坚持现代企业制度的改革方向（★）

第一篇：坚持现代企业制度的改革方向

简析现代企业制度的改革方向

院系：人文院 班级：管理科学081班 姓名：陈林 学号 20082973 摘 要：建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是公有制与市场经济相结合的有效途径，是国有企业改革的方向。只有建立现代企业制度，国有企业才能真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体，公有制与市场经济才能顺利“接轨”

关键字：政企分开； 国资管理 ； 经营机制； 企业监管

现代企业制度，是符合社会化大生产要求、适应市场经济的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”依法规范的企业制度。可以认为，现代企业制度是实现政企分开的组织手段；是理顺产权关系的组织形式；是使企业成为独立法人的组织保障；是转变企业领导体制、组织制度、实现管理科学的组织措施。通过建立现代企业制度可以综合地解决国有企业走向市场中所遇到的一系列体制性矛盾。要建立现代企业制度，必须搞好配套改革。

第一，继续推进政企分开

政企分开绝不是国家将全国人民长期创造积累的几万亿经营性国有资本撒手不管，一放了之。所谓政企分开，一是政府行使宏观经营管理者的职能，不再直接干预企业日常经营活动；二是政府作为所有者，必须通过一套制度安排使所有者代表进入企业，而且行使所有者的权力；三是政府承担着社会管理和公共服务职能，必须创造条件为企业摆脱“办社会”之苦。

(1)要确立政企分开后国家投资企业的企业制度。在政企分开、企业以独立法人包括国家在内的所有者对其投资企业的最终控制权必须有企业制度的保障身份走向市场之后。通过规范的公司制改革，使所有者按出资额享受所有者权益，对企业债务承担有限责任；企业自主经营、自负盈亏，对所有者的净资产承担保值增值的责任；通过建立规范的法人治理结构，使所有者权能到位。这是政企分开后，既使企业成为独立法人走向市场，又能保障国家所有者权能的基本制度。

(2)建立和完善政企分开的投融资体制。企业自负盈亏的条件是能自主决策，重要的一点是要有投融资自主权。在完善的公司法人治理结构中，所有者（代表）进入企业，对企业重大问题进行决策，企业自担风险，权责对称而明了。这要比远离企业的政府作决策科学、实际和负责任得多。银行商业化后，银行对企业投资的项目要自主评估，要自主决定放贷、自主承担呆坏账的风险。这要比奉政府之命“提供资金”慎重和负责任得多。这就可以构成企业和银行双重自负盈亏、自担风险的投融资责任机制，为政企分开后把投融资决策权交还给企业创造条件。(3)建立和完善社会保障体制，发展中介服务。政府要发挥社会管理和公共服务职能，推进和支持建立以养老、医疗、失业保障为主的社会保障体制，建立劳动力市场，为企业解脱办社会的职能，形成人员可以流动的机制。同时，大力发展和规范中介服务，使它们在企业与政府之间、企业与企业之间发挥服务、沟通、公证和监督作用。

第二，积极探索国有资产管理的有效形式

无论从政企分开、使国有企业走向市场、保证国家所有者权益、防止国有资产流失的需要看，还是从国有资产需要不断流动、重组，提高国有资产运作效率的要求看，都提出了一个绕不过去的问题，就是如何建立符合市场经济要求的国有资产的管理、运营和监督机制。正因为如此，在现代企业制度四个特点中第一项就是“产权清晰”。

从各地的实践看，建立国有资产管理、运营、监督机制要解决三方面的问题。首先，国家所有者职能到位。对经营性国有资本都必须确定唯一的、排他性的国有出资人机构，落实国有资本的管理、运营和监督职责，形成可追溯经营、管理、监督责任的体制；其次，通过一系列制度和体制安排，使政府的社会管理职能与国有资本经营管理职能分开，为各类企业创造公平竞争的条件；第三，确立企业法人财产制度和有限责任制度，实现国家出资者所有权与企业法人财产权的分离，使企业可以以独立法人身份进入市场，投入竞争，优胜劣汰。

同时，还要正确理解和处理好以下几个问题。

(1)正确理解授权经营。国有资产由政府代表国家行使所有者职能，而政府的社会管理职能又必须和参与市场竞争的国有资本管理分开，以保证自身的公正地位，其中重要的方式是将经营性国有资本委托给资产经营机构作为出资的代表，由他们代行国家股东的权利。《公司法》规定“经营管理制度健全、经营状况较好的大型企业、国有独资公司，可以由国务院授权行使资产所有者的权利”。政府将边界清楚的国有资本委托给授权经营机构；授权经营机构按委托协议，对委托经营的国有资本拥有占有、使用、处分和收益权。重大问题要向政府报告；授权经营机构是政府单独出资设立的国有独资公司，属特殊企业法人性质，代表国家所有者的政府为其出资人，授权经营机构按政府批准的公司章程运作。它可以单独设立国有独资公司，对外投资允许超过自身净产值的50％；授权经营机构不具有政府行政管理职能，对其全资、控股、参股企业以“国有法人股东”的身份行使出资人权利；授权经营机构独立运作委托经营的国有资本，以资产保值增值为目标；政府通过一定程序对授权经营机构进行管理和监督。除批准授权经营机构章程、决定授权经营机构的设立、变更、终止等事项外，日常主要任务是：决定授权经营机构董事、董事长的任免；年度经营目标的确认；以年度目标为准进行年度审计。

(2)正确理解法人财产权。法人财产权是坚持国家所有又使企业走向市场的一个核心问题。《国有企业财产监督管理条例》（以下简称《监管条例》）提出“政府和任何机构不得直接支配企业法人财产”，“不得以任何形式抽取注入企业的资本金，不得调取企业财产”。所有者拥有的是企业股权，享有股东权利，并可根据自己的意愿运作股权；企业拥有法人财产，据此确立企业的法律地位。企业法人财产具有以下特点：a.公司法人财产是指出资者投资和借贷形成的资产总和。B.法人财产是企业自主经营的对象，是自负盈亏的依据。C.公司对财产拥有占有、使用、处分、收益的权利,公司法人财产具有连续性，只要公司存在，公司法人就不会丧失法人财产权。D.股东、管理人员的变动不影响法人财产权的行使。股东享有股权，公司拥有法人财产权，股权与法人财产权的分离使企业所有权与经营权的分离成为现实；股权的转让不影响企业法人财产。e.股权的可转让性，使公司财产结构调整更加灵活，有利于提高资本运营效率。

(3)加强对国有资本营运的监督。建立企业监督机制是“确保国有资产及其权益不受侵犯”的重要措施。对多元股东持股的公司，国有股持股机构派出股东代表或董事对公司状况进行监督，同时通过依《公司法》设立的公司内部监事会对董事和经理人员进行监督；对国家授权投资的机构或部门单独出资设立的国有独资公司，由授权投资机构或部门对独资公司依据《监管条例》派出监事会，对其进行监督；对国家授权经营的机构，政府可依据《监管条例》派出监事会对其进行监督。从总体上说，多元股东的公司所有者权能易于真正到位，主要是通过内部监事会进行监督；对国有独资公司，包括国家授权经营机构，为防止内部人控制，聘请外部董事和外派监督是十分必要的。

第三，对国有大中型企业进行规范的公司制改革

规范的公司，能有效地实现出资者所有权与企业法人财产权的分离，有利于政企分开、转换机制，有利于形成科学的领导体制和组织制度，也有利于筹集资金、分散风险，是国有大中型企业投身社会化大生产和市场竞争的有效的企业制度。在改制中值得注意的问题是：(1)更多的国有企业应改制为多元股东的有限责任公司。《公司法》规定“国务院确定的生产特殊产品的公司或者属于特定行业的公司，应当采取国有独资公司形式”。就是说国有独资公司并不是国有企业改制的普遍形式。现代企业制度试点的实践证明，将原“国有企业”改为国有独资公司，从转换机制的角度看意义不大，这个问题还需要进一步探索。

（2）公司法人治理结构应是公司制的核心。通过现代企业制度试点和股票上市，一些运作规范的公司经营机制转变了，极大地提高了企业的市场竞争力。但确实有不少企业翻牌为公司之后并无起色。究其原因，重要的一点是公司法人治理结构被严重扭曲。我们切不可因人为地扭曲公司法人治理结构而达不到转换机制的目标，最终否定了现代企业制度。在建立规范的公司法人治理结构中应注意掌握：国家通过对国有资产授权经营机构的严格监管，使他们对持股企业成为“真老板”，而且要权能到位。

第四，面向市场转换经营机制 建立社会主义市场经济体制，对整个经济运行而言，目的是通过市场竞争优化配置资源，提高运行效率；对于企业而言就是优胜劣汰，形成优者能迅速发展壮大、劣者能淘汰出局的机制。企业制度创新的效果体现在适应市场经济的经营机制之中。

（1）要建立优胜劣汰机制。通过资产流动及时淘汰落后，是经济富有活力的表现。在市场充分竞争情况下，同样的资产在不同企业的回报和前景完全不同，国有资本在不同行业和领域所能发挥的作用和对国民经济的贡献也完全不同。因此，国有资本应当不断地向关系国家命脉的重要行业、关键领域流动，向大型高效企业流动。这样，企业有兴有衰，有生有死，但国有经济却能保持持久活力，国有资本从总体上都能保值增值。优者能发展，劣者被淘汰，对企业既是强大的市场激励，也是严格的市场约束。

（2）要建立人员流动机制。随着市场变化，产业结构、企业结构调整在不断地进行，市场竞争引发的企业兴衰也不断发生，由此带来的经理人员和职工下岗、再上岗是正常的社会现象。通过建立现代企业制度，职工与企业应依据《劳动法》建立新型劳动关系。做到经营者能上能下、人员能进能出，收入则根据劳动力市场平均价格和企业效益能增能减。为此，必须建立和完善社会保障制度，分离企业办社会职能，建立劳动力市场。

（3）要建立企业管理创新、技术创新机制。在政企分开后，企业必须排除非经济目标的干扰，彻底抛弃重数量、轻质量，重速度、轻效益，重投入、轻产出的粗放经营方式，牢牢把握争取最高经济效益的目标。面对经济全球化的挑战和科学技术的迅猛发展，要潜心培育企业的核心竞争力，即持续开发独特产品的能力，持续发明专有技术的能力和持续创造先进营销手段的能力。形成跟踪市场，持续推进管理创新、技术创新的机制。

（4）要建立风险防范机制。企业独立经营，自负盈亏，政府不再承担联带责任。所谓自负盈亏，就是企业利润丰厚，可以迅速发展，经理人员收入增加，职工工作稳定，福利改善；企业业绩平平，就会受到来自所有者和市场的双重压力；企业亏损，经理人员面临解雇、职工面临减员的危险；企业资不抵债、不能偿还到期债务，就要破产。破产是对经营不善的企业的极端惩治形式，可以使企业所有者损失惨重甚至全军覆没，使经理人员名声扫地、社会价值贬低，使债权人的利益大打折扣，职工也要承受失业的痛苦。风险防范机制的建立，形成了对企业的刚性约束。

“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”作为现代企业制度的基本特征，是一个有机的整体，要完整准确地把握，不能片面强调某一方面，把“四个特征”分割、孤立起来。这才是坚持现代企业改革的正确之路，否则，就会使建立现代企业制度工作走偏方向。

第二篇：谈谈现代企业人事劳动制度改革

谈谈现代企业人事劳动制度改革

人事劳动制度，自人类社会第一次分工以来，经历了诞生、发展和不断完善的过程。在社会主义社会以外的任何一种阶级社会里，人事劳动制度都是建立在少数人剥削大多数劳动人民的基础之上，是为其统治阶级服务的。在社会主义社会，其人事劳动制度是建立在广大劳动人民当家作主的基础之上，是为进一步解放和发展生产力，为人民日益增长的物质和文化需要而服务的。

建国以来，我国的人事劳动制度是在以高度集中管理为特征的计划经济和社会全方位管理的基础上形成的。它的主要特点是：与国家政治体制相配套和计划经济相适应；国家对城镇劳动就业实行“统包统配”，即用行政办法把劳动者统一分配到企业，以固定工的形式使劳动者与企业保持终身固定的关系。

这种人事劳动制度在计划经济体制下，对保证结业和筹集劳动力资源曾起过积极的作用。但是，在一个相当长的时间内，由于劳动力资源的变化，这种人事劳动制度没有随着情况的变化而进行相应的变革。特别是在十四大报告中江泽民同志提出的建立社会主义市场经济体制，为了使企业的人事劳动制度适应社会主义市场经济体制要求，就必须迅速建立为发展社会主义市场经济服务的人事劳动制度。

我们都知道，人是生产力诸多因素中最活跃的因素。改革旧的经济体制，解放生产力，首先是要解放人，解放人的思想和创造力。再好的制度，没有人身体力行也不行；再好的人，没有一个好的制度也不行。所以邓小平在南巡谈话中指出，中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人，关键要有一个好制度，可见人事劳动制度的改革问题是当前改革开放急需要解决的一个问题，是关系到我们建立社会主义市场经济成败的大事。

一、目前企业人事劳动制度存在的主要问题

-----企业虽有机构设置权，但往往受制于上级主管部门。由于企业机构设置要上下对口，条块配套，往往使一些小企业也“五脏俱全”，造成机构臃肿，人浮于事。我国《企业法》第三十二条虽有明确规定：“企业有权决定机构设置及其人员编制”。但实际上各有关主管部门都要求设置“对口”机构，否则就难于应付各名目繁多的各种检查。

------企业职工没有选举企业领导权。现行的人事劳动制度，企业主要领导由上级主管任免，只向上级负责并报告工作。随着城市的经济体制改革，国家对企业人事管理工作虽做过一些规定，但就是实行不了。如****年中央下发的《关于加强党组织建设的通知》中，对人事管理工作做了一系列补充规定。其中有一项规定，全民企业厂长（经理）的产生，由政府主管部门根据企业情况在征求企业职工代表意见的基础上委任或招聘、或由企业职工代表大会选举。但现实情况是职工代表或职工代表大会根本没有行使自己应有的权利。厂长（经理）的产生仍是由人事部门考核，上级委任的。长期以来由于这种干部制度，使一些企业领导不是关心企业发展和职工利益，而是想着如何与上级保持联系，同上级搞好关系，加之在干部任用上的不正之风，往往把一些不懂经营管理、不善于组织生产、没有能力的庸人委任为厂长（经理），甚至把那些善于阿谀奉承、投机钻营的人也委任为企业领导。而群众拥护的德才兼备、具有开拓精神的干部却难以得到选拔和重用，多少年来，人们清楚的看到这样的事实：有的干部德才平庸、胸无谋略；不求有功，当求无过；有的嫉贤妒能，尸住素餐；任人为亲，拉帮结派；公事不力，私事有余。这些人常常是决策拍脑门、表态拍胸脯、出了事情拍屁股。不讲科学，又不按经济规律办事。由于传统体制的干部制度存在着各种弊端，致使他们虽然无所作为，但却能长期呆在领导岗位上，一个单位被搞垮了，仍还可以易地为官，群众意见很大。

------企业职工没有择岗择业权。企业现行的人事劳动制度，无论是面向社会招收的工人还是从大中专院校录入进入企业的大中专毕业生，以及部队转退伍军人，都是由企业领导决定岗位、工种，并不是按照就业人员的兴趣、爱好由本人通过平等竞争择岗就业，从而使一些有专长的人，常常因岗位（工种）不合适而难以发挥自己的特长，由于一旦分配到某岗位或某工种，又极难调整，从而挫伤了职工的积极性和创造精神。

二、企业人事劳动制度的改革

转换机制，应作为国营企业深化改革的方向，企业所有内容的改革，最后都要集中体现在劳动工资分配制度的改革上。因此，我认为，深化企业内部改革，转换经营机制，使企业能真正走向市场，成为独立的商品生产者和经营者，并保持旺盛的活力，最关键地是改革企业人事劳动制度。

-----干部制度的改革。企业的活力，职工工作的效率，群众积极性的提高，都离不开改革干部制度。因此，深化企业人事劳动制度的改

革，其关键是干部制度的改革。

俗话说得好：“兵弱弱一个，将弱弱一窝”。近几年来，有三分之一的国营大中型企业连年亏损，每况愈下，究其原因虽然很多，但有一点可以肯定那就是与该企业领导层的领导不力有关。要改变这种状况，就是要改革。

首先，要对那些“大错误不犯，小错误不断”，工作打不开局面，没有开拓精神，不为群众办

实事的在位干部，就地降职或免职，从根本上改革“不犯大错误不丢官”的错误观念。目前，对于不能胜任现职的领导可采取以下方式：一是劝其辞职；二是就地免职；三是调离安排合适工作。

其次，打破干部和工人界限，建立竞争机制，不拘一格选人才。其做法是：把政绩、实绩、效绩作为标准。当干部不凭关系凭本事；不论资历论能力，取消干部和工人界限，是企业全体职工都有机会参与竞争而成为企业管理者。建立一套完整的干部考核、选拔、任免、监督制度；确保公平竞争。企业主要领导由职工评议、职工代表大会选举产生。职工代表应真正享有监督权和罢免权。

第三，破除干部终身制，实行聘用制。使干部原终身制的静态式管理变任期、测评的动态式管理。企业的主要领导，由职工代表大会根据干部的“四化”标准以及候选人的施政方案综合考核后，民主选举产生。被选的主要领导，由上级人事部门发给任期聘书。其他副职和中层干部由主要领导发给任期聘书。对所有的聘任干部，如果在任期内工作平庸，即使任期未满也要将其解聘。并做到在什么岗位享受什么待遇，在岗则有，离岗则无，即职务变化其待遇也应随之变化。

第四，干部制度改革要动真格的。由于领导的一言一行，群众看得最清楚，这就是我们通常所说的：要求群众做到的，领导必须首先做到。深圳中发机械租赁公司经理孙雄就在干部制度改革中敢于动真格，由此赢得了公司广大职工的信赖。这个公司原有一位中年工程师，大学毕业，资格较老，对公司改革全然不买账，出门要汽车，上班一张报纸看半天，在员工面前摆架子。矢志改革的孙雄，确有英雄气，为了公司的改革不被某一个人所拖累，决定将这位工程师调到修理部修理推土机，这位工程师拒不服从，孙雄就按公司章程扣工资，最后这位工程师只好提出调走。全公司员工无不被孙雄经理的胆魄和决心给镇住了，从此再没有人敢阻挡改革的洪流。

所以，“能上能下”是干部制度改革成败的关键。

------用工制度的改革。改革用工制度的核心就是要改变职工“能进不能出”的状况。职工“能进不能出”的存在给企业的劳动管理带来许多问题，是企业无法改善劳动组织，改进经营管理，提高劳动生产率和经济效益，甚至出现职工不服从管理、劳动纪律涣散、有毒有害有危险以及繁重的工作没人干等现象。如何改革企业的用工制度呢？我认为：一是要确保企业的用工自主权。企业的招工计划、对象、地区都由企业确定；二是要实行全员劳动合同制。企业原来的固定工、合同工、临时工、计划外用工，一律通过考核平等竞争上岗，签订合同后一律改为企业职工，取消企业内部因用工属性不同而造成等级差别。所有职工都以合同形式明确双方的责、权、利，并以法律形式予以规范。三是优化劳动组合，择优上岗。在实行优化组合的同时，对上岗人员实行“三岗制”，即在定期考核中，凡技术理论基础和实际操作技能均达到本岗位要求，并能够完成生产任务的，定为岗位合格工；实际操作技能合格但理论不合格或完不成生产任务的，定为岗位预备工；操作技能也不合格的，定位岗位临时工，岗位临时工的上岗待遇应拉开档次，以促使职工多学基础理论，提高实际操作水平。充分体现多劳多得的社会主义分配原则。

------工资制度的改革。干部能上不能下、工人能进不能出的现行人事劳动制度，使职工与企业保持终身的固定关系。职工在企业内，干与不干、干好与干坏都照样拿工资，甚至无工作可做的人，奖金也照拿不误。

改革工资制度，就是要取消原级别工资制，实行理论基础指导下的岗位技能工资制。

首先，做好“三定”，即定岗、定员、定工资标准。企业应根据经营目标、管理手段、生产工艺先进与否等实际情况，对所有工作进行分类，参照企业岗位标准进行定员。在定员过程中以劳动定额和安全操作规程为依据，不搞因人设岗，以免造成人浮于事，岗位间劳动强度苦乐不均。在定员时应做到“充实一线，精于二线，减少三线”，安排处理好生产人员与非生产人员的比例关系。根据岗位的技术要求程度、劳动强度、风险责任大小、繁重与否等因素确定岗位工资，不同岗位不同报酬。在确定岗位标准的过过程中，打破长期工、中期工、季节工的界限，同岗位同报酬，也不管干部、工人，在什么岗位就拿什么工资，一律实行“上岗凭竞争，收入凭贡献”，同时做到工资分配应向重点技术岗位、重点质量岗位以及苦、脏、累、险岗位倾斜，对有突出贡献的人实行重奖。这样才能调动各方面人员的积极性。

第二，做好分配考核。要使岗位技能工资能真正落到实处，就必须借助严格的考核。根据企业内部所设置的岗位、工种差异制定考核，指标。对直接生产岗位应以产量、质量、消耗、设备完好率、安全生产指标进行定量考核，并使每道工序、每个环节都有考核标准。管理及后勤部门应以目标实现情况、工作业绩、工作质量、服务态度、劳动纪律等方面定量定性，以此作为考核指标。工资与考核标准挂钩，按月兑现。

第三，结合“三岗制”，每年进行一次由群众参与评议的公开考核。按每月考核的综合成绩，确定年终奖罚以及下的工资升降。考核成绩突出者，年终记功并嘉奖，下升一级工资；考核合格者，下升一级工资但年终不予奖励；考核不合格者，不仅年终要罚，而且下一下浮一级工资，或由岗位合格工降为岗位预备工，岗位预备工降为岗位临时工或解除合同。

三、改革还要有一个良好的外部环境

企业人事劳动制度改革是我国社会主义经济体制改革的一个重要组成部分，要使之得以顺利进行，除了有一个好的内部管理制度外，还必须有一个良好的外部环境。当前，除了要解决了政府机关为企业服务的问题，特别是政府职能部门如人事劳动部门、司法、工商、税务、银行等部门都要转变作风以便更好地为企业服务外，还要认真地贯彻《企业法》，减少对企业的各种干预。企业人事劳动制度改革，转换企业经营机制，是一个循序渐进的过程。各项政策和配套措施不到位，如职工养老金保险制度、失业救济制度没有全面建立，劳动力就很难全面走向市场。因此，人事劳动制度改革就难以进行。

首先，要认真落实《企业法》所赋予的企业自主权。由于前两年的治理整顿以及国民经济调整，使企业刚刚的得到的自主权又被收走了。这是因为：其一，《企业法》出台之日，正是国民经济调整之时，企业自主权不到位或被收回，这在当时的情况下也是在所难免的。但今后一定要保持政策的连贯性，不要想放就放，想收就收，这样就难免要挫伤企业的积极性。其二，《企业法》出台之后，一直没有制定与之相配套的实施细则，《企业法》的有关法律效力得不到保障。在没有实施细则的情况下，《企业法》规定的职权和权利的条款，对于某些个人或单位侵犯企业权利的行为，如对企业不合理的摊派，企业不知拿什么法律条文来保护自己。其三，在目前社会保障制度尚又不健全的情况下，厂长（经理）暂时还难于充分行使自己的权力，如想辞退员工、聘任中层干部、组建单位领导班子等，这些权利虽然给了厂长，但多是“纸上文字”，实际上厂长不能用，也不敢用。正如有的厂长所说的：改革企业人事劳动制度，必须先落实《企业法》，否则企业的生产经营权、干部管理权以及机构自行设置权就是一句空话，人事劳动制度改革也就是一句空话。

其次，要减少各方面对企业的干预，我国的经济体制改革已经多年了，今年十四大已提出了在我国建立社会主义市场经济体制，但来自各方面对企业的干预并未减少，而且还带有新的特点：第一，对企业的指令性计划减少或者取消了，但各种名目的检查评比增多了；第二，来自主管部门的干预相对减少了，但来自其他有关部门和单位的干预增多了；第三，当企业遇到困难时，干预相对减少了，当企业顺利发展时，干预就增多了；第四，在企业内部机构设置上，不允许企业设什么机构的干预减少了，但对必须设什么机构的干预增多了；第五，政府有些部门，不按经济规律办事，仍然习惯于靠行政手段管理企业，总是自觉不自觉地干预企业的正当权利。另外，各种行业不正之风，如摊派风、评比风、检查风，凡此种种，使企业有权难拒，苦不堪言。上述这些现象若不以根本上予以消除，企业人事劳动制度改革、打破干部工人界限、干部能上能下、职工能进能出以及实行全员劳动合同制又谈何容易。

总之，只要各级政府相应转变职能，服务于企业，职工会理解和支持的，会同心同德，把社会主义企业变成真正独立的商品生产者和经营者。只要我们政府制定的政策配套、体制合理、措施得力、顺应民心、内外环境良好，可以肯定，企业人事劳动制度一定能够更好地服务于社会主义市场经济体制。

第三篇：谈律师制度改革方向

论律师制度改革方向

国际法学院09级01班高颖2009301030

律师制度是国家司法制度的重要组成部分, 在国家法治建设中发挥着越来越重要的作用。不难发现，我国律师制度仍存在不少需要改革完善之处。下文将针对司法考试制度及律师权利的保护进行阐述。

一、在司考资格方面，可适当提高参加司考资格的条件

律师资格是公民从事法律服务行业的必要条件。严格规范律师资格制度，对于提高律师的整体素质，保障良好的法治环境具有极为重要的意义。我国对于报考司法考试的条件要求较低，存在着诸多需要完善之处。

（一）应限制非法律专业人员报考。律师职业是一个专业性极强的职业，没有经过系统、专门的学习、训练很难形成法律逻辑思维能力、分析解决问题的技巧。现实生活中，这些非法律专业人员为了通过司法考试往往功利性的对一些法律条文进行死记硬背。在司法考试中, 这部分考生中有些由于其记忆力强、复习资料对路，可能通过考试, 取得律师从业资格。但是，真正进入了法律服务行业，由于缺乏法学理论功底，往往难以胜任律师工作。

（二）应提高法学学历水平的要求。在美国，本科毕业生，不能报考律师资格；没有经过三年法学院学习并以良好成绩取得毕业文凭的, 不能报名参加律师资格考试。我国在这一方面要求较低，只要具备了法学专科以上学历便可报考。在律师制度恢复之初，由于法学人才奇缺，这种要求是可行的。但对于当下高层次法学人才相对丰富的情况下，仍然沿用传统的报考律师资格学历条件, 显得不合时宜。不仅如此，法学专科人员对于法学的研究过于表面、肤浅，缺乏深厚的法学根底，在面对实际问题时常常会捉襟见肘。

（三）对于报考人员的品行进行审查也是极有必要的。西方一些国家的有关考试主管部门对报考者的人格和品性要进行严格审查，如果报考者被发现人格和品性不良，不宜具有律师资格, 即被拒之于考试大门之外。这对于我国的司考制度极具借鉴意义。根据《律师法》

第五条的规定，我国对于律师品行的考察是在通过司法考试之后进行的。在社会生活中,，“ 品行不良” 而通过考试取得律师资格者, 大有人在。如果不事先对报考人员的品行进行审查就可能使一部分品性不良的人混进律师队伍，危及社会主义法制建设。

二、在律师的权利方面，应对律师权利进行保障。

根据我国法律的规定，律师在从事法律服务时具有一部分权利，但是在现实生活中这些权利往往得不到保障。

（一）调查取证权的实现。随着我国审判方式改革的不断深人，律师调查取证权越来越重要。但是现实生活中一些单位和个人不愿意协助律师进行调查取证，甚至故意刁难、阻挠。针对这些问题，一方面我们要加强公民的法律宣传，提高公民的法律意识。另一方面，要在法律上对律师的调查取证权进行落实，由法院对律师的合理的调查取证进行授权，并予以协助。

（二）刑事辩护豁免权的赋予。刑事辩护豁免权，是指律师在法庭上的辩护言论，不受法律追究。在刑事辩护中，控辩双方难以平等对抗。在这个过程中，由于律师缺乏权利保障，往往成为“权大于法”的牺牲品。在刑事辩护中，一些律师由于调查取证被冠以“伪证罪”。律师从事刑辩工作困难重重，甚至会将自己陷入泥潭，这也使得一些律师对刑辩工作望而却步。因此，对刑事辩护中律师的保护是极有必要的，这不仅对于保障人权具有极为重要的意义，对创建一个公平正义的良好的法治环境也是不可或缺的。

实践中，律师从事法律服务工作中遇到的困难还不止这些，例如侦查阶段律师会见在押犯罪嫌疑人的权利受局限，审查起诉阶段律师的阅卷权也受到阻挠等等。

总之，我国的律师制度仍存在诸多不足之处，律师制度改革任重而道远。我们应正视这些不足和弊端，积极推行制度改革，为建设良好的法治环境和法律秩序而努力。

第四篇：中国社会福利制度改革的方向

2中国社会福利制度改革的方向

育龙网核心提示： 首先提出对社会福利涵义及特征的界定，然后总结了我国传统的社会福利制度的特点及其改革进程，最后根据上海、香港和其它国家的经验，首先提出对社会福利涵义及特征的界定，然后总结了我国传统的社会福利制度的特点及其改革进程，最后根据上海、香港和其它国家的经验，提出笔者对我国社会福利制度改革目标模式的构想。改革开放前我国的社会福利制度呈现出制度化再分配与补缺型并存的城乡分割的二元格局。

社会福利制度改革发展方向 1社会福利的涵义及本质特征

社会福利的内涵及外延随着时代的发展而演变。从发达国家的历史来看，社会福利的重心经历了从社会救助到社会保险再到普遍性的社会服务的过程。时至在发达国家，各种名目繁多的社会补贴和社会服务项目成为最受关注的社会福利项目。在我国，一方面随着社会经济的发展，社会福利已逐渐脱离了社会救济的范畴；另一方面，由于受到发达国家社会福利观念的影响，对于社会福利的看法也发生了显著的变化，并且同时出现了多种多样的观点和主张。笔者把它界定为，社会福利是国家和社会为满足社会成员基本的生存需求之上的需求，运用社会互助的机制来提高他们的生活质量的活动。在现实中，社会福利通常包括满足人们在生活照顾、护理保健、文化娱乐、精神慰藉等方面需求的活动，此外在广义上亦包括住房、教育、医疗等内容。社会福利有三个本质特征：

脆弱群体优先。在任何时代、任何社会中都存在着老人、儿童、残疾人等社会脆弱群体，他们存在一些特殊的需求，由于自身能力的不足，需要来自社会的保护和满足，其中主要是生活照顾服务，也包括身体康复、教育、就业、权益保护等方面的需求。国家和社会应该首先满足这个群体的需求，并随着社会经济的发展不断地提高他们的生活质量。

福利性。对受益者个人来说，社会福利具有福利性。面向脆弱群体提供的社会福利服务，因为他们的经济收入和支付能力有限，常常是免费或者是象征性的收费，这无疑具有福利性。即使收取的费用比较高，但只要未达到该项服务的市场价格，则仍然存在着福利性，属于社会福利的范畴。“市场价格是判断是否存在社会福利的标尺。”如果按照市场价格收费，就超出了社会福利领域而属于经济领域。

服务性。“社会福利侧重于满足社会成员较高水平或较高层次的社会保障需求”，这些需求大多是以服务的形式提供的，因此社会化的服务是社会福利主要的实现方式和表现形式。社会福利的特点是为个人提供服务，以满足他们各方面的需求。因此，福利服务的主体和资源是社会化的，但服务的对象和方式却是个体化的，必须针对每个服务对象具体的特点和情况，灵活多样、因地制宜地开展福利服务。

2我国传统的社会福利制度及其改革

我国传统的社会福利制度是指改革开放之前计划经济时代的社会福利制度。它呈现出一种制度性供给与补缺型福利并存的二元格局。这种福利模式是与我国城乡分割的二元经济体制相适应的。在城市，社会福利属于制度化再分配型福利，是保障程度和福利水平很高的国家福利模式。这种模式与充分就业的就业制度紧密相联。绝大多数城市居民通过自己就业的单位得到全面而优厚的社会福利待遇。从衣食住行到生老病死，人们生活中几乎一切方面都得到了单位的关怀与保障。这种制度的福利水平即使比起西方的福利国家来，也有过之而无不及。因为传统体制下的国有单位并不自负盈亏，和国家财政实际上是“一本账”，所以国家和单位具有同一性。单位只是国家向城市居民提供各种福利的工具和途径。此外，城市里也存在一些非就业人口如孤老残幼等“三无”对象，接受着国家民政部门的收养和救济，属于补缺型的福利模式，但因为覆盖的人数极少，在我国城市的社会福利体系只是处于附属和补充的地位。在农村，我国的社会福利是典型的补缺型的集体福利模式。国家基本上不对农村的社会福利承担责任，而是由农村的集体组织承担有限的责任，即对农村的孤老残幼等“三无”人员实行“五保”供养。由于当时农村的经济发展十分落后，又很少得到来自国家的财政支持，因此农村集体所办的福利只能覆盖少数“三无”人员，而且福利待遇处于社会救济层次。在计划经济时代，国家包揽、高水平的城市福利与项目残缺、救济型的农村福利相互分割，形成了鲜明的对比。

20世纪70年代末，中国进入了改革开放的新的历史时期。为适应社会经济结构的日益改变，社会福利制度也于20世纪80年代中期走上了改革之路。到在社会福利领域已初步形成了一套“社会福利社会化”的改革思路和方针政策。“社会福利社会化”萌芽于20世纪80年代初期，明确提出是在1990年，在2000年的全国社会福利社会化工作会议上得到系统阐述。在实践中表现为原有的以社会救济为特征、政府包办、只面向“三无”对象和“五保户”的模式向政府负责社会福利费用、全社会兴办社会福利、面向社会上有需求的所有公民、福利机构市场化经营的新型社会福利模式转变。这个过程由国有社会福利机构的改革发端，然后开展面向社会全体公民的社区服务，之后逐步形成一套社会福利社会化的思路。然而从总体上看，社会福利领域的改革与发展是渐进而缓慢的，新型的社会福利制度至今并未出现。

3对我国社会福利制度改革目标模式的构想

根据本文对社会福利涵义的界定，充分借鉴和学习以上几种制度的优点，笔者初步形成了对于我国社会福利改革目标模式的构想。它包含下面五个方面的内容：

3.1政府办福利机构民营化

在现有体制下，政府办的社会福利机构成为政府部门的附属机构，缺乏人、财、物等方面的经营自主权，诸如机构臃肿、人浮于事、态度恶劣、效率低下等成为官办福利机构的通病。要根本改变这种状况，必须采取釜底抽薪的办法，即将大多数的官办福利机构民营化。当然民营化不等于私有化。作为非营利机构，最关键的问题是经营权而不是所有权。所有权的模糊性是所有非营利机构的共同特征。民营化的方法有很多，比如可以实行委托经营的办法，这方面的探索也是上海首先进行的。但要注意的是，既然委托经营的是非营利的福利事业，政府就不应该再收什么经营承包费用，否则这种费用最终会转嫁到福利服务的对象头上，这与政府介入社会福利的目的是根本相悖的。当然，根据香港的经验，有一小部分政府办的福利机构是不能民营化的，因为这些机构提供的是需要借助行政权威的具有强制性或者政策性较强的服务。这些服务是民间机构做不好或不愿做的，因此必须由政府直接提供。

3.2发展民办非营利性的福利机构，使之成为社会福利机构的主体形式

按照官方的分类，我国的社会福利机构分为民政部门办和社会办两大类，然而社会办却不等于“民办”和“非政府办”，社会办的福利机构中，有一部分如乡镇政府用财政资金举办的机构其实亦属于政府办的范畴。此外，在我国，很多社会福利机构虽然主要是运用社会资金兴办的，但整个兴办过程，如倡导发起、组织建设和经营运作要么由政府机构主持，要么受到政府机构很深的影响。而真正社会办的福利机构生存发展的空间受到很大的限制，仍然不能得到与国办福利机构平等的发展机会。因此，首先要对现有的社会办福利机构实行“去政府化”，将政府从这些机构僭取的权力归还给它们，使这些社会办的福利机构真正“社会办”，成为民办的、非营利性的福利机构。其次，政府要给予民办福利机构和国有福利机构平等的发展空间。政府目前应该出台更大力度的优惠政策，鼓励、支持和资助民办福利机构的兴办和发展。从世界各国社会福利事业发展的经验来看，民办非营利性的福利机构应该成为我国社会福利机构的主体形式。

3.3遵循的是普遍主义原则 为了体现出福利性，应建立面向所有非营利性福利机构的政府资助制度。这种资助制度对各种所有制、各种主体和形式的福利机构是一视同仁、平等对待的。具体资助数额应根据各个福利机构服务项目的多少和规模大小而定。同时，为了与政府补贴制度相衔接，政府资助的总体水平较低，只占各种福利机构建设和运作经费很小的一部分。当然，随着社会经济的发展和政府财力的增强，政府应逐渐加大对福利机构资助的力度和份额。

3.4按照社会福利服务的特点将福利服务项目分为两大类

第一类是诸如对老人、儿童生活照顾等项目，这类项目需求量较大，虽包含着个人、家庭、社会和政府的责任，但对受益人来说，个人责任和家庭责任占主要地位，个人有购买意愿，从而可以使收费达到成本价格，对这类项目实行政府补贴制度。具体做法为，福利机构实行收费制，并依据福利服务的市场供求关系确定收费水平。政府将对国有福利机构的拨款除小部分保留并改造成政府资助制外，绝大部分改为对福利对象的补贴，其中对“三无”和收入低于社会最低生活保障线的人员，改由社会救助系统的最低生活保障制度提供救助金；而对于收入高于最低生活保障线却低于社会平均水平的弱势群体，则根据个人财产和收入的多少相应给予补贴，对个人收入达到社会平均水平的则不再给予补贴。然后包括受到补贴和没有受到补贴的所有公民都可以自由选择福利机构，购买自己需要的福利服务。从而在福利服务机构与服务对象之间引进市场机制，在福利机构之间引入竞争，促使福利机构提供廉价、优质、高效的服务。

3.5可建立政府购买制度

比如由政府办福利机构提供的服务项目就属于此类。此外，实行政府补贴制的目的是通过服务对象选择服务机构而引进竞争机制。但如果服务对象本身缺乏选择能力，同时又没有抚养人或监护人为他选择，例如孤儿和精神病人等，也应实行政府购买制度。政府购买，就是在某项福利服务一定质量的前提下，按照所提供服务的总量由政府一次性的支付服务费用。政府购买要有效果，关键是对福利机构业绩的考核，其中对服务质量的考核最为重要。因为服务对象没有选择服务机构的权利，在与服务机构的关系中处于被动和弱势地位。在没有来自外部的强有力约束和监督情况下，福利服务机构很容易降低服务标准，忽略服务质量，损害服务对象应享有的权益。因此，政府要加强对服务机构的业绩表现的监察，加大对服务质量考核的力度。

中国社会保障制度的现状、问题与发展

来源： 作者： 日期：10-06-24

中国改革开放以来，经济以前所未有的速度发展，其成就为世界所瞩目。在经济发展的同时，社会也获得全面发展，人民生活水平大幅度提高，适用社会主义市场经济秩序的社会保障制度已基本建立。社会保障制度已成为当前构建和谐社会的重要内容。

一、中国社会保障制度的建立和发展

(一)我国传统社会保障法律制度的建立

1949年新中国成立即着手建立社会保障制度。1951年2月26日政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《保险条例》)，《保险条例》的颁布实施，标志着我国除失业保险外，包括养老、工伤、疾病、生育、遗属等的职工社会保险制度已初步建立。该法规适用于国营企业和部分集体企业。与此同时，国家机关工作人员的社会保险制度也以颁布单行法规的形式逐步建立起来。此后的三十多年，国家也颁布了许多相关法律法规，建立起了适用于计划经济时代的社会保障制度。

(二)改革开放以来我国社会保障法律制度的重构

改革开放以来，我国开始了社会保障制度的重构。这一过程与国家经济体制改革是同步的。从20世纪80年代开始，在部分城市实行社会保险制度的试点改革，继而在全国范围内实行，经过20年的努力，我国已建立起了适用市场经济秩序的社会保障制度。目前我国社会保障制度基本包括两大部分：一是完全由国家财政支撑的项目，包括对社会弱势群体的救助、对军人及其军烈属的优抚安置、对无依无靠的孤老残幼、残疾人员以及社会大众举办的社会福利和有关的社区服务，完全属于国民收入再分配范畴，充分体现社会公平;二是由用人单位、职工个人缴费、国家给予适当补助的三方共同筹资的项目，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等(目前我国有关社会保险法律规定，属于用人单位、职工个人和国家三方共同缴费的项目是养老保险、医疗保险和失业保险，生育保险和工伤保险主要由用人单位缴费、国家财政给予适当补助。)，属于社会保险范畴，其中，养老保险和医疗保险实行个人账户与统筹相结合，其他三项保险属于完全统筹的项目。与前项内容比较，现行我国社会保险是在劳动者与用人单位建立劳动关系的基础上实行的，既体现公平与效率，又注重权利与义务相结合。

1.养老保险制度。实行社会统筹和个人账户相结合的办法，在全国范围内建立了职工基本养老保险个人账户。1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。个人账户储存额只用于职工养老，不得提取支取。截止2005年3月底，全国养老保险参保人数16554万 [1]。

2.医疗保险制度。1994年经国务院批准，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部印发了《关于职工医疗制度改革的试点意见》，明确提出职工医疗保障制度改革的目标是建立社会统筹医疗基金和个人账户相结合的制度，并使医疗保险制度逐步覆盖城镇所有劳动者。1996年国务院再次批准了《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》，在全国范围内进行了医疗保险制度改革的试点。1998年国务院正式发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发[1998]44号)，规定城镇所有用人单位，包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，用人单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%。基本医疗保险统筹基金由统筹基金和个人账户构成，职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入个人账户，用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。该决定明确了建立城镇基本医疗保险制度的目标。截至2005年3月底，全国医疗保险参保人数为12708万人。其中，参保职工人数为9238万人，参保退休人员为3470万人 [2]。

3.失业保险制度。1999年1月22日国务院在1986年和1993年待业保险规定的基础上，再次发布了《失业保险条例》，该条例进一步扩大了失业保险的范围，调整了失业保险基金的来源。按规定，城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工都要参加失业保险，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹。截至2005年3月底，全国参加失业保险人数为10441万人，领取失业保险金人数为411万人 [3]。

4.工伤保险制度。2003年4月27日国务院颁布《工伤保险条例》，规定所有企业及其职工都要参加工伤保险制度，由用人单位交纳工伤保险费，工伤保险实行社会统筹，设立工伤保险基金，对工伤职工提供经济补偿和实行社会化管理服务。该条例对工伤的范围及其认定、劳动鉴定和工伤评残、工伤保险待遇、工伤保险基金的管理和使用等问题都作了具体规定。截至2005年3月底，全国工伤保险参保人数为7009万人，享受工伤保险待遇人数为29万人 [4]。

5.生育保险制度。1994年12月，劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》，规定生育保险按属地原则组织，生育保险费用实行社会统筹。生育保险基金由企业按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金。生育保险费提取比例一般不超过企业工资总额的1%。女职工在生育期间可享受生育待遇。截至2005年3月底，全国生育保险参保人数为4488万人 [5]。

6.社会救济方面。国家开始更多地关注社会弱者，为了解决社会低收入人群的生活，1999年9月国务院发布了《城市居民最低生活保障条例》。根据规定，享受城市最低生活保障制度的对象主要是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。据统计，全国城镇享受最低生活保障金的人数1998年为184万人，1999年为266万人，2000年为402万人，2001年为1170万人，2002年为2064万人，到2003年9月底为2180万人 [6]。

二、当前社会保障制度面临的主要问题

社会保障制度的建立，对于保障公民的基本人权、维护社会稳定、发展社会主义市场经济、实现社会正义与公平等方面有着积极的作用。当前，我国社会保障制度还面临着许多问题，主要有：

(一)社会保障的覆盖面问题

社会保障的覆盖面直接影响到社会保障制度的适用范围，它关系到社会成员中有多少人能够直接享受到社会保障权利，关系到社会保障制度的作用能否充分发挥。目前我国社会保障的覆盖面还比较低。例如，在社会保险五险中，养老保险是参保人数最多的，但也只有16554万人，而我国城乡就业人员为73740万人，其中第一产业从业人员等于第二、第三产业从业人员之和(第一产业从业人数为36870万人，占50.0%;第二产业15780万人，占21.4%;第三产业21090万人，占28.6%。资料来源：http：//www.xiexiebang.com.)。从上述参加社会保障的人数与从业人员的人数相比看，我国社会保障覆盖面仍然很低。目前，乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业就业人员以及许多灵活就业人员大多没有参加社会保险，而这部分人员占从业人员的比例逐年增大。因此，我国社会保障覆盖面还比较低，与国际相比，只相当于低收入国家的水平。

(二)个人账户与社会保障基金问题

社会统筹与个人账户相结合是目前我国养老保险和医疗保险所采取的筹资和管理模式(社会统筹和个人账户相结合是1993年11月14日中共中央十四届三中全会所作的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中首次提出，国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发[1995]6号)正式规定。具体的操作是：为每一个职工设立一个个人账户，由个人和企业共同缴费，个人缴费部分全部记入个人账户，企业的缴费一部分归为社会统筹，另一部分记入职工的个人账户。)。但在这套制度的实施过程中，出现了一些难以回避的矛盾和问题，最突出的是个人账户的空账问题。实现个人账户以后，不同年龄段的职工因缴费年限不同而出现个人账户资金的不同。针对这种情况，考虑历史遗留的问题，目前对不同年龄的职工采取了不同的办法来计发养老金，也即所谓“新人新办法、老人老办法、中人中办法”。由于“老人”和“中人”在过去的传统制度下并没有养老金的缴费积累，所以他们也就无法凭借现在的个人账户领取养老金。实际上，对于这两部分人的养老金问题，不得不依靠当前基本养老保险制度中的缴费积累来支付，甚至动用“新人”个人账户中的资金来填补“老人”的退休金，其结果是“老人”“中人”的账户是空的，“新人”的账户也是空的，再加上一些企业采取各种手段逃避或拖延缴费，这就使得个人账户变得有名无实。如果空账继续维持，将会在未来若干年后造成养老保险金的支付危机。个人账户的做实，取决于“老人”和“中人”账户的资金来源。由于“老人”和“中人”在旧体制下没有实行缴费制，而是由国家包下来，在财务上有一部分工资不作为企业成本，而是作为企业的超额利润上缴给国家，当职工生老病死时再由国家补偿给劳动者。现在实行新的养老保险制度，国家对这部分劳动者予以补偿，在理论上是完全公平和合理的。(三)就业与失业保险问题

就业是民生之本，扩大就业关系到改革发展和稳定的大局。在今后的若干年内，就业将成为影响我国社会发展最大的难点。目前我国就业主要面临着来自城乡的双重压力。据估计，现在我国每年最多能够创造的就业机会是900多万个，但竞岗的人数是2000多万。到2005年3月底，全国共有城镇登记失业人员832万，城镇登记失业率为4.2%，但如果加上未登记的实际失业人员，失业率可能超过10% [7]。今后10年，还将有1.5亿-2亿以上的农村劳动力需要向非农行业和城镇转移。此外，下岗职工再就业的问题已成为当前就业矛盾的焦点。

(四)城镇贫困人口问题

改革开放以来，在人民生活水平全面提高的同时，社会贫富差距也在扩大。目前我国人均GDP已超过1000美元，但收入差距不但没有缩小，而且还在快速扩大。衡量收入不平等的基尼系数已达到045左右，而且居高不下，城镇20%富裕家庭拥有全部金融资产的67%以上，城乡实际收入和福利差距接近6比1，城乡平均有20年的收入增长距离。目前，我国已建立起了城市居民最低生活保障制度。

城市居民最低生活保障制度的建立，对解决城市贫困人口的生活起了重要的作用。但目前最低生活保障制度仍存在一些问题，如资金来源不足，保障的标准较低。全国低保全年支出约150亿元，各城市最低生活保障金人均水平从高的约300元到低的不到40元不等，全国人均为55元 [8]。实施范围有限，仅限于城市的低收入人群，广大的农村贫困人口还未能包括其中。

(五)农村养老保障问题

农村养老保障问题同样是目前社会保障制度建设中的一个难点。农村养老问题如何解决，这是一个涉及面很大的问题。我国有8亿多农民，对农民的养老问题不解决，就难以实现建立社会保障的目的，也会对社会构成巨大的不安全隐患。上世纪80年代农村经济体制改革以前，农民养老主要由农村集体组织承担了大部分的责任，后随着土地和收入分配旧体制的瓦解，赡养老人的责任又转由家庭来承担，但由于制度的变迁，传统的家庭赡养老人的功能正逐步弱化，建立适合当前农村特点的养老保障制度势在必行。

(六)社会保障管理体制问题

目前，社会保障管理体制还存在许多问题，管理分散、政出多门，未能形成统一的管理体制。如养老保障问题，国企职工归劳动和社会保障部门负责，公务员归人事部门负责，贫困群体归民政部门负责，多头管理现象严重。由于众多机构共同行使社会保险职能，容易造成多头管理、各自为政的局面，既缺乏宏观协调，又缺少综合平衡，同时，又加大了管理成本，阻碍了社会保障改革进程。

三、未来发展的几点思考

(一)以社会公平为基本原则，扩大社会保障的范围

社会保障制度在社会发展中的地位毋庸置疑。只有实行全覆盖、多层次的社会保障制度，让全体社会成员都能受益，才能真正发挥社会保障制度在社会发展中的作用。因此，要将扩大社会保障覆盖面作为社会保障改革的目标。在社会保险方面，应逐步将范围扩大到所有与用人单位建立劳动关系的劳动者，包括灵活就业的劳动者，并最终包括一些自我雇佣者和自我服务者。在社会救助方面，应当加大国家财政的开支，建立完善的对贫困居民的救助制度，应进一步放宽救助条件，提高生活困难补助标准，使社会贫困人口都因此而受益。在社会福利方面，要提升社会福利在整个社会保障中的地位和作用，应改革现行的福利体制，重整福利资源，将社会福利制度化、法律化，让全体国民都能够通过社会福利制度分享到社会发展的成果。

(二)以政府为主导，筹集社会保障基金

政府在社会保障制度运作中起主导作用。而社会保障制度的运作必须有资金的支持，必须在政府主导下筹集社会保障基金，应当采取多种方式充实社会保障基金。例如，通过依法划转部分国有资产做实个人账户，也就是说将部分国有资产从国家财政转为社会保障基金，以偿还老职工的历史欠债。此外，还可以考虑其他的方式来充实社会保障基金，如开征新的税种，除已经开征的利息税之外，还可以考虑开征消费税、遗产税等;还可以发行用于社会保障的专项国债等，通过多种开源方式来筹集社会保障资金，才能使社会保障制度正常运行。

社会保障基金的征缴是社会保障基金来源的制度保障，需要在立法上对社会保障基金的征缴予以规范，特别是要严厉制裁拖欠和逃避社会保障基金的行为。在社会保障基金的管理上，既要考虑安全，又要考虑效率，在安全性的前提下，应当尽可能地使社会保障基金增值。要实现安全和效率的目标，需要加强对社会保障基金的监管，同时需要对社会保障基金进行投资运作，可以采取信托投资的方式来管理社会保障基金，使其在法律上成为相对独立的财产。此外，应当采取组合投资的模式进行投资，以降低风险，又保证必要的投资回报率，以确保社会保障基金的安全和效率。

(三)以均衡发展为基础，加快农村社会保障制度的建立

解决农村养老保障问题，应当根据农村人口多、农民收入普遍偏低，且地区发展不平衡的特点，应采取循序渐进的原则来推行。就目前而言，在一些经济发达的农村地区，可以通过引导、鼓励措施推行养老金计划，关键是要确定合理的缴费比例，提高养老基金投资回报率，放宽养老金资本市场运作的条件，以吸引更多的参加者，待条件成熟后，逐渐从自愿保险向强制保险过渡。在经济欠发达地区，还是应当以传统的养老模式为主，继续实行农村五保户供应制度，同时强化家庭养老的功能，达到一定经济条件后再实行养老金计划。在农村养老保障问题上，必须强调国家的责任，对实行强制养老金计划的，国家应当通过财政补贴的办法对农民发放养老补贴，以推动农村养老保障制度的实施。对于不具备实行条件实行养老金计划的，国家应加大社会救济的力度，以保障农民基本生存权的实现。(四)以依法治国为目标，加快社会保障立法进程

我国社会保障制度改革已近20年，但社会保障立法还相对滞后。迄今为止，我国未颁布专门的社会保障法或社会保险法，只颁布了一些国务院行政法规，这种立法滞后的现状不符合我国社会保障制度快速发展的需要。要完善社会保障制度，必须加快社会保障立法的步伐。当务之急是尽快制定社会保险法，明确社会保险主体的权利义务，使社会保险各项制度在法律的强制性原则下有效运行。此外，还需制定社会救济法、社会福利法、社会保险基金管理法等。惟有加快社会保障立法，才能更好地建立和健全社会保障制度，发挥其保障公民的生存权、稳定社会秩序、促进经济发展的功能，实现经济和社会的协调发展。

中美残疾人福利制度对比/王安

2007-05-12 众所周知，美国是当今世界上最发达的资本主义国家之一。它的残疾人福利制度在西方发达的福利国家中虽不是最好的，但有一定代表性。通过研究我国(特别是上海地区)和美国的一些福利制度，笔者发现美国残疾人福利制度中既有可供我们参考、学习的先进理念，也有值得我们借鉴的经验教训，特别是中美两国的残疾人津贴、康复制度有很强的可比性。下面就从这两方面展开对比研究。

第一部分 中美残疾人津贴对比

一、美国残疾人津贴

本文谈及的美国残疾人津贴包括残疾人社会保障保险金和补充保障金两种。

（一）美国残疾人社会保障保险金

1、申请与发放。（1）申领保障卡。残疾人应到最近的社会保障办公室填写社会保障申请表。在申请社会保障卡时，可同时申请补充保障金。（2）政府认定。在美国，各州都有一个州残疾认定服务机构。该机构将派出一名由外科医生、心理医生和残疾评估专家组成的残疾认定小组认定此申请人是否残疾，另外各州还设一个监督部门定期抽查残疾认定是否公正，并有权推翻残疾认定服务机构作出的认定。如果当事人对残疾认定持有疑义，他可以上诉并提供新的证据要求重新认定，州残疾认定服务机构将派出一个特别小组对他重新进行认定。他还可以继续上诉，联邦申诉办公室的上诉委员会将予以受理。（3）经费来源。残疾人保险金的主要来源就是联邦收入税（通过联邦信托基金运作周转）。

2、发放对象。（1）在残疾前至少有20个季度工作记录的残疾人；（2）工作记录不满20个季度，但残疾前有一半时间有工作记录的残疾人；（3）生活贫困的无业残疾人和盲人；（4）未婚或寡居的残疾妇女；（5）残疾孩子（其父亲必须可以领取残疾人退休金）。同时美国还给予领取残疾人社会保障保险金或补充保障金的残疾人以职业康复服务、就业服务以及其他支持，以帮助他们就业，并且为他们提供住院和补充医疗保险。

二）补充保障金

补充保障金（SSI）是美国政府向贫困的老年人、残疾人按月发放的生活补助。该项目的限制条件非常严格，规定受助人的全部个人资产（不包括汽车、房屋）不能超过2000美元，夫妻共有财产不能超过3000美元。补贴的金额按照申请人的不同情况来衡量，一般每月为400－600美元。能够领取这种补助的人多数为残疾人、老年人。由于该项目针对社会最困难的人群，所以历次福利改革中受到的冲击不大，项目运行一直比较稳定。该计划的费用来源于联邦政府税收收入，并由联邦政府的社会保障管理局的地区办公室主要负责管理。

二、上海市重残无业生活补助

（一）对象范围

1、具有本市常住户籍的居民、年满16周岁、被评定为智商IQ值49以下或完全丧失劳动能力，不能通过劳动获取经济收入，生活不能自理，靠亲属或家人照料的无业残疾人；

2、具备上述条件，虽已经参加社会养老保险、但尚未享受养老金且本人无经济收入的无业残疾人。

（二）补助标准

上述重残无业人员实施归并后的补助标准为：城镇居民每月给予380元／人的生活补助；农村居民每年按郊区3080元／人或海岛2820元／人给予生活补助。

（三）资金来源

无业人员实施生活补助所需经费，除市残疾人联合会按标准(城镇100元／月、人，农村70元/月、人)在残疾人保障金中列支外，其余部分按原由财政承担的生活补助经费原渠道列入各区县财政预算，在各级民政社会救济费项目支出。

（四）审批程序

凡符合条件的当事人，由本人或法定监护人凭区县残联发给的相关证明，向居住地街道、乡(镇)社会救助事务管理所申请，经街道办事处或乡(镇)人民政府审核后，报区县民政局(处)审批，获得批准后通知所在街道、乡镇，并通报同级残联；市民政局、市残疾人联合会保留复审权。

三、对比

（一）覆盖面的对比

在每月付给残疾人津贴的覆盖面上，中美两国有着很多相似之处。

1、两种制度覆盖的残疾人都必须符合以下两点：（1）曾经工作过一段时间；（2）当前没有工作。中美两国相似的规定反映了两国制定制度时的同一理念，即凡是为社会作出过贡献的，在残疾或失业后都能得到社会的回报和补偿。

2、两国的制度都给予特困残疾人以特殊照顾。美国的补充保障金覆盖特别贫困的残疾人，要求比较严格，与中国的城市最低生活保障制度相类似，而在中国农村则有五保供养制度。中美这三个制度的相似体现了中美两国在制定政策时对弱势群体的关怀和倾斜，两国的政策也各自在一定程度上保障了非常贫困的残疾人的生活。

（二）金额的对比

1、共同点。中美两国在主要的残疾人津贴（美国为残疾人社会保障保险金，中国为失业保险金和最低生活保障金）的金额方面的共同点是均比两国的退休金少。

2、不同点。美国残疾人津贴的金额比中国高，保障力度更大。这是因为同比金额上美国残疾人社会保险金要高于中国的失业保险金或最低生活保障金，而美国补充保障金金额折合人民币为每月3300-4900元，因为美国生活消费指数较高，这笔钱刚能满足一个残疾人的基本生活。但这笔保障金是一种补充救济，也就是说，一个曾经工作过的残疾人有可能可以同时领取残疾人社会保险金和补充保障金，但中国的城市居民只能领取失业保险金和最低生活保障金中的一种，上海的最低生活保障金为每月300元。因此综上所述，美国残疾人社会保障制度对残疾人保障的力度比中国大。

3、利弊分析。笔者认为美国这种大力度的保障也是有利有弊的。一方面它体现了中国较美国这些发达的福利国家在保障残疾人力度方面的差距，但另一方面它也体现了美国残疾人福利制度体系的自相矛盾，即美国在鼓励残疾人参加康复训练和职业培训，借此走上工作岗位，实现人生价值的同时，又给那些没有工作的残疾人以比较丰厚的保险金，而且美国政府每年在支付残疾人医疗费用和保险金方面的开支要远高于在康复计划上的投入。以1984年为例，美国政府在社会保障保险金中退休金的花费为179亿美元，卫生医疗费用的花费为117亿美元，而职业康复计划每年只花费联邦政府10亿美元，是主要的残疾人计划中花费最少的一个。这就使美国残疾人政策和北欧那些高福利国家一样有养“懒人”之嫌。当然，我们在看到美国和北欧诸国残疾人福利制度的缺陷和自相矛盾之处的同时，也要看到我国还有许多残疾人生活比较贫困，对此笔者的建议是随着我国经济实力的不断增强，在适度加大对城乡贫困残疾人的扶持力度的同时，更要完善我国的残疾人康复和职业培训体系，鼓励更多的残疾人走出家门，踏上工作岗位，实现人生价值，并为他们创造更好的就业条件和更多的就业机会。

（三）评残的对比

1、评残机构不具备可比性。在美国和中国，分别由州残疾认定服务机构和各级基层残联完成对残疾的评定工作，这是由中美两国不同的制度规定的，并不具备可比性。

2、美国的不同残疾定义的冲突与矛盾。在美国各残疾人计划中，残疾至少有三个不同的定义。在雇员的残疾抚恤金计划中和在法庭上，残疾被定义为身体或精神在伤害和刺激下所受的损害。在残疾人社会保障保险计划中，残疾是与生病和无业状况联系在一起的。而在民权法中，残疾即为身体或精神障碍。在缺少一个共同的定义的情况下，人们大多把残疾和受到的损害联系在一起。法庭则将钱判于支付判定残疾后的赔偿或津贴上，而不是用于首先防止伤害的发生或提高残疾人的独立能力。各种针对残疾人设立的计划中对残疾的不同定义使残疾人无所适从，也使各计划的执行者之间存在着难以协调的困难。

（四）资金来源的对比

美国残疾人社会保险金的来源是联邦收入税，也就是那些较富有的人的收入税，而中国城市失业保险金主要靠残疾人本人以往工作时缴纳的失业保险本金和政府同时按比例拨给他的保险本金以及社会上的企业缴纳的残疾人社会保障金（一旦一个企业中残疾人的比例未达到各地规定的百分比，就要缴纳一笔残疾人社会保障金），也就是说美国人的理念是由富人来养贫困的残疾人，而在中国则由政府和社会及残疾人本人养他自己。在这方面笔者认为两国的的理念都很合理和可行，美国的做法减轻了政府的负担，中国的则更强调促进残疾人就业，总的来说两种做法都有利于构建和谐社会。

第二部分 中美残疾人职业康复制度对比

一、美国残疾人职业康复计划（1973年颁布）

由于美国的残疾人康复法颁布得较早，加上不断地修改，对残疾人开展的职业康复计划较为完善，它是涵盖职业康复前期、中期及康复后职业安排的系列康复计划。

（一）社区康复计划

社区康复计划是直接向残疾人提供职业康复服务前期的医学康复，让其肌体部分或全部功能得以恢复，从而使残疾人能获得最大的就业和事业发展机会。

1、社区康复的内容。有：物理疗法；语言和听力治疗；辅助用具的测试、装配及对残疾人的使用训练；社会心理康复；私人帮助服务，扩展国家支持的就业岗位；为残疾人家人提供培训，训练他们如何帮助残疾人进行职业康复；盲人导向服务；残疾预防等。

2、申请手续。首先，残疾人应联系当地的职业康复办公室，与职业康复顾问预约会面。该顾问先收集身体或心理残疾人的信息，并与他讨论这些信息，然后证明残疾人职业康复计划适用于该残疾人（已领取补充保障金和残疾人社会保障保险金的残疾人可以免去这个证明过程）。其次，一旦残疾人被证明适用于残疾人职业康复计划，残疾人和职业康复顾问将根据残疾人的个人就业兴趣、能够做的选择、残疾人的能力、身体状况、资源及优先权共同制定一个私人就业计划。期间有一个提交申请表后60天内的判定期，因为从申请到获得职业康复服务这个过程所花时间的长短将取决于私人就业计划的复杂程度和该残疾人需要何种服务来完成这个计划。判定程序是免费的，而如果一个残疾人达不到职业康复计划的免费标准，他就需要自己花钱参加职业康复。

（二）职业康复

职业康复是为残疾人获得并保持适当的职业并使其参与或重新参与社会生活而提供帮助的过程，是残疾人职业能力开发和重返社会的必由之路。

1、职业康复的内容。有：评估职业康复需求和计划适合程度（也就是评估残疾人工作水平和适应职业的可能性）；搜寻和安置工作服务，以及工作保留和接下来的一系列服务；就业前的职业培训；对身体和精神残疾损害的诊断和治疗服务；职业执照、工具和装备的服务；为个体从业人员提供服务；为残疾人学生提供从学校到工作岗位的过渡服务；为残疾人提供国家支持的就业岗位及其扩展服务。

2、就业与领取残疾人社会保障保险金的双向选择。对于一个领取残疾人社会保障保险金的残疾人来说，是继续领取保险金还是通过残疾人职业康复计划找一份适合自己的工作，是一个比较复杂的问题，政府建议他们在制定私人就业计划时与顾问就此问题进行详谈。一个已经纳入残疾人社会保障保险金范围的残疾人一旦找到了一份工作，他将在试用期满后失去领取残疾人社会保障保险金的资格。当然，如果他又失去了这份工作，他可以重新申请社会保障保险金。

二、中国残疾人的职业康复

中国虽然没有专门的一个康复方面的法律，但有专项条款及相关的政策措施，分别体现在各个“残疾人事业发展五年计划纲要”和《中国残疾人保障法》内，而中国的职业康复起步于80年代后期，没有很好的根基，相对医学康复较弱。

三、对比

（一）立法的对比

在立法上，美国1973年颁布残疾人康复法，之后又作过一些修改，所以在立法上无论是法律的数量和法规的种类都要超过我国，各种为残疾人制定的计划也比我国的残疾人政策更为健全，在这点上美国不愧是一个老牌资本主义国家。而我国残疾人康复事业想要发展得更完善，达到人人享有康复这一目标，一部残疾人康复法是必不可少的，并要通过更多的法律法规来促进、管理、协调残疾人事业的各项工作。

在看到美国残疾人法律计划先进健全的同时，我们也不能忽视它们存在的缺陷。

一是新老法规脱节。美国第一个残疾人计划和法律是关于残疾人抚恤金的，是在1911年通过的，而比较新的法律如残疾人康复法、美国残疾人法是在上世纪七、八十年代通过的，残疾人抚恤金计划自通过后90多年来根据时代的变化作出的改动很少，已经显得与时代有些脱节，而其他一些在上世纪五、六十年代通过的法律、计划也存在着这样的问题；

二是互相矛盾。这点在中美残疾人福利保险金、津贴的对比部分中已经作过阐述。美国的残疾人计划在各自的目标和残疾定义上存在矛盾，造成了美国政府要把很大力气花在协调各个计划上。之所以会产生这些矛盾，是因为美国与中国相比在制定计划时缺少像残疾人联合会这样的组织对残疾人事业统一规划和运作，而是由各个部门提出各自的计划，呈报国会讨论，这样各种计划之间就难免存在矛盾。

（二）个性化的对比

个性化理念是美国残疾人康复计划的一个鲜明特点。在美国，由每个地区的特定部门为每位前来要求参加残疾人职业康复从而走上就业岗位的残疾人量身定做私人就业计划，并由政府帮助残疾人完成这个计划，实现人生理想。我国现在还不能达到像美国和其他一些西方发达国家一样根据残疾人的残疾程度、个人喜好、特长、年龄、个人资金等情况为每个残疾人制定、实施私人就业计划，但笔者认为这应该是中国残疾人事业的发展方向。

（三）地区差异的对比

美国和中国在残疾人康复上都存在着地区差异，美国是因为美国各州都可以立法，也有权制定不同的残疾人计划，造成各个州残疾人康复工作各有不同。而中国则是由于各地的情况特别是财政状况的不同，造成残疾人康复工作水平的不同。笔者认为现在情况下的地区差异是很难避免的，但为了构建一个和谐社会，应该逐步消除这种差异。

结束语

通过对中美两国残疾人福利制度两大方面的对比，首先，我们发现美国福利制度的几个优点：一是理念先进；二是立法健全；三是政府投入比重大；四是保障力度大。其次，中国残疾人福利制度有以下几个特点：一是有全国统一的立法机构和代表政府履行管理职能的机构；二是发展迅速；三是各项制度之间的矛盾之处较少；四是制定制度时突出鼓励和扶持残疾人就业这一理念。再次，中美的某些残疾人福利制度都存在着地区差异。针对这些对比结果，笔者认为我国在加强对残疾人的保障力度和扩大保障覆盖面的同时，更要坚持鼓励和扶持残疾人就业，为他们提供更多的就业机会、更全面的就业指导和更完善的就业环境，不断健全和完善残疾人法律体制，缩小城乡和地区差异，争取早日建成一个和谐社会。（作者为市残联国际交流中心青年干部）

中国发展报告第十一章：特定人群的社会福利制度

2009年04月03日 11:42凤凰网财经【大 中 小】 【打印】 已有评论0

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凤凰网财经4月3日讯 中国发展研究基金会昨日发布了名为《构建全民共享的发展型福利体系》的报告，对中国构建“全民福利”所需财力进行了测算。结果显示，如不改变当前福利投入占财政投入的比重，全民福利所需资金将存在巨大缺口。即在2012年，当年的缺口就达到5300亿元；到2020年，当年的财政缺口将超过1.9万亿元。

凤凰网财经频道独家获得该报告内容及相关文章《中国发展型社会福利体系50问》。以下为报告第十一章《特定人群的社会福利制度》：

工业化之前的社会救助体系主要关注特定人群的保障问题。现代社会福利体系仍然把特定人群的保障作为关注的重点。现代福利制度主要包括儿童福利、残疾人福利和老年人福利。在发达国家的福利制度发展史上，通常都是先建立儿童福利制度，然后再建立残疾人福利制度，而后建立老年人福利制度。各国通常把儿童福利看作相当重要的基本福利制度，具有较多的项目，并且也投入大量的资金。社会福利在发达国家具有诸多项目，如法国就有422项福利制度。特定人群是一个内涵与外延都不十分明确的概念，本章主要研究中国残疾人、老年人、儿童和妇女四类特定人群的社会福利问题。

一、残疾人福利事业的发展

中国残疾人是一个十分庞大的特殊人群，总数达8300多万人，直接涉及2.6亿家庭人口。为了保障残疾人的基本生活和一些特殊需求，中国逐步发展了一些面向残疾人的社会福利事业，残疾人生活、教育、就业状况不断改善。

1.基本生活保障与救济

由于残疾人人数众多、情况各异，中国根据不同情况采取不同措施，以保障他们的基本生活和特殊需要。对于完全或基本丧失劳动能力、不适合参加劳动、无法定扶养义务人或法定扶养义务人无扶养能力、生活来源无保障的重度残疾人，政府将其纳入城乡最低生活保障制度或有关救助制度之中，予以供养、救济。根据2007全国残疾人状况监测报告，享受到当地居民最低生活保障待遇的占城镇残疾人口总数的19.7%，领取过定期或不定期救济(现金或食物)的占城镇残疾人口总数的22.2%；享受到当地居民最低生活保障待遇的占农村残疾人口总数的12.5%，领取过定期或不定期救济(现金或食物)的占农村残疾人口总数的26.6%(见表11-1)。

表11-1 中国残疾人享受基本生活社会救助情况 单位：%

资料来源：张时飞：《特定人群社会福利制度》，背景报告，2008。2.就业扶持与福利服务

对于那些具有一定劳动能力的残疾人提供就业扶持,是世界各国普遍采取的政策(专栏11-1介绍了日本的经验)。在中国，就业促进与保护的优惠政策，主要包括按比例安排就业和减免税优惠政策及其他扶持保护措施，通过多种渠道、多种形式促进残疾人就业。政府有关部门利用社会力量兴办了一些残疾人福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位，集中安排残疾人就业。2007年底，全国共有福利企业2.6万个，集中安置了55.6万残疾人就业。对集中使用残疾人的用人单位(残疾人职工占单位在职职工总数的25%以上)，国家依法给予税收优惠，在生产、经营、技术、资金、物资、场地使用等方面给予扶持。国家鼓励扶持残疾人自主择业、自主创业。对残疾人从事个体经营的，政府依法给予减免税优惠，在经营场地、小额信贷等方面给予照顾和扶持。国家鼓励和扶持公共就业服务机构为残疾人免费提供政策咨询、岗位信息、职业指导和职业介绍等针对性的就业服务，对就业困难的残疾人实行优先扶持和重点帮助。2005年底，全国城镇残疾人就业人数累计达到463.6万人，其中按比例就业140.2万人，集中就业124.1万人，个体就业199.2万人。

专栏11-1：日本的残疾人就业服务

日本现有残疾人约500万，占总人口的50%。其中18周岁以上身体残疾的272.2万人，其余为包括约36万弱智残疾人在内的精神残疾。为了扶持和帮助残疾人就业，日本政府在《残疾人就业促进法》中规定：非经营性公有机构残疾人雇用率为2.0%；经营性公有机构残疾人雇用率为1.9%；大型企业、财团为1.9%；一般民间企业为1.6%。

到1993年11月，日本从业人员5人以上的企事业单位共雇用身体残疾人34.4万人，精神残疾人6万多人。对未达到雇用比率的单位，每月要交纳一定的罚金；对雇用超标者，则给与一定奖励。目前，日本的就业情况是，民间企业残疾人雇用率为1.44%；财团和经营性公有机构为1.91%；非经营性公有机构则达2%以上。

在职业指导方面要求指导者面谈尽量采取侧面的方式了解情况，态度要温和诚恳，不得有歧视表情、言行和举止；依据残疾人手册和诊断书观察、判断病情是否稳定；采取测试方式评价职业能力；建议选择与之适合、能发挥潜能的职业。

在职业介绍方向，要求介绍者事先掌握求职者和就业单位的详细资料，如求职者的兴趣、意愿、身体能力、职业能力和就业单位的意愿、工作条件与要求等；对残疾人的尚在能力和借助辅助器械的能力进行评估；向供求双方详细介绍对方的情况；推荐后两周开始进行为期一年的跟踪指导，其方法采取直接访问、电话、书信等形式。

在职业指导和介绍过程中，任何歧视和忽略现象，一旦残疾人起诉，都将视作违法行为。企业雇用残疾人，特别是精神残疾人，根据残疾程度的不同，在雇用初期的一年至一年半内，由政府补助其四分之一到三分之一的薪金。另外，日本政府准备从1995年3月31日起，将补助率提高到发放所雇者薪金的二分之一(中小企业三分之二)，重度残疾者则发放薪金的三分之二(中小企业四分之三)。

企业如要解雇残疾人，一般要先与当地职业介绍机构联系，待职业介绍机构为其找到新工作后，才予解雇。

日本的残疾人职业训练和推荐就业机构有政府办的、社团办的，也有私人办的，它们一般都与残疾人康复医院建在一起，有的甚至融为一体，先治疗再培训乃至边治疗边培训。

资料来源：赵虹、吴江，“日本的残疾人就业服务”，载《劳动理论与实践》，1995年第2期。

对于残疾人基本生活和社会活动中的一些特殊需要，中国一方面兴办福利服务设施和康复机构，为残疾人康复提供基本服务；另一方面，对符合条件的残疾人家庭，帮助他们落实医疗、廉租住房、教育、就业、司法等方面的专项救助。中国建立的残疾人专门养护机构包括社会福利院、儿童福利院、精神病福利院、农村养老机构等，养护对象主要是生活无依的重度残疾人。

中国残疾人康复服务康复工作遵循实用、易行、受益广的原则，逐步形成了以专业康复机构为骨干、社区康复为基础、残疾人家庭为依托的社会化康复服务体系。残疾人康复项目已从肢残矫治手术、聋儿听力语言训练以及白内障复明手术为主的“三项康复”，扩展到特需人群补碘、低视力康复、精神病防治康复、智力残疾康复、社区康复工作以及残疾人用品用具供应服务等方面。

在残疾人教育培训方面，中国重点抓残疾儿童少年九年义务教育，将残疾儿童少年教育全面纳入国家和各地区义务教育体系。国家规定30万人口以上且适龄残疾儿童少年较多的县(市)，要建立1所九年义务教育特殊教育学校。2005年全国残疾人特殊教育学校已达1662所，在校生达到56.2万人，视力、听力、智力三类残疾儿童少年义务教育入学率达到80%。

对于生活在农村的残疾人(占全国残疾人总数的75%)，重点实施扶贫开发计划，扶助农村残疾人摆脱贫困，这也是中国扶贫开发战略的重要组成部分。在重点贫困县，将残疾人扶贫开发纳入当地政府扶贫工作的总体规划，在扶贫资金中予以优先考虑和安排；在一般性贫困县，主要通过国家康复扶贫贷款等专项资金给予扶持。2001-2005年，中国落实残疾人扶贫资金45.2 亿元，累计扶持农村贫困残疾人1165.9万人，解决温饱699.7万人，实用技术培训 454.5万人。全国有2106个县使用了康复扶贫贷款，5万多户、6万多人农村贫困残疾人实施了彩票公益金危房改造项目。

如何进一步完善我国的社会保障制度2010-05-24 12:21 如何进一步完善我国的社会保障制度

摘 要：随着市场经济的形成，社会保障需求剧增，社会保障制度严重滞后，国家的社会保障能力相场经当有限，转型时期的中国社会面临着前所未有的安全挑战。只有顺应市场经济要求，坚持社会保障与经济发展相适应，公平与效益相结合。发展多类型、多层次的社会保障体系，才能促进和谐社会形成。

一、我国社会保障制度的发展

（一）我国社会保障制度的体系

1997年，在我国党的十五大中提出：“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障。”按照这次会议要求，我国大力建设完善社会保障制度，一个与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系开始初步形成。而十年以后，胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”这标志着我国的社会保障制度已经有了较大的发展。

（二）我国社会保障制度的实践

2002—2007年，全国财政用于社会保障的支出5年累计1.95万亿元，比前5年增长了1.41倍。城镇职工基本养老保险制度不断完善，2007年参保人数超过2亿人，比2002年增加了5400多万人；基本养老保险个人账户试点扩大到11个省份；从2005年开始连续3年提高企业退休人员基本养老标准。城镇职工基本医疗保险参保人数逐年增加，新型农村合作医疗制度不断完善，已经扩大到全国的90﹪的县，参与的农民达到8亿人。城乡社会救助体系基本建立。城市居民最低生活保障制度不断完善，保障标准和补助水平逐步提高。2007年在全国农村全面建立最低生活保障制度，这是保障城乡困难群众基本生活的一项根本性的制度建设。社会福利、优抚安置、慈善和残疾人事业取得新进展。

二、我国现在社会保障制度存在的问题

我国目前存在的社会保障制度大部分是在过去计划经济体制下建立的，在计划经济体制条件下方能发挥其积极作用。但是我国的经济体制正由计划经济向社会主义市场经济转轨；国有企业改革进入攻坚阶段，过去在计划经济体制下形成的社会保障制度，有的是不适应社会主义市场经济的建立和发展的新的客观要求，有的则是其制度本身有严重的不合理或不公平的因素，急需进行改革。其主要表现为：

（一）社会保障制度的立法极不健全，立法层次低，缺乏较高的法律权威和必要的法律责任制度。社会主义市场经济应是法治经济，与社会主义市场经济相适应的社会保障制度也必然要求法制化。但作为社会保障制度核心内容的社会保险目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理极不规范；社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺；社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行；国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割。由此导致社会保障的覆盖面小、权威性极差、保障程度低。目前在社会保障方面发生争议，进行仲裁或提起诉讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定进行仲裁或判决，一定程度上处于无法可依之状态。

（二）制度的覆盖范围小，城乡差距大。健全的社会保障制度应覆盖全体公民，这里的“覆盖全体公民”并不是说全体公民在同一时间内都在享用社会保障资金，而是说社会保障制度对任何一个公民都有制度意义，制度没有排他性，全体公民都能“享用”社会保障制度。目前，作为我国保障非主体的社会救济应该说具备这种特性。但作为我国社会保障主体的社会保险则不具备这种非排他性，我国《社会保险费征缴暂行条例》规定：参加基本养老保险的范围是国有企业、城镇集体企业和其他城镇企业等的职工，实行企业化管理的事业单位职工；基本医疗保险的范围是国有企业、城镇私营企业和其他城镇企业等单位的职工，国家机关工作人员，社会团体等的专职人员；失业保险的范围是国有企业、城镇私营企业和其他城镇企业等的职工。可见，目前社会保险还没有一个统一的参加范围。其他城镇非单位从业人员和广大农村从业人员及失业人员和非从业人员都不在制度规定的范会保险的制度覆盖面之内，又由于在实际操作过程中人们对社会保险的认知程度、参与意识和自我保护能力还远远不够，比如基本养老社会保险的实际覆盖面仅为15％左右。如果从全部人口的角度来考察，当前我国社会保险的覆盖面会更低。

（三）我国广大农村地区的社会保障体系尚未建立，长期处于“真空状态”。与发达国家不同，我国人口众多，农业人口比重相当高，占总人口的80％以上，但是农业人口所享受的社会保障支出比例则少得可怜。据统计，1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占支出总数的88％，农村支出126亿元，城市人均413元，农村人均14元〈这其中包括农村特困户救济和优抚军烈属等〉，相差近30倍。造成农民没有社会保障的原因是多方面的，既有历史的原因、经济发展水平的原因，也有政策方面的原因，其中政策方面的原因不能不说是目前农村社会保障发展缓慢甚至停滞不前的一个主要原因。

（四）责任不清、财政支持不够。鉴于社会保障的公共或半公共性质，加大财政对社会保障的资金投入成为建立公共财政体制的重要内容。但是我国财政对社会保障事业的投入力度显然不够。目前我国社会保障收支的缺口也越来越大，特别是养老保险空账运行情况严重，根据财政部公布的相关数据，到2004年底，全国养老保险空账达到7000亿元以上。如果空账继续维持，将会在未来若干年后造成养老保险金的支付危机。个人账户的做实，取决于“老人”和“中人”账户的资金来源。由于“老人”和“中人”在旧体制下没有实行缴费制，而是由国家包下来，在财务上有一部分工资不作为企业成本，而是作为企业的超额利润上缴给国家，当职工生老病死时再由国家补偿给劳动者。现在实行新的养老保险制度，国家对这部分劳动者予以补偿，在理论上是完全公平和合理的。社会保障改革中所遇到的资金不足问题，并非是真正的资金不足，是责任不清、财政并未真正到位等造成的。

三、完善社会保障制度的重要性

“社会保障”系由英语中“social security”一词翻译而来的，亦可译为“社会安全”。社会保障制度，是指国家为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民的基本生活需要的制度。建立和完善社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标，而完善的社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的前提和保证。因此加强和完善我国社会保障制度具有重大的战略意义。完善的社会保障制度是维护社会稳定的安全网。没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步，而社会保障则是社会稳定的重要防线。完善的社会保障制度通过实现老有所养、病有所医、工伤有保险、灾害有赔偿、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援来保障社会成员的基本生活，解除人们的后顾之忧，从而有效地化解有可能发生的各种社会矛盾，实现国家的安定和社会的稳定，从而为经济的发展创造良好稳定的社会环境。

四、坚持原则，完善我国社会保障制度

（一）提高立法层次，尽快制定社会保障基本法，做好与其他法律部门的衔接工作。社会保障制度的立法内容要与其他法律部门的立法内容相衔接，以保证社会保障法律规范的有效实施。健全社会保障的司法机制完善的法律制度必然要包涵健全的司法机制。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，在审判中充分体现劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法犯罪案件，应当依法及时审理。重视社会保障专业人才的培养工作目前，社会保障法学专业以及涉外社会保障法学专业的研究人员奇缺，学科建设落后、应引起社会各方面的广泛重视。通过多渠道加强这一领域的研究和学科建设，为完善社会保障的法律制度建设提供理论依据已是当务之急。

（二）努力扩大社会保障制度的覆盖面，尽量减小城乡差距。对公民实行普遍的社会保障，是各国社会保障立法共同奉行的一条基本原则。所谓普遍性，是指社会保障的对象应包括全体社会成员，凡是国家的公民都应平等地享有社会保障的权利。这一原则不仅要在社会保障项目中的社会福利、社会救助法律、法规中体现，也要在社会保障的其他项目中，如养老保险、医疗保险等保障项目中体现。当前要加快社会保障制度改革和立法进程，落实立法规划，扩大实施范围，力求使每个保障项目覆盖到所有符合条件的公民。而且只有体现了普遍性原则，才能依照“大数法则”筹集和积累雄厚的社会保障基金，更好地发挥出社会保障互助互济的功能和特点。确保社会保险金的无风险支付和保值增值。社会保障基金的保值、增值的途径必须有严格的法律限制。

（三）逐步完善农村社会保障制度。鉴于我国农村地域的广阔性及地区差异，我国可逐步地、有选择地、低起点地推进农村社会保障。要加强对现有社会保障法律制度及政策的宣传，这一点在广大农村地区尤其重要.许多农民想参加社会保障，但由于不知道相关法律与政策或对当前的政策持怀疑态度而望而却步。同时改变农村现行的以土地保障为核心的非正式制度安排，代之以一系列的正式制度安排，包括农村养老保险制度、合作医疗制度、最低生活保障制度等等。保障项目、保障办法、保障水平等要切实可行，既与各方面承受能力相适应，又能有效保障人民群众的基本生活水平。构建农村非农产业群体的社会保障体系，使进入城镇的农民能够真正走上城镇规范的生活轨道，使中国城市化能够稳步地推进，应当逐步将农村非农产业群体特别是进城农民工纳入社会保障对象，以此构建城乡社会保障制度之间的衔接通道。

（四）分清国家、企业和个人之间的关系，明确各自在完善社会保障制度中应负的责任。另外，社会保障制度的运作必须有资金的支持，必须在政府主导下筹集社会保障基金。政府要将社会保障作为一项长久的制度安排，国家财政就要由现在的半到位发展为真正全面到位，包括中央财政要将社会保障投入增长机制固定比例化，地方财政要由不承担或少承担社会保障责任发展到财权与事权及社会保障责任的统一。应当采取多种方式充实社会保障基金，例如，通过依法划转部分国有资产做实个人账户，也就是说将部分国有资产从国家财政转为社会保障基金，以偿还老职工的历史欠债。此外，还可以考虑其他的方式来充实社会保障基金，如开征新的税种，除已经开征的利息税之外，可以考虑开征财产税、遗产税等；发行用于社会保障的专项国债等。通过多种开源方式来筹集社会保障资金，才能使社会保障制度正常运行。在农村养老保障问题上，必须强调国家的责任，对实行强制养老金计划的，国家应当通过财政补贴的办法对农民发放养老补贴，以推动农村养老保障制度的实施；对于不具备实行养老金计划条件的，国家应加大社会救济的力度，以保障农民基本生存权的实现。

第五篇：中国社会福利制度改革的方向

摘 要 首先提出对 社会 福利涵义及特征的界定，然后 总结 了我国传统的社会福利制度的特点及其改革进程，最后根据上海、香港和其它国家的经验，提出笔者对我国社会福利制度改革目标模式的构想。改革开放前我国的社会福利制度呈现出制度化再分配与补缺型并存的城乡分割的二元格局。

关键词 社会福利 制度改革 发展 方向1 社会福利的涵义及本质特征

社会福利的内涵及外延随着 时代 的发展而演变。从发达国家的 历史 来看，社会福利的重心经历了从社会救助到社会保险再到普遍性的社会服务的过程。时至今日，在发达国家，各种名目繁多的社会补贴和社会服务项目成为最受关注的社会福利项目。在我国，一方面随着社会 经济 的发展，社会福利已逐渐脱离了社会救济的范畴；另一方面，由于受到发达国家社会福利观念的 影响，对于社会福利的看法也发生了显著的变化，并且同时出现了多种多样的观点和主张。笔者把它界定为，社会福利是国家和社会为满足社会成员基本的生存需求之上的需求，运用社会互助的机制来提高他们的生活质量的活动。在现实中，社会福利通常包括满足人们在生活照顾、护理保健、文化娱乐、精神慰藉等方面需求的活动，此外在广义上亦包括住房、教育、医疗等 内容。社会福利有三个本质特征：

(1)脆弱群体优先。在任何时代、任何社会中都存在着老人、儿童、残疾人等社会脆弱群体，他们存在一些特殊的需求，由于自身能力的不足，需要来自社会的保护和满足，其中主要是生活照顾服务，也包括身体康复、教育、就业、权益保护等方面的需求。国家和社会应该首先满足这个群体的需求，并随着社会经济的发展不断地提高他们的生活质量。

(2)福利性。对受益者个人来说，社会福利具有福利性。面向脆弱群体提供的社会福利服务，因为他们的经济收入和支付能力有限，常常是免费或者是象征性的收费，这无疑具有福利性。即使收取的费用比较高，但只要未达到该项服务的市场价格，则仍然存在着福利性，属于社会福利的范畴。“市场价格是判断是否存在社会福利的标尺。”如果按照市场价格收费，就超出了社会福利领域而属于经济领域。

(3)服务性。“社会福利侧重于满足社会成员较高水平或较高层次的社会保障需求”，这些需求大多是以服务的形式提供的，因此社会化的服务是社会福利主要的实现方式和表现形式。社会福利的特点是为个人提供服务，以满足他们各方面的需求。因此，福利服务的主体和资源是社会化的，但服务的对象和方式却是个体化的，必须针对每个服务对象具体的特点和情况，灵活多样、因地制宜地开展福利服务。2 我国传统的社会福利制度及其改革

我国传统的社会福利制度是指改革开放之前计划经济时代的社会福利制度。它呈现出一种制度性供给与补缺型福利并存的二元格局。这种福利模式是与我国城乡分割的二元经济体制相适应的。在城市，社会福利属于制度化再分配型福利，是保障程度和福利水平很高的国家福利模式。这种模式与充分就业的就业制度紧密相联。绝大多数城市居民通过自己就业的单位得到全面而优厚的社会福利待遇。从衣食住行到生老病死，人们生活中几乎一切方面都得到了单位的关怀与保障。这种制度的福利水平即使比起西方的福利国家来，也有过之而无不及。因为传统体制下的国有单位并不自负盈亏，和国家财政实际上是“一本账”，所以国家和单位具有同一性。单位只是国家向城市居民提供各种福利的工具和途径。此外，城市里也存在一些非就业人口如孤老残幼等“三无”对象，接受着国家民政部门的收养和救济，属于补缺型的福利模式，但因为覆盖的人数极少，在我国城市的社会福利体系只是处于附属和补充的地位。在 农村，我国的社会福利是典型的补缺型的集体福利模式。国家基本上不对农村的社会福利承担责任，而是由农村的集体组织（如人民公社、生产队等）承担有限的责任，即对农村的孤老残幼等“三无”人员实行“五保”供养。由于当时农村的经济发展十分落后，又很少得到来自国家的财政支持，因此农村集体所办的福利只能覆盖少数“三无”人员，而且福利待遇处于社会救济层次。在计划经济时代，国家包揽、高水平的城市福利与项目残缺、救济型的农村福利相互分割，形成了鲜明的对比。

20世纪70年代末，中国 进入了改革开放的新的历史时期。为适应社会经济结构的日益改变，社会福利制度也于20世纪80年代中期走上了改革之路。到今天，在社会福利领域已初步形成了一套“社会福利社会化”的改革思路和方针政策。“社会福利社会化”萌芽于20世纪80年代初期，明确提出是在1990年，在2000年的全国社会福利社会化工作会议上得到系统阐述。在实践中表现为原有的以社会救济为特征、政府包办、只面向“三无”对象和“五保户”的模式向政府负责社会福利费用、全社会兴办社会福利、面向社会上有需求的所有公民、福利机构市场化经营的新型社会福利模式转变。这个过程由国有社会福利机构的改革发端，然后开展面向社会全体公民的社区服务，之后逐步形成一套社会福利社会化的思路。然而从总体上看，社会福利领域的改革与发展是渐进而缓慢的，新型的社会福利制度至今并未出现。3 对我国社会福利制度改革目标模式的构想

根据本文对社会福利涵义的界定，充分借鉴和 学习以上几种制度的优点，笔者初步形成了对于我国社会福利改革目标模式的构想。它包含下面五个方面的内容：3.1 政府办福利机构民营化

在现有体制下，政府办的社会福利机构成为政府部门的附属机构，缺乏人、财、物等方面的经营自主权，诸如机构臃肿、人浮于事、态度恶劣、效率低下等成为官办福利机构的通病。要根本改变这种状况，必须采取釜底抽薪的办法，即将大多数的官办福利机构民营化。当然民营化不等于私有化。作为非营利机构，最关键的 问题 是经营权而不是所有权。所有权的模糊性是所有非营利机构的共同特征。民营化的 方法 有很多，比如可以实行委托经营的办法，这方面的探索也是上海首先进行的。但要注意的是，既然委托经营的是非营利的福利事业，政府就不应该再收什么经营承包费用，否则这种费用最终会转嫁到福利服务的对象头上，这与政府介入社会福利的目的是根本相悖的。当然，根据香港的经验，有一小部分政府办的福利机构是不能民营化的，因为这些机构提供的是需要借助行政权威的具有强制性或者政策性较强的服务。这些服务是民间机构做不好或不愿做的，因此必须由政府直接提供。