对《合同法征求意见稿》若干问题的看法和修改建议(李开国)[精选]

第一篇：对《合同法征求意见稿》若干问题的看法和修改建议(李开国)[精选]

对《合同法征求意见稿》若干问题的看法和修改建议

李开国

西南政法大学

教授

上传时间:2002-6-11

【编者按】本文作者针对《中华人民共和国合同法（征求意见稿）》研究了九个问题，并提出了相应的立法建议。如今我国合同立法虽然迈上了一个新台阶，公布了《中华人民共和国合同法（草案）》，但是作者对《合同法征求意见稿》的研究并未白费，它对《合同法草案》的进一步修订仍然具有重要的参考价值。本刊全文刊登这篇文章的目的，旨在引起人们对我国合同立法的重视，借《合同法草案》公布的机会，掀起一场大讨论，帮助合同法的起草者进一步修订好《合同法草案》，使我国能够尽快获得一部适应社会主义市场经济要求的、先进的合同法。

我国统一合同法的起草工作历时数年，几易其稿，终于形成了如今交全国讨论的《中华人民共和国合同法征求意见稿》（以下简称《征求意见稿》）。这个稿子对合同的规定，较之我国前一阶段的合同立法来看，已有很大进步。集中表现在，《征求意见稿》在借鉴国外合同立法、判例、学说的基础上，对我国过去合同立法没有规定的许多问题进行了规定，从通则到具体合同形成了较为完整的合同法规范体系。但是，《征求意见稿》也存在诸多不如人意的问题。这里仅就以下九个问题谈谈个人的看法。

一、关于合同立法的指导思想问题

《征求意见稿》较之我国前一阶段的合同立法虽有较大进步，但其立法精神仍倾向保守，照抄了《民法通则》中或者其它法律、法规中不少过时的、不符合市场经济要求的，或者理论上、逻辑上存在这样那样错误的规定，离制定一部先进的、符合社会主义市场经济要求的合同法的要求还有一定距离。要解决立法精神倾向保守的问题，笔者认为需要在立法指导思想上坚持以下两条：

（1）要树立与市场经济国家及地区的合同立法接轨的思想，充分借鉴市场经济国家及我国台湾地区合同立法的经验和科学内容。

（2）要树立与旧的反映计划经济要求的合同立法决裂的思想，在我国过去有关合同的法律、法规中，包括《民法通则》、三个合同法及有关条例、细则及司法解释中，凡与市场经济的要求不相吻合的规定，都不应再搬进新的合同法之中。

二、关于合同自由问题

合同自由是合同法最为重要的一项基本原则。没有合同自由，就不能形成市场机制，就不能发挥市场配置资源的主渠道作用，就没有真正的市场经济。然而，正是在这个涉及合同法生命和灵魂的重要问题上，《征求意见稿》第3条不敢理直气壮地将合同自由写进合同法之中，而是照搬《民法通则》，将合同自由表述为“自愿”，而且还将其适用范围限定于合同订立。似乎除合同订立需要“自愿”或“自由外”，合同的变更或解除就不需要“自愿”或“自由”。1 笔者认为《征求意见稿》如此忌言合同自由是没有道理的，应当进行修正。

在《民法通则》制订之时，我国经济体制改革刚开始不久，而且那时的经济体制改革还禁锢在计划经济的框框之内。在那时，企业订不订立经济合同、与谁订立经济合同以及经济合同要达到的基本目标，仍由国家指令性计划确定；企业享有的“合同自由”仅限于在订立具体落实国家计划的经济合同的过程中，双方都有平等协商的权利，任何一方都不能将自己的意见强加给另一方。在这种经济条件下，《民法通则》不规定合同自由原则，而用“自愿”这一概念来表述企业在当时所获得的，在订立经济合同的过程中不受对方强迫的“自由”，应当说是准确的，无可非议的。但是，在党和国家早已宣布废除计划经济体制，建立社会主义市场经济体制，企业在现实经济生活中已经获得较为全面的合同自由（包括订不订立合同的自由、与谁订立合同的自由、平等协商合同内容的自由，以及平等协商变更或解除合同的自由）的今天，无论从市场经济的要求出发，还是从我国企业通过经济体制改革已经获得的较为全面的合同自由的现实出发，我们都不应当照搬《民法通则》，仅言“自愿”，不言“自由”，而应当理直气壮地将合同自由原则写进我国合同法之中。为此，建议对《征求意见稿》第3条作如下修改：

“公民、法人、其他组织在合同法上地位平等。任何主体都有协商订立合同或者协商变更、解除合同的自由。在协商订立、变更或解除合同的过程中，一方不得将自己的意见强加给另一方，任何单位和个人都不得非法干涉他人的合同自由。”

三、关于合同成立与合同有效的问题

《征求意见稿》第25条是对合同的成立与有效进行一般性规定的条款。但是，什么是合同成立？什么是合同有效？当事人未依法办理登记、批准手续的合同，其法律后果是合同不成立，或者仅对合同的效力产生某种影响？对这样一些问题，该条的表述是十分含糊的，应当进行修改，作出较为明确的规定。

合同的成立与合同的有效，是两个不同的问题。合同之是否成立，属于生活事实判断问题；而合同之是否有效，则属于法律价值判断问题。前者指的是于生活事实上当事人之间是否订立了一个合同；后者指的是当事人之间已经订立的合同，在法律价值评判上，是否符合法律规定的有效条件，能否按合同的内容在当事人之间产生法律效力。在法律的适用上，对合同是否成立的纠纷，应当适用合同法关于合同订立程序，即要约、承诺的有关规定，以及证据法关于证明责任的规定。而对合同是否有效的纠纷，则应当适用《民法通则》法律行为制度或合同法有关法律行为或合同无效或可撤销的规定。在我国前一阶段的民事立法中，由于在理论上没有弄清楚法律行为或合同成立与有效之间的区别，因此无论《民法通则》或《经济合同法》都把民事行为或经济合同的成立与有效混为一谈。《征求意见稿》又照犯了这样的错误。

与合同的成立与有效密切相关的，还有另一个问题：法律规定应当批准或登记的合同，批准或登记究竟是影响合同成立的因素或者是影响合同效力的因素？在这个问题上，过去我 2 们由于受前苏联民法及其理论的影响，一般都将依法批准或登记视为合同成立的条件，认为要式合同未经批准、登记或者未履行法律要求的其他手续者，一律不成立。如前所述，合同成立是指于生活事实上当事人之间订立了一个合同，合同是否成立应当只取决于当事人之间是否存在订立合同的行为以及该行为是否完成，不应当取决于他人的行为，包括国家机关的批准行为或登记行为。由于批准和登记都是国家干预国民经济生活的法律手段，因此把批准或登记视为影响合同效力的一种因素，才是正确的。但是，批准与登记相比，批准是最强硬的干预手段，因此法律规定应经批准的合同，在当事人未按法律规定报经批准前，不发生法律效力。而登记，作为一种公示手段，旨在使登记事项发生对抗善意第三人的法律效力，因此法律规定应当登记的合同，在未依法登记前，是可以在合同订立人之间发生法律效力的，只是该效力不能对抗合同订立人之外的善意第三人，即不知情的第三人。

根据以上意见，笔者建议对《征求意见稿》第25条作如下修改：

“合同自当事人意思表示一致时成立。已成立的合同要按其意思表示的内容发生法律效力，应当符合法律规定的有效条件。”

“法律规定应当报请批准的合同，在未获批准前，不发生法律效力。法律规定应当登记的合同，未经登记的，可以在当事人之间发生法律效力。但是该效力不能对抗合同订立人之外的善意第三人。”

四、关于书面要式合同的问题

对书面要式合同，《征求意见稿》第28条规定：“法律规定应当采用书面形式的合同，当事人未采用书面形式但已经履行义务的，视为合同有效。采用书面形式订立合同，当事人没有签字或者盖章但已经履行义务的，视为合同有效。”

在这里，法条起草者把当事人是否采用书面形式以及是否在合同书上签字、盖章视为影响合同效力的一种因素。笔者认为，这种认识是不恰当的。问题的关键在于，法律要求某些合同应当采用书面形式的立法目的是什么？把法律在这个问题上的立法目的弄清楚了，对这个问题应当怎样认识，也就清楚了。书面合同较之口头合同的明显优点在于，书面合同有文字记载，在当事人对合同的是否成立及其有关内容发生争议时，便于举证证明。因此，法律对某些重要合同要求采用书面形式的立法目的，也就在于使当事人订立的重要合同取得有力的书面证据，以预防纠纷的发生。在发生纠纷时，也便于法院查证，依法进行处理。由这一立法目的所决定，我们也就有理由认为，对法律规定应当采用书面形式的合同，如果当事人没有采用书面形式，只要当事人对合同的成立及内容没有争议，没有采用书面形式的事实，就既不应当影响合同的成立及有关内容的确定，也不应当影响合同的效力。那么，这是否意见味着法律关于应当采用书面形式的规定，没有任何拘束力呢？也不是的。它将产生证据法上的拘束力，影响当事人间证明责任的分配及其应当采用的证明方式。基于这样的认识，笔者建议对《征求意见稿》第28条作如下修改：

“法律规定应当采用书面形式的合同，如果当事人对合同的成立及内容没有争议，不影 3 响合同的成立和效力。如果当事人对合同的成立或者有关内容发生争议，主张合同成立或者合同存在某项内容的一方，应当以合同书据证明自己的主张。在不能以书据来证明自己的主张时，唯有履行合同的事实可以证明自己的主张。对当事人没有签字或盖章的书面合同，在发生争议时，唯有履行合同的事实可以证明该合同的成立。”

五、关于合同无效与可撤销的问题

有关合同无效与可撤销的规定，直接涉及合同法的基本立法精神。规定得好，有利于合同自由、合同公正等基本原则的贯彻；规定得不好，则有害于合同自由、合同公正等基本原则的贯彻。正是在这样重大的问题上，《征求意见稿》第33条、第35条、第36条完全照搬了《民法通则》过时的、不符合市场经济要求的规定，其存在的问题最为突出。为完善合同无效与可撤销的立法，特提出以下意见：

（1）对受欺诈、胁迫而订立的合同，不应规定为无效合同，而应规定为可撤销的合同。理由是：

第一、无效合同的无效具有绝对性，不以当事人任何一方的意志为转移，只能由法院或仲裁委员会加以确认。因此，将受欺诈、胁迫而订立的合同规定为无效合同，即意味着将受欺诈、胁迫一方与欺诈、胁迫一方置于了同等的法律地位，剥夺了受欺诈、胁迫一方于诉讼外直接撤销合同或直接请求相对人变更合同内容的权利。而将受欺诈、胁迫的合同规定为可撤销的合同，赋予受欺诈、胁迫一方撤销权，则体现着法律对受欺诈、胁迫一方的特别关怀和保护。同时，撤销权为一种民事权利，既可以于诉讼内行使，也可以于诉讼外行使。因此，也只有将受欺诈、胁迫而订立的合同规定为可撤销合同，才符合现实经济生活中人们解决有关纠纷的实际情况。例如，一个人受骗上当，买了一条假烟或一瓶假烟，在这一问题的处理上，他首先考虑的就绝不是与卖方打一场确认合同无效的官司，而是直接找卖方退货（即撤销合同），或者调换真烟真酒（即变更合同），或者要求降价，退补差价款（即变更合同）。只有在卖方蛮不讲理--拒绝买方合理要求的情况下，他才会在权衡利弊（诉讼所得与诉讼成本）的基础上，决定是否与卖方打官司。由此可见，将受欺诈、胁迫而订立的合同规定为无效合同，剥夺受欺诈、胁迫一方直接找欺诈、胁迫一方撤销或变更合同的权利，是不近情理的。

第二、大陆法系各国民法典，包括1964年制定的苏俄民法典在内，都毫无例外地将受欺诈、胁迫而实施的民事行为规定为可撤销的民事行为，在这个问题上我们完全没有标新立异的必要。

（2）笼统规定违反法律、行政法规的合同无效，是不准确的，容易使司法实务在确认合同无效的问题上犯扩大化的错误。因为法律有禁止性规定、强行性规定与任意性规定之分，合同内容有背于法律之任意性规定（即指导性规定）者，并非当然无效。另外，于“法律”之外再添上“行政法规”的写法，也不大好。因为行政法规、地方法规和司法解释，都属于广义的“法律”的范畴。如果要写上“行政法规”，那么“地方法规”和“司法解释”又要不要写上呢？

（3）将以合法形式掩盖非法目的的合同一律规定为无效合同，是不科学的。在这个问题上，应当移植市场经济国家和地区有关虚伪行为与隐藏行为的规定。理由是：

第一、以合法形式掩盖非法目的的行为，通常包含了一个虚伪行为和一个被虚伪行为掩盖的真实行为，有时恰恰需要承认那个被掩盖的真实行为的效力，才能阻止行为人非法目的的实现。例如，为规避税收而以联营的形式掩盖门面出租，就要承认门面出租的效力，才能阻止出租人避税目的的实现。再如，在禁止金融机构办实业前，不少金融机构为牟取非法高利而以联营掩盖资金借贷。在这里，联营合同是虚伪的，而且以追求高额利息为目的，具有违法性，应当确认其无效。但是那个被联营合同掩盖的贷款合同，是真实的，而且并不违法，则应当承认其有效。

第二、国外民法有关虚伪行为的规定，其适用面宽，既可以适用于以规避法律为目的而实施的虚伪民事行为，也可以适用于以其他原因而实施的虚伪民事行为。因此，只就以合法形式掩盖非法目的的虚伪民事行为进行规定，而不对虚伪民事行为及其掩盖下的真实民事行为作出全面的规定，还会造成法律规范上的漏洞。

（4）规定恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的合同无效，其立法精神是正确的，但是将国家、集体与第三人并列之表述很成问题。因为这里所称的“第三人”，是指合同订立人之外的其他人；而作为合同订立人之外的第三人而存在的人，既可能是国家、集体，也可能是公民个人。因此，将“国家”、“集体”与“第三人”并列，是不合逻辑的。如果要坚持政治挂帅，在这里非写上“国家”、“集体”不可，其合逻辑的写法也应当是：“恶意串通，损害作为合同订立人之外的第三人的国家、集体或者公民个人利益的……”在这里，应当引起注意的是，在我们的以社会主义公有制为基础的语言中，“国家”、“集体”始终是与“公民个人”相对应的概念。对应关系不搞清楚，把不相对应的概念并列在一起，就难免犯逻辑上的错误。

（5）《征求意见稿》第35 条在规定因重大误解而订立的合同可以撤销后，又以但书的形式规定“但误解是因自己的重大过失造成的，或者对方已经开始履行合同，并且对方没有过错的，不得撤销。”这个但书规定是要不得的。它几乎使因重大误解而订立的合同可以撤销的规定丧失了适用的余地。因为任何误解都可以说是由误解人对认识对象缺乏调查研究的重大过失造成的。而因重大误解而订立的合同的另一个构成条件还在于相对人对行为人的错误认识没有过错。如果相对人对行为人的错误认识有过失，如以积极的作为诱导行为人发生错误认识（积极的欺诈），或者明知行为人认识错误而不告知（不作为的消极欺诈），均构成因欺诈而订立的合同，而不再是因重大误解而订立的合同。因此，将误解是因自己重大过失形成的，或者相对人没有过失，作为不得撤销的条件，等于取消因重大误解而订立的合同可以撤销的规则。

（6）《征求意见稿》第33条关于撤销权的规定，我们认为存在三个问题：一是没有规定撤销权可以于诉讼外行使。撤销权可以于诉讼外行使，是由撤销权为形成权的性质决定的。二是关于“当事人请求变更的，人民法院不得撤销”的规定，有过死之嫌，不利于法院根据案 5 件的具体情况灵活调处当事人之间的纠纷。撤销权人请求变更合同，如果双方当事人对变更的内容分歧意见过大，法院为撤销之裁判，亦并无不当。因为这样处理，既有利于纠纷的解决，同时通过合同的撤销，使双方当事人的财产恢复到合同订立前的状况，也并不损害任何一方的利益。三是该条将撤销期限规定为一年，而且从合同成立之时起计算，未免太短，不利于对撤销权人利益的保护。可能导致当事人还不知道其订立的合同存在可撤销原因时，其撤销权就已经消灭。

根据以上看法，建议对《征求意见稿》第32条、第35条、第36条作如下修改；

“第32条

有下列情形的，合同应当无效：

（一）违反法律禁止规定或强行规定的；

（二）违反法院或行政机关依法作出的具体禁令的；

（三）违反善良风俗习惯，扰乱社会生活秩序，损害社会公共利益的；

（四）恶意串通，损害第三人利益的。

当事人双方故意订立的意思表示不真实的虚伪合同，应当无效。但是虚伪合同所掩盖的真实合同，如果具备法律规定的有效条件，可以有效。”

“第35条

因受欺诈、胁迫而订立的合同，受欺诈、胁迫一方可以请求撤销。

因重大误解而订立的合同，误解方可以请求撤销。

当事人订立的合同显失公平，使一方获得不正当利益、另一方遭受重大损失的，受损失一方可以请求撤销。”

“第36条

享有撤销权的当事人可以直接向相对人行使撤销权，请求撤销或变更可撤销的合同；也可以通过诉讼程序或仲裁程序行使撤销权，请求人民法院或仲裁委员会撤销或变更可撤销的合同。

无论撤销权人向人民法院或仲裁委员会提出的请求是撤销合同或变更合同的内容，人民法院或仲裁委员会都可以根据当事人之间的具体情况，酌情变更或撤销。

撤销权人自知道或应当知道可撤销原因之时起一年内不行使撤销权的，撤销权消灭；自合同成立之时起满五年不行使撤销权的，亦同。”

六、关于表见代理的问题

《征求意见稿》第32条第2 款对表见代理问题作了如下规定：“无权代理时，善意相对人有正当理由认为以他人名义与其订立合同的人有代理权，该代理行为视为有效。”对这一规定需要商榷的问题有三：其一是要不要对表见代理作出一般性的规定；其二是如果要对表见代理作出一般性的规定，对表见代理的构成，又需不需要以本人（被代理人）对造成相对人的误信有过失为条件；其三是对表见代理的效果应如何规定。

对表见代理的概念及构成条件，虽然民法学已经形成了一套理论，但是迄今为止，各国民法典并未采用这套理论而对表见代理作出一般性的规定。各国民法典对表见代理至今仍然只有列举性规定，而且其规定的表见代理多限于向第三人通知授予某人代理权或者向社会公 6 告授予某人代理权一种情形。可见各国民法在这个问题上是持谨慎态度的。笔者认为，在这个问题上我们也应持谨慎的态度，暂时不要在合同法中对表见代理作出一般性规定，将此问题留待今后制订民法典时去解决。其理由主要有以下两条：一是我国司法队伍的业务素质和思想素质都不高，存在滥用表见代理的一般性规定，将行为人的违法后果转嫁给无辜的本人的危险性；二是我国《民法通则》和最高人民法院的有关司法解释根据我国审判实践中遇到的问题，已经规定了几种具体类型的表见代理，这些规定已基本解决了我国经济生活中常见的表见代理问题。

如果合同法的起草者非坚持对表见代理作出一般性规定不可，本人则另外提供两条意见：

第一、表见代理的构成，必须以本人（无权代理中的“被代理人”）对形成相对人的误信有过失为条件。舍此条件，必然造成对公平、正义的破坏。表见代理立法的价值在于维护善意相对人的利益和交易的安全。但是此价值的实现不能以牺牲法律的更高价值--公平、正义为代价。如果象《征求意见稿》第30条第2款规定的那样，只要相对人有正当理由误信行为人有代理权，则不管本人对其误信的形成有无过失，都要按有权代理处理，势必形成无过失的、甚至与无权代理毫不相干的本人，必须为有过失的无权代理人对相对人承担一切责任，而有过失的无权代理人则可以不负任何责任的局面。在这种局面下，不仅无公平、正义可言，还会助长无权代理，搞乱经济秩序，损害交易安全。在这里，还必须提醒注意的是，迄今为止，各国民法列举规定的表见代理，还没有哪一种是本人对形成相对人的误信没有过失的。

第二、在表见代理的法律效果的选择上，以规定本人与行为人承担连带责任为好。对表见代理的法律效果，有四种不同的理论主张：一是有权代理说，认为表见代理产生有权代理的法律效果；二是本人责任说，认为本人应对表见代理承担责任；三是相对人请求权发生说，认为相对人有权请求本人承担责任，但是相对人也可以放弃对本人的请求，转而按无权代理的规定请求表见代理人承担责任；四是连带责任说，认为对表见代理行为所引起的法律效果，应当由本人和行为人承担连带责任。笔者认为，在前述四种学说中，最不可取的是《征求意见稿》第30条第2款采纳的有权代理说。因为它排除了有过失的意见代理人的责任。表见代理既为实质上的无权代理，而其有无代理权行为人应当最为清楚，因此对表见代理的形成，行为人往往免不了有过失。而最可取的则是连带责任说。因为它既有利于维护善意相对人的利益，又便于本人或行为人承担责任后按连带责任的规定向有过失的另一方追偿。同时，对表见代理的形成，除相对人没有过失外，本人和行为人都有一定过失，让他们共同对无过失的相对人承担责任，也是合情合理的。

根据以上两条意见，如果合同法的起草者坚持要对表见代理作出一般性规定，建议对《征求意见稿》第30条第2款作如下修改：

“在无权代理中，如果相对人有正当理由认为行为人有代理权，而且本人对形成相对人的误信有过失，应由本人和行为人对善意相对人承担连带责任。” 7

七、关于无权处分问题

这里所称“无权处分”，是指没有财产处分权而处分财产的行为，包括财产共有人之一未经其他共有人同意而处分共有财产的行为。无权处分问题是一个相当复杂的法律问题，它涉及无权处分人与相对人、无权处分人与财产权利人、财产权利人与相对人三层民事关系的法律调整。仅就笔者浅薄的学识所知，以德国民法典为代表的大陆法系国家的民法，为调整好这三层民事关系，解决好由无权处分所引发的民事问题，就使用了以下五项民事法律制度：

（1）民法总则的法律行为制度。民法总则的法律行为制度首先对无权处分行为的效力作了规定，其精神为：无权处分行为是一种物权行为，经权利人追认的，或者无权处分人处分财产后，对处分标的物取得权利的，其处分行为自始有效。这一规则对调整无权处分人与权利人、无权处分人与相对人的关系都具有重要的意义。

（2）合同法的买卖合同制度。合同法的买卖合同制度对出卖人的权利瑕疵担保责任作了规定。按德国的物权行为与债权行为相分离的理论，买卖合同为债权行为；而根据买卖合同实施的，交付标的物并转移标的物所有权的财产处分行为，则为物权行为。如果出卖人为履行买卖合同而实施的财产处分行为，因属于无权处分行为而无效，则并不影响买卖合同的债权效力。如果买受人的债权因出卖人的无权处分行为的无效而不能实现，出卖人得依债的效力承担违约责任，赔偿买受人因此而遭受的损失。买卖合同制度有关出卖人的权利瑕疵担保责任的规定，对调整无权处分人与相对人的关系具有重要意义。

（3）物权法的动产占有制度。物权法的动产占有制度对动产善意取得的条件作了规定。依此规定，自无权处分人受让动产物权者，只要具备了善意取得的条件，即使权利人对无权处分人的无权处分行为不予追认，受让人仍然可以自其取得动产占有之时起取得占有物的所有权。此种取得为原始取得，原所有人的所有权随之而消灭。物权法动产占有制度有关善意取得的规定，是调整权利人与自无权处分人处受让动产的相对人之间的民事关系的重要法律规定，对维护善意相对人的利益和交易的安全具有重要的意义。

（4）物权法的不动产登记制度。物权法的不动产登记制度对不动产物权登记的公信力作了规定。根据不动产物权登记的公信力，自登记名义人善意受让不动产物权者，即使登记名义人非真正权利人，也不管权利人是否追认，善意受让人仍然自过户登记完成之时起，确定地取得其过户登记的不动产物权。有关不动产物权登记公信力的规定，是调整权利人与自无权处分人受让不动产物权的相对人之间的民事关系的重要法律规定，其性质和意义与动产善意取得相同。

（5）侵权行为法的损害赔偿制度。侵权行为法的损害赔偿制度对财产之损害如何赔偿作了规定。根据侵权行为法有关损害赔偿的规定，当权利人的财产因无权处分人的无权处分行为而于法律上灭失时，权利人有权请求无权处分人赔偿其因此而遭受的一切损失。如前所述，按物权法有关动产善意取得和不动产登记公信力的规定，即使权利人不追认无权处分人的无权处分行为，受让财产的相对人仍然可以在一定条件下取得无权处分人处分的财产。在 8 这种情况下，原权利人不能请求受让人返还财产，而只能请求无权处分人赔偿损失。因此，侵权行为法有关损害赔偿的规定便成为最终解决权利人与无权处分之间的利益冲突的重要法律规定。

从以上介绍我们可以看出，无权处分问题在民法理论上涉及物权行为与债权行为相分离的重大理论问题，在调整对象上涉及无权处分人与相对人、无权处分人与权利人、权利人与相对人三层民事关系，而解决由无权处分行为引发的民事问题的法律对策方案则跨越民法总则、物权法、债权法三大法域，牵动法律行为制度、动产占有制度、不动产登记制度、买卖合同制度、损害赔偿制度五个民事法律制度，是一个十分复杂的法律问题。对这样复杂的法律问题，《征求意见稿》第31条却企图囊括动产善意取得、不动产登记公信力、合同效力等问题，对无权处分问题作出全面的规定。该条规定：“无处分权的人处分财产或者共有人未经其他共有人同意处分共有财产，善意相对人因交付或者登记已经取得该财产的，合同视为有效，但该财产对处分权人具有特殊作用的除外。”笔者虽然十分佩服该条起草者敢于打破传统、进行创新的精神，但是对该条的内容仍然不敢赞同，觉得它有不少地方值得商榷。

第一、该条视为有效的“合同”，究竟是指物权合同或债权合同不明确。如果是指引起物权变动的物权合同，则与《征求意见稿》第2 条的规定相抵触。因为按《征求意见稿》第2条的规定，合同法只规定引起债权关系发生、变更、终止的债权合同，并不规定引起债权关系发生、变更、终止的债权合同，并不规定引起物权变动的物权合同。如果指的是债权合同，则又与《征求意见稿》第100条的规定相抵触。因为《征求意见稿》第100 条将出卖人的权利瑕疵担保责任作为买卖之债的一项内容加以了规定。而出卖人权利瑕疵担保责任的发生又是以买卖合同有效为条件的。如果买卖合同无效，不能履行，那就无出卖人权利瑕疵担保责任可言。而按《征求意见稿》第31条的规定，如果买卖标的物是出卖人无权处分的财产，则买卖合同只能自买受人通过交付或登记取得该财产之时起，才能“视为有效”。而在此之前，买卖合同是无效的，也就无出卖人权利瑕疵担保责任之可言。

第二、按各国物权法有关善意取得条件的规定，也不是象《征求意见稿》第31条的规定那样简单，只要无权处分行为的相对人是善意的，不拘任何情况，都能自取得占有之时起取得占有物的权利。如果无权处分人处分的财产是盗赃财、拾得物，就不适用善意取得。如果无权处分人的处分行为是无偿法律行为，也不适用善意取得，在这两种情况下，财产权利人都可以请求善意相对人返还财产。因此，《征求意见稿》第31条的规定还可能与今后制定的物权法相冲突。

第三、其更错误的是，作为合同法，只应调整合同当事人之间的关系，具体到无权处分问题，合同法只应调整无权处分人与相对人之间的关系，而《征求意见稿》第31条却不守本分，企图通过规定无权处分人与相对人之间的合同“视为有效”来调整无合同关系的当事人--财产权利人与无权处分行为相对人之间的关系。这种不守本分的作法，不仅打乱了民法业已形成的科学体系，而且也是行不通的。因为即使规定无权处分人与相对人之间的合同未经 9 财产人同意亦可“视为有效”，但是这个被视为有效的合同也只能拘束合同当事人--无权处分人与相对人，不能拘束合同关系之外的财产权人。财产权人仍然可以基于其财产所有权的对世性，取回其财产。因此，唯有物权法的动产占有制度和不动产登记制度，通过直接规定与无权处分人进行交易的相对人在一定条件下原始取得财产所有权，原所有人的所有权消灭，才能调整无合同关系的财产权人与相对人之间的关系，达到维护交易安全的预期目的。

笔者认为，我国民法之完善现时走着一条由制定单行法到编纂民法典的道路，因此我们在制订单行民商法律时，包括制订合同法在内，都要充分考虑民法的整个科学体系，安守自己的本分，不要超越自己的规范范围。为消除《征求意见稿》第31条与第2条、第100条的抵触，同时预防合同法在无权处分问题上与将来制定的物权法可能发生的抵触，笔者建议删除《征求意见稿》第31条的规定。至于无权处分行为的效力问题，可以留到将来制度民法典时放到民事法律行为制度中去规定。由于合同法只规定债权合同，不规定物权合同，因此从根本上说，合同法通则是不宜规定作为物权行为的无权处分行为的效力的。

八、关于债权人的代位权问题

《征求意见稿》第50条对债权人的代位权作了如下规定：“因债务人怠于行使对第三人的债权，严重损害债权人到期债权的，债权人可以自己的名义通过诉讼代位行使债务人对第三人的债权，但法律规定或者按照债权性质不能适用代位权的除外。代位权的行使范围以债权为限。行使代位权取得的财产，归债务人后再清偿债权。”对这个问题值得检讨的是，债权人代位权的行使是不是需要限制于诉讼之内。依债的保全效力，债权人享有代位权和撤销权。按国外民法和我国台湾地区民法的规定，债权人的代位权和撤销权虽然都基于债的保全效力而发生，但二者行使的方式却是有所不同的：撤销权只能于诉讼内行使；而代位权则既可以于诉讼内行使，也可以于诉讼外行使。不知出于何种考虑，《征求意见稿》却没有区分代位权与撤销权，都规定只能于诉讼内行使。个人认为，将代位权的行使限制于诉讼内是没有必要的。支持本人这一看法的理由，至少可以举出以下三条：

第一、从债务人角度考察，债权人行使代位权对债务人有利而无害。由于债权人行使代位权所取得的财产仍然归属于债务人，因此债权人行使代位权的行为实际上是为债务人追债的行为。尽管债权人为债务人追收到的财产将用于清偿债权人的债权，但是债务人通过债权人为自己追债的行为而实现自己对第三人的债权，消灭自己对债权人的债务，坐享债权人追债的成果，也是有利而无害的。

第二、从第三人的角度考察，债权人行使代位权也不影响第三人的利益。债权人代位行使的债权，是债务人对第三人的既定债权，对第三人来说，是债务人亲自来向自己讨债，或者是债权人根据其代位权来向自己讨债，只要法律能保证自己所作的清偿为有效的清偿，并无区别。因此债权人行使代位权也不影响第三人的利益。

第三、从社会的角度考察，通过债权人行使代位权，同时消灭债权人与债务人、债务人与第三人之间的连环债、三角债，对社会经济也是有利的。

基于上述三条理由，笔者认为，对债权人行使代位权，在立法政策上应持鼓励的态度，而不应当加以限制。另外，《征求意见稿》第50条第1款后段“代位权的行使范围以债权为限”一语是多余的。因为本款前段已经指明债权人可代位行使的权利为“债务人对第三人的债权”。再者，鉴于我国当前司法实务中，强制执行秩序混乱，在债务人的财产不足以清偿其全部债务时，不顾债权平等原则，抢着执行债务人财产的现象十分严重，因此有必要在《征求意见稿》第50条第2 款中写明债权人对其行使代位权取得的财产无优先受偿权。综合以上意见，建议对《征求意见稿》第50条作如下修改：

“因债务人怠于行使对第三人的债权，严重损害债权人到期债权的，债权人可以于诉讼内或诉讼外以自己的名义代位行使债务人对第三人的债权，但法律规定或者按照债权性质不能适用代位权的除外。

行使代位权取得的财产，归债务人后再清偿债权。对行使代位权取得的财产，债权人无优先受偿权。在债务人的财产不足以清偿其全部债务时，行使代位权的债权人应当与其他债权人平等受偿。”

与代位权的行使不同，债权人撤销权的行使则必须限制于诉讼之内。因为债权人撤销权的行使，无论对债务人或第三人的利益都有较大影响。如果债权人行使撤销权撤销的行为是债务人实施的无偿法律行为，将使因该无偿法律行为而受益的第三人失去其所受的利益。如果债权人行使撤销权撤销的行为，是债务人实施的有偿法律行为，则将涉及债务人与第三人交易利益以及交易的安全。因此必须从严掌握，经法院通过诉讼程序审查后再确定是否撤销债务人实施的法律行为。

九、关于一房多卖的问题

一房多卖，是我国现阶段房地产交易市场存在的一个突出问题。由于我国过去长期受苏联民法的影响，房屋买卖非经登记不受法律保护的观念根深蒂固，致使我国迄今为止对如何解决一房多卖问题未能提出一套科学的、统一的法律对策方案，从而导致司法实务中对有关案件的处理矛盾百出，很不统一。不少案件的处理，放纵了一房多卖从中渔利的不法房地产商，对房地产市场的消费者利益的保护十分乏力，严重挫伤了群众购房的积极性，影响了我国房地产业的健康发展。

解决市场存在的问题，是合同立法的着眼点。对我国房地产市场存在的一房多卖问题，我国合同立法本应进行规定，提出一套科学的法律解决方案。然而，遗憾的是，《征求意见稿》对此却只字未提。为弥补《征求意见稿》的这一缺陷，笔者想就如何解决因一房多卖而引发的纠纷问题谈谈个人的看法：先探讨有关民法理论，然后在此基础上提出个人的立法建议。

一房多卖问题既存在于现房交易市场又存在于商品房预售市场。由于解决两个房地产市场出现的一房多房问题的理论依据不同，因此有必要分别讨论。

（1）解决现房交易市场一房多卖问题的立法建议。

要正确解决现房交易市场的一房多卖问题，公平保护交易双方，最为重要的是要打破房屋买卖合同非经登记就不成立，不成立的合同自然不受法律保护的旧观念，树立物权行为与债权行为相分离，未办理房屋产权过户登记不影响房屋买卖合同债权效力的新观念。

房屋买卖合同非经登记就不成立的观念，在理论上是十分错误，在实践上也是十分有害的。其理论上的错误在于把房屋出卖人履行其债务的行为--办理产权过户登记、转移房屋所有权的行为，当做了买卖合同成立的条件，荒谬地颠倒了债的成立与债的履行的逻辑关系。试问，在办理房屋产权过户登记、已经转移了房屋所有权后才成立的房屋买卖合同，出卖人转移房屋所有权的债务又何在呢？其实践上的危害在于，它只保护出卖人已办理产权过户登记，即出卖人已履行转移房屋所有权义务的房屋买卖合同，不保护出卖人未办理产权过户登记，即出卖人尚未履行转移房屋所有权义务的房屋买卖合同，使当事人慎重订立的房屋买卖合同成为一纸空文，使出卖人是否履行其转移房屋所有权的义务不受任何约束，在客观上支持了投机取巧、不守信义、不履行约定义务的出卖人，损害了恪守诺言、认真履行给付价金义务的买受人的利益，从而造成出卖人随意毁约、一房多卖现象的发生，严重损害现房交易市场的安全和秩序。在过去的司法实务中，不乏这样的案例：有的房屋买卖，双方已成交多年，只因当事人欠缺有关法律知识而未办理房产过户登记手续，后来因房价上涨，出卖人要求还款退房，还得到了法院的支持。有的房屋买卖，当事人双方两三次去房产管理部门办理房产过户登记，皆因办事人员不在或单位开会等原因而未果。后来买受人因忙于其他事务而略有耽搁，再找出卖人办理登记手续时，即发现出卖人已将房屋高价卖与了他人。官司打到法院，法院也只责令出卖人退还价款了事。在房屋买卖合同非经登记不受法律保护的思想观念的支配下，如此处理房屋买卖合同履行中的纠纷，哪里还有法律上的公平、正义可言，道德上的天理、良心可言。

要正确处理房屋买卖合同履行中的纠纷，公平保护房屋出卖人、买受人之间以及一房多卖中的各买受人之间的利益，唯有采纳德国民法的物权行为独立性理论才有可能。按物权行为独立性理论，订立房屋买卖合同的行为是债权行为，其法律效果是引起缔约人之间债权债务关系的发生；而办理房屋产权过户登记的行为是物权行为，其法律效果是引起房屋所有权的转移。物权行为是区别于债权行为的独立行为，物权行为未实施，并不影响在此之前实施的债权行为的法律效力。按这套理论来处理房屋买卖合同履行中的纠纷，其作法就正与坚持买卖合同非经登记不受法律保护的观念相反：在未发生一房多卖，房屋买卖合同尚可履行的情况下，法院就不能再支持毁约的当事人，而应当强制其履行合同义务：如果买受人拒绝给付价金，就应当强制其给付；如果出卖人拒绝办理房屋产权过户登记，就应当强制其办理。这样处理因一方毁约而发生的房屋买卖合同纠纷，既可以公平保护房屋买卖双方的利益，又可以防止随意毁约，维护房屋交易的安全。在发生一房多卖的情况下，法院就应当按照物权优先于债权的原则，首先保护通过产权过户登记已经取得房屋所有权的买受人的利益。但是，对因一房多卖而不能履行的房屋买卖合同，就不能再按合同无效的原则，适用返还不当得利 12 的规则，仅责令出卖人退还价金了事，而应当按合同主观履行不能的规则，责令出卖人承担违约责任，赔偿买受人的一切损失。在计算买受人的损失时，还可以将出卖人从一房多卖中获得的不正当利益视为买受人的可得利益的损失，责令赔偿给买受人。这样处理，不仅维护了房屋过户登记的效力，还可以充分维护不能获得房屋所有权的买受人的利益，使房屋出卖人不能利用一房多卖而从中渔利，从而有效防止一房多卖现象的发生，维护房屋买卖的秩序和安全。

《征求意见稿》第119 条规定：“出卖人应当在房屋买卖合同成立后，及时提供有关产权登记需要的文件，并协助办理登记手续。无正当理由不提供有关产权登记需要的文件的，买受人可以解除合同，并请求赔偿损失。”该条基本采纳了物权行为独立性理论，将“及时提供有关产权登记需要的文件，并协助办理登记手续”作为出卖人的一项义务规定了下来，没有再把登记作为房屋买卖合同成立或有效的条件，在立法精神上较之过去的有关规定来，已有很大进步。但是仍然存在以下两点缺陷：第一、贯彻物权行为独立性理论不彻底，没有全面维护房屋买卖合同的债权效力。该条对出卖人无正当理由而拒绝办理产权过户登记的，只规定了“买受人可以解除合同，并请求赔偿损失”，没有规定买受人可以请求强制过户登记，其中隐含有如果出卖人坚持拒绝过户登记，法院仍须听任出卖人毁约的味道。第二、该条本可以对一房多卖的问题作出规定，然而没有对此作出规定。为弥补该条的这两个缺陷，建议对该条件作如下修改：

“房屋买卖合同一经依法订立，即具有债的法律效力，出卖人应当履行交付房屋并转移房屋所有权的义务，买受人应当履行给付价金的义务，一方拒绝履行合同义务的，另一方可以请求强制执行，也可以解除合同，请求赔偿损失。

产权过户登记是转移房屋所有权的必要程序，房屋买卖非经产权过户登记，不发生房屋所有权转移的法律效果。一房多卖，已办理产权过户登记的，应优先保护；都未办理产权过户登记的，应优先保护成立在先的合同。

出卖人对因其一房多卖而不能履行的房屋买卖合同，应当依法承担违约责任，支付违约金，赔偿买受人因此而遭受的损失。出卖人从中渔利，其牟取的不正当利益可视为买受人的可得利益损失。”

（2）解决商品房预售市场中一房多卖问题的立法建议。

解决商品房预售市场中一房多卖问题的关键，是正确认识预售登记的法律意义。随着我国房地产业的发展，为维护商品房预售市场的秩序和安全，在我国商品房预售市场已普遍建立商品房预售登记制度。但是制度初建，难免对预售登记的法律意义缺乏正确的认识。司法实务中存在两种错误的倾向：一是一些房管部门把预售登记视为房屋预售合同的成立要件或生效要件，拒绝对未进行预售登记的合同进行产权登记。其中原因，除了对预售登记的法律意义缺乏正确认识外，恐怕还有部门利益的考虑。二是根本无视预售登记的法律效力，不给已办理预售登记的合同以优先的法律保护。例如，某房地产商A，就同一预售房与B、C 订 13 立了两份商品房预售合同，但其中与C的合同办理了预售登记，与B的合同没有办理预售登记。房屋建成后，B、C分别向某市仲裁委申请仲裁，要求取得该预售房。某市仲裁委分别组成两个仲裁庭对两个案件进行仲裁，结果一个庭裁决将预售房登记给B，另一个庭又裁决将预售房登记给C。弄得法院无法强制执行，贻笑大方。

那么，商品房预售登记的性质和意义究竟是什么呢？商品房预售登记的法律性质，与现房买卖中的产权过户登记完全不同。商品房预售登记所登记的并非房屋的所有权，而是房屋预售合同约定的债权。因为所有权的成立，必以特定标的物的存在为前提。而在进行房屋预售登记时，并不存在可资房屋所有权成立的特定房屋。由商品房预售登记的这一性质所决定，商品房预售登记的法律意义既不在于制约商品房预售合同的债权效力，也不在于移转预售房的所有权，而在于经由预售登记这一公示程序，使商品房预售合同约定的债权取得对抗第三人的法律效力。债权为对人权，原本是不具有对世效力（即对抗善意第三人的法律效力）的。但是，经由登记这一公示程序，却可以使其物权化，取得相当于物权的对世效力。正是因为债权经由登记可以物权化，取得对世效力，商品房预售登记制度才具有了预防一房多次预售，并解决因一房多次预售而发生的矛盾、冲突的价值。

正确解决商品房预售中的一房多卖问题，除了要充分运用商品房预售登记制度外，还要根据商品房预售人与现房出卖人一房多卖所追求的不同目的，采取不同的法律措施，才能阻止其违法目的的实现。现房出卖人一房多卖往往发生于第二个买受人出价较高时，其目的在于追求高价。因此将价差作为不能取得房屋所有权的买受人的可得利益损失赔偿给买受人，使出卖人不能从中渔利，即可达到预防一房多卖的目的。而房地产商一房多次预售或预售后又抵押的目的，则往往在于筹集房地产开发资金。由于预售房的价格形成机制不同于现房，房地产商通过一房两次预售而牟取价差的可能性并不大。因此，解决一房多次预售的问题，除了要运用预售登记来确定保护各买受人的先后顺序外，在处理不能履行的预售合同上，较之现房买卖合同来，应有所不同。笔者认为，为保护商品房消费者的利益，打击不法房地产商一房多次预售或者房屋预售后又去抵押的不法行为，在这个问题上可以借鉴消费者权益保护法的有关规定，责令不法房地产商双倍返还不能获得预售房的买受人给付的预付款。在这个问题上，之所以可以借鉴消费者权益保护法的有关规定，是因为，一房多次预售，或者房屋预售后又去抵押，其违法性并不次于卖假货者。卖假贷者尚且向买方给付了一个尚能使用的商品，而一房多次预售，或者预售后又去抵押贷款，则纯属玩空手道以骗钱。另外，如果说现房买卖是一个出卖人对一个买受人的话，那么商品房预售则是一个房地产商面对为数众多的买受人。因此，商品房预售中的一房多卖，或者预售后又去抵押，其社会危害性更大于现房买卖中的一房多卖，因此也应当有更为严厉的法律制裁措施。

基于以上认识，建议在《征求意见稿》第119 条之后增加如下一条：

商品房预售合同一经依法订立，即具有债的法律效力，双方当事人都应当严格履行合同义务。

房屋预售合同应当依法办理预售登记。房屋预售合同经预售登记后，买受人的债权具有对抗善意第三人的法律效力。

对同一预售房订立两个以上预售合同的，应优先保护已进行预售登记的买受人的债权；都未进行预售登记的，应优先保护合同订立在先的买受人的债权。

商品房预售人对其因一房多次预售而不能履行的预售合同，应依法承担违约责任，并可以照《中华人民共和国消费者权益保护法》第49条的规定，责令预售人双倍返还买受人给付的预付款。“

本文是利用今年暑假的空闲写成的。本文写作刚刚结束，正准备找法学刊物发表时，《中华人民共和国合同法（草案）》（以下简称《草案》）公布了。因此，在本文的后面，还不能不就本文所涉及的问题，针对《草案》的有关部分，作些说明。

本文针对《中华人民共和国合同法（征求意见稿）》研究的九个问题，个别问题已在《草案》中解决了，但是绝大多数问题在《草案》中仍然存在。《草案》已经解决或部分解决的问题有：（1）《草案》第54条在规定因重大误解而订立的合同可以撤销时，已经删除了《征求意见稿》第35条中的但书。（2）《草案》第13条第1款规定：”当事人对合同的标的、数量等内容协商一致的，合同成立“，第42条第1 款规定：”依法成立的合同，自成立时生效“，已经划清了合同成立与合同有效的界限。但是，《草案》第42条第2 款仍然照搬了《征求意见稿》第25条的规定，没有对未履行法定批准、登记手续的合同的效力问题，作出一般性规定。除这两个问题外，本文针对《征求意见稿》研究的其他七个问题，在《草案》中都仍然存在。其中，特别值得一提的，是有关无权处分问题的规定。在这个问题上，《草案》第51条虽然借鉴德国民法典第185条的规定，对《征求意见稿》第31 条作了如下修订：”无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效"，但是正如本文前面所指出的，无权处分行为是债权合同的当事人为履行自己债务而移转他人财产权利的行为。该行为属于物权行为，其是否能够得到权利人的追认，均不影响无权处分人与相对人订立的债权合同（如买卖合同）的效力。相反，无权处分人还应当在债的关系中对相对人承担权利瑕疵担保责任。由于无权处分行为是物权行为而非债权行为，因此德国民法典将它规定在民法典总则法律行为一章中是恰当的，而《草案》将其移植到合同法通则中则是不恰当的。因为法律行为包括了债权行为和物权行为，而合同法作为债法的组成部分则只能规定债权合同，不能规定物权合同。由于体系位置错误，《草案》第51条关于无权处分行为效力的规定，是直接与《草案》第2条关于合同定义的规定，《草案》第146条关于出卖人权利瑕疵担保义务的规定相抵触的。基于前述理由，笔者认为应当删除《草案》第31条，将无权处分行为的效力问题留待今后制订民法典时，放到民事法律行为一章中去规定。

对《草案》，本人特别感到遗憾的是它删除了《征求意见稿》第八章第二节关于房屋买卖合同的规定。买卖，按其标的物的不同，可分为动产买卖，不动产买卖与电力、自来水、15 热力、燃气供应三类。在我国，由于对土地实行公有制，禁止买卖，因此不动产买卖仅限于房屋买卖。在前述三种买卖中，房屋买卖是最为重要的一类买卖，不仅纠纷多，而且解决的难度大。正如本文前面所指出的，我国房地产市场形成不久，秩序混乱，问题成堆，亟待合同法加以规范。由房屋买卖在买卖中占有的特殊地位所决定，在我国民法教学中，人们在讲授买卖的一般规则后，总要特别讲授有关房屋买卖的特殊规则，而对电力、自来水、热力、燃气供应合同则很少有人讲授。由此观之，如果电力、自来水、热力、燃气供应合同可以在合同法中占有一席之地的话，那么房屋买卖合同毫无疑问应当在合同法中占有一席之地。因此，笔者建议将《草案》第八章、第九章合并，分《一般规定》、《房屋买卖合同》、《电力、自来水、热力、燃气供应合同》三节对买卖合同进行规定。以此类推，还应当将《草案》第十二章与第十三章合并，分《一般规定》、《房屋租赁合同》、《融资租赁合同》三节对租赁合同进行规定，将《草案》第十四章与第十五章合并，分《一般规定》与《建设工程合同》两节对承揽合同进行规定，将第十八章与第十九章合并，分《一般规定》、《仓储合同》两节对保管合同进行规定。

通过以上说明可知，本文虽然是针对《中华人民共和国合同法（征求意见稿）》而写作的，但是它对刚公布的《中华人民共和国合同法（草案）》的修订仍然具有重要的参考价值。这虽然是作者的一种自信，但也请合同法的起草者和我国立法机关将本人的观点作为一家之言，给予应有的注意。

（《现代法学》1998年06期）

第二篇：我对政府工作报告征求意见稿的看法暨建议

我对政府工作报告

征求意见稿的看法暨建议

四川省人大代表：翟峰

今天，即在2007年的前夕，我收到省政府传来的省十届五次人大会上省长将要作的政府工作报告（征求意见稿），用了整整一上午时间认真阅读，并在结合平常的视察和调查工作的基础上，有了对政府工作报告的“2006年工作回顾、07年工作安排和政府自身建设”这三大块的结构安排以及对报告的内容表示赞同的明确态度。

首先，我把对政府工作报告初稿表示赞同的原因主要归结为以下几点：

一是报告重点突出。报告在全面、客观总结和分析06年工作的基础上，以接近三分之二的篇幅突出了07年工作安排和政府07年的自身建设。这样写，不仅重点突出，而且也说明了政府工作更注重在新一年的落实上下功夫。

二是报告对06年的工作回顾实事求是。报告对06年省政府在“一三产业发展势态、宏观调控政策的落实、改革开放和科技创新、生态建设和环保进展、社会事业发展、人民生活改善、社会政治稳定”这七个方面的工作，以及对06年政府工作面临的“粗放型增长方式尚未根本改变、社会生活中还存在一些突出问题、市场经济还待完善、政府职能

和作风有待进一步转变”这四个方面的困难都作了实事求是地阐述和分析，报告中所写的与我们人大代表在实际工作中的观察是一致的。

三是报告对07年的工作安排既着眼于高起点，又立足于全省工作的实际。报告围绕“党的十七大召开，努力建设西部经济和文化强省，建设法治四川、和谐四川、开放四川、生态四川”这些高目标安排07年的工作和政府的自身建设，所列的工作安排的10个方面和自身建设的四个方面都立足于能够办得到、实现得了。

鉴于上述，所以我对政府工作报告征求意见稿基本表示满意。我对报告的修改建议初步有这样几条：

一是按近几年省政府工作报告一贯的写法，在报告后面应附上较为详细的备注解释和说明，这样方便各个方面、各个层次的代表都能看得明白。如“新五大旅游区”、“四项直补”、“三个百亿工程”、“红盾护农”、“三个整治、一个环保”、“三中心两枢纽”、“十大惠民新政”等，都有必要作详细的备注解释和说明。

二是建议在“政府自身建设”这一块“依法行政”后加改一句：“按《监督法》的规定，进一步依法接受省人大及其常委会的法律监督和工作监督。”加改这一句的理由是：07年是《监督法》实施的第一年，县以上各级政府都有一个学习、熟悉、贯彻《监督法》的过程，并有必要将该法的学习和运用作为进一步加强自身建设，依法行政的重要措施。三是建议在“注重节能降耗”这一节加上“按国家的‘十一五’规划纲要及《国务院关于加强节能工作的决定》的要求，力争把我省单位GDP能耗降低20%作为2007年政府工作开始实施的一项约束性指标”。

加上这一句的理由：这样更能与国家的“十一五”规划纲要和全国又快又好的发展大局相一致。

另外，我想说明一下。我在网上公布自己在收到省政府传来的省十届五次人大会上省长将要作的政府工作报告（征求意见稿）的阅后看法和修改建议，有这样两层意思：一是省政府将政府工作报告（初稿）传达到几乎每一位省人大代表的手中征求意见，表明了政府工作的民主、和谐及透明；二是表明了政府工作更注重本级代表的直接反映，即更注重本级代表提出更加有利科学发展、和谐发展方面的高质量、高成效的建议，以便集思广益，并写进政府工作报告的正式之中。

我对政府工作报告这样征求意见的方式感到高兴，当然亦愿意配合。

第三篇：关于(劳动合同法》修改的几点建议[定稿]

关于《劳动合同法》修改的几点建议

供了重要的法律保障，特别是在应对国际金融危机冲击、促进企业健康发展、维护劳动者合法权益等方面发挥了重要作用。为着力解决当前劳务派遣无序发展、滥用劳务派遣的突出问题，建议全国人大常委会修改《劳动合同法》，进一步严格规范劳务派遣，切实维护广大劳务派遣职工的合法权益。建议作出如下具体修改：

一、建议对“三性”岗位作明确界定。分别表述为：临时性岗位是指存续时间不超过6个月的工作岗位。辅助性岗位是指为用工单位主营业务提供服务年限不超过两年的相关岗位。替代性岗位是指用工单位劳动者因享受法定假期或法定权利暂时空出的岗位。

二、建议规定“用工单位应将在本单位连续工作满两年的劳务派遣工转为劳动合同制职工。用工单位与劳务派遣工直接的劳动合同一经订立，劳务派遣单位与被派遣劳动者订立的劳动合同相应终止”。

三、鉴于劳动者收入包含住房公积金、企业年金及其他福利。建议规定被派遣劳动者享有用工单位劳动者“同工同酬同待遇”的权利。

四、针对目前存在的劳务派遣工民主政治等权利得不到很好保障的情况，建议规定“被派遣劳动者享有与用工单位《劳动合同法》为建立规范、稳定、和谐的劳动关系提

劳动合同制职工同样的学习培训、奖励晋升、民主政治等权利”。

五、为保障被派遣劳动者的就业稳定性，建议明确规定“劳务派遣单位应当遵守劳动合同法关于无固定期限劳动合同的规定，与符合法定条件的劳务派遣职工订立无固定期限劳动合同”。

根据

第四篇：我们对电力体制改革及有关问题的看法和建议

目录

一、农村 水电概况

二、电力体制改革方向

三、电力生产力和电力生产关系

四、大小电网关系 问题 的实质

五、第一轮“上划、代管”带来严重危害

六、新一轮“上划、控股”使改革走回头路

七、大电网不以提供输电公共通道服务为应尽的职责

八、贱价收购、持干股控股，导致国有资产流失

九、既是国电 企业 老总又是“三产”企业老板，主辅分开应即进行

十、上划电网，独霸市场，侵占“三农”权益

十一、我们的看法

十二、我们的建议

附件：《农网改造中上划、代管典型事例剖析》

一、农村水电概况

新 中国 成立之前，全国农村没有电。50多年来，农村水电累计使5亿多农村无电人口用上了电。长期以来，全国农村水电开发总量始终占全国水电开发总量的30%-35%，占全国电力总量的8%-10%。2003年全国农村水电发电装机3083万千瓦，年发电量979亿千瓦时，分别占全国水电开发总量的32.5%、34.8%。全国水利系统农网改造任务全面完成，第一、二期农网改造工程累计完成投资204.6亿元；县城电网60亿元投资改造规模，顺利实施。“七五”至“九五”全国共建成农村水电初级电气化县653个，超额53个县完成了国务院部署的任务。新时期，国务院部署“十五”期间在初级电气化县建设的基础上，继续建设400个提高水平的水电农村电气化县，到2004年底已建成验收52个县。2003年国务院决定在全国5个省（区）26个县进行小水电代燃料试点，试点工作进展顺利。实行农村水电资产战略重组，全国组建了19家省级水电集团公司，其中9家作为承贷主体负责本省(区、市)水利系统农网改造，有的并继续负责城网改造；组建了70多家地区性水电集团公司。其中已有16家公司实现了上市，在我国股市上形成了中小水电板块。目前，全国有1/2的地域、1/3的县、1/4的人口主要靠农村水电供电。农村水电长期是我国广大县镇农村特别是贫困山区、老少边穷地区实现电力普遍服务的重要途径。四川、重庆、云南、湖南、广西等省（区、市），农村水电发电装机和年发电量均占所在省（区、市）电力总量的1/4以上，110千伏及以下配电设备容量、线路及资产均占所在省（区、市）总量的1/2以上。四川省以农村水电为主体的地方电力，2004年发电装机可达542万千瓦，发电量可达230亿千瓦时，售电量可达197亿千瓦时，销售收入可达61亿元，国有、股份制地方电力企业上交税利可达9亿元。四川率先实行农网改造资金“一省两贷”，水利系统第一、二期农网改造工程累计完成投资81亿元；16个市（州）、98个项目、计划投资26亿元的县城电网改造和到户工程将按时按质按量完成。“七五”至“九五”四川共建成农村水电初级电气化县104个，超额30个县完成了国务院部署的任务。国务院部署四川“十五”建设60个水电农村电气化县，到2004年底已建成验收18个县。四川有7个县进行小水电代燃料试点，进展快、质量好、效益高，促进了当地农民生产生活条件的改善。四川地方电力行业共拥有1户省级水电投资经营集团公司、１户省级水电产业集团公司、10户市（州）级电力公司、136户县级电力公司、80户发电企业和众多农村小水电企业。其中“乐山电力”、“明星电力”、“岷江水电”、“西昌电力”、“广安爱众”5户公司股票已发行上市；共涌现出全省“优秀企业”12家，“电力 工业 双十强企业”13家，“文明服务示范窗口”单位65个，“优质服务示范窗口”207个，县以上先进生产工作者1500多人。2004年四川省地方电力经营性总资产可突破300亿元；四川省水电投资经营集团有限公司注册资本24.41亿元，授权资产130亿元，首期实施授权经营资产81亿元，可控资产规模可达250亿元以上。目前，全省181个县（市、区）中有146个县（含国家大电网代管县36个）主要由农村水电供电，占全省幅员面积的80%。四川农村水电各项主要工作均走在全国前列，具有代表性与典型性。农村水电资源丰富的省（区、市），经过几十年的治水办电，就地开发、就近成网、成片供电，普遍形成了以110千伏网架为骨干的结构比较合理的农村水电自发自供电网，绝大部分已与国家大电网联网，进行电力电量交换，建立了独立企业法人，按照独立配电公司的体制运营。这种体制代表了电力工业改革的方向，符合我国电力体制改革和国际 社会 联合电网分布式供电的要求。

新时期，党中央、国务院将农村水电列为覆盖千家万户，促进农民增收效果更显著的农村公共设施、基础设施和“六小工程”，要求放在更加重要的位置，增加投资规模，充实建设 内容，扩大建设范围。多年来，农村水电为缓解我国电力供需矛盾和推动电力工业与水利事业 发展，做出了不懈努力和重大贡献，对广大县镇农村特别是贫困山区、老少边穷地区 经济 社会全面、协调、可持续发展，发挥了不可替代的重大作用。近年来，农村水电以高于国民经济增长的速度快速发展，更是当前增加全国电力供给，缓解电力供应紧张不可或缺的重要力量。

我国开发农村水电，解决国际上共同关心的能源、环境和消除贫困问题的经验，得到了国际社会的高度评价和赞扬，世界上许多国家，包括欧美发达国家都在积极推广中国发展小水电的经验。2000年联合国工发组织在中国杭州成立了国际小水电中心，这是迄今为止联合国在中国境内设立的第一个 法律 框架内的组织。中华人民共和国水利部及其下属农村水电及电气化发展局，是国际小水电中心名誉主席与主席单位。四川已建立了中国首家国际小水电省级基地。以上是我国改革开放以来的重要成果，不仅为我国农村水电的发展，而且为扩大国际合作交流开辟了重要途径。

二、电力体制改革方向

国务院《关于印发电力体制改革方案的通知》（国发[2002]5号）提出，我国电力体制改革要打破两个垄断，一是发、输、配一体的行业垄断，二是“一省一公司”的区域垄断；实行三个分开，一是“厂网分开、竞价上网”，二是“主辅分开、消除关联关系”，三是“输配分开、竞争供电”。在全国组建若干个独立发电公司、若干个独立输电公司和众多的独立配电公司，电网企业的“三产”和多种经营企业参加发电企业的重组或交由地方管理。建立一个公平竞争、开放有序、健康发展的社会主义电力市场体系。

在国务院电力体制改革领导小组领导下，电力体制改革取得重大进展。但主辅分开、输配分开的改革尚未实施，主辅合一、输配一体的电网垄断体制远未打破。2003年以来出现了电力供应紧张的状况，加大了电力体制改革的难度。产生于电网垄断体制基础上的“独占电力购销市场”的“权益机制”和“习惯思维”，仍在发挥强势作用，出现了不想改革、抵制改革的倾向。

三、电力生产力和电力生产关系

改革电力体制就是改革不适应电力生产力发展水平的电力生产关系。总结 建国以来50多年社会主义建设和改革发展的经验，社会主义生产关系的调整和改革，必须适应于社会生产力的状况，既不能落后于也不能超越于社会生产力发展水平。

中国幅员辽阔，自然、经济条件差别大，城市、县镇、农村用电点多、面广、分散，要求不同，而水能资源遍布全国各地，特别是贫困山区、老少边穷地区农村水电资源丰富。客观实际决定我们必须坚持两条腿走路的方针，在积极发展国家电力的同时，大力发展农村水电和以其为主体的地方电力，以适应和满足不同地域、不同层面、不同特点的用电需求。在社会生产力还不发达的现阶段，发展电力生产力的多层次、多模式，决定电力生产关系的多层次、多模式。中央、地方办电必然带来中央、地方管电。电网是技术设施，属于生产力范畴；企业是市场主体，属于生产关系范畴。全国全省可以是一个电网（联合电网），但不可能是也不应该是一个企业。绝不能把推进全省联网和推行输配一体的“一省一公司”混淆、等同起来。

四、大小电网关系问题的实质

以国家电力为主形成的国家大电网和以地方电力为主形成的地方小电网，简称大小电网，两者之间的矛盾过去有，现在有，今后还会有，正确对待和妥善处理两者之间的矛盾，是推动电力工业发展的重要动力。矛盾的双方一方是将要重组的区域电网公司的分公司或子公司---省级电网公司，另一方是地方电力，主体是农村水电。大小电网关系是联合电网与分布式供电的关系，是提供公共通道与进行电能交换交易的关系，是输电网与配电网的关系。在公平竞争、开放有序的电力市场远未形成的目前，大小电网关系问题的实质是垄断与反垄断的关系。正确对待和处理大小电网之间的矛盾，巩固和完善大小电网并举共存协调发展的合理格局，关系到统筹城乡发展，坚持尊重群众的首创精神，充分发挥中央和地方两个积极性的问题，有利于培育市场竞争主体，促进形成 科学 合理的电价机制，促进更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，促进彻底消除“垄断控制政府”运用计划经济手段配置资源所造成的严重危害。

五、第一轮“上划、代管”带来严重危害

1998年下半年以来，在实施农村电网建设与改造中，凡是由大电网作为承贷主体，实行农网改造资金“一省一贷”的地方，普遍的做法是“先改制后改造”，“改制”（农电体制改革）以“上划、代管”为标志，“改造”（农村电网改造）以“改制”为前提，不让上划、代管地方小电网及其资产就不安排农网改造资金。在大电网自身并未实行厂网分开，更未实行主辅分开、输配分开，公平竞争、开放有序的电力市场体系远未形成，电力监管体系远未建立，技术支持系统远未建设的情况下，强使以农村水电供电为主的自发自管县实行电水分开、厂网分开，完全是为了进一步扩大和营造电网垄断，严重违背了法律法规政策文件规定、电力体制改革方向和国家高度重视发展农村水电的精神，带来了严重危害。突出表现在1998年下半年以来有法不依、有法当无法的现象十分严重。电力垄断企业违背《电力法》“维护电力投资者、经营者、使用者的合法权益”、“国家鼓励和支持可再生和清洁能源发电”、“国家提倡农村开发水能资源，建设中、小型水电站，促进农村电气化”等规定，借农村电网改造和农电体制改革扩大和营造电网垄断，上划农村水电电网，上收供电区，打击小水电，虚设产权控股农村水电独立配电企业，侵占农民、地方和其他社会投资者资产和合法权益，影响 地方财税收入、经济社会发展，打击农村社会生产力，使我国农村水电及电气化事业遭受建国以来前所未有的冲击。800多个自发自管县，因有9个省（区、市）实行了农网资金“一省两贷”，方才保留了270多个。直到现在仍有一些地方农村水电行业基层，由于失去了电网、供区、市场和直接服务对象，而不同程度地存在着思想、工作、队伍混乱，影响农村水电及电气化事业顺利发展和社会稳定。（另见附件：《农网改造中上划、代管典型事例剖析》）。

六、新一轮“上划、控股”使改革走回头路

大电网借农村电网改造和农电体制改革上划、代管、控股（特别是自己不出钱、不出资产、白占股权、白拿收益虚设产权或持干股控股）、贱价收购农村水电独立配电企业及其资产之后，又借电力供应紧张，以实现输配一体的“一省一公司”为目标，继续扩大和营造行业垄断和区域垄断，掀起了新一轮“上划、控股”农村水电独立配电企业及其资产的**。重庆市以农村水电为主体的地方电力发电装机147万千瓦，年发电量55亿千瓦时以上，全市40个县(市、区)中有27个县(市、区)建设了农村水电电网，供电人口占全市总人口数的70％，供电范围占全市幅员面积的80％，解决了大部分县镇农村的供电问题。全市水能资源丰富，其中农村水电可开发量达800万千瓦以上，现开发程度不到15％，开发潜力很大。但该市却采取“三步走”的做法，“上划、控股”所有农村水电自发自供电网及其资产以实现“一市一公司”。第一步，强让市水电产业集团退出配电网投资运营，将其在农网改造中通过“统贷统还”和执行国家扶持地方的有关政策形成的县配电网资产，划归市建设投资公司；第二步，由“市建投”控股县配电企业；最后由大电网与“市建投”采用“置换”或“挂帐”的方式，以实现“一市一公司”。正如《中国电力报》载《重庆农电体改酝酿整体突围》一文所述，经过“操盘手”“精心运作”，“对地方电网控股‘收编’”，“将地方电网巧妙地融入国家大电网”，使之形成输配一体的“华中电网有限公司旗下的重庆市电网有限责任公司”。四川省大电网提出并逐步实施全省输、配电网的“四统一”（统一规划、统一建设、统一调度、统一管理），“限制农村水电电网再发展”，“扩大主网直供区”，“对大小电网并存地区由大电网对农村水电企业实行‘控股股改’”，“对大电网未进入地区由大电网尽快组建‘电网管理机构’对农村水电企业实行‘收购、重组’”，以实现输配一体的“一省一公司”。

云南省大电网以本属地方的农网城网改造资金作为自己的出资，以保障其绝对控股为前提，以对县配电企业实行“上划”或“股改”为基础，从而逐步形成输配一体的“一省一公司”。以上主张和做法，违背电力体制改革“实行厂网分开、竞价上网，输配分开、竞争供电”的方向，违背《电力法》“提倡不同产权的电源与电网、电网与电网联网运行，联网运行实行统一调度、分级管理”的规定，违背国家“发展农村水电、增加农民收入”的重要精神。是强化和扩大输配一体的行业垄断和“一省一公司”的区域垄断，加剧省级电网垄断局面，干扰中央关于电力体制改革的战略部署，阻碍区域电力市场的建设，使改革走回头路。同时打击全社会办电和开发可再生清洁能源的积极性，侵占地方和“三农”权益。

七、大电网不以提供输电公共通道服务为应尽的职责

农村与地方经济社会的发展和农村水电的发展,迫切需要增加220千伏及以上输电能力或由国家提供220千伏及以上输电通道给予集散服务。但作为国家大电网却不以提供输电通道服务为应尽的职责，而以此作为谋取自身权益的机会和手段,强化和扩大输配一体的行业垄断和区域垄断。

上世纪80年代，四川持续多年缺电，在省计委的统一规划下，乐山市利用丰富的农村水电资源，由部分用电企业出资建设电源与配套电网，实行自发自供，按股分电、分红，组建了乐山电力股份有限公司，并于1993年成为我国第一家电力行业上市企业。长期以来，“乐电”一直期望与大电网联网运行，实行统一调度、分级管理、电能交换、各自运营，却始终遭到拒绝。直到现在，历经16个年头，“乐电”仍在“孤网运行”，成为全省、全国腹心地带中等以上城市里罕见的“乐山现象”。目前，大电网更借电力供应紧张，地方经济社会发展需其提供220千伏及以上输电通道服务，作为要挟手段，强行要求属于电力工业配电端的发供一体的乐电上市公司，首先拆分电源电网，而后由其控股重组峨眉、夹江两县配电企业，方可考虑联网和提供输电通道。置地方、农村的合法权益于不顾，置上市公司应遵守的法律法规和应对全国股民和股市承担的责任于不顾，执意通过实施所谓“一县一公司”到“一市一公司”再到“一省一公司”，以实现全省输配电网的一家管理，独家购销。

在农村水电资源非常丰富的四川雅安市和云南文山州，均形成了完整的全市（州）跨县区域电网，目前农村水电发电装机分别达到63万千瓦与27万千瓦，枯期需少量补给，平丰期有大量余电；2010年农村水电发电装机将分别达到280万千瓦和107万千瓦，全年均有大量余电，急需国家大电网提供220千伏及以上输电通道，为调剂余缺和西电东送提供服务。但又都害怕大电网会以此作为要挟地方、企业、群众的手段，通过“收购、重组”强化和扩大输配一体的行业垄断和区域垄断，导致地方区域电网被瓦解，丧失造血功能，损害地方、农村权益，因而举棋不定。

多年来，正是纵横一体化的电力垄断体制以提供电力支撑相要挟，肢解了重庆万州、涪陵等跨县区域电网，使乐山、达州等跨县区域电网名存实亡，并将四川绵阳、温江、南充、泸州、巴中等跨县区域电网扼杀在摇篮之中。四川南部县举全县之力，建成了一座原拟为南充区域电网骨干电源的发电装机9万千瓦的水电站，正式投产后，大电网即利用手中掌握的电权，对其实行强制约束：不准自发自用余电上网，更不准自发自用余电架线外送，只准发电上网然后买回自用。仅低价上网高价买回的价差一项，一年就蒙受经济损失1400余万元。

八、贱价收购、持干股控股，导致国有资产流失

国务院国发[2002]5号文件规定，电网企业要实行主辅分开，“三产”和多种经营企业参加发电企业的重组或交由地方管理。大电网的“三产”和“多经”企业，作为大电网的关联体多属集体和个体性质，为一部分人和私人所有。国务院国办发[2000]69号、国家发改委[2003]779号和国家三部委[2003]37号等文件规定，停止任何形式国有电力资产的流动，暂停电力系统职工投资电力企业，凡违反69号文件规定的投资和交易活动一律无效，已经发生的要严肃纠正；造成损失的，或引发重大不安定因素的，要追究相关责任人的责任。四川省电力公司所属启明星系“三产”、“多经”企业，借助电网垄断强势，通过限制上网，降低上网电价，提高下网电价，迫使农村水电企业就范，先后对南充、乐山、成都、泸州、广安、眉山、遂宁、阿坝等市（州）12家县、市级农村水电企业总额达10余亿元的国有资产实行贱价收购，侵占地方国有资产及其产权权益，侵占地方财政收益，导致大量国有资产及相应的权益、收益流失到一部分人和私人手中。武胜县电力公司，经营性总资产1．1亿元、净资产4000万元，另有农网改造资金4500万元、电气化资金160多万元和房地产价值4000万元，年实现利润600多万元，被以不到净资产和资金总额5%的600万元买断；丹棱县电力公司经营性总资产4109万元，净资产3200万元，年实现利润近100万元，被以仅占净资产2.5%的80万元买断；都江堰市电力公司，经营性总资产2亿元、净资产5700万元，几乎被零价收购。

大电网及其关联体持干股控股农村水电资产的做法，从内地到边疆基本一样，边疆更突出。不管大电网在当地有无自有资产、资金，均要绝对控股，控股比例一般在60%以上，边疆地区有的高达90%；地方资产、资金再多，一般只准占有40%以下的股份。

贱价收购和持干股控股农村水电资产，严重侵占了最需要政策扶持的西部地区、边疆地区、贫困地区、少数民族地区人民群众的合法权益。一是地方国有资产被侵占；二是地方6成以上甚至9成的供电盈利被平调、转移，其中的相当一部分流失到一部分人和私人手中；三是国家规定对农村水电企业实行的增值税优惠政策得不到执行，造成增值税的增加和增值税、所得税递解的变动，相应减少地方财税收入，使本来属于贫困地区贫穷财政的收益被拿走；四是供用电方式的逆变和上网下网的高额价差，使最需要扶持的贫困山区、老少边穷地区的人民群众蒙受更大的损失。

云南有关方面反映，通过上划和持干股控股农村水电资产，造成了大量地方国有资产转移性流失和国有资产隐性流失。一是地处西部地区的云南省一、二期农网改造资金67亿元形成的资产本应全属地方，但其中“直供、上划、代管”县的网改资金50余亿元形成的资产却由地方转移至大电网，造成地方国有资产大量转移性流失；二是农网改造中，大电网以物代资，提高设备、物资、材料价格，导致国有资产隐性流失；三是在持干股控股股改中，限制地方出资范围和出资比例，压缩地方出资价值和份额，导致地方国有资产隐性流失；四是将部分农村水电电网的地方国有资产直接上划给大电网，造成平调性地方国有资产流失，严重削弱了地方经济实力。据《云南省水利水电统计年鉴》，1998年全省农村水电利润总额为2.9亿元，2003年下降为3717万元，下降幅度高达87%。

大电网及其关联体垄断电力交易市场，侵占地方、企业、群众权益。2003年四川凉山州上市公司“西昌电力”，上大电网电价年均仅为0.0416元/千瓦时，而购大电网电价年均为0.4474元/千瓦时（最高达0.8836元/千瓦时），价差在10倍以上，其中不计费电量高达上网电量的53.3%。发电装机9万千瓦具有年调节能力的凉山州大桥水库电站就坐落在西昌市郊县，却长期不能直接与“西昌电力”进行电力交易和向地方供电，而必须低价上大电网而后被大网转手高价卖给企业和地方。四川一些民营资本投资开发经营小水电，经过大电网“三产”企业中间“抽头”盘剥，最后上网结算电价只有0.03元/千瓦时左右，严重打击了社会开发可再生清洁绿色能源的积极性。

九、既是国电企业老总又是“三产”企业老板，主辅分开应即进行

这种现象比较普遍地存在于电力垄断企业中。一些国电企业的总经理、副总经理、高管人员又兼任非国有资本的“三产”、“多经”企业的董事长、总经理，他们“不可推卸”的一项重要职责究竟是保障国电企业的国有资产保值增值，还是追求直接关联的非国有资本的“三产”、“多经”企业的利润最大化？这实际是在垄断体制基础上，营造有利于“从内部发挥关联功能转移资产、利润”、“从外部发挥垄断强势侵占第三方权益”的一种机制。应予坚决纠正、制止。江苏“苏源集团”、贵州“金元集团”等出现的一些问题就是例证。四川省电力公司的“三产”、“多经”企业启明星系现象也值得关注。

四川省电力公司所属启明星系除贱购农村水电独立配电企业及其资产，涉足供电、发电外，同时通过“启明星”直接持股和职工间接入股，在不再直接掌管大型发电企业后，重新“杀回”发电市场，并涉足高能耗用电企业„„。一些高管人员扮演双重角色，并由幕后走向台前。如省电力公司工会主席兼任“启明星控股”、“启明星电力装备”、“启明星 旅游 ”三大公司法定代表人；多产部经理兼任“启明星电力”总经理；总经理助理兼调度中心主任、书记兼任“启明星发电”和“启明星铝业”董事长，等等。在省电力公司于主网独家买电、独家卖电，上下网电量电价独家掌控的情况下，其高管人员既任国电企业“老总”，又当直接关联体的启明星系“老板”，这种状况必须尽快改变。电网企业“主辅分开”的改革，应即进行。

第五篇：对反腐的看法和建议

对反腐的看法和建议，可以看看十八届五中全会关于这话方面的信息。

中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在十八届中纪委四次会议的讲话中有个精彩的比喻，“要持续保持高压态势，治病树、拔烂树，坚决遏制住腐败蔓延势头，不断加大治本力度”。其意深刻，拔掉烂树是反腐，治疗病树也是反腐，即防治腐败，这当然不是终点，从根本上落到清理病树、烂树生长的土壤。这表明中国反腐从“治标”转向“治本”，法治反腐将成新常态。

一、“治病树、拔烂树”拉响反腐治本警报 十八大以来，反腐败斗争不断深入，党政军等各领域、行业，腐败分子已经越来越难找到“避风港”。中纪委接连发布的关于党政官员或央企高管因贪腐落马的消息为传媒和社会各界所高度关注。这不仅体现了中央高层以猛药去疴、刮骨疗毒的强大决心，而且对贪腐官员形成了强大的震慑之威，大大化解了民间情绪，提高了党的威信，可谓激浊扬清、大快人心。但是在强大的社会反腐的声势之下，在“不敢贪”“不能贪”逐步成为广大领导干部共识之时，如何趁热打铁、巩固这一轮反腐的成果？如何做到反腐成为常态与长期的制度化行为？正如王岐山书记先前所言，目前是治标为治本赢得时间，那么，什么样的反腐才能治本呢？ 在十八届中纪委四次会议上，王岐山的讲话明确指出“要加大治本的力度就是要构建一个不敢腐、不想腐的体制机制，特别强调，要通过反腐败来为依法治国提供保障。此次会议确定了一定要走向治本的反腐，可称为反腐败由治标走向治本的转折点。

从中央这两年的反腐力度来看，反腐风暴为“治本”拓展了可能的空间，但反腐不能总是在腐败已形成大气候之后才去“治”，而应该赶在腐败尚处于萌芽状态时，或者在念头滋生之前就予以扼杀，要把因腐败造成的损失降低到最低限度。党的十八届四中全会提出的全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，让反腐走法治之路，让法治反腐常态化，把权力关进制度的笼子，铲除滋生腐败的阴暗土壤，让腐败寸步难行，真正达到治病树、拔烂树。同时，“治病树、拔烂树”不失为“敲山震虎”警钟长鸣，唱响着反腐警戒歌。也正如王岐山书记所言：“当前党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，‘四风’病源还在、病根未除，仍停留在‘不敢’层面，‘不能’、‘不想’的问题还远没有解决。”因此依法治国，提高依法执政水平，严格按照宪法和法律治国理政，让一些怀揣上有政策下有对策的思想和观念，搞变通、打折扣，让腐败查处难度加大者，趁早打消念头，在监管不出现越位、缺位、错位等情况下，铲除拉帮结派、利益输送、自行其是、阳奉阴违等现象，凸显着反腐败没有特权、反腐败没有特区。

二、“治病树、拔烂树”须法治“刮骨疗毒”近年来，随着“六五”普法工作的推行，公众的法治意识越来越强，民主参政热情越来越高，而信息网络等新兴媒体的兴盛，也为网络监督、群众监督提供了便利，这些均为法治反腐创造了有利条件。所以，法治反腐也是人民群众的热切期盼。用法治思维和法治方法反腐，走法治化反腐败之路，是一项重要、必要、迫切的反腐道路。一是用制度铲除腐败土壤。“治国必先治党、治党务必从严”，要彻底铲除病树、烂树，还需以制度保障反腐机制运行，依法反腐、制度反腐，让反腐败进入法治轨道。从体制、机制、制度“三位一体”的结合上，把反腐败的关口前移，通过制度创新实现“治本”，就要在拍苍蝇打老虎，让官员“不敢腐”的同时，建立令官员从“不敢腐”到“不能腐”“不愿腐”的制约监督机制，才能让反腐抓铁有痕、玉汝于成。以制度建设为抓手，用制度固化责任范围，用制度规范履责行为，把权力关进制度的笼子，用制度推进责任行动，用制度保障责任落实，非常重要，但需要注意的是，这个笼子必须是无缝无缺口和牢固不可摧的。制度的每个规定都必须是高压线，换句话说，制度必须是铁打的，不能够是纸糊的、泥捏的。二是牢牢把握“两个责任”。要实现反腐败斗争“治病树、拔烂树”，消除腐败滋生的土壤，必须集聚人民的力量，落实“两个责任”。从执政和监督上下功夫，牢牢把握“党委主体责任”和“纪委监督责任”，让作风建设之路越走越畅。履行主体责任，重在强化领导、表率带头，既要牢固树立不抓党风廉政建设就是严重失职的意识，又要不断强化责任担当，落实好组织领导、惩治和预防腐败、选好用好干部、加强责任追究等职责。执行监督责任，重在找准定位、职能回归。既要理清自己的职能定位，突出主业，把工作重心转到对监督对象履行职责情况的检查监督上来，又要加强对领导班子及其成员行使权力的监督，紧盯重点领域、重点行业、重点岗位，严肃执纪、及时问责、严格把关。

三是加大惩处力度。党的十八大报告明确提出，法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。十八大以来，一批涉嫌违法犯罪的省部级高官的纷纷落马，凸显了依法治国的理念，尤其是***等案件被移送司法机关并提起公诉，表明了中央坚决维护法律尊严的决心，彰显了法律面前人人平等，体现了社会主义法制的严肃性和优越性。

一）强化教育，不断提高干部反腐倡廉意识

要加强干部学习教育。落实好政治学习制度，落实“党风廉政教育月”活动，积极开展职业道德、爱岗敬业、勤政廉政的学习教育，深入贯彻学习《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，落实好党员领导干部每季度对照《廉政准则》自查自纠活动；要坚持开展警示教育活动。加强对预防职务犯罪和相关法律知识的学习教育，充分利用一些实实在在、就发生在身边、足以能够触动感官神经的反面典型案例，以案说法，让干部在思想上、心灵上感受到震撼，进一步引导干部树立“权力就是责任，执法就有风险”的执法理念，准确把握各项政策要领，正确对待手中的权力，履行好党和人民赋予的职责，自觉管住自己的嘴，管住自己的手，管住自己的腿，树立拒腐防变的良好形象。

（二）完善机制，形成强有力的制度制约

1.完善责任落实机制。我们基层税务干部站在反腐倡廉的最前沿，一定要严格执行民主集中制，进一步完善党组会议事规则和决策程序，认真落实“两个”责任制，强化“一岗双责”，坚持“三重一大”决策制会议议事主要领导末位发言制，主要领导“三不直接管”以及党员领导干部廉洁自律季度讲评制，严格落实自治区地税局《关于促进全区地税系统党员领导干部廉洁从政的意见》规定，在促进干部队伍依法、规范、廉洁行使手中的权力方面取得实效，推进权力运行公开化、规范化，形成较为完善的权利运行监管机制。

2.完善监督机制。历史经验告诉我们，提倡监督、欢迎监督、自觉地接受监督，是干部政治上成熟，对党、对人民负责任的表现。每个干部都要充分认识到监督的客观性和必要性，自觉地把自己置于党和人民的监督之下，防止腐败。在我们基层地税部门，这种监督可以直接体现在以下几个方面：一是开展内部自查。基层地税部门内设的纪检监察机构要切实发挥作用，认真履行好职责，强化“两权”监督，引导干部树立“权力就是责任，执法就有风险”的执法理念，正确对待手中的权利，准确把握好各项政策要领，增强拒腐防变能力，弘扬新风正气，传递“正能量”。二是拓宽外部监督渠道。通过聘请行风评议员、参与当地广电部门举办的行风热线直播、显要位置设立“曝光台”、举报箱、公布举报投诉电话；注重地税网站建设，及时回复纳税群众网络留言，答疑解惑，整改不足；定期召开税收管理员述职述廉大会和行风评议员座谈会，发现工作中存在的问题，制定出整改时限加以整改。通过这些举措，力争从源头和机制上预防不廉洁行为的发生，促进工作公开透明、高效便民。

（三）落实责任，不断提高反腐倡廉工作的针对性

要加大责任追究力度，只有严格责任追究，才能增强责任主体的压力感、危机感和责任感。要坚决整治“懒、庸、散、拖、贪”等不良风气，按照“职权法定，权责一致”的要求，以“有权必查，有岗必查”为原则，把税收征、管、查及减免税审批等环节作为重中之重，从岗位职责、业务流程等方面开展责任排查，严肃查处行政不作为、慢作为、乱作为等行为。

要加大干部廉政风险防控。以“防范在前，预警在先”为出发点，以制约和监督权力运行为核心，以开展绩效考核、执法监察、执法检查和征管质量考核为抓手，将廉政风险防控机制落实情况纳入到季度岗位绩效考核之中。通过严格兑现惩戒，不断降低税收执法弹性，压缩人为操作空间，将可能出现的问题消灭在萌芽状态，最大限度地降低税务干部的执法风险，不断提高预防腐败工作的实效性。