本科毕业论文：餐饮连锁经营的问题与对策研究城市最低生活保障制度下的福利依赖问题

第一篇：本科毕业论文：餐饮连锁经营的问题与对策研究城市最低生活保障制度下的福利依赖问题

城市最低生活保障制度下的福利依赖问题

公共事业管理05-1班

陈 熙 指导教师：郝建新

内容摘要：城市最低生活保障制度作为“最后一道安全网”,为社会稳定、经济发展做出了重要贡献.但是随着城市低保制度覆盖范围的扩大,大量有劳动能力者进入低保行列，我国也出现了与发达国家相似的福利依赖问题，并开始影响社会公平与效率。本文追溯了我国城市低保制度的发展历程，分析了其发展现状，探究产生福利依赖的内外在原因，并借鉴发达国家福利制度改革特别是工作福利制度对减少福利依赖的成功经验，通过与中国现实具体状况相结合，对我国城市低保制度实践中产生的福利依赖问题提出了进行低保人员能力建设、建立个人资产账户、设定一定的收入豁免额、实行强制有酬工作体验等建议。

关键词：城市最低生活保障制度；福利依赖；工作福利制；强制有酬工作体验 导言

1.1 研究目的

随着低保制度覆盖范围和制度外延的扩大, 越来越多的有劳动能力者也进入了低保行列。虽然从全国范围而言, 各地目前执行的低保救助标准较之于当地的社会经济发展与居民平均收入水平, 并没有达到过高的程度，但政府对低保制度实施许多配套优惠措施。这些配套措施涉及住房、医疗、子女教育、税收、水、电、煤气等方面的社会救助，获得低保救助是获得这些配套优惠措施的前提条件，这样就使低保证成为通往其他一些救助的“资格证”，其潜在价值被大大提高，于是，低保户自愿放弃寻找工作、依赖低保等低保福利依赖问题开始显现，影响了社会公平与效率，并由此产生一些社会问题。本文基于这样一个现实，在天津市某社区进行走访，并查阅了近几年的相关资料，借鉴了国内外许多专家的观点，试图找出我国城市最低生活保障制度下的福利依赖问题的解决途径。1.2

相关研究现状

对于城市最低生活保障制度下产生的福利依赖问题，本文参考了很多学者在不同的文章、领域中的观点，以下是四个较有代表性的观点：

邱莉莉在《制约城市低保救助体系发展的若干瓶颈及对策建议》一文中谈到，近两年政府在发展低保政策体系的同时，就业推动激励政策略显单薄，政策搭配上“头重脚轻”，缺乏和谐配合。有人粗略地算过一笔帐，从低保救助金到廉租房补贴、从免费教育到医疗救助，再加上供暖、过节费等临时救助，一个被保家庭每月最高可得到价值两千元的救助实惠。而去就业，就意味着“丢了西瓜捡了芝麻”。这在一定程度上助长了低保依赖。此外，低保救助的无期限性也从客观上助长了依赖思想[1]。

王磊在《城市低保基层实践问题刍议》中提到，低保制度的最终目的不是为了维持或“制造”一个最低收入阶层 ,而是把保障贫困者生存作为一个基础 ,同时对其中具有一定劳动能力的救助对象实施就业培训和拓展就业渠道，使之通过救助阶段的缓冲，最终经由就业摆脱贫困，融入社会主流。然而，低保实践中却存在一个越来越明显的迹象：“制造”一个长期的低收入群体，特别是当前的低保救助工作已经转向“综合低保”。政策是按不断扩大救助范围、提高救助水平的思路来设计的，从原来的单纯生活低保到现在的生活、医疗、教育、住房等一系列保障措施。虽然与西方发达国家相比，我国低保的保障水平还比较低，但是以上的政策组合使“低保证”的含金量大增，低保已经成为许多人争取的“香饽饽 ”。

黄晨熹在《标准构建、就业动机和欺瞒预防》一文中对就业动机进行经济学分析时谈到个人的就业决策与两个因素有关:一是收入效应；二是替代效应。前者是指由于社会救助的保障，个人即使不工作也能保持一定的收入水平；后者则指由于工作收入的增加，救助金会相应地减少，从而降低了个人不工作的成本或者工作的效益。收入效应通常用替代率（领取社会救助时家庭收入与工作时家庭收入的比例）来衡量。较低的收入替代率意味着相对较高的工作收入或较低的救助标准，此时，个人参加工作的收入效应会相对较强，有助于促进就业;反之，较高的收入替代率则产生福利依赖[3]。

Sandra Danzige等学者在《Barriers to the Employment of Welfare Recipients》（《接受福利者的就业障碍》）中指出造成福利接受者减少就业的因素有很多，包括低学历、工作经验很少、缺乏基本技能、对工作行为规则缺乏了解、身体和精神健康问题、酒精和药物依赖、制度惰性等。存在任何单一问题可能不是不可逾越的障碍，但存在许多问题，可能会减少就业。个人因素加上高福利、高补贴、完善的社会福利制度使得西欧各国出现了一批依托于既得福利，不愿意积极寻找工作，逃避劳动力市场风险的人。这不仅破坏了福利制度建立的初衷，削弱了个人的进取和自立精神，而且造成了各种新的社会问题

[4]

[2]。

综合以上四位学者的研究，我们不难发现：在我国城市低保制度的实施过程中已经出现了福利依赖现象，这已经严重到影响低保制度的有效实施。借鉴欧洲国家的经验教训，我们不能等到积重难返之时才去研究城市低保制度实施中产生的福利依赖问题。因此，福利依赖的问题亟待我们去研究、解决。1.3 研究方法

针对我国城市最低生活保障实施中出现的福利依赖问题，本文主要采用文献综述法，通过大量搜集、查阅相关书籍、学术期刊、电子期刊、网络文献等相关参考文献，依据对过去和现在的研究成果进行分析归纳，同时运用理论分析法，通过对国外工作福利制理论进行分析，试寻找能够帮助我国解决福利依赖问题的方法。本文选题自拟。类型是理论应用研究。

1.4 创新点与进一步展开研究

到目前为止，我国对最低生活保障救助的研究主要集中于实施低保制度的意义、低保制度保障线的测定、低保对象的生活状况与行为方式描述、低保制度法制化等方面上，而本文认为福利依赖已经成为影响城市最低生活保障制度有效实施以及制约低收入群体摆脱贫困的巨大问题。笔者对其现状，面临的问题等进行了系统的分析，提出了以下几个主要观点：

首先，争取协助低保对象转变思想认识、提升自助能力，即让低保户转变依赖政府的思想，通过学习提高自身技能，自力更生。

其次，建议建立个人资产账户，让低保户也能在政府的资金配比下进行个人资产积累从而最终摆脱贫困。

第三，尽量使低保附带福利从低保制度中脱离，弱化低保附带福利对低保对象退出救助的影响。

第四，设定一定的收入豁免额，使低保户从收入中的每一分中获利，最大限度的维持低保户正常生活水平。

最后，推行强制有酬工作体验，使低保对象在工作体验中保持工作伦理，在增加收入的同时掌握一定的技能，最终走向自立。

本文重在研究城市低保制度下的福利依赖问题以及解决途径，但值得强调的是帮助低收入群体解决生活困难的总体方针不会变。我国城市最低生活保障制度的现状分析

我国城市最低生活保障制度的形成较晚，体制尚不完善，可以说在某些领域的实施过程中难免有不足之处，因此我们至今仍在不断研究、探索、改进、发展、深入、进而最终达到完善的过程中。

2.1 我国城市最低生活保障制度的发展进程

最低生活保障制度从1993年开始在上海试行，这是我国最早的居民生活保障制度，此后，城市最低保障制度逐渐在全国进行推广。1994年召开的第十次全国民政会议上明确提出：“随着经济体制改革的深入，建立健全社会保障制度，对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”。1997年9月2日，国务院下发了《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》，要求各地建立城市居民最低生活保障制度，必须在1999年底之前完成。1999年9月28日，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》。按照这个条例的规定，持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。2001年，国务院决定扩大保障面，要求将符合条件的贫困人口全部纳入最低生活保障范围，由中央财政列支最低生活保障资金，而且对中西部财政困难的省份进行补贴。2002年4月7日，中办、国办下发通知，要求各地在建立和完善社会保障体系过程中，注意做好下岗职工基本生活保障、失业保证金和最低生活保障三条线的衔接工作，完善收入调查制度，实事求是地确定困难职工家庭的收入水平，加快申报办理进度，使实际生活标准符合规定条件的企业职工和城镇居民能享受最低生活保障，做到应保尽保[5]。2006年，为进一步完善低保政策，民政部积极推进“分类救助”的政策，对城市低保对象中“三无”对象、重病、重残及老年人等有特殊困难的人员给予重点照顾。同时，大力推进以城市低保制度为基础，医疗、教育、住房、司法等专项救助相衔接，临时救助为补充，优惠政策和社会互助相配套的城市社会救助体系建设，努力帮助城市贫困群众解决各方面实际困难。截止2008年底，全国共1111.1万户、2334.60万城市居民得到最低生活保障，我国城市平均低保标准为每人每月205.3元，低保对象月人均补助为141元。全年累计支出城市低保资金385.2亿元。

从以上数据我们不难看出，最低保障制度所要达成的理想目标是在不断完善、进步中的，而它的实际目标、实施的政策、得到的结果也是在实践中不断完善进步的。2.2 天津市最低生活保障的实施现状

从目前看来，天津市各级民政部门注重将救助对象由温饱型救助向小康型救助转变，由被动救助型向自主扶持型转变，由单项救助型向综合救助型转变，切实构建一张对保障困难群众基本生活起“兜底”作用的社会安全网，让所有救助对象及时得到有效救助。在城市“低保”制度建设方面，天津市5年内3次调整城市低保标准，积极推行“低保”与“再就业”联动机制，实现了动态管理下的应保尽保。2007年天津市又制定出台了城市医疗救助制度试点工作的方案。方案规定计划用1年的时间，在南开区、塘沽区、汉沽区、大港区、宝坻区进行城市医疗救助制度试点，之后推广试点经验；用两年时间在全市建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。使城乡因病致贫的群体得到及时、有效的救助。据了解，天津市南开区作为第一批启动低保特困家庭医疗救助试点单位，在该区享受城镇最低生活保障待遇和特困救助的非农业户籍家庭成员，除了每人每年可享受一般门诊医疗救助金额60元外，大病住院和门诊特殊病符合医保范围的，每年可得到最高不超过3000元至5000元的医疗救助。还将建立城市医疗救助专项资金，以财政拨款为主、社会捐助为补充的方式进行筹集。从此，南开区没有医保的低保和特困家庭的医疗费有了着落，同时也填补了天津市医疗救助体系的空白。专项救助政策得到了进一步落实2。

据天津市民政局介绍，2008年天津市最低生活保障户数（城镇）71277户，149070人3，为确保天津市低收入群体生活水平，天津市于2008年10月将城市居民最低生活保障标准由现行的每人每月345元调整为每人每月400元，同时在2000年天津市对城镇特困居民家庭实行了每户每月50元的特困救助的基础上，市民政局、财政局又将城市居民特困救助范围由现行的家庭月人均收入346元至445元调整为401元至500元，特困救助标准由现行每户每月104元调整为120元，并强调了对子女在学的丧偶单亲家庭、成年残疾人与父母共同生活的家庭的救助。数据来自中华人民共和国民政部网站

http:// 2 数据来自中华人民共和国国家统计局，http:// 以本文所走访的天津市南开区双峰里为例，双峰里有2613户家庭，其中低保户占总户数的1.37%，社区中有3个工作人员专责低保工作。通过对双峰里居委会和一些愿意提供资料的低保户的采访，本文了解到除了每月可以领取到一定数额的低保金外，政府对低保户还有许多优惠政策，如对承租公有房的低保户的房租给予60%的减免，免费为居住独单的低保户安装暖气并减免50%的取暖费用，春节一次性补助按1口人家庭500元标准，2口人以上家庭每人300元标准发放等。同时随着最低生活水平的提高，每年低保金都会有一定幅度的提高，以本文所采访到的一户两口人家庭为例，02年的低保金是30元/月，03年65元/月，04年90元/月，05年130元/月，06年160元/月，07年229元/月，08年460元/月。截止至08年10月，低保金达到了670元/月。逐年增长的低保金虽仍然只能够解决低保户的温饱问题，但政府对低保户实施配套优惠措施的不断增加，却使低保证成为通往其他一些救助的“资格证”，其潜在价值被大大提高，于是,“低保养懒汉”等低保福利依赖问题开始显现, 并由此产生一些社会问题。我国城市最低生活保障制度下的福利依赖问题分析

“福利依赖”的理论研究起源于西方福利发达国家 ,也是西方国家当前福利改革中的一个研究热点。从1945年开始，英国在贝弗里奇计划的基础上，建立了覆盖全体国民，内容广泛的高福利制度。1948年，英国宣布建成“福利国家”。随之西欧、北美洲、大洋洲和亚洲等许多发达国家纷纷宣布实施“普遍福利”的政策。福利国家制度的共同特点就是项目齐全、保障水平高、全国普遍福利等。福利国家模式为战后西欧经济的恢复和发展做出了重大贡献，但高福利的一个弊端就是产生了一大群依赖福利生活而不愿意出去努力工作的懒惰群体[6]。事实上，对受助者可能产生福利依赖的担心自社会保障制度建立之时就已经出现。自英国伊丽莎白时代颁布济贫法，政府负起对穷人进行救助的责任后，福利依赖便成为一个挥之不去的问题。福利发达国家的经验表明，在增进社会福利过程中，福利依赖既可能构成福利发达国家的社会问题，也可能构成福利发展中国家的社会问题。3.1 福利依赖的内涵界定 3.1.1 低保福利依赖的内涵

“低保福利依赖”是指具有劳动能力的低保对象不愿从事工作, 特别是不愿从事收入较低的工作, 或不愿进行就业咨询与职业培训而长期依靠政府低保福利生活的现象[7]。

低保福利依赖的表现有: 一是具有劳动能力的低保对象享受低保福利的时间较长；二是寻找工作的积极性不高；三是不愿从事较低收入的工作；四是不愿进行就业咨询与职业培训；五是退保难。福利依赖是一种综合的现象，它包含“状态”(享受低保并有劳动能力)、“行为”(没有积极寻找工作)和“意向”(不愿意积极寻找工作)三个方面。认定是否产生了福利依赖，必须同时考察这三个方面，只有三个方面的特征同时具备，我们才能判断福利依赖已经在某个对象身上出现。3.1.2 区分福利依赖与福利依靠、福利侵占

福利依赖与福利依靠、福利侵占具有本质上的区别。福利依赖是指具有劳动能力，具备通过自助与他助而自立的社会成员。福利依靠主要是指无法定赡养人抚养人、无劳动能力、无生活来源的社会成员(如我国统称的“三无人员”)，他们只能依靠社会提供的福利资源生存。而福利侵占指的是由于我国低保政策处于建立和实施的初级阶段，在家庭资产调查、就业资料的数据控制与户籍制度缺陷以及低保工作管理等方面存在缺陷，于是有一部分人通过钻政策不完善的空子，侵占国家福利的现象。

因此福利依赖、福利依靠、福利侵占作为三种不同的行为方式得到了不同的社会反应： 对于福利依赖的社会成员，社会具有强烈的价值判断，并且已成为各国社会福利政策和制度防范的重要议题，各国都力图通过社会救助和提供能力建设的机会，促进有能力低保对象参与劳动，实现再就业福利，使依赖者走出依赖，成为可以为社会贡献力量的一员。

福利依靠的社会成员，则是得到人们同情的群体，受到社会关怀与呵护。对于以依靠福利为生的社会成员，社会福利政策和制度理应为他们提供有尊严、体面生活的条件。

福利侵占者根据国家的政策法规并不能纳入低保的保障范围。对福利侵占现象的思考，目的主要在于如何将福利侵占者和合适的低保对象进行区分管理，保护低保资源。3.2 城市低保福利依赖者的分类

依据我国城市最低生活保障制度实施中所出现的福利依赖问题的特征表现，福利依赖群体大体可分为两类：

第一类：主动依赖者。指部分低保人员在心理和行为上没有就业意愿，主动表现出对社会福利的依赖。这类人主要表现为文化层次低，专业技能单一，看不到自身存在的潜能和价值。其具体表现为：在心理上，其中一部分人将贫困的原因完全怪罪于政府，认为是国家体制改革使得它们失去工作，而不追寻自身的不足。这部分群体中40岁以上人员占较大的比例。另有一部分人则是本身好逸恶劳，认为有国家救助就不必再辛勤劳动，缺乏通过劳动实现自身价值的愿望；在行为方式上，表现为就业意愿不强，对学习和培训产生抵触情绪。而对于政府和社区推荐的工作，常以“收入低、路太远、干不动或者身体有病”等原因加以推辞，使他们更加远离就业岗位[8]。

第二类：被动依赖者。是指具有劳动意愿，主动参加学习和培训，接受政府、社区和社会关系提供的就业机会，但是，由于各种客观原因导致他们被动依赖低保福利。有些人是因为家庭原因，例如因家中有需要照顾的老幼病残，不能到离家太远的地方去工作，只希望在离家较近的地方找一份工作，但社区附近难有适应的工作，因此只能被动依赖低保福利；有些人是因为年龄、技术原因。由于年纪大，自身也没有掌握到什么过硬的技术，不适应于现在的企业运作条件，于是只好转而成为被动依赖低保福利的人；有些人是因为低保承接机制缺陷导致被动依赖。一般来说，低保人员在找到工作获得收入后，需要向低保福利管理机构汇报，还要根据收入扣除低保金，但由于工作的不稳定性或其他客观因素，致使他们往往不便去工作，因为一旦失去工作，申请低保又是一件很麻烦的事情，因此致使他们徘徊在“是工作还是依赖低保福利”的矛盾之中，最终不得不被动地放弃工作而依赖低保福利。

本文在调查研究中发现，在我国，被动依赖者在低保福利依赖群体中占大多数，他们在行为上具有劳动意愿并希望通过自己的辛勤工作创造社会财富。因此本文认为通过对低保制度进行改进，是可以有效遏制我国的福利依赖问题。3.3 福利依赖问题的显现

随着城市低保制度覆盖范围和制度外延的扩大，实践中的潜在问题也逐渐凸显。虽然从全国范围而言，各地目前执行的低保救助标准较之于当地的社会经济发展与居民平均收入水平，并没有达到“过高”的程度。但是，“低保养懒汉”现象却己经开始显现，引起我们关注。

我国相关权威学者蓝云曦、周昌祥两位教授根据统计资料发现我国的低保对象中的确存在着一定的“福利依赖”问题。根据他们收集的资料表明：第一，享受低保福利一年以上的人占被调查者的四成。即42.2%的人享受时间在1年以上；18—59岁的成年劳动人口中也有37.7%的人享受低保时间在1年以上，存在福利依赖。第二，找工作的积极性不高。调查发现半数以上的低保对象主动寻找工作的积极性不高，从18—59岁的低保对象中只有39.3%的人表示自己最近一个月主动找过工作，而60.7%的人表示没有找过。第三，存在着对低保福利的依赖心理。在回答“在什么情况下会自愿放弃低保”时，只有0.7%的人表示看到比自己更困难的人没有吃“低保”时自愿放弃，57.7%的人则表示当有一份较满意的工作时自愿放弃低保，6.3%的人表示不可能放弃低保。另外，此二位教授在走访中还了解到，部分低保对象尽管依靠低保福利过日子，但是可以看到他们中的一些人，或打麻将，或聊天，悠闲自在、心安理得。而当一些上下班的职工对他们流露出“羡慕”的眼光时，他们中甚至有人得意地说“共产党好，不做事都吃得饱”。更有甚者，认为获得低保费是自己的基本权利，享受理所当然[9]。

笔者通过在2008年10月到天津市南开区双峰里社区的走访调查，与负责低保的相关工作人员的交流中发现，现实中确实存在着“低保养懒汉”现象。如该社区就曾介绍有工作能力的低保对象到社区从事环卫工作，但后来低保对象以自己身体不好等原因推辞上班；另外，社区也支持低保人员在社区内设摊，鼓励通过劳动获取收入，但响应的人相对较少。据该工作人员分析，这主要是由于低保资格附带着许多的优惠条件，如小孩学费抵免、过节慰问、生活杂费补贴等等。而相反地，如果低保对象参加了工作，不说工作中需要担负责任有工作压力，工作收入还可能不如低保收益，因此造就了一些低保对象宁愿选择吃低保，也不愿参加工作的现象时有发生。

3.4 福利依赖产生的原因分析 对于我国福利依赖问题的产生原因，本文分别从外在原因和内在原因进行了分析，外在原因主要有：制度惰性，隐含税率因素，附带福利过高，工作的不稳定性；内在原因主要有：工作技能较差，就业观念守旧，对再就业的期望值偏高,心理失衡等。3.4.1 外在原因 3.4.1.1 制度惰性

我国城市居民低保制度设置的初衷，是保障城市贫困者的基本生存条件,这与当时的爆发式产生的城市贫困形势是对应的。但是这种即时性的制度设置也可能会造成某些长期性的制度弊端:即专注于“生存保障”而忽视“生活发展”。

就目前来说，低保制度的制度惰性主要表现以下几个方面: 第一,过低的标准不利于资产积累。由于绝大多数城市低保线的制定都是在财政压力下 “左顾右盼”的结果,因此只能维持最低的生活状态，即“生存”。对此，程胜利在《经济全球化背景下中国城市贫困问题研究》一文中指出：“一项针对济南市的调查显示,低保家庭拥有的资产很少,如果不包括房产,被调查家庭的家庭资产平均值只有5815元,中位值仅为 2000元。这说明如果不包括房产,有一半的低保家庭资产不超过2000元”[10]。因此它们不能为以后的发展进行必需的资产积累。

第二,形成“制度孤岛”,缺乏制度衔接。低保制度以“保障”为基本取向,扶助贫困者发展自身能力及创造市场机会的取向较弱,倘若有相应的制度支持来完成后一项任务,最低生活保障制度的压力将会减少,其制度惰性也将减弱。遗憾的是,目前的制度衔接仍然存在问题:一方面,促进就业及再就业的制度设置乏力;另一方面城市中另两条保障线：即最低工资标准和失业保险金各自为政,对低保制度支援有限。制度惰性使得低保有能力者只能在低保中挣扎而没有足够的能力自力更生[11]。

3.4.1.2 隐含税率因素

在我国是先确定最低生活保障线，然后调查申请人的家庭人均收入，当人均收入低于贫困线时，就按其差额进行补助，即补差式救助。这种方案表面上是公平合理的，但是反过来思考，我们就会发现，享受这种低保福利的家庭收入每增长一元钱，就要减少一元钱的补助，相当于征收了100%的个人所得税，为了不减少低保福利，就可能选择不劳动。3.4.1.3 附带福利过高

当前的低保工作已经转向“综合低保”，政策是按不断扩大救助范围、提高救助水平的思路来设计的,从原来的单纯生活低保到现在的生活、医疗、教育、住房等一系列保障措施。虽然与西方发达国家相比,我国低保的保障水平还比较低 ,但是以上的政策组合使“低保证”的含金量大增,低保已经成为许多人争取的“香饽饽”。低保制度中的附带福利主要包括医疗救助、教育救助、廉租房以及其他优惠和帮困措施。各项附带福利相加后的金额相当可观。因此,许多基层的低保管理人员把低保卡称为具有高附加值的“金卡”。而退出低保也意味着附带福利的丧失。即使低保补差金额少至数元,但一些低保对象仍紧抓低保不放,因为他们看到,继续领取低保可能为他们带来丰厚的附带福利。这在很大程度上削弱了他们走向劳动力市场的经济动机。3.4.1.4 工作的不稳定性

由于目前我国大部分低保对象是因社会经济转型，个人就业能力偏弱而不得不下岗失业的，因此，在劳动力市场竞争日益激烈的背景下，他们往往只能从事一些非正规工作，工资低、稳定性差，而且再次失业后能否再次成功申请低保也是个未知数，这些就构成了阻碍低保对象走向工作岗位的摩擦力。3.4.2 内在原因 3.4.2.1 工作技能较差

低保人员中较大比例的是40～50人员，他们认为，在过去自己该读书的时候，“四人帮”不准读，该考大学的时候，又弄去下农村；后来回来工作，技术不好，又碰到减员增效，企业破产等；几年下岗失业，所有的东西(企业的技能)都丢光了，赶不上时代的发展；想学技能，但考虑学好以后，人的年纪更大了，现在年轻人都找不到工作，何况40～50岁人员呢，丧失了学习的信心[12]。

3.4.2.2 就业观念守旧

有劳动能力的低保人员的文化素质大多不高、技能单

一、年龄也没有优势，但他们择业时的要求却不低，“想找工作轻松，薪水高，离家近的工作”，从而导致“就业难”[13]。有些低保人员要面子，觉得从事工资低、地位低的工作就是丢了脸面，使得某些低保人员宁愿赋闲在家，靠微薄的低保金生活，也不愿意接受就业再就业。3.4.2.3 心理失衡

低保群体中不愿工作的人都有相似的经历，就是一次又一次的见工，一次又一次失败，最后挫伤他们的自尊心，身心疲惫，而对工作机会表示失望。而且由于低保对象中存在着年龄偏大的特点，一些人从心理上感觉到这一生已经没什么奔头，再怎么努力也不会有什么成就，于是悲观主义思想使自己放弃努力，从而选择依赖国家提供的最低生活保障下的休闲生活模式。发达国家的福利制度改革

自20世纪末，美国、英国、瑞典等发达国家，为了抑制越来越高的福利支出，纷纷在社会福利领域对社会救助制度进行改革，采取积极的救助手段来增强有劳动能力的受助者的工作信心和能力，尽可能地让他们重返劳动力市场。我国的各项福利制度的制定、推广晚于发达国家，我们应当借鉴发达国家的经验和策略，少走弯路，尽快完善社会安全网。

英国的福利改革从撒切尔夫人“抑制福利依赖”到布莱尔的“第三条道路”，将“消极福利”改变为“积极福利”，致力于消除结构上的不平等，提供人们有尊严与自我实现的发展机会。“第三条道路”理论认为，尽量减少社会福利支出也无法解决社会所面临的问题，重点应是把这些支出引向人力资本投资，尤其是教育、训练与就业这三项基本措施，从而将英国从“福利国家”改变为“社会投资国家”，推动“市场机制激活福利机制和劳动力市场”，通过促进就业、加大人力资本投入和引入私人要素等措施，以解决福利依赖、促进就业与经济发展。

自20世纪80年代开始，美国因越来越严重的福利依赖问题对社会福利制度进行了改革，其中影响比较深远的是克林顿时期通过的“个人责任与就业机会折衷法案”。在“个人责任与工作机会折衷法案”计划中，耗尽了受益的人只有一条路可走，那就是走进劳动力市场。在法案改革中，最彻底、影响最深远的是“未成年孩子家庭援助”项目的改革。改革彻底废除了“未成年孩子家庭援助”的称呼，代之以“贫困家庭临时援助”(简称TANF)。这不只是名称的改变，也是美国福利制度理念的转变。具体表现为：1.增加工作要求。克林顿力图在凯恩斯主义与新自由主义之间寻求平衡，把单纯救济和普遍福利改为工作福利和有限救助。2.限制受益时间。3.实施制裁措施。联邦政府要求各州必须有一半的受益者每周工作30小时。各州可以制定更严格的计划，而如果各州不能使福利接受者参加工作的比例达到某一设定值，它们将受到联邦政府的惩罚。4.消除劳动力进入市场的障碍。美国各州为福利受益者做技能评估，许多州还协助个人制定发展计划。5.控制费用增长。

各国的改革呈现出非常强的相似性，集中表现为以积极的救助手段代替传统的消极手段，用选择性原则而非普遍性原则去确定救助对象，更加突出了被救助者的义务而非权利。工作福利制是各国救助制度改革的核心模式。

工作福利制是一种更为积极，也更为严格的福利制度。其核心价值观是工作伦理(work ethic)，即“能够工作的人决不能永远依靠福利生活，而有工作的人不能生活在贫困中”。工作福利制通常采取工作体验的形式。工作体验，又称“社区工作体验”或者“社区服务”，被救助者要参加社区工作，作为他们接受救助金的前提条件。工作体验一般包括有酬工作体验和强制性工作体验两种。有酬的工作体验项目，是依靠公共的工作基金，提供给被救助者公共部门或者是私有部门的工作，并按小时给付工资。在得到工资的同时，被救助者还有权力享受其他的支持和服务。这种有酬的工作体验是有时间限制的，通常是3到12个月。有酬工作体验项目的最终目标在于推动被救助者未来，也就是项目结束后的就业状况。强制性工作体验项目是没有报酬的，被救助者必须通过工作来回报他们所接受的救助金，他们不但没有工资，也不具有享受其他救助金的资格。相对有酬工作体验项目来说，强制性工作体验最主要的目标不是帮助被救助者改善未来的就业前景，而是用来提高被救助者当前的就业率，并使被救助者保持一种工作伦理，在接受公共救助时尽相应的义务。对政府而言，强制性工作计划的其他好处还在于能够抑制救助申请的增长，防止已经有工作或者很容易凭自己找到工作的人的搭便车行为。工作福利制的具体规定主要体现在三个方面： 第一方面是对寻工活动与工作必须接受性的规定。在英国，失业救济申领者必须每隔两周向救助机构证明他们寻找工作的进展，失业者被准许用3个月的时间去寻找和他们的前工资水平相等的工作，在此之后，他们必须接受任何付给国家最低工资的全职工作[14]。在丹麦，被救助者必须每隔3个月去一次就业办公室，但是一套为救助对象寻找合适岗位的计算机系统可以保证工作人员与失业者保持更密切的联系。失业者一旦进入社会救助阶段，也就是说当他们的失业保险权力终止，就必须接受工作福利项目提供的工作和低于正常水平的工资。

第二方面是对工作时间的要求。有关被救助者的工作时间，美国目前的要求是50%的被救助者都要加入工作活动，有6岁以下孩子的被救助者每周要工作20个小时，其他的被救助者要工作30个小时。修订后的对困难家庭的临时救助政策将对被救助者和各个州提出更高的工作时间的要求，70%的被救助者将被要求每星期工作40小时，其中至少要有20小时用于有酬或无酬工作，而其他的时间可用于接受培训或者进行与工作相关的活动。现在，美国各州在强大的压力下，正在通过制定更完善的强制性工作项目去提高被救助者的就业率。北欧各国在救助制度改革中也将工作福利的工作时间和强度加强了。

第三方面就是与工作要求相伴随的各项制裁措施。例如，美国的制裁措施就十分严厉，被救助者拒绝一次工作机会的代价是丧失25%救助资格，当这种拒绝行为达到一定次数的时候，救助金有可能被全部取消。在英国，惩罚期限从两个星期到六个星期。1999年，救助金申领者当中受到制裁的比例接近于11%。在比利时，1998年有4.8%的被救助者接受制裁。在丹麦，第一次拒绝参加工作活动的人的救助金会减少20%，多次拒绝会导致丧失最后一张安全网的保护[15]。我国城市低保制度实践中福利依赖问题的解决对策

5.1 进行低保人员能力建设

这是降低低保救助低保对象的福利依赖的关键所在。我国低保对象的主体是下岗失业人员及其家属，他们下岗失业以后之所以很难实现再就业，除了外部就业形势严峻这一客观原因之外，其自身技能的缺乏也是一个很重要的原因。因此，要协助低保对象提高其自助能力，离不开两个方面的努力:一方面是改善外部就业大环境;另一方面是改善自身条件。前者主要依靠政府，后者则需要包括政府、民间力量、专业人士以及低保对象自身在内的各方面的共同努力。政府的努力主要出台积极的社会政策特别是就业和就业保障政策，从宏观上确立就业导向并做好相关支持性服务。但政府出台积极的就业政策，改善就业弱势群体的外部环境只是解决问题的一个方面，以下岗失业人员为主体的低保对象要最终实现就业，还必须改善自身条件，提高自身素质与谋职能力[16]。调查显示，与外部原因相比，低保对象更倾向于将再就业的主要障碍归结为年龄大、文化程度低、没有技术特长具有个人特征的因素。因此，低保人员的能力建设要以学习时间制度化、培训方式规范化、教学内容系统化、职业技能专业化、就业岗位适应化为基础，以此来保证低保人员能够在职业技能的学习和培训中提高从业素质和竞争力，并获得适应自我的就业机会，达到体面地工作、生活的目的。并通过能力建设为低保福利依赖者提供“自助”的造血功能，达到促进再就业，解决低保福利依赖，完善城市居民最低生活保障制度的目的。5.2 试点针对城市贫困群体进行“资产建设”

一定数量的资产是贫困者发展自身能力和寻找以及抓住就业机会的基本条件，而目前低水平下的低保标准使贫困者基本不具备资产积累的能力。美国经济学家迈克尔·谢若登提出了“资产建设（Asset Building）”这个很有启发性的概念。“资产建设”是一个涵义十分广泛的概念，目前最具创新意义的是“个人发展账户”。个人发展账户指的是一种面向所有困难群体的储蓄账户，困难人士或家庭定期向此账户中存入资金，当他们有需要将账户中的资金用于指定的目标时，由政府或民间的基金给予适当的配比。它针对的是某些特定项目(如子女教育、医疗、住房、小额投资等等)，由贫困者个人和政府共同往账户里投资，低保部门有责任对这些账户进行引导和监管。这样一方面为贫困者发展能力提供了必需的资产；另一方面也实质上培养了贫困者理财和经营的能力；此外还避免了“摊大饼”似的不断扩大外延的“配套措施”，使低保制度摆脱永无止境的粗放式扩张[17]。大量最新研究成果也证实，参加建立个人资产账户不仅可以延迟消费，而且还有其他多重积极效应：人们有了资产，可以从长计议，追求长期目标。更为重要的，积累资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等均具有巨大的潜在作用。5.3设定一定的收入豁免额

针对隐含税率问题，在家计调查时,我们可以设定一定数量的收入豁免额以及对豁免额以上收入设定一定比例的抵扣率,让就业的低保家庭能从所获得的每一分收入中都得到好处[18]。至于收入豁免额和抵扣比例,本文认为应该在借鉴国际经验和加强社会调查的基础上,结合现行低保标准体系、低保家庭的工作收入状况以及两者的互动关系来确定,切忌以主观判断行事。发达国家通常的做法是对这种补充性收入按照一定比例进行奖励(即不计入收入)。这样做至少有两大好处:(1)增加参加工作的低保对象的收入,拉开就业和不就业之间的差距；（2）让低保对象保持和劳动力市场的联系，预防长期依赖和社会排斥。5.4 弱化低保附带福利对低保对象退出救助的影响

我们可以将附带福利的申请资格由低保家庭延伸至低收入家庭或某些特殊困难家庭(如单亲家庭可以申请教育救助，低收入住房困难户可以申请廉租房等)；或者,我们也可以考虑,不根据低保户来给予配套政策,而是按照某一收入标准来给予该政策,凡是低于该收入标准的都有权享受。比如,可以考虑将当地低保标准的120%-130%收入范围内的低收入群体都列入有资格享受的群体[19]。总而言之,无论何种方法，目的均是弱化配套救助政策与低保户之间的联系,而将其与低收入标准线联系起来。从根本上讲,这方面的问题不解决,恐怕很难消除福利依赖。5.5 适当延长救助渐退时间 目前,实施救助渐退政策的城市,大部分的渐退时间在3个月以内。一些低保人员找到工作后，家庭人均收入超过了城市最低生活保障线，这样3个月后他们就不能再领取低保金了。但由于他们的工资收入一般都比较低，工作后的费用支出又比原来多，生活反而比领低保时还困难，而且有些不正规企业录取员工之后往往在三个月后就无故辞退员工,这样又得重新申请低保。而从申请低保到确定成为低保对象往往又需要二三个月时间审查,这期间既没有工资,也没有低保,生活便没有了保障。因此一些低保居民就不愿找工作。为了解决这些低保居民找工作初期的困难，鼓励他们通过就业脱贫，就需要建立更加完善的低保救助渐退机制[20]。我们可以对上岗后家庭人均收入超过最低生活保障的，在办理就业手续起半年内，享受的低保金不变；半年后领取原低保金的50%；一年后停止发放低保金。对就业后家庭人均收入仍低于标准的，原低保金在就业后一年内不变，一年后再视家庭情况重新予以核定。救助渐退期间继续享受助学、助医、助房等专项救助。这样，无论是低保对象还是管理部门，都有更多的时间分析各自的情况，最后作出各自的选择。

5.6 对有劳动能力的部分低保对象规定救助期限

规定救助期限的目的,主要是明确身体健康的低保对象应当承担社会责任和履行相应义务,力争自食其力，避免形成长期的福利依赖。首先,我们可以针对那些年轻和比较年轻的低保对象,比如18-40岁之间有劳动能力的低保对象,要求他们只能连续领取低保金两年,然后必须就业,如再次失业,可以重新申请,但是,该年龄段的低保户累计领取时间不能超过五年。5.7 制定和推行“强制有酬工作体验”的政策

我国现行低保政策规定，在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。应该说，中国的这种做法与国外社区强制工作体验的目标也大体是一致的。我国低保中的社区服务劳动的基本做法是街道和居委会组织有劳动能力的低保人员参加社区公益活动、公共服务，每周2-3次。每次活动均要签到，一个月内累计三次无故不参加活动者，视为自动放弃最低保障[21]。但是在具体实施上并不如此严格，而且由于工作的无偿性，低保户参加的积极性并不高，有些低保户以身体健康状况不佳等为由拒绝参加社区服务劳动。而在我国因不参加社区服务劳动而强制退保的现象也并不常见。

因此本文建议借鉴国外的工作福利制度，把“强制工作体验”与“有酬工作体验”相结合，制定和推行“强制有酬工作体验”的政策。让所有有劳动能力的低保对象都参加“强制有酬工作体验”。低保对象参加工作体验所领取的工资会低于该工作的实际工资，而被扣除的工资就作为低保对象领取低保金的回报。通过强制有酬工作体验，既可以让低保对象明白在接受救助时也必须要履行相应的义务，低保并不是“免费的午餐”，同时参加体验获得的报酬也可以结合本文5.3中设定收入豁免额这一建议，在计算低保金时将这部分收入部分或全部豁免，这样可使他们的收入得到更好的改善，而在工作体验中所学到技能更可以增加其自身竞争力，从而逐步减少对低保福利的依赖，最后走向自立的道路。这样既有利于实现社会公平，也使劳动力得到最大的应用。具体来说可以由政府创造就业岗位，大力扶持社区服务中心，加大投资力度，增加社区服务中心服务与就业功能。同时可以与中小企业合作，主要给予政策上的扶持，对于提供就业岗位就业的中小企业给予各种优惠政策，如减免相应税费等。低保人员也可以在工作中学会一定的技能，增加自身的就业机会，通过自主劳动最终走出低保行列。结论

本文追溯了中国城市最低生活保障制度的发展，在这期间，城市低保一方面为城市贫困人士和家庭提供了最基本的生活保障，在一定程度上缓解了社会矛盾，维护了社会稳定；另一方面也由于制度上的不完善而带来了福利依赖这个难题。在我国现阶段，由于最低生活保障制度还不甚健全，加上地方政策、情况各不相同，因此要想达到理想中的杜绝“福利依赖”现象很是艰难，这个目标也是长期性的。该如何通过适当的途径来消除福利依赖以使低保制度发挥其应有的作用并最终达到共同富裕这一最终理想是需要我们在不断探索尝试中发现的。我国学者就此也提出了很多建议和办法，并且在不断钻研和探索的道路上前进，我们还可以适当借鉴国外治理福利依赖问题的措施，来钻研出符合中国国情的低保改革道路，以帮助更多有能力的低保群体摆脱福利依赖，走出贫困，最终实现共同富裕这一理想目标。

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The Study of Welfare Dependence Under Urban Resident's Minimum Living Guarantee System Abstract: Urban Resident's Minimum Living Guarantee System as „a social safety net for the final‟,which makes important contributions for the social stability and economic development.With extension of the coverage scope for the system, there are many people with labor capacity in the welfare rolls, and Welfare Dependence also appears in our country just like that in developed countries.It affects social equality and efficiency.This paper looks back to the development of the Urban Resident's Minimum Living Guarantee System in China，in order to analyzing it in the current situation, searching the inside and external cause of the creation welfare dependence.Referring the successful experience from welfare system reform to reduce Welfare Dependence in developed nation, especially learn the workfare system.By combining with the specific reality of the situation in China ,the author tries to give some suggestion such as carrying on guarantee member capacity-building, building up personal property account , seting a certain amount of income exempted，and implementing forced and gainful work experience to solve problems of Welfare Dependence in China.Key words: Urban Resident's Minimum Living Guarantee System;Welfare Dependence;Workfare;Forced and Gainful Work Experience

专家评语：

论文追溯了我国城市低保制度的发展历程，探究了在低保制度下产生福利依赖的内外在原因，并借鉴发达国家福利制度改革特别是工作福利制度对减少福利依赖的成功经验，结合中国实际，提出了有针对性的建议。

论文立意正确，论证充分，体现了较强的独立分析和解决问题的能力。文章框架清晰，文理通顺，语言规范，参考文献引用规范。

第二篇：浅谈最低生活保障制度存在的问题与对策

目录

第一章 城镇居民最低生活保障制度的实施现状...................1(一)保障人数基本稳定....................................1(二)低保平均标准和平均支出大幅提高......................1(三)财政投入逐年增加....................................2(四)分类救助体系配套实施................................2 第二章 城镇居民最低生活保障制度存在的问题...................3(一)观念问题............................................3(二)保障标准不合理......................................3(三)低保资金筹资渠道较为单一............................4(四)缺乏必要的监督管理体系..............................4 第三章 最低生活保障制度产生各种问题的原因....................3(一)观念问题产生的原因..................................4(二)保障标准不合理的原因................................4(三)低保资金筹资渠道较为单一的原因......................5(四)监督管理不到位的原因................................5第四章 完善最低生活保障制度的对策...........................6(一)转变观念............................................6(二)制定科学合理的保障标准..............................6 1.低保标准定期进行调整...............................6 2.建立科学合理的测算指标体系.........................7(三)调整财政支出、拓宽筹资来源渠道......................7

1.调整财政支出结构，加大对低保支出比重...............7 2.拓宽筹资来源渠道，扩大低保资金的来源...............7 3.充分调动民间资金的积极性...........................8(四)完善管理，强化监督..................................8 参考文献...................................................10 浅谈最低生活保障制度存在的

问题与对策

【内容摘要】最低生活保障制度已成为现阶段我国城镇社会救助工作的主体，当前我国城镇最低生活保障制度在各方面依然存在不同的问题，为解决存在的问题我们要转变救助观念、合理制定保障标准、拓宽资金来源渠道及完善法制建设。

【关键词】最低生活保障；城镇低保；问题；对策

一、城镇居民最低生活保障制度的实施现状

（一）保障人数基本稳定

从我国民政部发布的历年《民政事业发展统计报告》来看，1998年我国城镇最低生活保障对象人数仅为184.1万人，保障人数较少，而到了2002年保障人数一跃增至2064.7万人，较1998年的保障人数有了跳跃式的增长，到2011 年11月我国最低生活保障人数为2275万人，占全国非农人口的5.1％。经过几年的发展，我国城镇居民保障人数增速逐步减缓，保障人数基本稳定在2200万-2350万人之间。

（二）低保平均标准和平均支出大幅提高

城市低保平均标准和平均支出是衡量我国城镇最低生活保障制度水平的两个核心指标。前者是各地方政府制定用以维持最低生活水平的人均每月所需的金额，而后者是低保标准扣除救助对象个人收入后，每人每月实际领取的现金金额。在2003年，我国平均低保标准仅为每人每月149元，低保平均支出为58元，到了2006年分别为169.6元和83.6元2008年增长到205.3元和143.7元，2010年为251.2元和179元，2011年增至278元和210元。我国城镇最低生活保障制度的保障标准及补助水平的逐年提高，极大缓解了城镇贫困居民的生活困难，有助于提高其生活水平及消费水平。

（三）财政投入逐年增加

在我国城镇最低生活保障制度建立之初，所有保障资金均由各地区的地方财政负担，从1999年开始，中央财政开始补助我国部分贫困地区，且补助范围和力度逐年增加。2003年全国城镇低保支出资金150.5亿元，其中中央财政补贴92亿元，到了2007年全国城镇低保资金支出277亿元，中央财政支出160亿元，2008年为393.4亿元和266亿元，2009年则为482.1亿元和359.1亿元，2010年增至524.7亿元和365.6亿元，中央财政补贴力度的稳步增加为我国城镇最低生活保障制度的持续发展提供了强大的支持。

（四）分类救助体系配套实施

经过近二十年的努力，我国城镇居民最低生活保障制度已突破了传统救助制度的保障范围，从单一的生存型救助向综合的生活型救助及发展型救助转变，并逐步形成以最低生活保障制度为核心，以优待抚恤、临时救助、专项救助、社会互助等救助方式为有益补充的多层次、立体式、广覆盖的社会救助体系，该体系基本涵盖了贫困居民生活所需的方方面面，如：住房、医疗、就业、子女教育等。从而从多个层面缓解了城镇贫困居民的生活困难，有效地提高了他们的脱困能力及生活水平。

二、城镇居民最低生活保障制度存在的问题

（一）观念问题

一方面，制度的实施主体在救助理念上还存在较大缺陷，没有树立好正确的政绩观，为了自己的政绩去实施政策，消极救助与补偿甚至中饱私囊，利用权力挪用保障资金。另一方面，不少低保人群对低保形成依赖心理，并影响周围群众，出现了“低保养懒汉”，在“政府的钱不拿白不拿”的思想支配下，向政府部门隐瞒收入，争保、赖保。

（二）保障标准不合理

现时的救助保障标准相比于现今物价仍属于相对较低的水平，长期沿用老标准，保障标准并没有紧随时代的发展，失去时效性。而且，保障标准的制定方法缺乏可行性，经济不同的地区却使用相同的保障标准。

（三）低保资金筹资渠道较为单一

现阶段我市城镇低保制度所需资金主要来源于上级以及地方政府的财政支出，而且对地方财政造成一定的压力。我国民间资金对低保的投入积极性不高，各方对低保的关注度不够，致使目前低保资金的来源比较单一。

（四）缺乏必要的监督管理体系

在对申请者的收入核查、低保金的审批、发放等工作缺少严格的管理，甚至还有些混乱；低保金发放不及时，甚至有截留扣压现；城市低保信息公开、违规、处罚都缺少必要的监督；一些基层社区低保工作人员没有电脑，低保对象申请、发放都是靠手工操作，不能实现信息的共享，导致冒领、多领现象的发生。从总体上看，经济较发达地区的低保管理机构相对比较健全，管理相对规范；而经济欠发达地区的管理机构仍不健全，工作力量相对薄弱，管理较差。

三、最低生活保障制度产生各种问题的原因

（一）观念问题产生的原因

保障我国公民的基本的生存权利是我国城镇低保制度的基本救助理念，为城镇贫困居民提供基本的生活救助更是政府应该承担的责任。然而在该项制度的实施过程中，制度的实施主体没有把群众的利益放在首位没深入群众设身处地为低保人群服务，只顾及自己的政绩观，消极救助与补偿。

虽然城镇低保制度提供了低保人群的基本生活救助，但仍有不少低保人群本来能靠自身劳动脱贫，却一味领取政府的救助资金度过日子。他们总认为接受政府的接济是理所当然，养成了懒惰的习惯，过着得过且过的生活，导致他们永远无法摆脱贫困，走上致富道路。

（二）保障标准不合理的原因

社会不断的发展和进步，物价上涨及居民可支配收入增长的幅度也在飞速提高，现时的救助保障标准相比于传统的救助保障标准有较大幅度的提高，但是城镇最低生活保障标准增长的幅度远追不及。所以相对来说，当前我国的城镇居民最低生活保障标准仍然偏低。

最低生活保障标准的制定，一直是我国低保制度的核心内容，但在当前我国城镇低保标准的制定过程中，由于缺少一个统一的科学制定低保标准的规划和要求，致使在全国范围内出现许多种保障标准的制定方法，由于这些方法主观随意性较大，导致我国城镇低保标准的制定出现了许多不规范和不合理的地方，极大的地影响了城镇低保的实施效果。

（三）低保资金筹资渠道较为单一的原因

虽然我国政府明确提出了“应保尽保”的目标，但目前最突出、最难解决的问题是低保资金存在较大缺口。现阶段我市城镇低保制度所需资金主要来源于上级以及地方政府的财政支出，而且对地方财政造成一定的压力。虽然近几年来，中央用于最低生活保障的补助资金连年翻番，但各级政府的财力始终是有限的，我国尚未形成各级地方政府有效的低保资金拨付机制，在巨大的低保对象的需求面前，应保未保的现象时有发生，在现行政策标准下，目前我国城镇低保资金仍存在着较大缺口。此外，我国民间资金的积极性尚未调动起来，公益团体和慈善事业很不发达。总之，我国目前低保资金的来源比较单一，多方筹备资金渠道不畅通，尚未形成有效的资金筹集机制，使得部分本该得到政府救助的城镇贫困居民游离于低保制度之外，未能确保保障制度的有效实施。

（四）监督管理不到位的原因

相关法律的实施缺乏强有力的执行力，在低保基金的筹集和运营方面缺乏有效的监督，导致了低保资金管理混乱、非法挪用及违规使用低保资金现象在我国部分地区大量出现。同时，对城镇低保制度的实施、管理与监督机构在政策法规方面没有严格的划分，很容易造成救助工作的随意化及职能的交叉重叠。除此之外，还缺乏对城镇低保对象的救助权利保护等方面的政策法规，使得低保对象在自身的救助权利受到侵害时很难及时有效地得到矫正与保障。

四、完善最低生活保障制度的对策

（一）转变观念

各级政府在制度的具体实施过程中要多注重人文关怀，试着从他们的角度来思考问题，不能将城镇低保的救助思想仅仅局限于消极的救助与补偿，而应树立“以人为本”的救助理念，从精神上帮低保对象走出贫困。政府还要加大宣传，贫穷只是城市低保群体的外在表现，贫志才是根本的原因，所有的社会组织和成员都要正确对待、认识他们的遭遇，充分理解、同情他们的境况。政府也应从政策层面上变“授鱼”为“授渔”，在强化政府、社会救助的同时，激发他们的自立、自强精神，充分发挥再分配投入的社会效益。

媒体要正面引导，大力宣传城市低保群体成功创业的先进事迹，塑造由弱到强的低保群体形象，宣传艰苦奋斗、自力更生、百折不挠对待困难的精神，开展“如何脱贫退保，如何走出困境”等针对性强的专题讨论。引导他们正确认识社会，支持的改革发展的大局。鼓励他们强化自我发展意识，化挫折为动力，从心理困境中奋起，做生活的强者。让社会理解他们的困难，政府的救济做到有的放矢。

（二）制定科学合理的保障标准

1、低保标准定期进行调整。

由于各地区的城镇低保标准主要受经济发展水平、生活必需品上涨水平及GDP增长率的影响，所以低保标准需要定期进行调整，最好是一年调整一次。这样才能最及时有效地缓解生活必须品上涨水平给低保家庭带来的压力，不过调整的多少应结合该地区的实际情况，不能对当地财政构成巨大压力。

2、建立科学合理的测算指标体系。

农村低保涉及人员多，居住分散，家庭收入复杂且变动大，首先这要求工作人员必须进行艰苦细致的调查研究，对农村贫困人口进行全面的排查和摸底。其次，政府及相关部门要通过理论研究和实际调研，从而准确界定低保对象，科学核定收入。

为了更有效地消除“属地管理”的弊端，民政局应以全国各地区制定的低保标准为基础，并在对他们进行深入调查研究的基础上，制定出几个可以在全国范围内实施的科学的具有指导性的标准制定方法。

（三）调整财政支出、拓宽筹资来源渠道

1、调整财政支出结构，加大对低保支出比重

政府要按照建立公共财政的要求，扩大财政支出规模，努力调整和优化财政支出结构，增强社会保障的支出力度，探索合适的财政转移支付渠道，保证低保资金的来源。社会救助经费在国民收入中应占有一定比例，并与国民经济保持同步增长，最低生活保障资金应该在整个财政中占有一席之地，以保证其支出的需要。

2、拓宽筹资来源渠道，扩大低保资金的来源

当前城镇低保资金主要来源于各级财政，来源渠道比较单一，所以应结合当前我国国情，大力吸纳社会资金，这样不仅可以在一定程度上缓解各级政府财政资金方面的压力，减轻财政负担，更有利于唤起社会各界对低保人员的重视和关心。可以开辟个人所得税为低保制度的专项财源。即：根据社会中值收入计算得出个人所得税的起征线，并在中值收入的50%-6O％处设一条贫困线，凡收入在起征线上的公民均需要缴纳个人所得税，所得税采取累进制，收人越高的人缴纳的税就越多，而收入在起征线与贫困线之间的公民则免交个人所得税，收入在贫困线以下的居民则可以从政府所征收的个人所得税中自动得到补偿。该项政策不仅可以有效 的调节我国收入差距和贫富差距问题，更可以保障低保资金来源的持续性。

3、充分调动民间资金的积极性

我国现在正处在经济社会转型时期，在当前各级政府财政都比较困难的情况下，应该充分调动民间积极性，共同募集资金。民间资金具有创新性、灵活性、高效率、低成本的特点。为此，我们要重视民间的力量，政府应该大力倡导慈善赈济，使“举小善”成为社会风尚。我们可以借鉴国际做法，对捐赠给社会救助民间组织的资金免税，以调动社会各界参与。另外，我国的福利彩票的销售额日益增加，由于福利彩票的收入具有稳定性和持续性的特点，政府可以考虑将销售福利彩票收入的一部分收入辟为城市低保资金，用来缓解社会救助经费不足的矛盾。

（四）完善管理，强化监督

为了实现全国城市低保工作的信息化管理，应争取为所有的低保机构配备上电脑，提高管理水平和服务质量。在此基础上，实现低保工作从申请、受理、核实和审批全程信息化，在民政、社区服务中心、银行等部门实行资料共享，从而实现保障工作的准确、快捷、科学。我国城市低保工作面临的一个突出矛盾是，低保资金严重不足但保障对象规模庞大，并且这个矛盾在短期内难以解决。因此，我们要加强社会监督，健全监管体系。

并且对不正当使用低保救助资金及擅自挪用与侵占救助专项资金的人员，根据其情节严重及造成的社会影响，追究其相应的行政、民事及法律责任，情节严重者还要追求其相应的刑事责任，以此来严厉打击那些侵占、挪用等违法行为。此外，还应该建立有关城镇低保的投诉与行政复议制，使低保对象有一个畅通的投诉渠道，对言之有据的投诉，可以让其提请行政复议。还可以适当借鉴一些国际经验，建立专门的部门及法庭来专门管理低保纠纷引起的案件，以确保低保对象的合法权益不再遭到非法侵害，能及时获得司法援助。参考文献：

1.陈颂东．财政支出结构的国际比较与我国财政支出结构优化改革，2004(01)2.王朝明．中国转型期城镇反贫困理论与实践研究[M]，西南财经大学出版社，2004年

3.李薇薇.关注城市最低生活保障[J]，社会保障制度，2002(1O)4.杨馨璇，滕建华，尹岳伟.城镇居民最低生活保障制度存在的问题及对策[J]，社会保障制度，2012(06)5.徐月宾，张秀兰．我国城镇最低生活保障制度若干问题探讨[J]．东岳论丛，2009(02)：23—24．

6.王有捐．对城居民最低生活保障政策执行情况的评价[J]，社会保障制度，2007年第02期

第三篇：我国餐饮连锁经营问题与对策

我国餐饮连锁经营问题与对策.txt吃吧吃吧不是罪，再胖的人也有权利去增肥！苗条背后其实是憔悴，爱你的人不会在乎你的腰围！尝尝阔别已久美食的滋味，就算撑死也是一种美！减肥最可怕的不是饥饿，而是你明明不饿但总觉得非得吃点什么才踏实。我国餐饮连锁经营问题与对策

职业餐饮网提醒：本内容有少量缺失 提要近年来，我国餐饮业发展迅 速，餐饮品种丰富，店铺数量迅速增加，行 业竞争日趋激烈。与此同时，洋快餐登陆 对我国餐饮业也提出了严峻挑战。随着 洋快餐的大举进军，一种新的餐饮经营模 式———连锁经营7 逐步受到广大从业者的 关注。连锁经营改变了传统的小生产经 营方式，有效降低经营成本，扩大市场占 有率，给企业带来了巨大的规模效益。

国 内有识之士已开始利用连锁这一有效手 段发展生产经营，对行业的规模发展起到 了推动作用。但总的来说，我国连锁经 营、尤其是餐饮业连锁经营，还处于初级 阶段，还存在很多的问题，这些都有待于 广大的企业经营者结合中餐企业的自身 特点，不断地去解决这些问题，为我国餐 饮业谋求更好的发展。

一、餐饮业连锁经营发展现状

中国是世界四大烹饪国之一，中华烹 饪驰名遐迩。但是中国餐饮业市场竞争 日益激烈，内有不断激增趋于饱和的市场 竞争，外有虎视眈眈待机大举进攻的国际 饭店管理集团。从消费群体看大多是个 人消费者、家庭消费、休闲消费，他们不只 看环境、看服务、看品种，最主要是看价 格，谁的价廉物美，就上谁家去。餐饮企 业已经步入微利时代。餐饮连锁企业是指经营同类餐饮服 务产品的若干个企业，以一定的形式组成 一个联合体，通过企业形象的标准化、经 营活动的专业化、管理活动的规范化以及 管理手段的现代化，把独立的经营活动组 合成整体的规模经营，从而实现规模效益 的一种经营形式。

近几年连锁经营作为 一种新型的经营方式，国际上正被广泛应 用，如世界驰名的肯德基、麦当劳等，都在 中国取得了良好的业绩，而且扩张势头迅 猛。通过对国际餐饮连锁店的学习，近几 年来我国餐饮市场连锁经营尤其是特许 经营得到了快速发展，注重“情感经营”和 人性化、个性化的服务，在经营中不断创 新，从经营环境营造上积极借鉴西方的营 销之长，追求现代理念和人文气息，更加 注重品牌营销和企业文化的培养，市场经 营逐步向全方位和深层面转化，推动我国 餐饮的发展跃入一个新的平台。

纵观我国目前的餐饮市场，越区域开 店、资本运作品牌已经成为时下连锁企业 扩张的重要方式。越来越多的企业将跨 区域发展作为企业全盘战略规划的一部 分。其中，既包括外资、合资餐饮企业，更 多的是本土大型餐饮企业，以及具备一定 特许连锁能力和优势的中小型品牌企 业。如：台湾永和豆浆、草原小肥羊、马兰 拉面、成都谭鱼头等，在全国都拥有几百 家连锁店。中国饭店协会公布的数据：!“"8 年全国餐饮业营业额突破了七千亿 元，同比增幅达到百分之十二点三，中国 餐饮业营业额已经连续十三年以两位数 速度高速增长。

二、中式餐饮业出现的主要问题 特许经营在西方国家已经有近百年 的历史了，像麦当劳、肯德基已成为半个 世纪不倒的名牌，而我国的餐饮企业至今 还没有几家较大规模的特许经营体系真 正建立成功。许多企业没有经过逐步的 培养过程，而只是将特许经营当作一种短 期内能使企业迅速扩大的一种手段，把企 业带入急功近利的企图之中。中式餐饮 特许

经营中出现的问题集中体现在以下 几个方面。

一:品牌的适用与管理能力差，没有 形成独特的管理体系。品牌的“速成”和 “万能”观念，导致很多的企业畸形发展。一个企业要想做大做好，就必须树立自己 的品牌。但是品牌不能速成，它是长期追 求质量、管理、效率的结晶。同时，品牌也 不是万能的。但是很多企业过分夸大品牌 的作用，认为品牌好就能赚钱，致使业务 虚而不务实，在广告、形象宣传方面投入 过多的精力，而在企业管理方面并没有多 少实质性的改革和创新“。红高粱”就是在 企业还未形成其独特的、全套的、成熟有 效的经营和管理规范时，急于扩张，使得 企业摊子泡沫太大，最后导致企业的衰 亡。由于管理不到位，还有很多投资人在 加盟之后，不按照特许经营的统一的经营 运作方式，而是在实际操作过程中，加入 了自己很多的想法，很多管理条款形同虚 设，使得加盟店的饭菜风味、服务管理都 与特许店相去甚远，破坏了整个品牌的声 誉，对品牌发展造成不好的影响。

（二）产品的标准化和一致性差，核心 技术可复制性差。中式餐饮业的发展，关 键在于口味和特色，很多中餐企业没有形 成工业化的生产标准，制约了餐饮业的发 展。很多中式餐饮企业在学习西式餐饮特 许经营的经验时，过多地注重引进“门店 管理”“、量化考核”等具体做法，没有充分 考虑中餐的文化背景，没有在品牌资源的 可执行性、核心技术的可复制性上狠下工 夫，很难在质上有所突破。很多的快餐店 “连得起，锁不住”，根本不能做到标准统 一，连锁的生命力在于其极强的统一性、系统性和规范性。而我国的餐饮企业在实 践中经营者往往盲目店面数量，而忽略了 管理的统一，造成经营过程中的各种问 题，常常与顾客的期望和需求产生偏差。

（三）实行统一的配送方面问题突出，物流中心不够完善。在特许经营中，物流 配送是一个关键因素。但是，许多的特许 经营物流配送环节都称不上流畅。还有 很多的餐饮企业都还没有建立起完全独 立的流通渠道。当加盟店在全国开展开 来，这种物流的问题就体现出来了。这就 造成许多加盟店需要的原材料总部不能 及时到达，速度无法保障，而且还使得经 营成本增加。配送中心的建立和运作，可以给连锁 企业解决下述问题：

避免因货运送不到 而导致销售机会丧失；!、统一采购可以降 低采购成本；减少分店商品库存及费 用，增加营业面积；减少分店所需的运 输车辆，缓解交通压力等。配送中心就是连接总店和分店之间 的枢纽，是连锁经营标准化、简单化、专业 化、统一化的具体原则。

三、中式餐饮特许经营发展的对策和 建议 发展中式餐饮，不仅仅是一个行业的 问题，也不仅仅是大力发展第三产业的需 要，中餐是博大精深的中华文化的代表之 一，保留中餐并且把它发扬光大，使得其 中家族式的小作坊经营方式导入正规化 的现代企业经营，还任重道远。

一:加强品牌建设。品牌是特许经营 开拓市场的主要武器，一项统计表明，在 选择聚餐的餐厅时，认为知名度比较重要 的消费者，占到了被调查人数的 #;<；这 充分表明了目前在国内消费者的心目中，品牌意识已经大大增强。这种市场需求 特点必然影响到加盟商，于是品牌的声誉 成为加盟商首先考虑的重要因素。因此 可以说，品牌的经营既能够壮大整个经营 品牌的实力，同时还能有效利用特许品牌 的效用，实现双赢。对于餐饮的连锁经 营，作为特许方来说，必须以整个连锁体 系为对象，进行科学、规范、有序的管理和 控制，促使其努力维护并塑造好整个连锁 品牌，如此才能更好地运用特许经营的模 式进行扩

张；作为加盟方，则应该选择具 有独特价值并有相当市场影响力的品牌 加盟，并且还要在加盟之后融入到企业的 文化和精神中去，并且把其转化到经营管 理的事件中去。餐饮连锁企业一旦创立了良好的企 业形象，便能使所有的连锁店共享由此带 来的经济效益。

但相应的是，一旦任何一 家加盟店出现了问题，就会使得整个品牌 受到影响。规范化管理是发展特许经营的 基础，发展特许经营业务的条件必须受建 立一套符合法律规范和企业内部管理规 范，按照科学的特许经营管理理论，有重 点、有步骤地逐步完善。发展品牌不因扩 张而贬值，稳健的经营，始终使品牌得到 增值。

二:积极推行标准化。加快快餐发展 的社会化、产业化与标准化进程成为当务 之急。连锁经营的标准化表现在两个方 面：

一方面是企业整体形象的标准化，包 括各成员企业之间的经营理念一致、识别 系统（&.4）一致、商品服务一致及管理制 度一致；

另一方面是作业标准化，即统一 订货、采购、储存、制定统一的产品生产和 服务的标准程序等。由于中餐食品的制作 多是经验性，缺乏可操作的量化标准。因 此，只有解决中式餐饮质量的不稳定，操 作的不规范等问题，才能实现真正意义上 的标准化。

中餐标准化的途径有：

中餐食品质量、食品的标准化。

生 产加工工艺标准化：首先要注意解决深层 次的技术标准和工业革命，提高快餐设备 科技含量，实现厨房设备，运输设备标准 化。

调味品标准化、配方的科学化、技术规 范化。中式餐饮连锁除了与西式快餐抗衡 外还必须有别于传统小吃店。

因此，对产 品的标准化及厨房作业的单纯化必须提 供更完善的规划。快速发展冷冻调理食 品，所有口味由中央厨房统一，现场厨房 人员只要简单的复热活动，即可完成一份 餐点。!、管理服务统一化。中式餐饮的服 务、管理在与洋快餐的竞争的过程中一直 处于劣势。在服务和管理方面存在很多的 断层，成为发展的障碍。优质的服务不仅 仅靠生硬的模仿，而要根据自身的特点制 定出本企业的服务标准，建立以服务为导 向的企业文化，树立良好的企业形象。

（三）完善餐饮企业的物流供应链。餐 饮应该建立一个比较完整的物流供应链，这样才能保证质量、供应，提高效率、节约 成本。一个比较完整的供应链应该包括总 店、采购基地、原材料基地、配送中心、物 流中心、分店等。配送中心内基本上集中了所有的物 流功能，正是这些物流功能的组合，构成 配送中心特有的社会经济价值。

6、通过代理、配送等功能，配送中心 能够实现生产与流通的完全分离，从而促 进社会合理分工和社会资源的优化配置；!、配送中心内“三流”9商流、物流、信 息流: 的有机结合，有利于流通领域的科 技开发和现代化管理技术的运用，从而提 高流通组织化程度

和现代化水平；

7、合理的储存与配送，创造了商品的 时间价值和空间价值 9季节差价、地区差 价的形成:，提高物流效益，降低物流成 本，同时提高流通服务水平；

8、先进的信息管理系统和便捷的信 息交通渠道，可以通过市场销售信息的反 馈，引导社会消费。中餐（包括正餐和快餐）的一店一厨 房制，是其连锁规模经济效益不明显的一 个重要原因。将食品在配送中心做成半成 品，放在冰箱里冷冻，然后在各个连锁店 进行配送，连锁店只要一加热就可以出售 了。从而使得中餐制作在一定的情况下实 现了“工厂化”生产，摆脱了一店一厨房的 制作方式，我们可以在某一个大的区域或 者某一个城市的配送中心，增加半成品的 制作工序。这对物流的要求很高，更快、更 好地将所需的半成品运送到各分店。虽然 这会增加运营成本，但是可以降低分店的 经营成本，而且从口味的一致性方面来 说，值得考虑。

中式餐饮业具有自己独特的特点，既 有机遇，又有挑战。如何抓住机遇做强做 大，如何利用特许经营的方式拓展自己的 事业，都需要慎重和稳健。从这些企业的 经验教训来看，稳扎稳打、步步为营是连 锁成功的必要保障。而只追求眼前的经济 利益和扩张速度，不注意连锁的质量，终 究会影响到品牌的价值和企业发展的速 度。所以，需要依托自己的文化积淀和无 形资产，与外部资本、技术、人才和先进的 理念结合起来，才能在连锁经营的道路上 走好。”

第四篇：城市供水问题与对策研究（精选）

网络教育学院

本 科 生 毕 业 论 文（设 计）

题 目：淮北市供水问题与策略研究

学习中心：奥鹏远程教育福州学习中心（直属）[30]VIP

层 次： 专科起点本科

专 业： 水利水电工程 年 级： 2011年秋季 学 号： 111024401210 学 生： 林信忍 指导教师： 张静 完成日期： 2013年8月13日

淮北市供水问题与策略研究

内容摘要

城市供水事关国计民生，它的安全性不仅影响着人们的日常生活，也关系着民生国计，由于城市化进程的加快，以及水资源的短缺和污染，使得城市供水与用水的矛盾日益突出。本文主要对城市供水的存在的问题、问题产生的原因及解决的措施进行研究。首先针对城市供水问题进行调查，概述介绍城市供水现状，分析总结城市供水存在的问题及原因，并针对各原因提出相应的解决措施和供水策略。结合淮北市供水实例，进行具体的原因分析，并针对存在问题提出改进建议和解决措施。

关键词：城市供水；问题；策略

I

城市供水问题与策略研究

目 录

内容摘要...........................................................................................................................I 引 言............................................................................................................................1 1 城市供水概述............................................................................................................1

1.1 城市用水现状.................................................................................................1 1.2 城市供水现状.................................................................................................1 1.3 研究课题的提出.............................................................................................2 2 城市供水存在问题分析............................................................................................3

2.1 供水水源问题.................................................................................................3 2.2 水质污染.........................................................................................................3 2.3 用水的浪费.....................................................................................................4 2.4 流域调水工程的前期工作.............................................................................5 3 城市供水问题策略研究............................................................................................6

3.1 水源不足问题解决策略.................................................................................6

3.1.1 建设节水型社会，促进城市节水........................................................6 3.1.2 综合开发和合理利用水资源................................................................6 3.1.3 建设引蓄水工程，缓解水资源紧张....................................................7 3.2 水质污染问题解决策略.................................................................................7

3.2.1 推行水污染物排放的总量控制制度..................................................7 3.2.2 建设城镇污水处理设施......................................................................7 3.2.3 节水减污措施......................................................................................8 3.2.4 疏浚清淤工程措施..............................................................................8 3.2.5 划定饮用水源保护区..........................................................................8 3.3 城市供水问题解决策略.................................................................................8

3.3.1 建立合理的水价形成机制..................................................................8 3.3.2 加速水务市场化进程..........................................................................9 3.3.3 不断提高供水水质..............................................................................9 城市供水案例分析..................................................................................................10

4.1 淮北市供水现状...........................................................................................10

II

城市供水问题与策略研究

4.2 淮北市供水问题分析...................................................................................10

4.2.1 供水水量不足....................................................................................10 4.2.2 供水水源枯竭和水质恶化................................................................10 4.2.3 污染问题............................................................................................11 4.2.4 地下水位持续下降............................................................................11 4.3 淮北市供水策略研究...................................................................................11

4.3.1 加强宣传执法力度............................................................................11 4.3.2 采用合理的开采方式........................................................................11 4.3.3 加强水环境监测工作........................................................................13

结论与展望....................................................................................................................14 参考文献........................................................................................................................1III

城市供水问题与策略研究

引 言

随着科技的进步及物质生活水平的提高，人们对水质的要求也越来越高，人们对水质的要求有了新观念，要求饮用水水质第一无害，第二有益。如何做到这些要求，就是我们从事相关课题研究的专业人员需要进行探讨的。伴随着标准的提高，与之而来的问题也越来越多，需要做基础性研究也就越多。

本文第一章主要进行了城市供水概述,第二章列举了城市供水存在的主要问题, 第三章对城市供水问题进行了策略研究，第四章针对具体的淮北市进行了供水问题的实例分析。

城市供水问题与策略研究能让城市供水有更有保障：不仅可以解决城市普通百姓居民的生活用水问题，也可保证工业用水，满足工业经济快速发展的需求。城市供水涉及城市建设和发展的方方面面，事关国家现代化建设和可持续发展的大局。在进行相关问题研究的同时，我们要注意从传统的工程水利到面向现代化的资源水利的转变；把城市水务工作的研究重点放在水资源的配置、节约和保护上。深入研究探讨城市供水存在的问题，解决事关全局的重大问题。解决城市供水问题，实现城市及周边经济的可持续性发展是利在千秋的大事。

城市供水问题与策略研究 城市供水概述

1.1 城市用水现状

现代城市的主要特点是：人口高度集中，工矿业高度集中。由于工业的发展，城市人口迅速增长，城市水资源的需求量也急剧增大，供需矛盾日趋尖锐化。20世纪20年代全球城市人口仅占总人口的10%，到20世纪末，城市人口已超过50%。我国80年代中国城市已由180个增加到400个左右，到2008年底已有669座城市。由于城市数量、城市人口、城市规模和城市工业的迅猛发展，需水量急剧增长，城市水资源的供需矛盾也日益尖锐化，因此，中国水资源能否满足今后城市人口的增长与工业发展的需要，已成为众所关注的普遍性问题。

我国是一个水资源紧缺的国家，人均占有量较低，多数城市存在不同程度的缺水现象，在目前668 座城市中有400多座城市存在不同程度缺水，其中136 座城市严重缺水。严重缺水城市主要集中在北方，占全国的2/ 3，占南方城市总数的30%；南方占全国的1/ 3占南方城市总数的17.8%。我国水资源的空间分布极不平衡，西北内陆、长江以北、长江以南3个区域水资源量的比例大致为5∶15∶80，长江以南地区大中型以上的城市较少，长江以北地区却较多。这种水资源分布格局与城市分布不相适应，加剧了我国城市水资源短缺的矛盾。北方缺水城市中主要是资源型缺水，即城市发展的需水量超过当地水资源承受能力；南方缺水城市中除沿海少数城市外，基本上属于工程型或污染型缺水，即因工程设施不足或水质受污染造成。

城市用水主要包括城市工业用水、城市农业用水、城镇生活用水和城市生态用水。我国城市工业用水呈逐年增长的趋势。随着国民经济的发展，工业用水量迅速增加，到2006年工业用水量已达到1556亿m³，占全国用水总量的25.9％。城镇生活用水分为居民生活用水和公共设施用水。随着人民生活水平的不断提高，政府对供水投入的加大和城镇人口的快速增加，城镇生活用水也将迅猛增长。

近些年来水环境质量问题严重，50%的城市水源受到污染，已严重危害人体健康，并制约城市经济的发展，使原本紧缺的城市水资源更是雪上加霜。由于城市规划区域的滚动式扩展，城市的用水需求和用水构成会因城市人口和经济的发展而变化，城市水资源的质量和数量也会因城市的发展而改变，这种变化的总趋势将使水质的持续下降和可用水量的不断减少，使城市用水问题更加严峻。

1.2 城市供水现状

我国2008年底有669座城市。根据2009年编写的《城市供水用水统计年鉴》

城市供水问题与策略研究

统计，供水总量5910亿m³，其中地表水4796.4亿m³，地下水1084.8亿m³，其他28.7亿m³。农业用水3663.5亿m³，工业用水1397.1亿m³，生活用水729.3亿m³，生态用水120.2亿m³。水厂总数1450座，供水综合生产能力26604.1万m³/d，供水管道长度480084km，用水人口35086.7万人，人均日生活用水量178.2L。日供水量6946.3万m³/d。有36座城市的最高供水量超过50m3/d，13座城市的最高供水量超过100万m3/d。

我国自来水事业自建国以来已有了很大发展，近几年城市自来水生产能力的增长速度略高于城市人口的增长速度。但城市自来水虽有较大发展，与城市建设发展速度还很不适应，现有自来水生产能力尚不能满足城市高峰用水要求。由于经济发展迅速和人口增长，工业废水和生活污水排放量增加，使城市地表水和地下水受到不同程度污染。污水处理能力较低，造成水质和环境污染，水资源有效利用量减弱。同时，一些城市地下水开采强度过高，地下水漏斗和地面出现沉降，进而造成严重环境问题。上述矛盾使供需总量更加不平衡，需水量增长速度超过可供水量的增长速度，供水状况趋于紧张。

1.3 研究课题的提出

水资源是人类生产和生活所需要的最重要资源，其影响涉及到社会的各方面。城市供水状况直接影响到该地区社会经济的可持续发展和人类赖以生存的生态环境。据预测, 到2030年我国人口增至16亿时,全国将缺水400—500亿m³，而城市污水排放量将达到850亿m³，解决城市资源问题已刻不容缓。综合我国城市的用水、供水现状，应对现今的城市供水矛盾，需要保护供水水质，节约用水，改善水环境，深入分析问题原因，找出积极有效的解决方案，才能确保居民方便安全用水，实现城市水资源的协调和可持续发展。

城市供水问题与策略研究 城市供水存在问题分析

随着城市人口增长和经济的发展，工业和城市生活用水增长较快，但城市供水中存在较多的问题，使城市水资源供需矛盾加剧。本章各节针对城市供水中各问题进行研究，主要包括供水水源、水质污染、用水浪费、供水损失、水质标准偏低、地下水开采过度、运行管理不完善等多方面问题。

2.1 供水水源问题

随着城市人口增长和经济的发展，工业和城市生活用水增长较快，城市供水中存在水源短缺的问题十分严重，城市缺水是当前一个世界性问题，即资源型缺水、工程型缺水、管理型缺水、污染型缺水。我国水资源总量居世界第6位，但人均仅列世界第88位，相当于世界平均水平的四分之一，我国有三分之二土地年降雨量不到200mm，供水资源匮乏。

我国城市供水水源时空分布不均匀，南多北少、东多西少、春夏多、秋冬少，南方城市的水源比较丰富，以地表水为主；北方城市的水源相对匮乏，以地下水为主，水资源污染和浪费问题严重，地下水开挖也存在沉降等问题，供需矛盾日益突显。尤在我国经济比较发达、人口比较集中的地区，特别是水资源短缺地区的城市，水的供需矛盾尤为突出。水源比较短缺的北方，尤其是华北地区，有些城市现状水资源己入不敷出。

我国部分城市存在水资源相对短缺的问题，特别是北方和沿海城市，在连续干旱年份，水资源短缺威胁着城市用水安全和可持续发展。城市用水地域集中，要求供水强度和保证程度高，不靠近大江大河的城市水源地建设越来越困难，城市供水水源地建设难度越来越大。仅靠传统方法开发当地的传统资源是根本无法满足该地区城市用水需求的，必须寻找新的策略、新的方法和新的资源。由于远离水源地区，建设投资高，一些城市附近已经无水可引，不得不依靠大规模跨流域调水。

2.2 水质污染

城市供水的水源处、引水过程以及供水中可能存在污染影响水质。城市水源地上游通常是主要的农业耕作区。农药、化肥施用量的增加，也提高了土壤中人工化学物质的含量。特别是农业的粗放管理，更导致农业化学品利用率的降低，造成湖泊、水库富营养化。

我国经济现在正处于快速增长期，工业用水大幅度增长在工业化和城市化快速发展的过程中，不仅对水的需求急剧增长，而且废水的排放量也会相应急剧增

城市供水问题与策略研究

长，加剧了水质的恶化。改革开放以来，中小企业发展迅速，但部分技术水平低、环保措施不到位，执行环境影响评价制度的企业少，加上企业设备简陋、资源浪费严重，造成污染物排放数量大、污染治理达标率低，增加环境治理难度，加大了非点源污染的负荷。

我国供水水质监督力不足，2004年10月建设部组织对全国36个重点城市进行的供水水质监督检查，在采集到的634个水样中，对照原有的“生活饮用水标准”，市政公共供水全分析样品的合格率为90.11%，二次供水合格率为80.83%，各类单位自建供水设施供水合格率只有45.12%。与经济发达国家相比，我国制订的饮用水水质标准存在着项目少、标准低的差距，在一些单项指标的规定上，我国较低，尤其对水中溶解性有机物的检测项目更少，监督力度不足。

污水处理能力较低，造成水质和环境污染，当前城市污水处理设施不足，有近一半工业废水以污水形式进入河道或其它水域；生活污水处理率不到10%，城市排水管道普及率只有50—60%，致使城市河道和近郊区水体污染严重，甚至危及城市生活水源和居民健康。北方许多以地下水为主的城市，地下水源也受到不同程度的污染，水资源有效利用量薄弱。

2.3 用水的浪费

我国的现状是对节水的认识普遍不高，宣传教育工作薄弱，浪费水资源的现象普遍存在，还没有形成全社会节水的良好风气。在城市水资源短缺的同时，工业和城市生活用水存在着严重的浪费，且用水效率极为低下。

生活用水其实存在较多方面的浪费，院内接有水嘴和外接阀门的用户，有长流水的现象存在；部分旧居民楼普通水表漏损率大；灌水制度不合理，未能严格按灌溉定额灌水；对于各行各业冲水马桶、水嘴、淋浴器终端用水设备均有关闭不严和跑冒滴漏等浪费水现象。

对于工业用水由于工艺设备和管理的落后，我国工业用水量远远大于发达国家，我国工业万元产值用水量为100 m³，是国外先进水平的10倍。我国的主要工业行业用水效率明显低于发达国家，许多工业产品的单位产量需水量远远超过发达国家的用水量，工业节水的潜力很大。

各地区在发展自身经济的同时节水意识仍很淡薄，使水资源浪费严重。一些城市在开发新水源上，投入大量资金，却不重视节水，城市节水工作滞后。一些地区不顾自身的水资源条件，盲目发展高耗水、高污染项目，社会经济发展超出了水资源的承载能力。一些缺水的城市也热衷于建设大草坪、水景观。有的地方

城市供水问题与策略研究

甚至错误地认为推进节水会影响投资环境，把低水价作为招揽外商投资的优惠条件之一。有些水资源相对丰富的地区，没有充分重视节水问题，缺乏居安思危的意识。

2.4 流域调水工程的前期工作

经过近半个世纪的建设，我国社会经济得到了迅速发展，但目前很多地区，尤其是大城市地区以及水资源短缺的华北地区和其它不同类型的缺水地区，水资源大多开发利用到一定程度，仅依靠当地地表水或地下水资源已无法满足社会经济发展的用水需求。因此，对流域问实施水资源再分配，调济余缺，这对确保水资源缺乏地区社会经济持续发展是一项根本的战略措施。目前我国已完成了多项跨流域调水工程，现在规划设计和进行可行性前期研究的调水工程则为数更多。其中南水北调工程是超大型系统工程，它涉及四大流域，其东中西三条引水线路加上引江济淮，总调水量达数百亿立方米。为了迎接跨流域调水工程建设新时期的到来，国家和各地方政府必须十分重视调水工程的前期科学研究工作和可行性论证，为工程的决策和规划设计与施工提供科学依据。

城市供水问题与策略研究 城市供水问题策略研究

3.1 水源不足问题解决策略

3.1.1 建设节水型社会，促进城市节水

建设节水型社会是一项涉及全社会各层面的综合性系统工程，需要政府的主导及大力推动，更需要全社会的广泛参与和支持。应按照科学发展观和“五样统筹”的要求，总结节水工作实践经验，创新节水机制。主要目标就是控制用水总量。为促进节约用水工作，全国已有 17 个省、自治区、直辖市相继制定了用水定额。加大节水宣传力度，以电视、广播、报刊等新闻媒介及无线传呼、张贴海报、悬挂横幅、社会调查、设摊咨询、专题讲座、专家座谈会、拍摄专题片等多种形式，日常宣传与“节水宣传周”、“世界水日”、“中国水周”等重点宣传相结合，广泛深入地开展喜闻乐见、丰富多采的节水宣传和教育活动，增强市民的水忧患意识。

3.1.2 综合开发和合理利用水资源

我国水资源有限，城市供水、农业灌溉、水利、航运等方面要有统筹安排和合理规划。实施工业节水，工业节水要以总量控制、定额管理为目标；以提高水的利用效率为核心，以高用水工业为重点，以发展节水技术和工程为支撑，以加强管理体制和运行机制为先导，以水资源的可持续利用促进工业可持续发展，积极创建节水型工业。

实施城市生活节水，城市生活用水包括：城市居民、商贸、机关、院校、旅游、社会服务、园林景观等用水。目前城市生活用水已占城市用水量的 60%左右，随着城市的发展还将进一步增加。城市生活节水的重点是实行严格的用水定额管制、计划用水、超计划加价的办法，减少浪费，提高用水效率。推广节水器具和减少输配水、用水环节的跑、冒、滴、漏的问题。

推行农业节水，农业节水要以提高水的利用效率和效益为核心；以促进农业结构调整、增加农民收入、建立节水高效农业为目标；以科技创新为先导；以改革管理体制和运营机制为支撑。采取农艺、农机、生物、化学、工程和管理等综合措施，不断改善农业生产条件和农村生态环境，提高农业综合生产能力和国际竞争能力，逐步形成与我国水资源状况相适应的农业用水结构和生产布局。加大非常规水资源开发利用工作的力度。制定《海水利用规划》等专项规划；完善非

城市供水问题与策略研究

常规水资源利用的标准体系；运用示范手段促进非常规水资源的应用；依靠科技降低处理成本，提高工程的科技含量；运用经济手段促进非常规水资源的利用。要在沿海地区发展海水直接利用，研究开发利用后海水的净化处理技术。3.1.3 建设引蓄水工程，缓解水资源紧张

为满足城市迅速发展对水的需求，各地可兴建大量蓄水、引水、提水工程，已形成比较完善的城市供水体系，提高水资源短缺城市的供水能力，缓解城市各行各业及人民生活对水的需求。要加大干旱地区集雨场、水窖、水池、水柜等雨水集蓄利用工程的建设。城区要利用雨水集蓄，用于城区环境生态和回灌地下。对于干旱地区要发展人工增雨。

3.2 水质污染问题解决策略

3.2.1 推行水污染物排放的总量控制制度

工业企业废水排放不但要执行排放标准,达标排放,还必须考虑水环境功能要求,实行总量控制。在水功能区划分、纳污能力计算、总量控制方案的基础上,由水行政主管部门提出限制水污染物入河总量的意见,环保部门根据入河污染物总量控制方案,提出水功能区对应陆域范围内各污染源的分配方案,落实到各工业企业,对重污染企业和所有新、扩、改建项目均应执行水污染物总量控制制度,确保功能区水质目标达标。3.2.2 建设城镇污水处理设施

2002年以来,在水环境综合整治中,环保部门进行了大量的工作,完成了《污水处理工程建设规划》,并在此基础上,各镇区分别完成了本地污水处理厂及配套截污干管规划设计工作,根据建设工程的先后,有些镇区已经完成了施工图设计工作,即将开工建设。值得注意的是,在污水处理工程建设规划中,需要协调好市与各镇区之间的关系,特别需要按照河流流域的完整性考虑工程布局,在建设城镇二级污水处理厂的同时,必须配套建设城镇截污工程,规划建设并完善污水管网,逐步实施雨污分流。

城市供水问题与策略研究

3.2.3 节水减污措施

节水不仅节约水资源,还减少污废水的排放量,对降低污染负荷、改善水环境、降低污水处理运行成本均有好处,是水资源保护的重要措施。目前节水措施开展缓慢,用水浪费、用水无度、水量控制措施无力,导致了水量、污染物量急剧增加,通过开展节水措施,将有助于污染物排放量、入河量的进一步削减。3.2.4 疏浚清淤工程措施

目前,东引运河等河段以及同沙等相当多的水库水质污染严重,由于洪水时带来大量泥沙和垃圾,经过一段时间的沉积,底泥会再次污染,对未来水质改善带来二次污染的隐患。因此在城镇污水处理工程建成的同时,必须对东引运河及相关水库进行疏浚清淤措施,防止底泥的二次污染。清理出来的底泥要对重金属指标进行测定,根据测定结果妥善处置,防止对水体的二次污染。清淤工程需与废污水控制排放工程以及河道生态修复工程同时进行,清淤的同时控制污染物排放量,清淤后马上进行景观设计与修复。3.2.5 划定饮用水源保护区

饮用水源保护的重要措施是通过划定保护区,执行一定的水质标准,严格按照水污染防治法和《饮用水源保护区污染防治管理规定》要求,加强保护区内污染控制以达到保护目的。并针对不同保护区制定相关的水源保护管理规定,成立管理组织机构,制定污染防治措施,定期检查。保护区内严格控制新建污染项目,旧污染源要坚决清理。对可能影响保护区水质的排污口,要采取有效措施进行减污、调污。对于跨区域河段、水库的饮用水源保护,相关镇区政府要互相支持,联手保护,建立起跨区域水源保护机制。

3.3 城市供水问题解决策略

3.3.1 建立合理的水价形成机制

水价的制定必须符合价值规律的要求，反映水资源价格和供求关系，并与社会承受能力相适应。利用价格杠杆，将促进水资源的合理利用。根据《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》精神，水价改革要初步形成合理的水价形成机制和科学的水价计价方式，努力发挥市场机制对水资源配置的基础作用。

城市供水问题与策略研究

3.3.2 加速水务市场化进程

供水行业管理模式应该从政府直接经营向监督管理转变，为缓解城市水资源紧张问题，全国各地积极探索水务体制改革，以实现涉水事务统一管理。根据WTO规则和社会主义市场经济体制的要求，城市供水行业必须实行政企分离，建立高效率的政府监管机制和企业经营机制。政府有关部门主要做好市场的准入和退出监管，产品与服务价格监管，产品与服务质量的监管等。供水企业要加快改革步伐，入世后跨国水务集团将大规模进入我国供水市场，国内供水企业要在竞争中求得生存和发展，必须按照社会主义市场经济规律和建立现代企业制度的要求，建立“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度。

努力引入市场竞争机制，促使供水企业加强管理、严格成本控制和强化投资约束，同时加快资产重组、增强竞争能力，是供水企业改革的方向。供水工程投资多元化成为必然，民间资本和海外资本将进入供水行业。国家发改委《关于鼓励和引导民间投资的若干意见》提出，要积极创造条件，尽快建立公共产品的合理价格、税收机制，在政府的宏观调控下，鼓励和引导民间投资参与供水、污水和垃圾处理等城市基础设施建设。3.3.3 不断提高供水水质

随着社会经济发展和人民生活水平提高，人们对生活质量和身体健康越来越关注，同时合成有害污染物种类不断增加，对健康造成重要威胁。国家建设部2005年6月起执行的《城市供水水质标准》（CJ/T206-2005），对水质提出了更高的要求：一是检测项目大幅增加，由现行国家《生活饮用水卫生标准》（GB5749-85）规定的35项增加到93项，加上分量检测项目，总项目达101项；二是对项目的限值有更严格的要求：三是明确水质评价点为“龙头水”。进一步提高供水水质是供水行业发展的大趋势。可发展多种技术路径予以实施：微污染水源水处理技术；富营养化水的除藻技术；饮用水的消毒技术；膜处理技术。

城市供水问题与策略研究 城市供水案例分析

4.1 淮北市供水现状

淮北市地处淮北平原,是安徽省北部的一个重要城市,地面高程20～34m,市北有新汴河、沱河,市内有环城河绕老城一周。随着城市规模的日益扩大、工业生产的不断发展、人口的逐年增长,城市供水日趋紧张,这是决策部门必须面临的一个严峻问题。淮北市现有人口近20万,工业总产值约14亿元,城市居民及工业生产用水主要以开采新生界松散含水层中的地下水为主。目前市内共有水源井200余口,地下水日开采量约14万m3,年开采地下水近5000万m3,其中开采水量的70%以集中方式开采,集中开采井主要分布于市区的西南,日采水量约10万m3,城市居民及工业生产用水主要来源于此。其余的30%为市内的企事业单位为缓解自身用水紧张,由各单位自行凿井开采。淮北市在未来十年将会迅速发展,预计2015年城市人口将达到21万,按长远规划中7%的经济增长率,2015年的工业生产总值在31亿元左右,根据万元产值耗水量300m3,人均用水量按每人每天80升计,预计2015年的年总需水量为9300多万m3,每日需水量近25.5万m3,在目前的需水量的基础上,将要再增加82%以上。

4.2 淮北市供水问题分析

4.2.1 供水水量不足

淮北市的地下水供水潜力为4600万m3/a以下,发展至2015年的城市需水量将达9300多万m3/a,尚缺水量4700多万m3/a。4.2.2 供水水源枯竭和水质恶化

扩大开采量是目前解决供水量的不足的主要方法之一,开采量的扩大将进一步增加含水层补给的不足,使含水层长期处于负均衡,结果导致含水层疏干,使地下水失去再生的功能。含水层在疏干的过程中,会增加相邻含水层的越流补给,也会改变供水含水层的原生环境,使水质矿化。水质分析对比资料表明:在开采过程中,地下水中的SO42-、CL-、“三氮”含量、矿化度及硬度均呈上升趋势。

城市供水问题与策略研究

4.2.3 污染问题

城市及工业规模的扩大,产生的工业生产和居民生活废水也将日益增多,由于污水处理水平的落后,造成了地表水及浅层地下水的污染,减少了可利用的地下水资源量。调查结果表明:工业废水的污染已造成了河中鱼虾绝迹,河水无法灌溉,并经常由此引发当地居民与工矿企业的纠纷。4.2.4 地下水位持续下降

由于地下水的年年超采,地下水位呈逐年下降的趋势,目前在市区的西南、西北、东部已形成三个降落漏斗,年均水位下降幅度0.5～1.0m,漏斗中心最大水位埋深为25m,漏斗总面积约30km2,造成市郊手压井和农机井干枯,已影响到市郊居民的生产和生活。

4.3 淮北市供水策略研究

通过案例中供水问题的分析，针对其关键问题提出相应的解决措施和具体策略，并对方案的合理性和可行性进行详细说明。可提出个人的新见解，在以往常用的策略和解决措施上进行改进。4.3.1 加强宣传执法力度

坚决贯彻执行国家颁发的有关水资源开发利用、环境保护、水污染防治的法制法规,并在此基础上进一步完善地方法规,制定一套适合当地情况的水资源管理条例,实现地下水的有序开采,同时加强宣传,提高全民的节水意识。4.3.2 采用合理的开采方式

城市规模的扩大、人口的增长、工业生产的发展,其结果必然会引起城市需水量的增加。加强宣传执法力度、提高全民的节水意识固然重要,但不是解决问题的根本方法,解决问题的最终办法仍然是增加供水水量。因此,一方面要扩大地下水的开采量,以满足城市发展和人民生活的需要,另一方面又要避免开发地下水引起城市环境水文地质条件的恶化,目前还要采取以下措施:(1)合理布置水源井

淮北市由于开采引起的地下水水位下降也与水源井布置的不合理有关,集中开采虽然有利于水源井的管理和水源地卫生防护带的设置,但却存在以下问题:①

城市供水问题与策略研究

对于整个地区而言,即使地下水的开采量没有超过总的补给量,但由于局部水源井密度过大,可能引起局部的地下水超采,形成局部的降落漏斗。②水源井密度过大,使地下水开采时水源井的相互影响加大,减小了水源井的产水量。因此,选择合理的水源井间距,可以减少地下水的下降幅度,有利于防止地下水水质恶化,并可以降低地下水的开采成本费用。

(2)扩大开采范围

向市区外布置水源井,就目前而言,淮北市周边的农村地区地下水的开采规模较小,且主要开采浅部的地下水。因此,淮北市周边地区的地下水还有一定的开发潜力,可以弥补城市地下水资源的不足,同时开采范围的扩大有利于控制水源井密度,减小了单位面积上的开采强度,有利于地下水的均衡。

(3)合理利用水资源 ①分质供水

淮北市现有人口近20万,用水按人均80l/d计算,目前居民需水量仅为584万m3/a,只占城市需水量的10%左右,城市需水量的90%为工业用水,工业用水对水质要求较低,将一部分不符合生活饮用水标准要求的水源用于工业生产,有利于缓解城市供水的紧张局面。

②污水资源化

污水的净化利用,有利于改善环境、减少污染,而且可以增加可利用的水资源量。由于污染的存在使一部分水源尤其是浅层地下水和地表水失去利用价值,污水的净化利用,将使环境污染减小,原来被污染的水源将会净化,使其成为可利用资源。

③利用寒武系与奥陶系的岩溶裂隙水

目前,淮北市对深埋的寒武系与奥陶系的炭酸盐岩岩溶裂隙水的研究程度较低,尚无开采资料。该含水层是淮北北部符离集镇的主要供水目的层,水质优良,水量丰富,单井涌水量50～100m3/h。北部符离集的寒武系与奥陶系的岩溶裂隙地下水可以作为淮北市扩大地下水开采的备用水源,同时通过增加市区内地下水的勘探投入,有望在市东南部石灰岩浅埋部位找到优质的岩溶水直接作为城市的供水水源。

④充分利用地表水源

淮北市位于沱河、新汴河岸边,由于污染的原因,地表水目前均未作为城市的供水水源,据统计,淮北市多年的有效降水量为641mm,仅有1/4补给地下水,大部分

城市供水问题与策略研究

通过地表径流汇入沱河、新汴河后流入淮河,随着按照国务院制污要求的深入开展,淮河流域的地表水质将会变好,因此本区的地表水供水潜力很大。充分利用这一地表水资源,将会大大缓解地下水紧缺的局面,同时还可以利用优质的地表水在雨季回灌到地下含水层中去,利用地下水调蓄作用旱季抽出,不仅能够扩大地下水的开采量,而且可以控制和减小地下水降落漏斗。4.3.3 加强水环境监测工作

逐步建立和完善水环境监测体系,加强监测工作,对重点污染区进行重点监测,并定期对水环境进行分析评价;切实做到“以防为主、治理为辅、防治结合”,以更好地保护水资源,减缓地下水污染,为国民经济的发展服务。

淮北市供水问题与策略研究

结论与展望

城市供水发展规划是城市国民经济和社会发展总体规划的重要组成部分，尤其是每个缺水城市亟待要研究和解答的课题。近年来，随着城市的发展，淮北市水资源供需矛盾已比较突出，而在这方面的研究上，过去大都把城市集中供水与分散供水、工业用水与生活用水隔离开来考虑，从而没有取得良好的效果。本文通过对淮北市水资源开发利用现状的综合评价分析，在进行了城市需水量预测的基础上，提出了淮北市城市供水规划方案、实施步骤和管理对策。希望本文的研究结果，能够得到政府各部门的重视，为解决淮北市水资源的供需矛盾，促进城市社会经济持续、健康、稳定发展起到积极的作用，同时为华北地区其它缺水城市提供参考和借鉴。

城市供水问题与策略研究

参考文献

[1] 何希舟．中国2l世纪水问题方略．科学出版社，2012.[2] 王开棣．城市水资源规划．中国建筑出版社，2012.[3] 张刚，城市水资源评价及开发.北京：管理工程出版社，2011.18-19.[4] 张明.城市水资源评价及开发.城市日报，2011年3月5日，第2版.[5] 宋序彤.城市水资源开发战略的转移[J].中国给水排水，2011，9(4)：25-29.[6] 汪光.城市供水行业2000年技术进步发展规则[M].中国建筑工业出版社，2012.

第五篇：药品连锁经营的问题与对策分析

药品连锁经营的问题与对策分析

一、药品连锁经营发展的背景

近年来，我医药行业改革力度不断加大，药品流通逐渐放开，药品实行分类管理，医药分销市场对外资开放等，这些改革和变化给医药行业带来了巨大的冲击，医药流通格局也将会有巨大的变化。但由于我国医药流通体制改革相对滞后，医药连锁经营与其他行业比较起来还相形见拙，医改的滞后虽使医药连锁经营形成相对落后的局面，但也给医药连锁经营带来了巨大的机遇。

药品连锁经营作为一种先进的经营管理模式，与传统的药品商业购销一体化的经营方式有本质的区别：它的进货渠道与销售职能是分离的，尤其是集约化配送模式，是产生规模效益、降低单位产品成本，提升企业竞争力的重要手段，这种集中配送的经营模式将彻底打破我国原有计划经济体制下的药品四级批发体系。随着我国医药卫生体制改革，城镇职工医疗保险体制改革和深化以及医药分开核

算、分别管理的呼声日高，医药零售业已经成为新的投资热点和社会热点。

二、药品连锁经营的现状及存在问题

从1995年到现在，我国药品连锁企业从最初的几个迅速发展到400多个，门店增至近7800多家，其企业规模也在不断扩大。毫无疑问，连锁药店作为中国入世的圈地利器，成为药品流通企业的必然选择。根据有关专家统计，未来2～3年之后，将会有70%以上的药房纳入医药连锁企业的轨道。同时，药品连锁也将在不断调整中，逐渐向经营各种品牌的单个或几个品类医药商品专业形式发展。但是，尽管近年来药品连锁经营在我国得到迅速发展，然而目前盲目连锁圈地、地方保护

严重、内部管理不规范等因素日益成为制约药品连锁经营健康发展的不良因素。主要问题概括如下：

1.注重规模、形式的连锁，忽视内在的、规范的连锁，忽视连锁经营的基础建设。

这是药品连锁经营隐患最大的问题。20%到30%的高额药品零售毛利使得药品零售业已成为医药行业各诸侯争夺的战略重点。许多企业只关心规模和数量，对连锁经营的规范化往往只注重外在形式的统一，忽视内在的基础的建设。很多特许授权一方往往自己还未具备吸引加盟者的能力，反而把加盟作为扩大规模的唯一手段。同时，特许授权者为了壮大实力往往以拉为主，缺乏对加盟者各方面条件的审查，使加盟者鱼龙混杂，部分条件不具备的经营者加盟后使企业形象受到损害，甚至低价从其他渠道进货，使药品质量监督失控。

2.产权，隶属关系条块分割，地方保护主义限制了药品连锁经营跨地域发展。

我国原有的行政监督管理体系带来的多头管理和利益分割，造成医药流通领域条块分割，地方保护主义严重，限制了全国医药流通领域统一市场的形成，也限制了药品零售业的扩张和发展。连锁经营要求跨地域统一采购，统一配送，统一管理，与行政区划管理有着天生不相容的特性。

3.企业内部管理水平落后，规模效益不高，地区差异明显，竞争的主要手段是价格战。

由于历史原因，药品零售业基础薄弱，布局零散，未形成专业化、规模化、(续致信网上一页内容)集约化的经营，进入壁垒较低。药禁解开后，连锁药店竞争主要

靠价格战。同时，企业只注重规模的扩张和数量的增加，许多连锁店是挂上了总部的牌子，而其原来的单体店经营模式改进很少甚至照搬，根本没有达到连锁店在进货、广告、物流、形象设计等方面的独特要求和内在规模的统一，而且内部管理分工不明确，协调缺乏科学性，导致管理成本上升，不能发挥连锁经营的规模化优势和价格优势。

目前，从我国药品连锁企业总体情况来看，南方开放发达城市的发展较北方城市快，尤其深圳的连锁药店发展迅猛且水平较高，以一致、中联和海王星辰为代表，三家各有特色。在北方主要是以同仁堂药店、金象大药房、格威治大药房为首的一些药房，医药零售业竞争相当激烈。

三、发展药品连锁经营的对策分析

1.连锁经营的模式选择要适当。

目前，国际流行的连锁经营模式有三种：正规连锁、自由连锁和特许连锁。针对我国目前药品连锁企业数量多、规模小、市场竞争激烈，并面临国际知名企业冲击的情况，药品流通企业应采用正规连锁和特许经营相结合的方式，先取得进入市场的通行证，然后通过优化整合，逐步探索适合本企业的经营模式。

（1）总部为老字号，名牌医药流通企业。这类企业大多是区域性的连锁组织，随着区域限制的取消而逐步走向全国化，有着丰富的药品连锁经营的管理经验，而且在药品流通中有品牌效应，应该采取特许连锁方式，同时也要注意加盟店的质量，防止假连锁和不规范连锁。

（2）总部为原医药批发企业。这类企业的优势主要在于畅通的进销渠道，在传统体制下控制了大量的销售终端，医药批发企业可以带头搞自由连锁方式。各企业相对松散地联系在一起，利用总部的物流配送来降低成本。

2.建立信息化管理系统是医药连锁企业发展壮大的有效途径。

只有充分利用电子计算机进行信息化管理，才能真正提高管理效率，降低管理成本，将扩张的规模效应发挥到最大。通过条形码和收款系统收集信息，跟踪药品销售的动态，从而提高物流配送的效率。

3.整合现有的药品连锁经营企业，提高其竞争力，为迎接外资的挑战做好充分的准备。

连锁经营的最终目的是取得规模效益，只有达到一定的规模，一定的分店数量才能充分发挥连锁总部的物流配送优势，最大限度地降低成本。

4.实现保持统一和有效激励的充分结合。

保持店面、广告、物流等方面的统一，是连锁经营的重要表现形式，提高效率，降低成本才是连锁经营的价值所在。在总部和分部之间建立一套有效的激励机制能够激发员工的工作积极性。

5.降低药品价格，实现薄利多销，让利于消费者。

随着国家对药品管理的逐步放开，特别是非处方药（OTC）的放开，药品连锁形式减少中间环节，同时资本大量流入使竞争趋于激烈，药品的价格下降已经是必然趋势。面对这种趋势，药品连锁经营企业应该尽快降低药品价格，让利于消费者。只有将最终顾客当上帝的企业才是真正有竞争力的企业。

6.连锁分店的位置应该以便民为原则。

药品是与人民群众生活息息相关的商品，它的销售也应该满足人民群众的方便和快捷的需要。药品连锁企业药店店址应尽量选择在居民区、商业区中，使人们方便购买。

7.提高医药销售人员的医学知识水平和职业道德。

传统观念认为，药店只是销售药品的场所。但是，随着非处方药的普及，老百姓已经将药店当作了小医院，常常会提出一些与药品疗效有关的问题。因此，药品连锁企业必须重视和提高销售人员的医学知识水平和职业道德。

四、北京国大药房的连锁经营

1.公司概况

北京国大药房连锁有限公司注册资金1000万元人民币。员工300多人，公司实行董事会领导下的经理负责制。公司下设经营业务部、事业拓展部、采配业务部、质量管理部、人力资源部、经理办公室、信息部、财务部等组织。公司目前在北京已拥有近40家直营门店，根据公司发展规划，2007年将有近百家社区健康爱心药房遍布北京城区。

北京国大药房连锁有限公司是国药集团药业股份有限公司的全资子公司，而国药集团药业股份有限公司又是中国医药集团总公司的全资子公司。中国医药集团总公司成立于1998年11月26日，是由中央管理的以医药科研、生产和服务贸易为主业的我国最大的医药企业集团，旗下拥有十家全资或控股子公司。2005年药品、医疗器械等销售收入257亿元人民币，进出口额5亿美元。

国药集团药业股份有限公司下面还有全资子公司国药物流有限责任公司，该公司是国药股份于2002年联合国内外知名企业在北京经济技术开发区组建的第三方医药现代化物流中心，注册资本6000万元人民币。

国药物流致力于为国内外药品生产企业、药品流通企业、药品零售企业及药品相关产业提供第三方医药物流服务，设计配送半径为北京市及周边500公里范围内，储存与配送规模可达人民币200亿元。

2.国大药房连锁的策略

（1）国药集团药业股份有限公司是国有老牌医药流通企业，已经拥有了一套非常成熟完善的进销渠道，而且拥有很多独家经销品种。那么，国大药房作为子公司，可以利用母公司的这些渠道优势，从厂家那里拿到独家专营品种，而且借助厂家的市场推广，在成本最小化的情况下，做到利润最大化。同时，在药店内设立驻店医师，给买药的顾客提供咨询。

（2）在几十年的悉心经营下，“国药”已成为一个品牌，虽然它的含义非常广泛，业务涉及到多个领域。但是，当人们看到这个品牌时会不自觉地联想到经营药品的国药企业，相对于那些民营的医药企业会多出一份信任感，从心理上就先赢得了一些客户。由于国大药房的整体店面的装修颜色和在大门上方的螺旋标志与“国药”都是保持一致的，所以顾客自然会把二者结合在一起。同时，国大药房的几乎所有店址都选在社区附近，会有越来越多的人做到对“国药”品牌的认知。

（3）国大药房在自己的连锁店中，根据设立的地区不同，针对不同的社区类型，经营品种应有所调整。比如在北京望京地区，是一些收入相对较高的人的居住区，在经营品种上，适当增加疗效好、相对高档的药品，满足不同收入群体的消费需求。

（4）国大药房已经拥有40多家连锁店，未来应该在资金允许的情况下，不断扩大规模。一定的分店数量才能充分发挥国药物流的配送优势，最大限度地降低成本，以相对较低的价格赢得顾客。这样在与其他连锁药房的竞争中才能取得优势。

（5）加强对店内员工的培训。使销售人员掌握基本的医学常识，能够为顾客提供初级的帮助和建议。

随着对外资的放开，医药连锁经营市场的竞争会越来越激烈，组织结构扁平化，流通速度快，节约成本的连锁经营模式的优势将会愈加显现出来。而在都采用这

种模式的众多医药连锁经营企业中，只有拥有自己的优势，即国大药房应重点发展自己的品牌优势和成本优势才能在激烈的市场竞争中立于不败之地。

（参考文献略）

（作者单位：中国人民大学商学院）