试论我国城镇住房保障的制度并轨

第一篇：试论我国城镇住房保障的制度并轨

眼摘 要演 尝试性地提出住房保障制度并轨的观点，认为这种并轨应该包括短期并轨和长期并轨两个层面。在短期内，应该推进租售并举的经济适用房发展模式，提高租赁型住房保障比重，逐步将租赁型经济适用房、廉租房、公租房并入到租房保障体系； 公积金管理实施“准银行式” 的模式，实现保障资金的跨区域流动； 长期内，应该构建多层次、梯度性、差异性的租房保障体系。同时，推进租房保障资金的准商业化、市场化运行模式，提高保障资金供给的可持续性。

眼关键词演 住房保障； 保障制度； 制度并轨。

1。国家“十二五” 规划中提出，未来五年内，我国将拟投资 1.3 万亿～1.4 万亿用于 3,600 万套保障性安居工程的建设，使保障房的覆盖率达到 20%。如何从制度层面上保障十二五“ 住房保障规划的顺利进行，需要我们思考。为此，本文尝试性地提出未来住房保障制度并轨的观点，并设计了住房保障制度并轨的长短期路径，以期为解决中低收入群体的住房问题提供理论参考。

一、城镇住房保障制度并轨的总体思考。

住房保障制度并轨是以构建广覆盖[2]、无缝隙、多层次、动态性的租赁型住房保障体系的改革，其主要目的为提高住房保障制度的运行效率，改变居民的住房消费习惯，优化住房市场结构，促使房地产市场的良性发展。制度并轨后的保障对象，不仅要涵盖现行保障制度的保障群体，更要涵盖”夹心层“、潜在城镇人口（具有迁居意愿的农村人口）[3]、短暂流动人口、”被城市化“ 的农村人口中的住房弱势群体，以及因市场因素造成的住房弱势群体[4]。鉴于我国住房保障制度发展的特点，我们认为： 制度并轨后的保障方式，短期内应该坚持产权式、使用权式保障并存的形式，长期取消产权式保障，着力实现使用权式保障方式。制度并轨后的保障水平，应呈现出层次性、差异性、梯度性。保障水平在地区间、保障制度设计间都存在差异。一方面，保障水平的设定必须同当地的经济社会发展程度相挂钩； 另一方面，短期内，保障水平在廉租房、公租房、经济适用房之间应呈现出差异； 长期保障水平在廉租房、公租房等租房体系内应呈现出差异。

二、城镇住房保障制度的短期并轨。

1.城镇住房保障制度的短期并轨路径。

（1）经济适用房实施租售并举的方针，逐步降低出售性的住房保障比重，提高租赁性的住房保障比重，[5]实现购房保障向租房保障思维的转变，将租赁型经济适用房并轨到租房保障体系。对于出售型的经济适用房，暂时适当限制其发展。这一观点的提出，主要基于以下因素的考虑： 一方面，在一定程度上，出售型经济适用房，可以增加房地产低端市场的供给； 另一方面，出售型经济适用房的问题突出，但是，尚存在一定的发展空间，直接取消经济适用房的时机不成熟，容易产生诸多负面效应。

（2）公积金实行”准银行式“ 的运营模式，即”管理中心 + 商业性机构“ 的模式。中央公积金管理中心主要负责宏观政策的制定、资金风险的管理，以非营利性为目的。而地方公积金管理可以进行部分商业化、市场化运作，强化公积金的盈利性，提高公积金的保值、增值空间，为住房保障体系提供长久稳定的资金支持。同时，对公积金进行动态管理，即实施保障资金跨区域流动。一方面，地方间公积金实施跨区域流动，合理配置区域间的公积金，提高公积金的配置效率；另一方面，个人公积金账户实施资金跨区域流动，可以结束长期以来地理空间限制，加快公积金和人力资源的混合、同期合理流动。

（3）大力推进廉租房的发展，将廉租房并入到租房保障体系。短期内，廉租房在租房保障体系内，仍是保障供给的主体。随着公租房供给保障力度的加大，出售型经济适用房比重的增加，廉租房在租房保障体系中的比重会适当降低，廉租房仍将对低收入群体实施保障。

（4）加快公共租赁住房的建设，将其并入租房保障体系。随着近年来房价的攀升，游离在保障和市场之外的”夹心层“，其住房难问题成为了各方关注的焦点，为了解决”夹心层“ 的住房问题，政府采取了公租房的政策。[6]之所以公共租赁房能够应运而生，是因为其自身上具有诸多的新特点。其一，从产权的角度来讲，公租房的所有权归属于政府，而其他的房屋侧重于强调房屋的私人所有权，如经济适用房、限价房； 其二，公租房同廉租房也存在着明显的不同。公租房侧重于解决”夹心层“ 群体的住房难问题，而廉租房着重于解决城市最低收入群体且住房困难的住户； 其三，公租房的保障方式是租赁方式，而不是传统的购房方式。

2.城镇住房保障制度短期并轨的效应。

（1）通过制度的短期并轨，可以纠正现行经济适用房的弊端，提高政策的保障效果。在制度的短期并轨路径中，对出售型经济适用房制度实施暂不取消的政策，只是降低出售部分的比重，这一方面可继续发挥现行经济适用房的部分优势；另一方面可减少由可交易性所带来的效应流失。同时，制度的短期并轨是建立在现有住房保障制度的基础之上。这不仅有利于新旧保障体系的平稳过渡，避免过大的波动，而且可以减少制度并轨过程中的障碍。

（2）通过制度的短期并轨，一定程度上，可缓解住宅市场结构不合理的局面。租赁型经济适用房的发展，可以推进住房二、三市场的繁荣；出售型经济适用房可以帮助中低收入群体解决住房困难，增加小户型住房的供给，调整当前的住房市场供给结构，平抑房价的过快攀升。

（3）通过制度的短期并轨，可以加快解决”夹心层“ 住房问题，填补制度设计的”盲区“。短期内，通过建立涵盖经济适用房、廉租房、公租房的多层次、梯度性的租赁型住房保障体系，可以实现对不同的保障群体实施保障，解决”夹心层“ 的住房困难。

（4）通过制度的短期并轨，可以缓解保障制度的资金不足的局面，提供更为稳定的资金来源。无论是从行政手段强化保障资金与财政收入（土地收入、税收收入）的”联动“，还是对公积金实施”准银行式“ 的运行模式，在一定程度上，都会缓解保障制度的资金约束。

（5）通过制度的短期并轨，可以在发展公租房市场的过程中，促进真正的房地产二级市场的发展。这在一定程度上，鼓励和促进了租房市场的发展，从而改变了长期以来房地产市场单条腿走路———重购房、轻租赁———的状况，形成两种市场并存的房地产市场体系。

三、城镇住房保障制度的长期并轨。

长期并轨指，由政府保障性租赁向住房租赁市场转变； 在长期并轨过程中，通过”政府 + 社会“ 运行模式（政府从宏观上对租赁型住房保障体系进行管理，社会中的企业从微观上负责租房保障体系的运行）建成长期租房保障体系。最终，建成涵盖具有政府保障色彩的长期租房保障体系、纯粹的住房租赁市场相结合的租赁房体系（见图 1）。

图 1 住房保障制度并轨的长期路径。

1.城镇住房保障制度长期并轨的路径。

长期取消出售型经济适用房的发展，逐步将其并入到商品房低端市场； 在租赁型住房保障体系获得发展的基础上，逐步缩小政府干预市场的力度，发挥市场的资源配置作用，通过租赁市场提高住房保障政策的运行效率。在短期并轨完成后，公积金制度等相关的租房保障资金来源，会为长期租赁房保障模式提供所需的资金支持。

2.城镇住房保障制度长期并轨的效应。

（1）”政府 + 企业“ 的租房保障运行模式，有利于缓解政府的财政压力，提高社会资本进入保障房体系的积极性。宏观上，政府对租房保障体系的建设、资金筹集、房源筹集进行宏观管理，政府可以发挥其宏观优势； 微观上，企业对租房体系的运行微观管理，可以发挥其微观优势。最终，实现政府、市场”两只手“ 的协调，有利于效率的提高和住房公平的实现。

（2）通过住房保障制度的并轨，可以建立租赁房保障体系、繁荣租赁房市场，也可以从根本上，扭转长期以来居民过于强调购买住房，而轻视租赁住房的传统观念。住房观念的改变，反过来又推动了租房保障体系的发展。在长期并轨的过程中，取消经济适用房制度，[7]将其并入到商品房低端市场，可以增加商品房低端市场的供给，平衡商品住房市场的供求平衡，优化住房供给结构。

四、结 语。

在当前的经济形势下，解决住房保障问题，需要转变住房保障思维，强调租房保障的重要性，大力度推进租赁型住房保障制度的建设和发展。笔者认为，通过城镇住房保障制度的并轨，可以建立完备的租房保障体系，实现对住房弱势群体的无缝隙、分层次、广覆盖、动态性的保障目标。

然而要实现住房保障制度的并轨运行，还需要克服一些障碍。如短期并轨中，经济适用房租售并举是建立在明确的租售分割比例的基础之上的，这需要依靠科学的实证数据的支持。层次性、梯度性租赁型住房保障体系的构建，需要从数量、质量等多个维度对保障标准进行设计。保障房之间的差异程度，既不可过大、也不可过小。另外，公积金”准银行式“ 的管理模式，需要配套的制度改革和创新，如完备的个人信息以及动态的的户籍管理制度。再者，住房保障制度的并轨，会增加政府的财政支出，如租赁房相关的投资、管理、运营、补贴支出。在一定程度上，上述问题都会影响住房保障制度的并轨进程。

住房保障制度长期并轨的难点表现在： 在住房保障制度并轨的过程中，一方面需要处理好具有政府保障色彩的租房、住房租赁市场的关系；另一方面，需要处理好商品房市场同租房保障体系的关系。如何吸引社会资本参与住房保障？ 如何更好的发挥政府和社会力量的优势？这些问题都会阻碍住房保障制度的长期并轨。

[参考文献]

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第二篇：我国城乡居民医疗保障制度并轨研究

我国城乡居民医疗保障制度并轨研究

河北理工大学轻工学院 孟艳玲 河北省卫生厅 于媛

发布时间:2010-07-16

《社会保险法》(草案)提出“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况可以将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗统一标准合并实施。”这一立法导向引起很多争论，不少人对这一举措提出反对意见。本文在对现行城乡医疗保障制度运行现状及实施效果进行分析的基础上，探究并轨产生争议的原因和制度改革的制约因素，并从制度层面提出推进城乡医疗保障制度并轨的基本思路和对策建议。

一、现行城乡分割的医疗保障制度存在的问题

我国从上个世纪90年代开始逐步建立起以城镇职工医疗保险、新型农村合作医疗(以下简称“新农合”)和城镇居民基本医疗保险为主体的覆盖城乡的医疗保障制度。全国各地在这个制度框架的基础上，结合本地实际探索了很多针对不同群体的具体政策，在解决城乡居民“看病难、看病贵”问题上取得了显著的成效。但随着改革的不断深入，诸多问题也凸显出来。城镇居民医疗保险和新农合分割运行的体制就为政界、学界众多人士所诟病。在实践中，这种运行体制主要暴露出以下几个问题：

(一)城乡二元的制度体系违背了市场经济发展的潮流

从现实意义来看，全面建立新农合和城镇居民基本医疗保险制度，实现了医疗保障制度覆盖全体居民，是一种历史性的跨越。但是，随着市场经济改革的不断深入，建立全国范围内城乡统一的“大市场”成为必然趋势。不断加速的人口和生产要素的流动，迫切要求打破包括医疗保障制度在内的城乡二元制度。同时，由于不同地区城乡居民分布存在差异，如果某一群体人群过少，单独为其设立一种保障制度的成本过高，有的地方就可能选择放弃将这一群体纳入到医保范围之中。

(二)管理分割，制度运行成本高昂

新农合和城镇居民医保同为社会医疗保险业务，基金征集管理规则一致，业务管理方法相同，且城乡居民都要到相同或相近的医疗机构接受服务。但由于人为原因，目前分属不同的部门管理，城镇居民医保由人力资源与社会保障部门下设的医保中心管理，新农合由卫生部门管理，经办机构力量分散和重复管理的问题同时存在。此外，两个部门分别设定不同的定点医疗机构、药品目录，各自设定网络信息平台，业务经办资源分散，运作成本高昂。

(三)保障水平差距大，制度缺乏公平性

公平性是医疗保障制度最基本的特征。现行城乡分割的居民医保制度是根据城乡户籍界限，因人设保。由于财政对两种制度投入力度不同，二者在筹资上也存在一定的差异，造成医疗保障待遇存在不小的差距。虽然城乡居民在对医疗服务的需求层次上存在一定差别，但是从人作为生命个体的角度来说，不应该在医疗保障制度供给上存在差别。同时，这种不公平性还表现在跨区流动的农民工及灵活就业人员，由于制度分割造成的障碍而降低了投保的积极性，游离在保障体系之外；城镇低收入居民渴望加入到政策更加优惠的新农合制度，富裕农民也希望以城镇居民医保的方式获得更高水平的医疗服务。但在目前的运行体制下，这种愿望难以实现。

二、阻碍城乡医保制度并轨的原因

(一)财力的约束

新农合在筹资上是以财政支持为主、个人缴费为辅，城镇居民医保则是个人缴费为主、财政补贴为辅，二者在筹资方式上是相反的。如果两个制度并轨，产生的直接问题就是，并轨后的制度是以个人缴费还是以财政补贴为主。如果以个人缴费为主，那么大多数农民不具备缴费能力，新的制度又会将众多农民排除在保障范围之外；如果以财政补贴为主，在满足城镇居民较高的保障水平的情况下，地方政府财政尤其是贫困地区财政将不堪重负。这也是经济发达地区城乡制度并轨得以顺利推进的重要原因。此外，受财力约束，欠发达地区医保经办机构专业人员少，硬件设施不完备，也是阻碍制度并轨的因素之一。

(二)部门利益的争夺

城乡分割管理模式在推进制度并轨一开始就面临着复杂的利益纠葛和角色冲突。一方面，负责城镇居民医保的社保部门以归属权为理由反对接受新农合。而负责新农合的卫生部门因居民人口严重老龄化、健康风险大，将会加重医保基金的负担。同时，在目前的管理体制下，卫生部门管理着新农合基金，与医疗服务提供者签订合同，扮演着服务购买者的角色；又要规制和管理医疗服务供给者的行为，为医疗服务提供者提供财政预算补偿，扮演供给者的角色。双重身份的管理体制使卫生服务机构“供给诱导需求”的行为倾向得不到合作医疗管理方面的有效制约，不利于控制医疗费用，节约新农合资

金。

(三)城乡发展不平衡

城乡二元分割的经济社会体制，造成包括医疗保障制度在内的公共产品和公共服务在城乡之间存在巨大差别。城镇居民收入水平相对较高，医疗服务设施完善，健康意识强；而农村居民收入水平相对低，医疗资源匮乏，人们的健康意识较弱。这就使得城乡居民在对医疗的需求上存在一定差别，这可以从城乡居民人均医疗费用的相关数据得知。建立城乡统一的医疗保障制度需要充分考虑两个不同人群的特点和需求，找到一个契合点。同时，城乡差别大的地区往往是经济相对落后地区，在面临医保基金支付风险时，财政发挥作用范围有限，可能会造成制度中途瓦解。

三、构建城乡一体的居民医疗保障制度的基本对策

早在2007年，全国就已经有很多地区开始了制度并轨的探索。2008年全国新农合工作会议，确定实施新农合与城镇居民医疗保险相衔接(又称“两制衔接”)，并在全国10个城市开始了试点。当前，很多试点以外的城市都在进行制度并轨的探索，也得到了城乡居民的拥护。可以说，城乡居民医保制度并轨是大势所趋，政府应下大力推进制度一体化建设，着力构建具备统一性、开放性和公平性的城乡居民医疗保障制度体系。这个制度体系应具备几个特征：首先，覆盖全民，做到人人有保障，每个人都能找到适合自己的制度；其次，制度设计从公平角度出发，不存在强势或弱势制度体系的区别；再次，具体表现为在医疗卫生资源合理配置的基础上，实现制度体系模式、保障水平、制度运行机制的统一。

(一)试点先行。探索建立全国统一的制度框架

从各地实践经验来看，在全国范围内同步推行城乡医保制度并轨不可行。应在城乡一体化程度比较高、人口流动大、财政实力强、卫生服务体系完备的地方首先推行。中央应在总结各地实践经验的基础上，在适宜的时机出台全国统一的制度框架，作为全面推进并轨实践的政策指导。要打破城乡身份界限，设立多个层次的缴费标准。在制度并轨初期，可以将新农合作为低档标准，城镇居民医保作为高层次的标准，这样可以避免“穷帮富”的问题发生，也可以使城镇低收入居民进入到缴费较少的层次，使富裕农民享受到较高水平的医疗保障，从而满足不同人群的医疗保障需要。在保险待遇上，根据权利与义务对等原则，针对不同级别的医疗机构设定不同层次的报销比例。对城乡低收入群体继续实行医疗救助，考虑到运行体制同医疗保险存在较大差别，可仍然由民政部门管理。此外，要随着医疗保障制度的完善不断增加城乡居民的保障范围，逐步实现以保大病为主，保特病门诊和重大疾病门诊相结合的制度体系。财政部门继续负责补助资金的筹集拨付，对城镇和农村居民实行统一的补贴标准，并逐步加大财政对农村居民的补贴力度，地税部门负责城乡居民医保个人缴费的征收，并对基金进行监督管理，逐步实现基本公共服务均等化。

(二)理顺体制，建立统一的保险管理机构

制度并轨存在争议最多的地方就是两制合一后由哪个部门管理的问题。卫生部门和社会保障部门在管理上有各自的优势，也有人提出成立专门的机构进行管理，问题的关键在于由哪个部门管理更能推动城乡医保事业的可持续发展，改革的成本更加低廉。中央应在推进行政体制改革的同时，打破部门利益纠葛，明确部门职能及各自的协作关系。因为社保部门具有更加丰富的人力资源信息和成熟的网络管理平台，可以将新农合整体纳入城乡居民医疗保障体系，其基金与城镇居民医保基金合并，建立城乡居民医疗保险基金，统一城乡居民医疗保险政策，统—使用城镇职工医保“三个目录”，统一结算方法和业务管理工作，建立城乡居民医疗保险经办机构。要整合城乡医疗保障管理资源，将新农合管理部门的部分人员充实到社会保障经办机构中，提高专业化管理水平。此外，在县域经济范围内，可建立医保经办分支机构，以方便农村居民办理相关业务。

(三)统筹推进，完善配套制度改革

制度并轨是一项系统工程，涉及到城乡居民、保险经办部门、政府等多个利益主体，应同步完善相关配套改革措施，使城乡医保制度并轨得以顺利实现。第一，要以政府为主导，有目标、有重点地调整医疗资源布局，在城乡、地域、公私医院、大小医院之间进行调整，加大基层，特别是农村医疗服务机构的建设和投入。同时，通过自上而下地建立起层次分明的医疗网络体系，提高医疗服务资源利用效率。第二，提高医疗保障统筹层次，逐步由县级统筹上升为市级甚至省级统筹，满足人口流动过程中异地就医的需求，增加统筹基金基数，扩大医疗保障基金的抗风险能力。第三，完善相应的法律法规，确保制度并轨之后有法可依，促使城乡医保制度走上规范化发展的法制轨道。

《北方经济》2010年第9期

第三篇：我国城镇医疗保障制度若干问题初探

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我国城镇医疗保障制度若干问题初探

作者：志 伟

来源：《沿海企业与科技》2006年第03期

【摘 要】文章以目前国内城镇的医疗保障制度为主要研究对象，通过描述现状、发现问题、分析原因等必要环节，以探询一条符合我国国情的城镇医疗保障制度发展之路。

【关键词】城镇医疗保障制度；补充医疗保险；市场化

【中图分类号】 R-012

【文献标识码】 A

第四篇：我国城乡最低生活保障制度并轨难点和政策研究

我国城乡最低生活保障制度并轨难点和政策研究 摘要：随着最低生活保障制度的深入，工业化在对传统的城乡“二元”社会保障制度形成严重挑战的同时，也为统筹城乡社会保障制度建设创造了条件，制度的公平问题已经成为社会各界最迫切的诉求。城乡最低生活保障制度的并轨研究对于丰富社会保障理论、化解社会矛盾、实现党的社会保障制度建设的宏伟蓝图有重要意义。

本文对城乡最低生活保障制度的并轨的含义、必要性和基本原则进行阐述，由于对城乡最低生活保障制度的发展远远滞后于城市，这使得最低生活保障制度的公平性显著下降，同时也形成了城乡最低生活保障制度的统筹发展的障碍。针对这些问题联合现实提供解答方案，在国家大力推进城乡发展以及工业化的加快带来城乡大融合的背景下，统筹城乡最低生活保障成为必然。城乡最低生活保障制度的发展要根据其所依存的各种条件逐步推进。我国经济总量的持续增大、经济发展方式的加快转变，财政支出结构的加速优化，构建和谐社会的政治目标特别是“以人为本”执政观念的确立，城市和农村最低生活保障制度的发展与完善以及非政府组织的发展，为城乡最低生活保障制度的并轨提供了经济、政治和社会条件。鉴于目前城乡之间、地区之间的经济发展的不平衡，对最低生活保障的需求也有一定的差距，还不可能用统一的标准在全国范围内位城乡居民提供最低生活保障。在最低生活保障并轨初期，可先实行“制度统一”、“标准有别”。可采取以下措施推进城乡最低生活保障制度的统筹发展:统筹城乡低保立法、统一城乡低保动态调整机制、构建城乡低保合理的责任分担机制、构建城乡低保制度的内部衔接机制、推进城乡低保制度与其他保障制度的协调发展。关键词：最低生活保障并轨一体化政策一．最低生活保障是维护最起码的生活水平的消费需求设立一个最低生活保障标准，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障标准而发生困难时，都有权利得到政府按照明文发布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。

城乡并轨是一个过程，而非一种静止的状态。它不是指一开始就统一城乡最低生活保障标准，不是规定城市和农村之间、农村内部、城市内部实行统一的最低生活保障标准，不是规定城市和农村之间、农村内部、城市内部实行同一的最低生活保障线，而是摒弃“城乡分治”的二元结构政策的思想和做法，注意制度的衔接和协调，努力实现最低生活保障制度的享受条件、标准待遇、管理水平。此种选择可看作是中短期内无法实现城乡最低生活保障水平统一下的次优选择。随着城镇化得加快以及农村经济等方面的发展，在实现选择的基础上，进一步整合完善城乡最低生活保障制度，提高统筹水平，向城乡一体化的最低生活保障制度迈进。研究思路：城乡低保制度、城乡低保统筹发展问题、城乡低保并轨条件，然后对策建议，最后

1.中国城市最低生活保障制度现状：

我国已经逐步形成城镇最低生活保障“安全网”。1997年发布的《国务院关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》有力的推进了这项制度的建设。目前，全国已经有500多个城市和600多个县政府所在城镇建立了最低生活保障制度，有十几个省、自治区、直辖市在所辖城市和城区全部建立了这项制度，一些省市还建立起城乡一体化的居民最低生活保障制度。

2.中国城市最低生活保障制度存在的问题

随着最低生活保障制度的进一步推进，逐步发现了许多新的问题。第一，收入调查难。随着就业形势的多样化和家庭收入的多元化，隐形就业和隐形收入问题成为最低生活保障审

批工作的主要难题。所以在调查收入的真实性在一定程度上大打折扣。第二，进保容易退保难。“进去容易，出去难”成为困扰最低生活保障制度的一个老大难问题。一旦享受最低生活保障，可以享受政府所给予的差额救助金，在子女上学、生病就医、廉租房或补贴、取暖费等方面得到最优惠，因此，要是想让其主动退保是不可能的事情。有的隐瞒就业收入，有的干脆不就业，坐享最低生活保障。一般只能采取强行退保。第三，最低生活保障对象就业难。造成这个问题的主要原因，一是就业的门槛高，而是就业观念落后，三是缺乏劳动技能，四是缺少对最低生活保障对象再就业的优惠政策。

3.完善中国城市最低生活保障制度的建议

1.救助标准

城市最低生活保障标准的制定有三种方式：一是通过较为科学的调查研究再结合本地财政实力来确定；二是结合本地的财政实力，参照与本地发展程度相似的城市保障标准确定；三是依据本地的财政实力来确定，保障水平偏低。

2.制度框架

现行制度主要提供收入支持，对于医疗、教育或住房方面的需求，则是通过与市场化方式相背离的减免方式提供。借鉴国外的经验，可将现行制度的需求满足分成基本需求、扩展需要层次和附加提供层次。

基本需要层次提供的主要是购买日常生活必需品的救助金，大致相当于现在最低的生活保障金，但不包括医疗、教育和住房的支出。扩展需要层次主要包括房租、教育费用(（义务教育阶段）和医疗费用（慢性病患者的门诊费用）等。附加提供层次主要满足救助对象这些方面的需求：非义务教育阶段的费用、教育部门收取的其他费用、大病医疗费用等

3.城乡一体

随着城市化、工业化的加快，建立城乡统筹的最低生活保障制度已经成为必然。

4.积极的就业、再就业相结合国际上贫困群体救助的新趋势是工作福利，其核心是不参加工作就不能得到福利。

二．中国农村最低生活保障制度

1.农村最低生活保障制度建设面临的问题

1.最低生活保障资金来源不足

最低生活保障制度实施的物质基础是资金，农村居民生活保障制度建设最大障碍也是资金问题。农村最低生活保障资金由县和乡两级财政共同负担。但是许多中西部欠发达地区财政困难，短时间内无法改变，无力为农村最低生活保障提供足够的资金支持。

2.农村最低生活保对象界定困难

由于界定时从主观客观都存在困难和不公：一是收入难以完全以货币化计量；二是收入存在不稳定性；三是在审核最低生活保障对象时，将应该由子女承担的赡养义务推向政府；四是“关系、人情保”现象存在，公众对于最低生活保障评定中的优亲厚友、认定不公、违规操作和权钱交易等现象很有意见。

3.农村最低生活保障标准较低

4.农村最低生活保障制度缺乏相关配套政策

2.完善农村最低生活保障制度的对策

1.提高农村最低生活保障水平

2.提高农村居民最低生活保障标准

3.完善最低生活保障对象的甄别机构

4.搞好与农村扶贫开发政策的有效衔接

5.建立城乡一体化的最低生活保障制度

统筹城乡社会保障的含义：1.经济社会需要统筹发展2.统筹城乡发展是统筹经济社会发展的关键3.统筹城乡社会保障制度建设的内涵。

统筹城乡社会保障的必要性：1.完善我国社会保障体系的需要2.推动工业化和城镇化得要求

3.解决“三农问题”的一个重要突破口4。发展社会主义市场经济的基本内容

统筹城乡社会保障制度的基本原则：1.从基本国情出发2.发挥政府主体作用3.统筹而不统一

4.与工业化、城镇化相协调5.多方共同参与6.继承与创新相一致。

我国最低生活保障制度的发展特点：

1.政府主导：从1993年开始，在城乡最低生活保障制度的探索阶段，地方政府起了主导作用，各地根据自身实际，充分发挥各自的积极主动，并积累了丰富的经验。

2.循序渐进：我国城乡最低生活保障制度的发展经过了一个由点到面，由不完善到逐步完善的历程。并经历了由地方政府首创，民政部肯定并扩大试点，再到中央推行的循序渐进发展过程。

3.城乡二元：鉴于城乡二元的社会结构，我国的最低生活保障制度也经历了城市与农村分别探索、推广的阶段，并最终向一体化方向迈进。但是城乡最低生活保障制度的发展出现了明显的不平衡的特征。首先，农村最低生活保障制度发展缓慢。其次，城市与农村最低生活保障制度在资金投入、保障标准以及补差水平方面存在较大的差距。

三．我国城乡最低生活保障制度统筹发展中存在的主要问题

最低生活保障制度是在我国社会经济体制转型的背景下，为解决城市和农村贫困问题而确立的社会救助制度。经过政府的努力，城乡低保制度成效显著，在保障我国贫困人群的基本生活和维护城乡社会稳定方面发挥了重要作用。但是由于历史背景不同，城乡最低生活保障制度从诞生之日起就被划分为城市和农村两个独立的系统。在城乡最低生活发展的过程中，二元化格局不断得以强化，农村最低生活保障制度的发展远远滞后与城市，这使得最低生活保障制度的公平性大打折扣，同时也为城乡最低生活保障制度的统筹发展设置了障碍。农村最低生活保障制度滞后与城市主要体现在一下几个发面的差异

1.法律制度的差异：为解决转型过程中出现的贫困问题，缓解社会矛盾，稳定社会秩序，由于在《城市居民最低生活保障条例》和《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》不论是形式或是范围来说，农村的低保制度约束低于城市，单靠行政手段手段推行大大增加农村最低生活保障制度的统筹发展，也与我国“依法治国，建设社会主义国家”的治国方略相去甚远。

2.保障标准及给付水平的差异

保障标准制度的差异。最低生活保障制度标准不同，城市是《城市居民最低生活保障条例》制定的，而农村是在《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》由于城市低保的标准和农村的标准在制定时对低保对象基本生活的保障范围不同以及参照标准不同，就会形成差异。

3.资金投入及筹资方式的差异

城市低保制度的构建，是地方政府应对社会经济转型的自发行为。因此，城市低保的资金投入完全依赖地方财政，这一时期低保筹资模式就主要形成了具有代表性的，由于中央财政对城市低保的补助比对农村的早了8年，在资金投入数量上更是远远超过农村。

4.管理体制的差异

农村低保管理体制框架不完善。《城市最低生活保障条例》明确规定了城市低保从中央到地方的管理制度框架。城市低保的全国性管理工作由国务院民政部门负责，而农村低保是由县、乡、村三级，而城市低保除此之外还有县级以上的，国务院民政部门。农村低保管理体制不健全，在很大的程度上弱化了该项制度在基层的执行力。

四． 针对上述问题，提出相应的建议

1.统筹城乡最低生活保障制度立法

“立法先行”虽然是西方国家的原则，例如英国的《济贫法》、美国的《社会保障法》还是日本的《生活保护法》，均是以立法保障公民的权利，有了法律的强制性约束，在一定程度上也避免了政府及相关工作的随意性，大大的提升了低保的效果。同时公民也会用法律武器维护自己的合法权益。

2.统一城乡最低生活保障标准动态调整机制

而《关于提高城乡补助水平的通知》可知，农村和城市的低保水平还不能衔接上，由此可见，我国城乡最低生活保障标准的动态调整未形成规范化、制度化的调整机制。对于城乡最低生活保障的建立，应从以下几个方面考虑。一是调整不分先后，做到同步。二是在调整幅度上，要按统一的增长比例进行调节：三是在制度设计上，要考虑如何将城乡低保标准进一步缩小。

3.整合城乡最低生活保障制度管理体制和运行机制

最低生活保障制度建设中，管理机制很关键。我国城乡最低社会保障制度在二元经济社会结构的影响下，形成了城乡二元制体系，同时形成了城乡有别、各具管理特色的管理与运行机制。所以破除二元经济是必须的。统一城乡低保管理机构、统一城乡低保工作程序和统一城乡低保绩效评价体系，最后完成低保信息化建设城乡一体化。

4.构建城乡最低生活保障制度合理的责任分担机制

借助《社会救助法》或者《最低生活保障法》的规定，首先应从法律上确立中央在城乡低保中主要供款责任，同时也应合理划分中央、省、县在低保制度中的责任。

5.构建城乡最低生活保障制度的内部衔接机制

我国在建国之初形成的二元经济结构与二元社会结构，导致了与全体国民有直接关系的城乡最低生活保障制度从建立之初就选择了不同的发展道路。所以我们先可以再城乡低保对象确定机制的衔接；然后是城乡低保标准的衔接，最后是城乡低保关系的衔接。

6.推动城乡最低生活保障制度与其他保障制度的协调发展

推进最低生活保障制度的城乡统筹发展，除了做好最低生活保障制度本身的衔接外，还要注重低保制度与其他救助制度之间的协调。例如与灾民紧急救助、社会互助、扶贫开发制度、专项救助还有社会保险、社会福利的区别。这样才能让他们协调发展。

第五篇：关于住房保障制度研究

年初以来，中国房地产市场的房价持续攀升。按国家发改委、国家统计局发布的70个大中城市房价调查数据，4月至10月的房价涨幅分别为：5．4％、6．4％、7．1％、7．5％、8．2％、8．9％、9．5％。这种持续上升的走势，与近年相比大同小异。不同的是，中国楼市的国际性背景日益明显。

房价的外部因素

今年，国家与地方通过户型结构调整、供求比例调整、增加保障性住房建设、金融与税收等一系列手段，对房地产行业不断进行调控，但房价没有停下上涨的脚步。其中原因复杂，而一个重要因素，是流动性过剩加剧房地产的供求紧张。

在这方面，导致房价上行的外部因素不可不察。

在中国经济与世界经济联系日益紧密的情况下，中国的资产价格膨胀带有深刻的全球化背景。首先，全球经济失衡严重，特别是前些年，主要经济体的低利率政策及外汇储备的增加等因素，导致流动性全球过剩。其次，今年以来，能源、矿产等资源性产品在全球范围内供需矛盾加大，价格不断走高，传导到国内，资源性产品价格上涨预期增强。上海财经大学教授钱逢胜分析，土地越来越成为稀缺资源，过多的资金追逐较少的土地，必然造成土地价格上涨。

全国工商联房地产商会此前公布的《2007年3季度中国房地产市场报告》显示，70个大中城市土地交易价格上涨15％，环比增加1．5％，其中居民住宅用地交易价格上涨16．2％。

在相同的国际背景下，房地产市场成为众多其他国家经济发展中的一个令人头疼的问题。韩国为地价的“一飞冲天”而发愁，日本地价走出16年来的低谷开始上行，而英国、美国的地价尽管今年开始下滑，但在2006年以前已上涨多时，都对经济保持稳定发展带来威胁。

对于中国，在人民币升值预期下，境外资金流入逐利，更是搅动了并不平静的楼市，给房地产市场发展带来新的复杂性。

显然，国际投行、海外基金投资中国房地产的热情高涨。知名外资中介行世邦魏理仕的研究报告显示，仅2007年第一季度，外资收购上海物业总成交金额达38亿元。

国家统计局数据显示，今年1至8月份，我国房地产开发企业利用外资371亿元，同比增长65．9％，增幅比去年同期提高30．1个百分点。今年上半年，房地产业实际利用外资规模占同期全国实际利用外资的比重达到24．1％，比2006年提高近11个百分点。

德意志银行（亚洲）董事总经理王仲何分析，进入中国内地楼市的外资已涌现三波：第一波主要是来自香港、日本等地的亚洲资金，第二波是欧洲资金，第三波是美国、中东等地的资金，由传统的专注于一线城市，正向二、三线城市扩展。

广东省社会科学院产业经济研究所不久前完成的《境外热钱在国内非正常流动调查报告》认为，越来越多的国外热钱投资到国内楼市，博弈人民币升值，刺激房价过快增长。

在流动性过剩背景下，通胀预期导致手有余钱者首选买房置业，住房保障缺位使得购买力不足者也被裹挟提前入市。中国科学院世界经济与政治研究所所长余永定解释说，一方面，资本市场发展为居民调整资产组合提供了条件，居民对持有储蓄存款的偏好降低；另一方面，随着物价水平上升，实际负利率情况越发严重，存款搬家，资金加速涌入资产市场。

次贷危机的警示

5日闭幕的中央经济工作会议透露出重要信息：已实施十年之久的“稳健的货币政策”将调整为“从紧的货币政策”。

亚洲开发银行中国代表处首席经济学家庄健分析：“货币政策从‘稳健’转为‘从紧’，而不是‘适度从紧’，这在中国近年来比较少见，说明宏观调控的政策分量加重。”专家认为，虽然中国经济增长形势总体比较平稳，但是房地产等一些领域仍存在信贷投放过多等问题。

2007年对中国楼市产生深刻和潜在影响的外部事件莫过于美国次贷危机。从2002年起，美国房价每年涨幅逾10％，2005年暴涨17％。随后，美联储不断加息，利率达5．25％后，房价开始“跌跌不休”，次级房贷难以偿还、债券信用危机爆发。一大批贷款机构和抵押贷款经纪公司破产，投资银行的高管们纷纷离职，危机至今仍在扩散。

专家认为，尽管我国情况与美国大不相同，但次贷危机仍给我们敲响了警钟。有关专家称，房价快速上涨有可能带来两方面后果：

一是大量的资金和其他资源过度追逐房地产，将使制造业升级缺乏资金、技术和人力资源等方面的支持，妨碍经济结构升级，影响长期竞争力。中国社会科学院工业经济研究所所长吕政指出，房地产市场投资资本的活跃，将提高当地工商业成本，打破资本平均利润率规律，抑制资金对企业创新的支持。

二是银行房贷规模急速扩张，风险可能向金融机构转移。央行在《第三季度货币政策执行报告》中，首次对房贷违约风险发出警示，“住房抵押消费贷款增长很快，违约风险已有抬头趋势”。

“但对于楼市泡沫，现在只能一点点挤出。”国务院发展研究中心的专家指出，高房价问题不仅仅是房地产行业的问题，上关乎数万亿元的商业贷款和个人贷款，下涉及几十个相关行业，中间还夹杂着千家万户。这决定了任何过速的“休克疗法”都是危险的，楼市调控不能指望毕其功于一役，只能采用“渐进疗法”，在发展中“以时间换空间”。即边通过不断释放调控信号来干预市场预期，边切实增加廉租房、经济适用房、限价房、中小户型中低价位房的有效供给，以舒缓供求关系；同时，收紧房贷，让银行缓释风险。

事实上，中国新时期的住房保障体系正在建立：

——“二元管理”，界定了政府和市场边界，住房保障与市场分离。政府责任在提供保障性住房，市场化商品房则由市场配置。

——“三分需求”，即对于低收入人群，政府最重要的职责是搞好廉租房，让买不起房的居民或者进城打工的农民工能够租得起房、住得上房。为此，中央今年在财政超收中将安排49亿元，加上地方财政共近几百亿元用于廉租房建设。按照中央经济工作会议精神，2008年将加快面向城市低收入群体的廉租住房建设。对于中等收入人群，政府则加大经济适用房的建设力度，使经济适用房大多数面向中等收入者。对于高档住房，主要靠市场调节。

——“四管齐下”，国土资源部已出台文件，规定开发商不付清全部地价不得分期发放土地证，这是“促供给”；央行、银监会出台政策，要求提高第二套以上住房的首付比例，这是“抑需求”；扩大廉租房政策的覆盖面，这是“补保障”；经济适用房大多数也要面向中等人群，这是在“调预期”，让中等收入者别再追涨。