侦案件的批捕权由上一

级人民检察院来行使。第三种方案是，保留检察机关对公安机关管辖案件的批捕权，但检察机关自侦案件的批捕权由法院来行使。

笔者赞同第三种方案，检察机关自行侦查的职务犯罪案件逮捕批准权应由法院行使。理由是：(1)目前，我国理论界通常认为中国审前羁押中缺乏中立司法机构参与，因而导致审前羁押处于失控状态。客观上说，这种观点有其合理性，但失之偏颇。因为这种观点是完全按照西方三权分立宪政制度和司法制度标准来审视我国现行审前羁押程序的。不可否认，我国审前羁押的司法审查制度存在不少问题，但我们不能否认或无视我国检察机关作为司法机关之一，以法律监督地位参与审前羁押司法审查活动的客观存在。保留检察机关对公安机关侦查案件的批准逮捕权是符合我国目前司法体制和权力制约原理的。(2)自侦案件逮捕批准权由法院行使符合宪法精神。有的学者认为，从逮捕构造的合理性看“由中立的司法机关即人民法院行使审查批准逮捕的权力，应是我国刑事司法改革的方向。但是，从我国现在的情况看，由于宪法关于逮捕权有明确规定，取消人民检察院批准、决定逮捕的权力是违反宪法规定的。”[6]笔者认为，这一观点值得商榷。宪法第37条规定：“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”刑事诉讼法第59条规定：“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行。”从上述规定看，人民检察院具有逮捕的批准权和决定权，而人民法院也享有逮捕决定权。因此，保留检察机关对公安机关管辖案件的批捕权，而将检察机关自侦案件的逮捕决定权由法院行使，并不违背宪法精神。在不违背宪法原则的前提下，我们完全可以对某些问题在现行宪法规定的基础上作一些拓展性的改革。(3)由法院行使自侦案件的批捕权有利于实现权力制约。职务犯罪案件由检察机关自己决定逮捕和起诉，缺少了一个中立的专门机关负责审查批捕不符合“分工负责、互相配合、互相制约”的基本原则。而将自侦案件的批捕权由法院行使，就使法院与检察机关之间形成相互制约的法律关系，有利于体现“任何人不能做自己案件的法官”的权力制约原理。(4)由法院行使自侦案件的批捕权更有利于实现程序正义和诉讼目的。法官在刑事诉讼中对控辩双方保持中立态度，这种态度更有利于公正地把握批捕权的运作，既可以有效的防止将无辜的公民纳入到刑事诉讼中来，又可以最

大限度地防止侦查机关滥用国家权力的现象发生。在实际操作中，法院由于没有利害关系而更倾向于严格把握逮捕条件，从而更有利于实现控制犯罪与保护人权的双重诉讼使命。

2、犯罪嫌疑人、辩护律师的权利监督制约机制

为了防止职务犯罪侦查人员滥用权力，保护犯罪嫌疑人的人权，应当赋予侦查阶段的犯罪嫌疑人及其辩护人更多的诉讼权利和权利救济途径。

(1)以律师法的实施为契机，切实保障侦查阶段辩护权的实现

2007年10月28日全国人大常委会第30次会议修订的《中华人民共和国律师法》已于2008年6月1日起施行。律师法的修订，为解决律师执业中长期存在的会见难、阅卷难、取证难等问题，规定了一些新的措施：第一、律师在侦查阶段取得了会见犯罪嫌疑人的主动权。第二、律师在侦查阶段取得了与犯罪嫌疑人自由交流的权利。第三、律师在侦查阶段取得了调查取证权。第四、辩护律师在审查起诉阶段具有查阅、复制案卷材料权。律师法的修改，为律师在刑事诉讼领域依法执业更好地发挥职能作用提供了必要的法律保证，同时也对职务犯罪侦查工作提出了新的挑战。检察机关职务犯罪侦查部门应当以积极的态度，从国家民主法治建设的高度来认识律师法修改的积极意义。从律师法的实施角度来看，关于会见权、阅卷权、调查取证权等规定都与现行刑事诉讼法有冲突。如果法律效力高于律师法的刑事诉讼法仍保持原状，那么新律师法的这些规定都将无法充分实现。所以，一方面，要抓紧修订刑事诉讼法，以保证刑事诉讼法与新修订的律师法在相关规定上的一致性。另一方面，即使刑事诉讼法修改了，律师的会见权、阅卷权、调查取证权的贯彻落实也还需要进一步制定有关实施细则，以强化权利的可操作性。比如在落实会见权方面，需要进一步明确以下内容：一是什么时间会见(律师在检察机关讯问或者对犯罪嫌疑人采取强制措施后多长时间可会见);二是会见手续办理，如到看守所会见，除了出示“三证”，是否还需要出示办案单位的证明文件等;三是律师会见多长时间及会见次数;四是侦查讯问与律师会见时间冲突的解决等。

(2)建立讯问律师在场制度

我国刑事诉讼法虽然规定了犯罪嫌疑人在侦查阶段可以聘请律师，但是没有规定讯问犯罪嫌疑人时律师必须在场，新的律师法也对此没有作出规定。为了防止刑讯逼供现象和冤假错案的发生，有必要建立侦查审讯时律师在场制度。律师在场制度是指在侦查机关在讯问犯罪嫌疑人时，赋予律师在场权，以增加侦查活动的透明度，保证侦查程序的正当性。在场律师享有以下各项权力：第一，了解案情权。即在场律师享有旁听讯问，查阅文书，从而全面了解案件情况的权利;第二，审讯监督权。即监督侦查人员审讯行为是否合法的权利，以及保障犯罪嫌疑人自愿供述的权利;第三，提出意见权。即律师发现侦查人员在讯问过程中有违法违规行为，影响犯罪嫌疑人自愿供述的，可以当场向讯问人员提出;对其它不当行为，不需要当场提出的，可以在讯问结束后向侦查部门负责人或分管检察长提出;第四，阅读签名权。律师有权阅读讯问笔录，如果认为审讯程序合法，犯罪嫌疑人供述真实自愿，对审讯程序没有异议，有权在笔录上签名。实践中犯罪嫌疑人经过律师在场讯问后，很少出现在审查起诉、审判阶段翻供的现象，提高了诉讼效率，达到了良好的社会效果。如宁波市北仑区人民检察院从2005开始在反贪部门尝试推行讯问律师在场制度，经过实践，已取得良好效果。

(3)建立犯罪嫌疑人、辩护律师的权利救济机制

在基本的权利救济机制都没有建立的情况下，继续扩大犯罪嫌疑人、律师辩护权利的外延和范围，最多只是在法律上列举更多“权利条款”的效果，而不会给犯罪嫌疑人、律师带来辩护环境和辩护效果的实质性改善。律师法的修订，关于律师权利的保护方面体现的仍然是在进一步地增设权利，而不是建立权利救济机制。鉴此，在刑事诉讼法修改时，应当从法律后果以及权利救济途径等方面加以完善，以保障犯罪嫌疑人、辩护律师权利的行使。法律后果包括程序性后果和实体性后果两方面内容。前者是指对案件程序的影响，比如是否导致程序无效等;后者是指对案件实体的影响，如证据能否作为定案的根据等。刑事诉讼法应设专条规定，对所有强制性侦查措施，犯罪嫌疑人及其辩护律师都有权向法院申诉，要求法院对这些强制性侦查措施的合法性进行司法审查，并对那些已被确定为违反法律规定的强制性侦查措施采取程序性制裁措施。

3、人民监督员的权利监督制约

人民监督员制度的建立是由最高人民检察院出台内部规定建立起来的，目前还没有明确的法律依据。但是，人民监督员制度不是检察院的“内部”制度，应当由全国人大统一进行立法，使其规范化、制度化。通过修改《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》，增加人民监督员制度的内容。只有在相关法律中规定人民监督员的产生方式、监督范围和职责，人民监督员制度才能成为法定的检察体制的一部分;只有在《刑事诉讼法》中规定人民监督员的工作方式和相关程序，人民监督员工作才能形成新的诉讼机制，进而为保障司法公正发挥更好的作用。

(1)完善人民监督员的选任。拓宽人民监督员的选任范围、明确规定人民监督员业务素质的标准、改革人民监督员的选任程序。人民监督员选任时要兼顾专业性和代表性，既必须具有一定的法律知识能够胜任监督工作，又必须有较丰富的社会经验和较高的社会威望。在人民监督员的选任方式上，目前，有的由侯选人所在单位确认后检察机关认可;有的由检察机关考察确认;有的由检察机关与推荐单位协商确定;有的由当地党委组织部门考察推荐，由人大常委会批准或者备案;有的是检察院与推荐单位商定后报人大常委会批准或者备案。根据现行规定，人民监督员最终由检察长颁发人民监督员证书。这在一定程度上说明，检察机关可以选择人民监督员。让被监督者拥有选择监督者的权力难免会影响到监督者的监督力度。人民监督员制度是我国司法改革的一项重要内容，应由国家立法机关来统筹安排。具体而言，人民监督员的选任程序可从确定人民监督员的审查部门、建立人民监督员身份公示制度、实行选举任命和建立人民监督员罢免制度等方面予以完善。根据我国实际情况，人民监督员的产生可以采取个人申报和人大选举相结合的形式。任何符合人民监督员条件的公民都可以申报人民监督员，由人大法工委进行资格审查，并征求检察机关的意见，然后由各级人大选举产生一定数量的人民监督员，由人大颁发证书。由此提高人民监督员的监督地位，切实地履行职责。

(2)提高人民监督员表决意见的效力。人民监督员表决意见最终决定权仍然在检察机关，监督实效难以保证，并会引起打击人民监督员监督积极性的消极后果。笔者认为，应该尽可能地减少对人民监督员表

决意见的再议环节，通过检察机关的内部程序将表决意见转化为具有法律效力的决定，或在检察委员会的决议与表决意见不一致时，由检察长递交当地人大常委会讨论决定，以赋予人民监督员表决意见的强制性效力。

(3)完善人民监督员的监督方式。目前人民监督员的监督方式采取是事中监督与事后监督的结合。如对逮捕属于事后监督，对撤销案件、不起诉案件的监督属于事中监督。同步监督会带来两个问题：一是人民监督员进入检察机关做出司法决定的过程，必然会侵犯检察权的独立行使;二是对拟撤销案件的监督，其审查的期限最长可以是一个月，如果确属应该撤销案件，犯罪嫌疑人的权利会受到侵害，特别是被羁押的犯罪嫌疑人，受到了不应有的羁押。笔者认为，人民监督员的监督方式宜采取统一事后监督的方式。这样既可以避免人民监督员与检察机关独立行使检察权的法律规定相冲突，也可以及时保护犯罪嫌疑人的合法权益，事后的监督渠道同样能够达到制约、监督检察机关司法决定的效果。

(4)扩展人民监督员的监督范围。目前，人民监督员监督对象只限于检察机关查办的职务犯罪案件中的立案、撤案、逮捕和不起诉决定等，监督的案件范围较小。人民监督员监督的案件范围过小，就难以实现对职务犯罪侦查权行使的有效监督和制约，也难以体现检察机关接受社会监督的决心和诚意;如果监督过宽，则不符合效率原则和程序经济原则。在我国目前法治资源相对不足的情况下，笔者认为，至少应将所有侦查强制措施纳入人民监督员的监督范围。

(5)完善人民监督员的监督保障措施。当人民监督员办事机构受理监督事项后，检察机关的职能部门必须担负起如实报告的义务，并提供相关的法律文书、卷宗材料、咨询等，否则要承担相应的责任;人民监督员办事机构逾期不予办理，或有瞒报情形的，应追究相关责任人的责任。同时，进一步规范和细化监督的程序，使人民监督员的监督更具操作性、规范性。

(二)职务犯罪侦查权内部监督制约机制

1、强化内部纵向制约监督机制

(1)完善查办职务犯罪工作备案审查制度。2005年11月最高人民检察院颁布了《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定(试行)》(以下简称“《备案规定》”)。该《备案规定》只是原则性地规定了人民检察院直接受理侦查案件立案实行备案审查的有关内容。从备案审查实践看，有很多具体环节难以操作，如上级人民检察院在审查备案材料过程中，通过什么渠道向下级人民检察院了解案件事实、证据和适用法律等问题?对于除“应立未立”、“立案错误”这两种情况之外的其他问题，如涉及定性、管辖、适用法律等问题应如何处理?等均无规定。完善备案审查制度，应从以下几个方面入手：一扩大备案的范围，所有的案件，不管反贪污贿赂案件还是渎职侵权案件，也不论是否为大案要案，都应向上级检察机关备案;二扩大备案的内容，除了现行的立案侦查、侦查终结、处理结果备案外，线索受理和初查以及所有侦查强制措施的适用都要报上级院备案。三明确备案的期限，对于不立案、立案、采取强制措施、结案每个环节的决定一旦作出，应当在法定期限内报告上一级检察院。四明确上级检察院备案审查的责任。上级检察院应当在法定期限内审查，并作出是否同意下级检察机关的决定，逾期不予审查或因审查工作不到位造成后果的，应根据相关规定给予纪律处分。

(2)坚持和完善撤销案件、不起诉的报批制度。2005年9月最高人民检察院颁布了《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定(试行)》。根据这一规定，省级以下检察院对职务犯罪案件拟作撤销案件、不起诉决定的，应当报请上一级人民检察院批准。实践证明，这一制度有助于加强上级人民检察院对下级人民检察院办理自侦案件工作的领导和监督。对当前报批中存在的一些问题(如上级检察院对报批案件应作出什么形式的批复?批准或者不批准的具体标准如何把握?在报批过程中下级检察院应享有哪些义务和权利?等等)可以通过进一步完善内部规定予以解决。

(2)建立复议制度。《备案规定》中规定，对于发现的应立未立、立案错误这两种情况应以“书面通知下级人民检察院纠正，或者由上一级人民检察院直接做出相关决定，通知下级人民检察院执行。”“下级人民检察院应当执行上一级人民检察院的决定，并在收到上一级人民检察院的书面通知或者决定之日起五日以内，将执行情况向上一级人民检察院报告。下级人民检察院对上一级人民检察院的决定有异议的，可以在执行的同时向上一级人民检察院报告。”但并未具体规定如果基层院与上级院认识存在分歧，下级院对上级院的相关决定存在异议的情况应该怎样处理。《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定(试行)》也存在类似的问题。为了更好地提升自侦案件的质量，也为了使下级院更有效地执行上级检察院的决定，建议增加规定：“如果下级院不服上级院的相关决定，可以在7日内提请复议，上级检察院经复议认为确有错误的，应当及时纠正。”

2、完善同级内部制约监督机制

(1)完善检委会制度。检察委员会是检察机关内部的最高议事机构和最高决策机构。目前，检委会成员除了正、副检察长，党组成员以及部分业务部门负责人组成外，许多长期不办案、不熟悉检察业务的综合部门领导也成为检委会委员，参与重大案件的讨论和决策，直接导致检委会议事质量不高，成为体现资历和待遇的行政化部门。2003年以来，最高人民检察院一直在积极探索检察委员会改革。为了提高检委会议事能力，曾经提出了三条路径，第一条是建立检委会办公室。这一思路已经在全国推广实施，取得了积极的效果，但也受制于人才、编制等因素，难以解决根本问题;第二条是建立“检察官咨询委员会”，服务对象主要是主诉检察官。但由于主诉检察官制度没有发展到预期的阶段，这一改革设想就失去了前提和基础;第三条是设立专业委员会，如刑事专业委员会和民事行政专业委员会，但是它与检察机关目前的工作格局不对称，也与有关检委会的现行法律存在一定的冲突。[7]笔者认为，就改革方向来说，检委会应当是一个能够充分承担检察业务研讨和决策职能，具有专业性、权威性、规范性的内部机构。但在现行检委会结构难以进行根本性改变的情况下，实行“小检委会制度”(检委会专家咨询小组)具有现实意义。即在检委会的领导下，从业务部门中通过严格考核选拔出若干名业务骨干组成的一个兼职性专业咨询机构，由检委会专职委员主持或者担任组长，受检委会领导，向其负责。该专业咨询机构的主要任务是对拟提交检察委员会研究的重大案件提出事实认定和法律适用上的参考性意见，对拟决定讨论的涉及检察业务建设方面的重大议题进行论证，提出建设性意见，为检委会的正确决策提供服务。

(2)完善检务督察制度。2005年高检院制定的《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》，明确提出了建立检务督察工作制度的要求。2007年10月出台的《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》，对检务督察的原则、职责、权限、督察的主要内容、方式等作出了明确规定。检务督察制度，是检察机关强化内部监督制约机制，完善对检察权行使的监督制约的一项重要举措，其核心在于规范检察机关的执法行为。在检务督察中，采取明察、暗访等多种形式进行监督检查、能够及早发现、纠正和解决依靠其他办法、其他模式难以发现和解决的问题，起到防微杜渐、防患于未然的作用，是检察机关内部监督体系不可或缺的重要一环。这一制度具有动态性和警示性，强化了检察机关内部监督的刚性和力度。在推行检务督察中，要建立高效率的执法投诉、复议机制，检察机关接到当事人和其他公民、组织针对检察人员在执法办案过程中的违法行为提出的投诉后，必须在规定期限内迅速处理，并向投诉人书面告知处理结果。投诉人不服投诉处理的，可以向作出处理投诉决定的上一级检察机关申请复议。