论检察体制改革(上)[范文]

第一篇：论检察体制改革(上)[范文]

内容 提要： 检察体制改革是 社会 主义司法体制改革的一个重要环节。本文针对当前在一定范围内存在的惩治腐败不力、司法不公、人权保障机制不健全等人民群众反映强烈的 问题，围绕强化检察机关的 法律 监督职能，从制度上保障检察机关依法独立、公正地行使检察权，促进公正司法和严格执法，保障公民和法人的合法权益，保障社会的安宁和秩序，保障在全社会实现公平和正义，系统地提出并论证了检察体制改革的思路、方案和设想。

一、关于检察机关的法律监督职能

（一）现行检察制度的存在基础

1.现行检察制度，是以马克思主义关于国家与法的 理论 为指导建立和 发展 起来的。从建国以来历次修改宪法、人民检察院组织法等法律的过程看，现行检察制度的确立，充分贯彻了人民民主专政理论、人民代表大会制度理论、民主集中制理论和列宁的法律监督思想，应当说我国检察制度的理论基础是比较坚实的。[1]列宁从建立共产党领导的无产阶级专政国家的本质和需要出发，提出了一系列法律监督的思想观点[2]，这是人类文明史中关于国家权力监督与制约理论在社会主义国家的重要发展。我们党的三代领导人毛泽东、邓小平、江泽民同志，都先后从 中国 社会主义政权建设的高度，强调党和政府的权力要接受监督。可以说，从马克思列宁主义到毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，关于权力监督与制约的思想是一脉相承、与时俱进的，构成了我国社会主义检察制度的理论基础。

2.现行检察制度，是适应我国政权性质和 政治 体制建立和发展起来的。任何政治体制都必须有一定的权力监督制约机制，而这种权力监督制约机制的具体形式也必须与国家的政权性质和政治体制相适应。资本主义国家除执政党与在野党之间的监督制约和争斗外，在国家机构设置上实行三权分立，立法、行政、司法三权互相制衡，这是与其资本主义性质和实行多党制相适应的。我国是社会主义国家，实行的是中国共产党领导下的人民代表大会制度，人民代表大会是国家权力机关，其他国家机关都由其产生，对其负责，受其监督。在这样的政治体制中，在人大之下除设立行政机关、审判机关外，有必要设立专门监督法律实施、维护法制统一的国家检察机关，专门履行法律监督职能，加强对行政权、审判权等国家权力的监督和制约。这是我国政治体制和司法体制的重要特色之一，也是社会主义制度区别于资本主义制度，人民代表大会制度区别于三权分立制度的一个重要体现。

3.现行检察制度，是适应维护国家法制统一的需要建立和发展起来的。文化大革命期间，检察机关被“砸烂”，检察制度在宪法上被取消，社会主义法制建设遭到严重破坏。十一届三中全会后，我们党和国家实现了拨乱反正“，鉴于同违法乱纪作斗争的极大重要性”[3]，重新恢复设置了检察机关，1982年宪法以国家根本大法的形式确立了检察机关的法律监督性质和地位。二十多年来，在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指引下，党和国家不断加强政法工作，重视发挥检察机关的职能作用，社会主义民主法制建设有了很大的发展。检察机关在党的领导和人大监督下，认真履行宪法和法律赋予的职责，为维护法制统一，促进国家和社会管理的法治化，作出了重要贡献。检察工作的实践说明，法律监督是社会主义法制必不可少的重要环节和组成部分。

4.现行检察制度，是适应保障司法公正的需要建立和发展起来的。公正是司法活动的内在品质和价值追求，是人民群众对法治的期望和信心之所在。人民群众对司法公正与否的评价，来源于活生生的现实，来源于对一个个具体案件的感受。因此，要实现司法公正，就必须加强对个案的监督，把人民群众对公正的要求落实到具体的诉讼活动中，体现到一个个案件的处理中。人民代表大会的组织形式和活动方式决定了它不宜进行个案监督[4]，其他监督主体也无法直接参与到诉讼中，因此需要设立一个专门的监督机关来承担这项工作。根据法律规定，我国检察机关的法律监督，主要是针对具体案件的监督即个案监督，是通过诉讼进行的监督。这种监督对于依据事实和法律正确处理案件、保障司法公正，具有重要意义。

如何改革现行的检察制度，是一个事关检察事业发展，事关我国建立什么样的司法制度的重大问题。笔者认为，应当坚持用辩证唯物主义和 历史 唯物主义的 科学 态度，正确地评价现行的检察制度。要看到，现行检察制度是新中国在政权建设和法制建设进程中作出的历史性选择，其产生具有科学的理论基础、坚实的政治基础和深厚的实践基础。这一制度包含着我国在司法工作中形成的许多行之有效的经验和做法，是符合中国国情的，也是有其自身优势和强大生命力的。当然也不能否认，目前 检察工作中还存在不少问题，如何看待这些问题？笔者认为，检察工作中存在的问题，有的与检察制度不完善有关，有的与缺乏良好的执法环境、执法条件和高素质的执法队伍有关，也有的是检察机关自身工作不够得力造成的；不能因为这些问题的存在，就否定检察机关作为国家法律监督机关在我国法制建设中发挥的重要作用，否定现行检察制度的内在科学性。司法体制改革应当在坚持宪法确立的检察机关作为法律监督机关的前提下，通过对现行检察制度进行完善，对不符合形势发展的内容进行变革，突破制约检察工作发展的体制性障碍，充分发挥检察机关法律监督在建设社会主义政治文明，保障实现社会公平和正义方面的作用。有的同志提出，我国检察制度仅仅是依据列宁的法律监督思想，照搬、照抄前苏联模式建立起来的，在前苏联已经解体、形势发生很大变化的情况下，不应固守列宁的法律监督思想和前苏联模式。[5]笔者认为，这种观点是值得商榷的。首先，前苏联的检察制度模式与社会主义民主政治具有内在的联系，其基本精神和基本框架是适合我国国情的。正如不能因为前苏联的解体就否定社会主义制度的科学性一样，也不能因为前苏联的解体就简单地否定其检察制度的合理性。其次，与我国在政权建设的其他方面没有照搬、照抄前苏联模式一样，我国在检察制度的具体设计上也没有完全照搬、照抄前苏联的做法，而是充分考虑本国国情，进行了中国化的改造。彭真同志曾明确指出：“检察院组织法是不是都是抄来的呢？不是完全抄来的，这个组织法是我们自己的，同苏联是不同的。”彭真同志还 总结 归纳了中、苏检察体别的四点差别。[6]第三，我国的检察制度不仅借鉴了前苏联经验，也吸取了中国历史上政治法律制度的精华，继承了新民主主义革命时期检察工作的优良传统，具有深厚的本国文化底蕴和自身的检察实践基础。第四，各国司法制度都是在互相吸收、借鉴中发展起来的。由于历史的原因，我国检察制度不仅与前苏联检察制度相似，也与大陆法系国家的检察制度比较接近，可以说吸收了人类法治文明的许多成果。特别是改革开放以来，我国在建立中国特色社会主义法律体系的过程中，借鉴了当代各国法律制度的一些有益做法，修改、完善了刑法、刑事诉讼法等一系列法律，检察制度也在改革中与时俱进，不断得到完善和发展。

第二篇：对我国检察体制改革的思考

对我国检察体制改革的思考

检察体制改革是司法体制改革中的一项重要内容。本文就检察体制改革的有关问题，从以下几个方面加以阐述，以期抛砖引玉。

一、现有体制中存在的问题

由于实际施行的双重领导体制，检察机关的人员管理、经费来源、职务任免等等受制于地方党委、行政部门和权力机关以及自身机构设置的不合理，使检察机关难以独立、高效地行使检察权。具体表现在以下几个方面：

1、人员管理地方化。

检察机关在人员管理上更多的受制于地方党委和权力机关。检察机关的上下级领导关系实际上只是一种业务指导关系，有时候甚至出现了检察机关自己的人员上级检察机关调不动的奇怪现象。

2、经费来源本地化。

现在检察机关经费主要来源于本地区的财政部门，当地财政直接控制着检察机关的经费，“吃人家的嘴软，拿人家的手短”，导致了检察机关对所在行政区域的强烈依赖性。一旦检察机关触及到本地区的利益时，本地区的行政部门有可能会打着“为本地区经济发展保架护航”等旗号，以检察机关经费相威胁，出面干涉。

3、管理集权化。

检察机关各机构办案均实行首长负责制，权力过度集中，办理案件的各个环节，从立案、侦查到决定起诉不起诉或撤案； 层层请示汇报，层层审批把关。因而案件的请示汇报等待过程比调查取证的过程要长得多，造成办案期限超过法定期限。层层把关中有的因无法定程序依据，处理意见难以载入诉讼法律文书，不仅影响了下级主观能动性的发挥，而且导致责任主体不明晰，一旦案件办理质量有问题，由于责任权利的分离、分散，根本也找不出最终决定的直接责任者。

4、机构设置不科学，行政色彩过浓。

表现在以下三个方面：（1）检察机关的机构设置没有从突出法律监督的特色上进行系统化的设置，与职能不相吻合，部门过多，分工过细，检察权配置不合理，重复劳动大量存在，工作效率低下。现有的检察体制完全将自侦、批捕、公诉、法律监督等检察权割裂开来，导致案件在不同部门之间反复流转，相互扯皮，既浪费了司法成本，又不利于工作开展。（2）职能与事权划分不合理，侦查监督和公诉部门案件多，权力也相对集中；而渎职侵权和监所检察部门则是工作量不大，人浮于事。这种现象在基层检察院尤为突出。（3）机构设置上行政与业务不分，行政色彩过浓。检察机关行政部门与业务部门定位不明确，部门之间人员可以自由流动，造成了部分具有法律职称的人员在从事行政工作，而某些不具备法律职称的人却在业务部门从事检察工作。这种混乱的现象既损害了检察官的法律地位和社会形象，又违反了法治原则。

二、现有检察体制造成的弊端

1、不利于实现检察机关的法律监督职能。

当国家利益和地方利益发生冲突时，检察机关往往维护的是地方利益，导致检察机关执法日益地方化。同时，一旦涉及到查办地方重要党政领导干部的案件，检察机关往往受到各种堂而皇之甚至强制命令等不正当的干扰，其结果就是导致案件的不了了之，检察机关独立行使检察权成了一句空话。因此，社会公众对检察机关执法的公正性越来越显示出疑惑。

2、不利于提高工作效率。

现在的许多案件，尤其是经济案件越来越复杂，而由于机构设置的不合理，除了法定程序，案件的办理还需要经过更多的内部环节，这无疑是对司法资源的浪费；加上受领导精力、水平、作风等因素的制约太多，更容易使案件的期限无端拖长。在现实的双重领导体制下，检察机关还要执行地方上的各种与其职责不相称的任务，而部门设置的行政化也使得一部分业务骨干“不务正业”，牵扯了检察机关的大量精力。

3、不利于发挥出检察人员的主观能动性。

现实中，业务骨干不一定能够成为某一部门的负责人，而部门负责人则不一定都是业务骨干。在个案的最终处理上，办案人的个人见解可能被融入集体意见中，也可能被放置在一边。在这种情况下很难真正意义上调动起广大检察人员的积极性、主动性。

三、检察体制改革的几点建议

1、实行“检察一体化”的垂直领导体制。

目前世界上绝大多数国家检察机关实行的是垂直领导体制，这种体制的主要表现是：（1）各级检察机关对外是一个整体，每个检察机关和检察官的活动都是整个检察系统活动的有机组成部分。（2）上下级检察机关和上下级检察官之间实行上命下从制。（3）地方各级检察机关和检察官不受任何权力机关或政府部门的约束。实践证明，这种体制对保证法律的统一实施，有效打击犯罪，防止地方势力保护主义的不正当干扰，具有明显的积极作用。具体应从以下几个方面着手：（1）加强和改善党对检察工作的领导，将党对检察工作的领导权交由中央统一行使，地方各级党委只对同级人民检察院党组实行监督；（2）改变现行的组织人事、管理制度和检察官的产生方式，使检察官的任免、晋级、奖惩与地方脱钩；（3）检察机关经费由中央财政作为专项支出实行单列，由上至下逐级下拨，保障检察机关经费独立；（4）重新划分司法管辖区，使其不与行政辖区重合一致。

2、大力推行主诉检察官、主办检察官制度。

这是检察制度的一项重大改革，其核心是将检察机关传统的行政管理模式转化为司法业务运作模式，将集体负责制转化为检察官个人相对负责制。主诉、主办检察官制度的施行，使得真正能办案、能独立出庭的检察人员走上第一线，而不从事或不能从事办案工作的人员则成为行政、后勤或司法辅助人员。实践证明，主诉检察官、主办检察官制度的推行对有效解决当前我国检察体制层面存在的权力配置不适当，内部管理行政化，检察队伍非职业化起到很大的促进作用。

3、完善检察机关的机构设置。

机构的设置需要遵循下列原则：（1）符合检察职能整体格局的原则，使机构设置更为协调、合理，进一步突出检察机关的法律监督职能，最终形成结构合理、权责分明、管理科学、精干高效的检察体制。（2）精简、统一、效能原则。通过精简机构，将职能相近的机构整合为一个部门，以提高工作效能，改变官多兵少，人浮于事的现象。如将现存的按诉讼环节而设立的审查批捕、审查起诉部门统一于同一机构，让同一检察官行使，避免以往因重复劳动而造成人力及时间上的浪费。（3）检察同司法行政事务相分离的原则，要按照司法机关建设检察机关，逐步减少业务管理工作中的行政色彩，增强检察机关的司法属性。

4、建立健全监督制约机制。

从我国实际出发，可以从三个方面加强对检察权行使的监督：（1）切实加强人民代表大会和上级检察机关对下级检察机关活动的监督。（2）通过建立专门的监察机构，负责对办案人员执法情况和办案的质量进行监督，加强对不起诉制度的监督制约和进一步完善检察机关自侦案件监督制约制度等加强内部监督。（3）完善检察机关的内部制约监督机制。既要发挥检察官的主观能动性，又要加强制约，作到权责分明。首先要加大对检察人员违法、失职行为的惩戒力度；其次，实施错案责任追究制，以促进检察官严格、公正执法。

当然，我国检察体制的改革，不可能一蹴而就。必须立足于司法现状，循序渐进。但是，改革势在必行，毕竟，改革和完善我国的检察机构设置是依法履行检察职能，进一步强化法律监督，维护公平正义的基石。

（作者系靖宇县人民检察院检察长）

作者简介：高峰，男，汉族，研究生学历，1960年11月1日出生。1977年7月参加工作，曾在中国人民解放军89348部队服役。先后在吉林省抚松县公安局任民警、交通警察中队中队长、办公室主任、副局长、局长等职务，2005年1月至今任吉林省靖宇县人民检察院党组书记、检察长职务。1990年10月20日加入中国共产党。2003年7月吉林大学法学院研究生毕业。

第三篇：论乡镇政府行政管理体制改革

目录

摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（1）

一、乡镇政府行政管理体制改革存在的主要问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（2）

（一）税费改革的目的„„„„„„„„„„„„„„„„„„（2）

（二）建设社会主义新农村的背景„„„„„„„„„„„„„（2）

二、乡镇政府行政管理体制改革存在的问题„„„„„„„„„（3）(一)乡镇政府职能存在的主要问题„„„„„„„„„„„„„（3）(二)乡镇政府法定职权的缺失„„„„„„„„„„„„„„（3）(三)乡镇政府职能履行面临的主要问题„„„„„„„„„„„（4）(四)乡镇政府提供给农村的公共产品短缺„„„„„„„„„„（4）(五)乡镇政府财政危机的严重性„„„„„„„„„„„„„„（5）

三、乡镇政府行政管理体制改革的现状及对策„„„„„„„„（6）(一)乡镇政府要更新管理理念„„„„„„„„„„„„„„„（6）(二)乡镇政府要合理划分事权„„„„„„„„„„„„„„„（7）(三)乡镇政府要理顺财税管理体制„„„„„„„„„„„„（7）

（四）不断推进乡镇政府行政管理体制改革„„„„„„„„„（8）参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(11)

浅谈乡镇政府行政管理体制改革

【摘要】随着我国经济的快速发展，农村的农业税费已经取消，农民工大量进城务工，使得农村的经济与文化生活发生了巨大的变化，乡镇政府行政管理体制改革能否妥善解决关系到我国能否建设社会主义新农村。本文通过对我国乡镇政府行政管理体制改革进行深入的分析，探索乡镇政府行政管理体制改革的目标。文章首先分析我国当前乡镇政府行政管理体制改革存在主要问题及原因，接着分析我国乡镇政府行政管理体制改革存在的问题，然后探讨我国乡镇政府行政管理体制改革的现状及对策。要解决我国乡镇政府行政管理体制改革所出现的问题,必须规范我国乡镇政府行政管理体制改革。

【关键词】乡镇

行政管理

体制改革

乡镇政府是我国行政管理体制中最低层次的地方政权组织机构，但乡镇政府在我国行政管理体制改革中占有重要地位，它与广大农民群众有着密切的联系。农业、农村和农民的“三农”问题是关系到我国经济的发展的重要问题，它对乡镇政府的行政管理体制提出了新的要求。如何适应新形势发展的需要，提高乡镇政府的公共管理水平，建设社会主义新农村，是当前最迫切需要解决的问题。

我国是一个农业大国，农业、农村和农民的“三农”问题是关系改革开放和现代化建设的重大问题。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，全面体现了新形势下农村政治、经济、文化和社会发展的要求。如何建设社会主义新农村是一项系统而伟大的社会工程，需要各级政府的大力支持。但当前农村取消农业税使乡镇政府财政收入更加困难，以致一些乡镇政府几乎不能正常运转，作为一名乡镇工作人员，对此深有体会。乡镇政府行政管理作为最基层的行政管理，具有不完整性、直接性和执行性等特点。由于这些特点与我国实行市场经济体制的新形势不相适应，完全暴露了当前我国乡镇政府行政管理体制中存在的突出问题，主要表现在：职能行

使偏差、法定职权缺失、公共产品供给短缺、职能界定不够明晰、财政危机的严重性和普遍性等等。

一、乡镇政府行政管理体制改革存在的主要问题

我国免除农村的农业税费与逐步深入建设社会主义新农村，使得农村各项工作发生了巨大的变化，对乡镇政府也提出了一系列新的挑战。

（一）税费改革的目的

乡镇政府行政管理体制改革的基本目的是为了减轻农民的负担。农业税费取消以后，乡镇政府从过去直接下乡催收税费的工作中得以解脱，但由于旧体制中机制运行的惯性作用，加之改革成本投入不足，税费改革完全暴露了农村许多深层次的问题和矛盾。乡镇政府管理职能还没有摆脱出计划经济的影子，导致乡镇政府无所不包，无所不管。乡镇政府机构臃肿导致办事效率不高，随之而来的是乡镇政府财政的短缺，乡镇政府债务无力偿还，导致我国农村基础设施建设滞后的原因。因此，乡镇政府配合税费改革的同时要进行乡镇政府综合配套改革，还要处理好农村公共基础设施建设等问题。

（二）建设社会主义新农村的背景

自从我国改革开放以来，农村经济和农业生产取得了巨大的成就，农民的生存和温饱问题已基本解决。目前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的和谐发展阶段，初步具备了加大对农村和农业支持保护的条件和能力。但农村的精神文明、民主政治建设和社会事业等方面却相对滞后，这已经明显制约着农村经济的发展，制约着全面

建设小康社会的进程。因此，党中央在十六届五中全会上作出了如何加快建设社会主义新农村的重大战略举措。乡镇政府系统有效的实质性改革将对统筹城乡发展、建设社会主义新农村的前景产生重大的影响，因此，乡镇政府必须在反思已有实践与理论的基础上再探讨新时期改革的方向问题。

二、乡镇政府行政管理体制改革存在的问题

乡镇政府行政管理体制改革为我国农村经济的发展作出了重要的贡献，但是随着农村经济的发展和各项改革的不断深入，特别是农村税费改革以及社会主义新农村建设工程的实施，我国乡镇政府行政管理体制还存在着许多的弊端，这些弊端严重地阻碍我国乡镇政府职能的发展，影响了我国社会主义新农村建设工程的实施。

(一)乡镇政府职能存在的主要问题

当前大部分乡镇政府的工作千头万绪，在实施公共管理过程中遇到了许多的问题。只要有事情发生，就有乡镇政府来承担责任，乡镇政府成了万能的政府。此外，市政府对农村工作作出的有关决定或政策，市政府经常下派临时性任务，使得乡镇政府的公共管理职能有很大的随机性，造成乡镇政府职能错位。

(二)乡镇政府法定职权的缺失

乡镇政府的法定职权和机构设置应具备自主性、完整性和自治性。但乡镇政府的政权在实际运作过程中，其很多职能部门只是市政府职能部门在乡镇政府设立的派出机构。这些权力性职能部门被从乡镇政府行政隶属关系中分离出去，必然造成乡镇政府职能被分解，拥

有的行政权力和手段受到限制，在乡镇政府工作中造成部门与部门之间的不配合和不协调。因此，削弱了乡镇政府职能，导致其履行公共服务职能水平降低。

(三)乡镇政府职能履行面临的主要问题

乡镇政府对乡镇卫生、文化、教育、经济及各项社会事业的发展，负有服务、协调、指导、规划的责任，但当前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式，已超出自身的职责范围。比如说乡镇政府干预过多，直接插手生产经济活动，有的部门运用行政权力介入竞争性领域。大部分乡镇干部给上级机关办事，依靠上级的指标工作，未能认真履行好所应承担的公共职责。此外，乡镇政府不具有行政执法主体资格，但在涉及计划生育、征地拆迁、农业税征收等问题，单纯依靠上级政府职能部门无力完成，于是上级政府便以领导讲话或文件等形式，责令要求乡镇政府完成下达的任务。在这种压力下，乡镇政府为了完成上级政府下达的任务，不惜一切代价使用不规范的公共权力手段，导致违法执法、越权执法等现象时有发生，从而破坏干群关系，严重影响乡镇政府的形象和威信，降低了乡镇政府的公信力。

(四)乡镇政府提供给农村的公共产品短缺

乡镇政府是农村公共产品的主要提供者，也是政府职能的重要体现，但由于过去以农补工政策等诸多因素的影响，使得我国农民急需的一些公共产品供给严重不足。主要表现有以下几点：

1、公共基础设施建设与农民生产生活和农村经济发展的需要不能相适应。有不少地方农村公路睛通雨阻，路况较差，大部分地区人

畜饮水困难，基本生活无法保障。同时，由于农田水利基础设施老化失修，导致抵御自然灾害的能力不断减弱。因过度砍伐和不合理的开采建设导致水土的流失，从而引发了许多洪涝灾害、泥石流、农田被毁等问题。

2、当今农村义务教育的现状不容乐观。近几年，农村税费改革试点工作取得了显著成效。由于在农村贫困地区试行义务教育“一费制”，使当地农民的教育费用负担有所减轻，但目前义务教育费用较高，农民根本无法接受。此外，农村教师队伍的建设令人担忧，大多数小学的骨干教师由于工资、住房等原因，从而选择离开教学岗位，因此，农村教师队伍难以形成，导致教学质量下降。

3、社会保障体系陷入困境。目前农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的一个环节，虽然各级政府采取各种各样的措施，比如说农村低保、优抚安置、教育救助、五保户供养等，但目前医疗保险和农村低保只在一些地方起步，农村社会保障的覆盖面还很低，根本解决不了农村贫困的现状。

4、农村推广机构处于瘫痪的状态。农业推广体系不够完善和推广资金投入不足，严重制约着推广进程。基层推广队伍中整体知识水平较低，而且对现代农业新技术的操作能力和熟悉程度不够，从而影响了农业新品种、新技术的推广应用，根本无法适应当前现代高效农业发展的需求。

(五)乡镇政府财政危机的严重性

乡镇政府的负债和财政赤字是全国性的焦点问题，在不发达的地

区极其严重，有些乡镇政府已经影响到基层政权的稳定，已经出现难以支撑政府部门有效运作的困境。经济落后是造成乡镇政府负债的根本原因。

1、乡镇政府预算管理中支出过高。乡镇政府的预算形同虚设，普遍缺乏预算意识，缺乏降低成本的激励机制，在管理效率和效益上考虑较少。很多乡镇政府公务消费如迎来送往的通讯费、接待费、交通费、干部培训费等支出较高。乡镇干部在追求个人利益过程中导致行为的失范，挤占乡镇政府财政的公共支出。

2、乡镇政府财政职责过重。乡镇政府的财政能力减弱，但承担的各种公共服务、管理事务并没有减少，许多本来应该由中央、省、市承担的公共产品和服务都由乡镇政府来承担了，而乡镇政府在财政分成方面又处于极为不利的地位，难免造成乡镇政府财政的困难。社会救济是带有收入分配性质的职能，属于全国性公共产品，本应该由中央政府承担。但完全依靠乡镇政府的财力为农村提供良好的公共产品是根本办不到的。

三、乡镇政府行政管理体制改革的现状及对策

乡镇政府既承担着建设社会主义新农村的各种任务，又承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务。当前乡镇政府行政管理存在的问题已经严重地影响了社会主义新农村建设，因此，要完善乡镇政府行政管理体制具有重要的意义。

(一)乡镇政府要更新管理理念

乡镇政府的合法性建立在两个条件的基础之上：一是人民对政治

权威的服从。二是乡镇政府决策必须体现大多数人的意志。乡镇政府工作人员必须树立正确的政府管理理念，摆正自己与群众的关系，正确对待手中的职权，由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理，由直接管理转变到间接管理,确立现代公共管理的思维模式和管理模式,从而更大限度地谋求社会公共利益。

(二)乡镇政府要合理划分事权

从我国乡镇政府的社会发展的实际情况来看，乡镇政府必须提供公共产品，主要包括公共生产服务产品、公共生活服务产品、公共安全产品、社会发展产品和管理服务产品等。因此，现阶段乡镇政府应当承担的主要职能是：直接提供公共安全产品中的环境治理、防病减灾、公共治安等，公共生活服务产品中的公共卫生，公共生产服务产品中的公共土地、水利设施、科技信息服务等，以及社会发展产品、公共管理服务产品。这些产品中有的是跨地域性或全国性的公共产品，比如说环境治理、水利设施、防病减灾、社会发展产品、公共管理服务产品等，中央、省、市应通过专项转移支付的政策作保障，委托乡镇政府提供，以确保提供的有效性。其他产品则可由中央、省、市政府及职能部门提供，或通过市场化、民营化的形式提供。市级以上政府应强化对农村公共产品的投入，切实解决公共服务的城乡失衡的问题，弥补历史的欠帐。

(三)乡镇政府要理顺财税管理体制

社会主义市场经济要求乡镇政府建立公共财政制度。作为乡镇政府，必须建立健全独立的乡镇政府财政管理体制。一要完善分税制。

按照财权和事权相对称的原则，进一步规范分税制。适当扩大乡镇政府的税权，以增强乡镇政府组织财政收入的能力。二要加大财政转移支付的力度。从目前我国农村的状况来看，如果没有上级政府的转移支付，要依靠乡镇政府的财力为农村提供良好的公共服务是根本办不到的。要通过理顺财税管理体制，使农村公共产品供给由以农民为主转移到以政府为主，缩小城乡差距，统筹城乡发展。三要调整预算编制方法，健全支出监控新机制。要实行综合的财政预算，把乡镇政府的各种收入统一纳入财政管理，细化支出预算编制，强化预算的约束力，提高预算的管理水平。

（四）不断推进乡镇政府行政管理体制改革

乡镇政府机构改革后，工作运转机制需要重新确立，要重视各个部门的实用功能，从而强化乡镇政府公共服务、维护稳定和社会管理的职能，建立高效运转、管理规范的新型运作机制。一是建立统一的科学民主决策机制，明确党政职责。确定乡镇政府的最高决策机构是乡镇党委会，乡镇政府所有的重大事项均由乡镇党委会决策，镇委书记在抓全面工作的基础上，侧重抓计划生育、党务和维护社会稳定的工作；镇长在主持乡镇政府全面工作的基础上，侧重抓财源建设、发展经济和社会服务工作。二是建立乡镇干部新的工作责任制。镇领导干部要明确职责，明确工作任务，明确职权范围，做到人人有事干、事事有人干，每项工作明确第一责任人，体现利、责、权相一致的原则。三是建立重点工作目标管理考核的激励机制。市政府要确立十项重点工作分解到各个乡镇政府，市委、市政府与乡镇政府签订目标管

理责任状，而乡镇政府又将其重点工作分解到每一个乡镇干部，同时实行职责挂钩的责任追究制度，结合乡镇干部的工作目标和岗位职责，进行严格考核。建立正确的干部导向机制，对业绩突出的乡镇干部给予提拨、奖励、表彰重用。从而使乡镇政府工作效率提高、合力增强、思路清晰，从而农村经济和社会事业得到全面的发展。强化管理，提高效率，把提升服务水平、转变乡镇政府职能作为乡镇机构改革的出发点和落脚点。

推进乡镇政府行政管理体制改革，必须遵循务实管用、积极稳妥、循序渐进的原则，以有利于管理、提高行政效率、促进经济社会的发展、提高服务质量为根本目的，并结合自身实际来进行。根据上述原则和目标，应从合理设置乡镇政府党政机构、合理划分乡镇政府行政区划、合理划分乡镇政府行政职能、加强乡镇政府机构编制管理、整合乡镇政府行政资源、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇政府财政供养人员降低行政成本等方面入手，推进乡镇政府行政管理体制改革。乡镇政府行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式，促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政策性和政治性都很强的工作，必须大胆创新，从实际出发，在实践中大胆探索，积极稳妥地前进。

社会主义新农村建设是一项系统工程，具有复杂性和长期性。乡镇政府不仅是社会主义新农村建设政策的实施者，又是社会主义新农村建设的组织者和引导者。因此，乡镇政府行政管理是一个较长时期的工程，需要多方面的共同努力。因此，要全面推进农村综合改革，必须巩固和发展税费改革的成果。农村综合改革的重点，是推进乡镇政府机构、农村义务教育管理和乡镇政府财政管理体制改革，逐步建立精干高效的行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度。

参考文献：

1、徐旭川：《公共财政体制框架下的乡镇政府职能转变》，农村财政与财务，2005。

2、李燕华：《我国乡镇政府负债的成因》，统计与决策，2007。

3、寇凤超：《深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策》，集团经济研究, 2006。

4、包宗顺、徐志明：《乡镇财政的困境与解困对策》，农业经济问题.，2006。

5、夏永祥、邵华：《转变乡镇政府职能与机构改革》，农村经济问题.，2006。

6、左 然：《乡镇行政管理体制需创新》，瞭望新闻周刊，2006。

第四篇：论中国医疗体制改革

论中国医疗体制改革摘要说到中国社会热点问题，医疗问题无疑是凸显的无法回避的，看病难，看病贵，成了百姓的口头禅，成了相声小品的段子，足以见得医疗问题有多么影响民生。医疗改革被视作医疗问题的救星，过去的医疗改革有没有成效，今后的医疗改革又要往哪个方向走。关键词医疗改革 医疗卫生服务 农村 城镇

背景在中国无论是农村还是城镇，看病难、看病贵都是普遍存在的问题，医疗改革迫在眉睫，改革的目的从我自己的看法上来说，一是要改善医疗经济体制，减少医疗成本，降低看病费用，二是完善行医道德标准，提高医疗机构的道德水平，让医疗真正去作用于治病救人，三是完善工作体制，优化工作流程，缩短就医等候时间，提高医疗的便利性，进而达到普及。

一、1985-2005医疗改革20年的变化主要体现

（一）在医疗卫生服务体制方面，医疗卫生机构的所有制结构从单一公有制变为多种所有制并存；公立机构的组织与运行机制在扩大经营管理自主权的基础上发生了很大变化。

（二）在医疗保障体制方面，改革开放后，农村合作医疗制度在绝大部分地区迅速瓦解，各级政府试图恢复合作医疗制度的努力一直未见明显成效。城镇地区，随着体制改革的深入，传统的劳保医疗制度和公费医疗制度也遇到了很大困难，一种新型的统一模式的、社会统筹与个人账户相结合的城镇企业职工医疗保障(保险)体制逐步建立。

（三）医疗卫生体制变革的是商业化、市场化程度逐步加深。在供给层面，基本形成了商业化、市场化的服务提供模式。各种资本都可以进入医疗服务领域，基本上不存在进入和退出限制，新建医疗机构的布局以及服务目标定位主要取决于市场需求状况。

（四）在公平性方面，不同社会成员医疗卫生需求的实际被满足程度，由于收入差距的扩大而严重地两极分化。富裕社会成员的医疗卫生需求可以得到充分的满足，多数社会成员的医疗卫生需求，出于经济原因很难得到满足，贫困阶层则连最基本的医疗卫生服务都享受不到。

（五）在卫生投入的宏观绩效方面，尽管全社会的卫生投入水平大幅度提高，居民综

合健康指标却没有明显的改善。但在某些领域特别是公共卫生领域，一些卫生、健康指标甚至恶化。改革开放前已被控制的部分传染病、地方病开始死灰复燃，新的卫生、健康问题也不断出现。

二、20年改革的不足

（一）政府卫生支出过低

我国改革开放以来，居民个人卫生支出占卫生总费用的比重，从1980 年的20%上升

至目前的60%左右； 而政府同期的卫生支出占卫生总费用的比重却从36.2%下降到17.2%。而在欧洲发达国家，这一比例高达80-90%；与我国经济发展水平相近的泰国和墨西哥，这一比例分别为56.3%(2000年)和33%(2002 年)，也比我国高得多。

（二）医院的收费构成不合理

医院的经常性收入分为四块：财政补贴、医疗服务收费、药品差价和大型设备检查收费。政府补贴已经急速下降, 医疗服务收费如挂号费、治疗费、床位费、手术费的价格, 又远远低于实际成本。那么,医生的工资就只能指望后两项了。以药养医、重复检查, 也就在所难免了。

（三）将医改混同于企改, 走“市场化”道路

医改核心思路是放权让利，扩大医疗机构自主权，鼓励自主创收获利，基本上复制了国企改革的模式。在这种“市场化”政策的引导下，医疗服务机构逐渐成为具有独立经营意识和机制的利益主体，依靠市场来谋求发展。然而，医疗市场不同于一般的商业市场。医疗行为的严重市场化不但导致高价医疗，更使得现行医疗保障制度中的道德风险问题日益严重。

三、当前医疗改革的思路诟病

当前的一些改革思路和做法，不少仍与医疗卫生事业基本规律和发展要求存在矛盾，难以取得突破性进展

（一）目前的不少改革思路与做法都值得商榷

中国医疗卫生事业发展中的问题及其严重后果已经引起了社会各界的高度关注，全面推进医疗卫生体制改革也得到了社会各界的高度认同，各个领域的改革也都开始进一步推进。能够面对问题、正视现实，加快推进改革固然值得肯定，但改革能否获得预期的进展及良好的效果则是另一问题。从总体上看，目前正在推行的不少改革思路及做法都值得进一步商榷。

（二）公共卫生领域的改革没有抓住问题的实质

政府投入不足的确是近年来公共卫生事业出现问题的一个重要因素，但并不是唯一的因素。除投入不足外，医疗服务体系与公共卫生体系的割裂问题、公共卫生组织体系之间的条块分割问题、公共卫生机构组织与管理上的体制缺陷，以及由此导致的行为偏离等问题都是非常严重的。没有综合性的配套改革，仅靠增加政府投入，解决不了以上这些矛盾。即使在投入问题上，也需要以体制完善为基础，尤其是要建立不同层级政府间规范的责任分担与资金筹集机制。否则即使增加了政府投入，也无法确保公共卫生事业的稳定发展。

（三）医疗卫生体制改革中的商业化、市场化倾向严重

“抓大放小”难以保证“可及性”。尽管商业化、市场化的医疗卫生服务体制改革已经带来了极为严重的社会后果，但至今国内学术界对此不愿意进行认真的反思，商业化、市场化的舆论和呼声依旧很高。很多地方政府在医疗卫生领域实际推行的改革措施依然是进一步商业化、市场化。不少地方还套用国有企业改革的做法，通过股份制改造、整体出

售、授权经营等多种方式将公立医疗卫生机构民营化。如果这种倾向得不到有效遏制，后果将不堪设想。

四、今后应如何确立医改方向

医疗体制改革是一项系统的工程，必须综合考虑各方因素。结合以往经验教训以及现存在的问题，可以考虑从以下几个方面着手

（一）加强立法

通过立法来保障公民的基本医疗权利。建设社会注意法制国家，强调立法先行。尽快完善医疗卫生体制各项政策，确保医疗改革法制化和科学化。

（二）建立覆盖全民的、一体化的医疗卫生体制

在未来的改革中，必须打破城乡、所有制等界限，建立一个覆盖全民的、一体化的医疗卫生体制。这样不仅可以更好地实现社会公平，保障全体公民的基本健康权益，也可以避免体制分割所造成的利益集团分化以及由此产生矛盾和冲突，还能够从根本上扫清传统医疗体制对劳动力流动、国有企业改革，以及多种经济成份共同发展等形成的障碍。

（三）明确政府职责

医疗制度改革仍要走市场化的方向，这是被各国验证了的，但市场化必须走有管理的市场化之路，走符合中国国情的市场化之路。各级政府要把医疗卫生工作作为关心群众、促进社会和谐的大事，摆上重要议事日程，不断加强和改善领导。政府要强化在规划、筹资、服务、监管等方面的职责，确定各有关部门的职能，建立责任制，各负其责，密切配合，形成合力。完善公共财政体制，增加对卫生事业的经费投入加大财政投入，确保医疗的公益性。

（四）加大国家财政支持力度

在具体运作上，公众就医时可以只支付需要个人付账的那一部分，其余由医院定期凭详单向医保机构结算。医保机构聘请专家项目和价格进行审核，然后商谈价格，约束医疗费用的不合理上涨。

（五）优化卫生投入结构

确定保障重点，扩大医疗保障覆盖面，落实预防保健、卫生监督、社区卫生、农村卫生和医疗保障补助经费。加大转移支付力度，合理分配卫生资源，加强对中西部、贫困地区的转移支付，防止资源向高端服务、高购买力地区集中，逐步缩小城乡之间、区域之间的公共卫生和基本医疗服务差距。扶持中医药和民族医药发展，发挥中医药在基本卫生保健中的作用，中西结合，取长补短，充分发挥各自的优势。

（六）建立并逐步完善筹资与组织管理体制

正确处理好政府、企业和个人在费用负担方面的比例。在加大政府财政支持力度的同时，可以考虑增加企业特别是国有企业在医疗费用中所占的比重，以减轻个人负担。

总的来说，保障所有人的基本医疗卫生服务需求，实现人人享有基本卫生保健，构建符合中国国情的医疗卫生保障体制是中国医改的目标与方向，才是我们国家应该努力的方向，相信未来，中国将会有一个全新的医疗面貌，看病不贵，看病不难。

参考文献：

[1] 北京电视台新闻评论部.话说北京医疗改革..专利文献出版社，2001.12

[2] 编委会.医疗卫生体制改革方案解读与新型城乡医疗保障服务体系构建实施手册，2008

[3] 王红漫.大国卫生之难.北京大学出版社，2011.4

[4] 欧高敦.医疗改革从何入手.上海人民出版社，2011.5

[5] 金大鹏, 医疗卫生绿皮书.医院院长论坛,2006.3

[6] 杜乐勋/张文鸣/黄泽民.中国医疗卫生发展报告.社会科学文献出版社,2006.[7] 人保部.医保付费实行三大改革.人民日报,2011.6

[8] 弋玄.中国医疗体制改制规划书.个人博客,2007

[9] 金光华.农村医疗项目商业计划.农村医疗专项研究服务站,2003.4[10] 葛延风、贡森等著.中国医改：问题·根源·出路.中国发展出版社,2007.6

第五篇：优化检察职权配置 推进司法体制改革

优化检察职权配置 推进司法体制改革

二十一世纪的中国，“依法治国”理念正在由一种理想状态化成全民意识，“法治社会”、“和谐社会”的构建也不再是单纯的口号，这要求我们应当以理性的眼光去审视法治社会相关制度基础。作为司法权的重要组成部分，检察权在保障社会正义、促进社会发展上显示出重要价值。在新的形势下，如何准确定位检察权、合理配臵检察权，建立起科学合理的检察权配臵运行模式，既是当前检察改革的一项重点课题，又会影响着司法体制改革的目标和方向。这一课题，应当引起我们的高度重视。本文从考量检察权合法性与合理性的角度出发，指出了当前检察职权配臵中存在的薄弱环节和立法疏漏并进行分析，进而探寻优化检察职权配臵的若干方面，以为司法改革助微薄之力。

一、厘清权力的内容——优化检察权配置的前提 《中华人民共和国宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，从立法上确定了检察机关的性质。《人民检察院组织法》第5条规定了五项检察职权，《中华人民共和国刑事诉讼法》第3条也规定，“检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责”。概括起来，我国检察权的构成基本可以划分为 三大类：公诉权、侦查权和刑事司法监督权。其中，公诉权是法律赋予检察机关在刑事诉讼中代表国家提起公诉、追究犯罪的专有权力，是检察权的重要组成部分；侦查权是对公务人员实施的一种刑事强制监督，它是履行法律监督职能的有效手段和工具；刑事司法监督权则是通过审查批捕、审查起诉、民事、行政诉讼监督、刑罚执行监督来保证案件审判质量，是维护司法公正的重要形式。这三项权能都是检察权的合理延伸，属于检察权的一种行使方式，检察机关所从事的一切职务活动都被统一到履行法律监督职能上来，公诉权、侦查权、刑事司法监督权都是法律赋予检察机关进行法律监督的一种手段。

综上所述，根据我国现行法律对检察权的表述，所谓检察权，就是依据宪法和法律，由我国检察机关独立行使的法律监督权，它以查处特定犯罪、维护国家利益为使命，以国家名义行使公诉权，并对诉讼过程进行全面的法律监督。

二、找准法律的定位——优化检察权配置的应然 由于检察机关在依法治国中具有重要的地位和作用，检察权的内容、性质和形式在不同国家、不同历史时期也呈现差异性，使得检察权成为司法改革讨论中的热点和焦点，因此，明确检察权的法律定位对于检察体制改革的目标和方向显得尤为关键。关于检察权法律定位的各种观点，概括起来主要有司法权说、行政权说、行政司法双性说和独立国家权力说，其中占主导地位的是司法权说和行政权说。研究当代中国的检察2 权，不能脱离我国的检察制度发展史，也不能脱离当前的政治经济条件，完全照搬照抄西方国家的理念和文化。在我国，检察权就是一项独立的国家权力，即法律监督权。主要可以从以下三个方面来论证：

首先，从检察权的配臵来看，检察权是一项独立的国家权力。无论是在检察机关的构架上，还是在检察官的管理上，都区别一般行政机关和行政人员，即使是把检察权视为司法权的西方国家也认为检察权不同于完整意义上的司法权。检察权在本质上具有其自身的特殊性，在我国，人民代表大会制度下的“一府两院”，按照“分工负责、相互制约”的原则分别行使某一项或几项国家权力，使检察权真正成为隶属国家最高权力下的一项独立权力。

其次，从检察权的内涵上来看，检察权本身具有法律监督的性质。检察机关的核心任务就是运用国家权力对遵守和执行法律的过程中发生的严重违反法律的行为进行检察，或者要求有关机关依法纠正，或者提请有关机关依法惩处。与审判权的被动性相比，检察权具有主动追诉的特点；与单纯的侦查权相比，检察权又具有提请追诉的目的性的特点。这些特点，使得检察权在国家法治建设中具有其他国家权力无法替代的作用，即监督一切严重违反法律的行为、保障宪法和法律统一正确的实施。

再次，从检察权的要旨来看，检察权行使的目的是为了维 护宪法和法律的统一正确实施，在国家权力结构中独立设臵一个检察机关，既不是与行政机关分享行政权，也不是与审判机关分享审判权，其最根本的价值在于通过行使检察权来监督行政机关、审判机关切实执行法律，并监督全体公民和组织严格遵守法律，以保障国家法律的统一正确实施。因此，检察权在性质上是法律监督权，而宪法和法律把检察机关定位为国家的法律监督机关是有充分理论依据的，也是十分准确恰当的。

对检察权定位进行理性思考，可以得出这样的结论：检察权是国家权力的派生权，是一项独立的国家权力。检察权不是国家管理权的简单细化和分解，而是为了强化国家法治和民主建设，由最高权力机关授权产生的制衡权，其主要职能是现代文明国家用以制约、制衡司法权，打击、铲除国家管理权力运行中腐败现象的手段。宪法关于检察机关地位的定性是准确的，符合我国实际的，如果仅仅定位为国家公诉机关或者司法行政机关，会使一部分重要的国家法律监督权失去权威和适当的承担者，导致国家权力运行的缺位和失衡。因此，检察改革的方向应是强化法律监督，而不是削弱甚至取消检察机关的法律监督地位；检察机关据以行使法律监督职责的各项检察权能是法律监督权的外延，新形势下检察权功能的发挥不仅不能偏废，而且应当继续充实和完善。

三、现状反思——优化检察权配置的必然

2007年10月15日，胡锦涛总书记在党的十七大报告中4 特别强调指出：“深化司法体制改革，优化司法职权配臵，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”对比十七大报告与十六大报告，其中一个重大变化就是十七大报告把十六大报告中“完善司法机关的机构设臵、职权划分和管理制度”改为“优化司法职权配臵”。然而，这并不仅仅是一种语词的变化，语词表述的变化表明执政党对于司法事业的认识更加深刻，简洁的话语背后蕴藏着丰富而又深刻的政治意含。十七大报告分别从宏观层面的体制革新---深化司法体制改革，中观层面的机制改革---优化司法职权配臵，微观层面的行为调整---规范司法行为入手提出具体改革方略。我们可以看出，优化司法职权配臵在其中发挥着承上启下、融贯体制与行为的功用。可以说，司法职权配臵的科学、合理与否，是检验司法体制改革是否深化的重要尺度，是司法行为能否得以依法、有序实施的前提条件，关涉公正高效权威的社会主义司法制度的真正建立。

我国检察机关的检察权配臵基本上涵盖了宪法和法律规定的检察权内容，形成了一个分工比较明确、上下统一协调的运行机制。自2002年的机构改革以来，各级人民检察院以法律赋予检察机关的法律监督权能为依据，一般设立了反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防、侦查监督、公诉、监所检察、民事行政检察、控告申诉检察机构。这些业务部门的设立，从 总体上讲，与法律赋予检察机关的职权是基本相适应的，较好的发挥了维护国家法律统一和社会公平正义的功能和作用。当然，仍然存在一些不容忽视的问题，主要有以下几点：

一是行政化管理模式严重制约了检察机关内设机构的优化改革。目前，在我国，法官、检察官（包括警察）都被纳入国家公务员管理，其进出、考核、晋升、待遇与其他公务员的管理几乎一样（除了任职资格要求更加严格之外）。司法机关用人，要按照国家公务员管理机构的规定由人事管理部门统一招录，司法机关没有自行招录司法人员的权力；司法机关的工资标准要按照国家公务员管理机构规定的行政等级标准确定，司法机关没有自己的工资序列、无权决定司法人员的工资标准和福利待遇；司法机关内设机构的设臵和职位控制只能由有关行政机关决定而不能由司法机关或其上级决定；司法人员的职务职级晋升更要由有关人事管理部门进行考核和决定；甚至连法官法、检察官法规定的法官、检察官等级也要按照行政级别来评定。

这种处处受制于行政机关的状况，导致司法机关的内部管理不得不跟随行政机关的指挥棒转，不得不按照国家公务员有关规定的要求对司法人员进行管理。这种状况，进一步加剧了司法机关原本就存在的行政化观念和管理模式，使优化司法职权配臵的构想更难以实现。

二是检察权能划分不周密，权限规定不完善，缺乏整体规6 划性。在各业务部门检察权配臵问题上，专项权能的集中与分散表现出极端性。一方面出现了各项检察权能交叉重叠的现象，甚至多个职能部门可以行使同一项权能，严重影响了检察权的统一性。就侦查权而言，渎职侵权案件和贪污贿赂案件的侦查权集中在渎职侵权部门和反贪部门，而其他职务犯罪案件的侦查权还分散于监所检察、民行检察等部门。再如侦查监督权，涉及侦查监督、公诉、监所检察等内设部门，造成“大家都管，大家又都管不了”的状况。另一方面出现了部分领域检察权因规定不明确致使行使不到位的现象，如在刑事案件诉讼中，国有财产遭受重大损失提起附带民事诉讼时，检察权如何行使？涉及到民事赔偿内容，需要进行一些必要的调查，又如何进行？再如对涉及国家和社会公共利益的重大民事案件，检察机关可以提起公诉，但是如何提起公诉，由公诉部门行使，还是由民事行政部门行使？法律并没有作出明确的规定。此外，检察建议是检察机关在实践中总结出来的一种有效的法律监督手段，但是现行法律并没有明文规定，因此检察建议的适用程序及其法律效力问题都需要立法解决。再如，纠正违法意见缺乏强制约束力和执行力，实践中被监督机关藐视或无视检察机关的纠正违法通知书的情况时有发生。这些问题不同程度的存在，导致检察机关在具体行使检察权能时往往无所适从，严重影响了检察权的运行效果。

三是检察权的独立裁量权缺乏必要的法律保障。主要问题 存在于：⑴非制度化、非程序性的不当干涉，影响检察机关正确行使职权。非法律因素的直接介入和个别重要人物的指令有时可能左右办案，某些指令会从政治层面直接传达到具体的检察实践活动之中，使检察机关难以依照法定程序办案，这表明独立的检察裁量权并未完全确立起来。(2)检察权地方化问题。检察长独立行使检察裁量权的职责与服从地方权力机关的指示之间的关系时常存在冲突。在我国，检察权存在着严重的地方化问题，而且法律所规定的上下一体制度也从未真正实行过。检察官的提升与任免基本由地方控制，那么当危及地方利益的因素存在时，如果检察机关的决定和地方权力主导意见相左，就必然会被否决或者冒很大的风险。(3)检察权受制于行政权问题。我国目前检察权受制行政权的现象还较严重，诸如核定人员编制、财政拨付经费、人员准入一般性标准等不是由立法机关管限而是由政府控制。

四、充实完善——优化检察权配置的实现

在检察权的合理定位下，与法律监督相匹配的检察职权也应当逐步得到加强和完善。即按照检察机关作为国家法律监督机关的性质，增加具有权力监督性质的权能，缩减与法律监督性质不协调的职能。同时，增加对检察权的必要限制，使法律监督职能的行使处在一个合理的限度内，使其与行政权、审判权保持一种平衡状态。检察权的合理科学配臵应当立足我国国情和具体运作需要进行考量安臵，从而更好地推动我国检察改8 革的深入进行。

（一）优化检察权配置的基本原则

检察权的科学配臵就是要使检察权的配臵符合司法活动的一般规律，符合检察工作持续发展的实际需要。优化检察权配臵，必须遵循以下两个基本原则:

1、检察一体化原则。检察一体化原则是现代法治国家通行的检察机关司法活动原则，即：检察官在执法活动中，在法律意义上，被视为同一的资格主体，产生的检察权行为被视为具有整体性的行为，包括对外和对内行使检察权的独立。对外指检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关、事项及程序以外的干涉；对内指业务一体化，上命下从，在检察官相对独立的同时，作为共同体统一行使检察权。在检察权的配臵上，形成自上而下的一体化管理模式。明确细化地用法律的形式规定党和国家权力机关管理国家事务的程序，真正实现检察裁量权的独立运作，最大限度地维护和实现司法公正的目标。

2、分工协作原则。分工协作原则要求检察机关各部门和部门成员要依法各司其职，各负其责，严格按照分工开展检察监督工作；不能互相混淆，互相包办，更不能超越职权行使检察权。根据《刑事诉讼法》等相关法律规定严格划分各部门的检察职能，尤其在职权运行过程中的交叉重合领域，要强调协调与配合，以充分发挥检察权的各项权能。

（二）优化检察权配置的具体措施

1、在制度和管理上完善检察权的配臵，强化检察权在检察机关内部的独立。第一，要改革检察机关现行的行政管理模式，淡化检察官职务行政化色彩，提升其业务属性和司法职能，明确区分检察官的行政级别与检察官等级，并把检察官等级作为区别检察官的基本标准。在人员管理上，对检察机关内部人员实行分类管理，分为检察业务人员、司法警察、和检察行政人员三类，分别按照《检察官法》、《人民警察法》、《公务员管理条例》进行管理。第二，强化检察官办案独立。处（科）室负责人不得随意干涉检察官办案，也不得随意更换案件的承办检察官，严格按照《检察官法》中的等级管理规定扮演有关案件处理的其他角色，如案件质量监督人、案件协调人等。同时，进一步确立主诉检察官办案责任制，明确检察官的权利、义务和责任，确保检察权的内部独立性得到确认和保障。第三，重视检察人才培养，锻造优秀的检察队伍。首先，要建立严格的检察官选拔制度，主要包括司法考试和培训制度；其次，要健全相应的检察官惩戒制度，规范检察执法行为；最后，完善检察官保障机制，通过考评机制和工资福利的改革，把检察人员的注意力从关注行政级别的晋升上引导到关注司法岗位职责的履行上来，努力营造使忠于党、忠于人民、忠于法律的有办案能力的人员脱颖而出的软环境，在建设高素质专业化检察队伍的基础上实现检察职权的优化配臵和高效运作。

2、加强对检察权运行的监督与保障，保证检察权的独立10 正确行使。在具体行使检察职权时，检察官作为一个职业主体独立行使检察权，需要进一步完善和明确宪法规定的“任何行政机关、社会团体、个人不得干涉检察机关行使检察权”的原则，进一步用法律形式明确执政党与国家权力机关领导、干预国家事务的形式。国家权力机关对检察机关的监督一般应限于工作监督，在两者权力关系的配臵上应更多考虑对检察权独立地位的保护，而不是实现检察权在人大监督下的相对独立。现代法治社会，更应注重人民权利对国家权力的平衡和制约。检察权作为一种国家权力，也同样要受到人民权利的制约。这种制约形式，一是通过宪法和法律分配公民以广泛的实体权利，建立与健全同权力结构相平衡的权利体系；二是通过赋予当事人以广泛的诉讼权利，救济权利，以抵抗、制止检察权的滥用和对权利的侵犯；三是通过社会权利的行使，如社会舆论对检察权的行使进行监督。从权利监督、制约的视角，应当说我国对检察权的监督制约中，因“权力本位”的国家观念，对犯罪的重打击、轻人权保障价值观以及公民权利意识的淡薄，在诉讼中公民权利对检察权的监督制约功能并未充分彰显。通过完善程序性的权利保障，可以进一步加强对检察权的监督制约机制。目前，我国试行的人民监督员制度，通过设臵人民监督员强化对检察工作的外部监督，让民众参与监督工作，取得了良好成效，值得进一步总结推广。

3、完善公诉引导侦查制度，强化刑事公诉权，确保打击 合力。公安机关和检察机关在刑事诉讼中具有一致性，共同承担着控诉犯罪的职能，但在当前司法实践中，侦查权未能有力地支撑公诉权，公诉权对侦查行为的控制力度也不够，难以形成指控犯罪、证实犯罪、打击犯罪的合力。为此，检察机关的公诉职能应该向侦查职能合理延伸，介入公安机关的侦查活动，围绕批捕、起诉标准，引导公安机关确立正确的侦查方向，准确、全面地收集和固定证据，提高侦查效率，同时及时预防、纠正侦查活动中的违法行为，使侦查、批捕、起诉工作相互协调。当然，由于司法资源的有限，引导侦查的对象是必须具有典型性和针对性的，对于一般的案件，公诉部门可以通过常规性监督保证案件的质量，而对于一些重特案件，应该给予充实的侦查意见和引导。若能将侦查环节收集、固定证据的优势和公诉环节把握证据的能力有机结合起来，就可以减少司法资源的浪费，提高司法活动的经济效益。另外，公诉权要适应构建和谐社会的要求，要健全不起诉制度，明确相对不起诉的范围，逐步确立暂缓起诉制度。既要明确起诉和不起诉的界限，又要适当扩大起诉部门的自由裁量权，体现检察人性化、维护社会和谐的根本精神。

4、完善检察监督手段，加强立法约束保障。第一，要明确民行法律监督的原则、增加民行法律监督的方式、拓宽民行法律监督的范围、完善民行法律监督的程序。对于目前民事执行过程中的监督空白，立法明确赋予检察机关对人民法院的民12 事执行活动的监督职权，不仅可以有效抑制民事执行中的司法腐败，而且有助于克服“执行难”的问题，使检察监督职权充分落实，以发挥监督实效。第二，强化检察建议和检察机关纠正违法意见的法律效力，树立法律监督的权威。对于人民检察院依法提出的检察建议和纠正违法意见书，有关机关无正当理由不采纳、不执行的，可依法追究相关责任单位或人员的法律责任。第三，将现行民事行政检察、监所检察、申诉检察三个机构予以整合，除继续履行上述机构的职能外，应增加从公诉部门分离出来的诉讼监督职能和内部执法监督职能，以行成对外(公安、法院)和对内(检察执法)同时并举的全方位诉讼监督。

检察职权乃检察制度之重要组成部分，检察职权的配臵需要慎思明察，合理安排，不断优化。各级检察机关在检察制度改革中应当站到主动地位，主动推动各方面的变革，为此需要检察机关加大对国家政策和法律的学习和研究力度，加大对检察权优化的研究力度，以重点领域为突破口，边研究边试验。只有大胆主动创新，才能融汇入国家提倡推动的自主创新的大潮之中，才能保持检察机关与时俱进的鲜活力量。只要我们朝着“司法公正、建设法治国家”的目标迈进，通过公正司法，不远的将来就能实现全社会的和谐与正义，这不仅仅是我们进行检察制度改革的初衷，也是我们追求的最高目标。

[参考文献]: [1]陈兴良.《法治的使命》.法律出版社，2001年版。[2]李文健.《刑事诉讼效率》.中国政法大学出版社1999年版，第37页。

[3]孙谦.《检察论丛》（第7卷）.北京，法律出版社2004年1月第1版。[4]吴丹红.《欧盟检察制度发展趋势及其启示》.载《人民检察》，2005年第2期（上），第13页。

[5]叶青、黄一超.《中国检察制度研究》.上海社会科学院出版社2003年版。

[6]张穹.《关于检察改革的若干理论问题》.《检察论丛》第3卷，法律出版社2001年版，第191页。

杨 敏