由“权力反腐”走向“制度反腐”的发展与展望

第一篇：由“权力反腐”走向“制度反腐”的发展与展望

由“权力反腐”走向“制度反腐”的发展与展望

摘 要：当前，我国正处于全面深化改革时期。这一时期我国反腐模式的主要特征表现为以纪委主导的“权力反腐”。由于“权力反腐”具有其独特的优势，所以在这特定时期有其合理性和必要性。然而，“权力反腐”又有着自身的局限性。要巩固和扩大反腐败成果，就必须推进依法治国，实现反腐模式的转型，即由纪委主导的“权力反腐”走向常态化的“制度反腐”。

改革开放以来，我国进入了社会转型时期，经济体制开始由计划经济逐步向市场经济转变，政治体制开始由威权政体逐步向民主政体转变，社会开始由农业文明逐步向工业文明转变。然而，由于体制转型出现了不少法律和制度的空隙，这为腐败的滋生蔓延提高了许多可乘之机。随着改革开放的深入，官员的经济腐败问题日渐严重，并在不断蔓延。对于这一时期面临的腐败形势，邓小平同志有过清醒地认识，他指出：“现在是什么形势呢? 我们自从实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来，不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了。卷进经济犯罪活动的人不是小量的，而是大量的。犯罪的严重情况，不是过去'三反’、'五反’那个时候能比的”[1]。改革开放至今三十多年来，反腐败斗争由于没有找到根本的解决方式，官员腐败问题越演越烈，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风广泛盛行，干群矛盾尖锐，群体性事件不断升级，腐败形势极为严峻复杂，正在吞噬党的执政合法性，已经严重威胁到党的执政地位，关系到党和国家的生死存亡。中共十八大以来，新一届党中央领导集体以反腐败作为突破口，为我国进行全面深化改革扫清障碍。在不到两年的时间内，就有超过50名省部级以上高官落马，其中包括中央政治局常委和军队高层。仅2013年一年，全国共有182038名官员受到党纪政纪处分。从查处省部级高官的速度和密度来看，中央领导层强力反腐的力度是过去近30年里最大的。在这一时期里，我国反腐斗争的基本模式表现为党的纪律检查机关主导的“权力反腐”。最近，随着党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要建设中国特色社会主义法治体系，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这开启了法治中国建设的新航程，标志着反腐败斗争进入了新的历史阶段。这表明在全面深化改革的新时期，要巩固和扩大反腐败成果，保证党和国家的长治久安，就必须推进依法治国，必须实现反腐模式的转型，即由纪委主导的“权力反腐”走向常态化的“制度反腐”。

一、“权力反腐”是长期以来反腐败斗争的基本模式

权力反腐，是指“以权力为主导、通过领导权力意志推动、以权力制约平衡关系调整为主要内容的一种反腐模式。”[2]我国目前所设置的反腐职能机构，党内设有纪律检查机关，国家设有人大机关和司法机关，政府设有监察机关和审计机关以及国家预防腐败局。根据王岐山在十八届中央纪委三次全会上的工作报告，2013年全国纪检监察机关“共立案17.2万件，结案17.3万件，给予党纪政纪处分18.2万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理9600多人。”[3]与纪检监察机关查办的案件数量相比，“全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件37551件51306人。”[4]可见，全国检查机关侦查的腐败案件数量只占纪检监察机关的21%。并且，不到两年的时间里，50多名省部级以上高官落马都是由中纪委直接查办的。由此看来，目前在我国的反腐败斗争中起主导作用的是党的纪律检查机关。实际上，回顾新中国成立以来的反腐败斗争历史，不难发现由执政党的纪律检查机关主导反腐是一以贯之的，并且党的最高领导人对反腐起着关键作用。因此，可以把建国以来反腐败斗争的基本模式概括为党的纪律检查机关主导的“权力反腐”。应当看到，这种以党的纪律检查机关主导的“权力反腐”模式，有其独特的优势，在过去特定的历史阶段发挥了重要的作用。

这种以权力为主导，靠领导者权力意志推动的反腐模式,它有自身独特的优势，主要表现在以下三个方面：一是资源整合迅速。在领导权力高度集中的政治体制下，领导者特别是党委一把手，通过运用手中掌握的公共权力，制定决策，发布命令。可以在短期内最大限度地调用国家公共资源，使各方面资源能够得到迅速地有效整合。纪委办案，特别是成立纪委“专案组”，一般调用纪委下级机构和公检法系统资源来全力协助配合。二是执行效率较高。在反腐败斗争过程中，纪委作为主要反腐机构为了尽可能地肃清腐败顽疾，取得明显的反腐成效，往往会调用一切政治权力资源，采用常规和非常规手段进行强力反腐。许多腐败官员落马，都是在无所察觉的情况下就被纪委“双规”了。毫无疑问，权力反腐作为一种反腐模式在执行效率上是明显高于其它类型反腐模式的。三是短期效果明显。权力反腐，对于腐败治理能达到敲山震虎、立竿见影的效果，可以在提高社会信任度与执政合法性等方面取得短期明显的收益。中共十八大以来，截止到目前，已经超过50名省部级以上高官落马，其中包括正国级4名。仅2013年一年，全国共有182038名官员受到党纪政纪处分。从查处省部级以上高官的速度和密度来看，中央领导层强力反腐的力度是过去近30年里最大的。在较短时间内，反腐败已经形成了高压态势，对腐败分子产生了强大的震慑力，政治生态和社会风气得到明显改善。

二、反腐模式转型是反腐败斗争发展的内在要求

由于长期以来形成的权力高度集中的政治体制仍未得到很大改观，全面推进依法治国也还有待于一个相当长的历史发展，而不断滋生蔓延、严峻复杂的腐败形势已经威胁到党的执政地位，再加上权力反腐具有其独特的优势，因而在这样一个特定的历史时期实行权力反腐，对于遏制腐败势头、扭转社会风气，显然具有一定的必然性。然而，我们又必须看到，权力反腐毕竟只是治标之举，并不是治本之策，因而，“当前要以治标为主，是为治本赢得时间”，换句话说，当下的“权力反腐”是为今后的“制度反腐”创造有利条件。这是因为，“权力反腐”虽然有其自身独特的优势，但在依法治国的时代背景下，从国家社会长治久安的角度看，“权力反腐”存在着很大的局限性，因而反腐模式必须实现转型，即从“权力反腐”走向“制度反腐”。这主要是因为：

第一，“权力反腐”只能治标而不能治本，无法从根源上解决腐败问题。权力反腐是靠领导权力意志推动的，本身具有短期性、不稳定性和滞后性，容易随领导意志的改变而改变，随领导注意力的转移而转移，并且对腐败的发生不能事先起到有效防范作用。当前的反腐败斗争，是在以习近平为首的新一届中央领导集体的领导下，以猛药去疴、重典治乱的决心和以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，从中央到地方自上而下强力推动的权力反腐。到目前，虽然反腐败斗争已经取得了明显的成效，并形成了高压态势，对腐败分子产生了强大的震慑力，政治生态和社会风气得到明显改善，把不少腐败官员关进了监狱的笼子里，但还远未做到“把权力关进制度的笼子里”。因为权力过分集中的体制问题并未得到根本解决，科学合理的权力结构还未建立起来，完善的监督和制约机制也未能真正形成，所以腐败的根源也就不能彻底消除。显然，这些深层次的问题靠“权力反腐”始终是无法解决的，从根源上解决腐败问题只能依靠“制度反腐”。

第二，“权力反腐”可以获得暂时的突出效应，但也会造成一定的负面影响。如上所述，以纪委主导的权力反腐，具有资源整合迅速、执行效率较高、短期效果明显的优势。从这两年“权力反腐”的实践效果来看，确已经形成了一定的反腐高压态势，对腐败分子产生了强大的震慑力，也促进了政治生态和社会风气的明显改善。但是，从更广阔和长远的视角来看，“权力反腐”在获得暂时突出效应的同时，也会造成一定的负面效应。有学者对此作了较为深入的分析，其一，反腐动力主要来源于党组织和领导者个人的推动，这将不利于发挥其它机构的主动作用;其二，政党权力与国家权力相互之间缺乏制约和协调，可能导致党的专门监督机构出现“权力扩张”，发生更为严重的腐败;其三，“反腐体系”可能呈现“封闭性”和“单一性”特征，无法扩大社会参与面。[5]这种分析也不无道理，的确需要引起人们的高度关注和进一步思考。

第三，“权力反腐”带有很强的人治色彩，不利于形成良好的法治环境。“权力反腐”的实质是领导者个人权力意志在腐败治理中的集中体现。虽然已经取得了很大成效，但也只能使人们将反腐败斗争的希望寄托在领导者个人身上,仍然重蹈历史上人存政举、人亡政息的覆辙，而无法走出因时而变、因人而异的现实困境，难以从根本上摆脱历代王朝“始兴终亡”的历史周期律。而且，由于“权力反腐”过于依赖领导者的个人意志,反腐容易变异为政治权力斗争的工具,同时,这种反腐模式往往带有一定的“随机性”, 无法对整个“腐败群体”进行全面彻底地清除。[6]所以，“权力反腐”也容易造成反腐权力的扩张和越位，从而导致党纪高于国法，人治大于法治，这在客观上不利于形成良好的法治环境，不利于根除腐败滋生的社会土壤。

由此看来，从“权力反腐”走向“制度反腐”，是反腐败斗争发展的内在要求和必然趋势。具体说来，这是因为：首先，“制度反腐”是巩固和扩大当前反腐败斗争成果的客观要求。从中共十八大以来到2014年10月中旬，全国仅省级以上领导干部就有50多人因腐败而被查处，这是改革开放三十多年来反腐力度和密度最大的，对腐败分子产生了强大的震慑力，反腐呈高压态势，并初步形成了“不敢腐”的政治局面。然而，目前只是把腐败官员关进了“笼子”里，还未真正做到把权力关进法律和制度的笼子里，已经取得一定成效的反腐败斗争仍然面临能否持续和巩固的问题。所以，要想进一步巩固和扩大当前反腐败斗争成果，避免陷入“腐败历史性怪圈”，就必须对权力进行有效制约和监督。正如法国著名启蒙思想家孟德斯鸠所言：“绝对的权力将导致绝对的腐败”，“一切有权力的人，都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”。[7]历史反复证明，人治是无法摆脱“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的周期律，有效制约和监督权力的根本方式只能依靠制度。所以，巩固和扩大当前反腐败斗争成果必须依靠“制度反腐”。只有“制度反腐”才能保证党和国家的长治久安。当反腐败斗争已经取得了阶段性重大胜利，为巩固和扩大已取得的胜利成果，需要适时地将“权力反腐”向“制度反腐”转型。其次，“制度反腐”是深入推进依法治党和依法治国的内在要求。法律是制度的具体表现。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。依法治党，是实现依法治国的前提，也是政党治理现代化的重要表现。依法治国与依法治党都强调宪法和法律的至高无上，一切政党、团体、国家机关及其工作人员还有全体公民都必须遵守在宪法和法律，在宪法和法律面前人人平等，并且要求执政党依法执政，政府依法行政，其他国家机关及其工作人员依法行使职权和履行职责。法治，已成为现代社会不可逆转的时代潮流。用法治的思维和方式治理国家和政党，是国家和政党治理现代化的重要表现。当前，腐败已经成为我国政党治理和国家治理迫切需要解决的复杂难题，“制度反腐”是深入推进依法治党和依法治国的重要切入点，同时，也将为依法治党和依法治国创造良好的法治环境。再次，“制度反腐”是执政党走向现代化治理的必然要求。以纪委主导的“权力反腐”，主要依靠党的领导者权力意志进行强力推动，虽可以获得一定的突出效应，但也会对政治体制的运行造成一定的负面影响。纪委作为党内专门的反腐机构，实际上在当前反腐败斗争中发挥着主力军的作用，人大、政协、政府和司法机关却扮演着从属和配合的角色，以司法为核心的反腐机制未得到充分有效地发挥。“权力反腐”，在客观上不仅不利于腐败问题的根除，而且容易导致政党权力的扩张，政党本位干预国家权力的正常运行，不利于执政党执政角色的转变和执政能力的提高。实行制度反腐，既充分发挥了司法机关的主体作用，又促进了执政党现代化治理水平的提高。

三、“制度反腐”：反腐败斗争的前景展望

以党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为标志，这表明我国的反腐败斗争已经进入一个重要的节点时期，即由纪委主导的“权力反腐”向常态化的“制度反腐”转型，是我国今后反腐败斗争的未来走向。“制度反腐”之所以能够保证反腐败斗争的常态化和持续性，这是由“制度反腐”的根本性、法理性和稳定性所决定的。

第一，“制度反腐”具有根本性。对于制度问题，邓小平同志曾经有过精辟的论述，他指出:“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[8]他进一步指出，“在整个改革开放过程中都要反对腐败。对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些。”[9] “制度反腐”不仅可以起到有效预防和惩治腐败的作用，而且还可以真正做到把权力关进法律制度的笼子里，从根本上可以预防腐败的发生。“制度反腐”依托宪法和法律权威，以事实为依据，以法律为准绳，不随领导者个人权力意志的改变而改变，不受任何组织和个人的影响和干预，让任何腐败分子都无法逃脱法律的制裁，真正做到法律面前人人平等。

第二，“制度反腐”具有法理性。“权力反腐”往往会采用非常规手段进行强力反腐，反腐的手段缺乏程序正当性，并且容易造成反腐权力扩张和越位，党纪高于国法，人治大于法治，甚至导致自身更严重的腐败。而“制度反腐”具有法理性，一是可以避免产生负面效应。“制度反腐”将严格遵守和执行法律制度的程序和规范，在法律制度的框架内开展反腐败斗争，做到有法必依、执法必严、违反必究。二是可以避免情绪干扰。“制度反腐”可以不受领导者情绪的干扰，采取科学理性合法的手段和方式开展反腐败斗争。三是可以避免盲目性。“制度反腐”彻底摒弃了带有阶级斗争和群众运动色彩的运动反腐模式，坚持依法有序进行反腐。

第三，“制度反腐”具有稳定性。“单纯依靠权力反腐败对于少数官员来说,也许不失为一种低成本的约束机制，但它却无法为整个国家的廉政提供最基本的保障,使得政治清明最多只能成为一种偶然性的机遇。”[10]而相比之下，制度更具有稳定性，因为制度经过严格的程序上升为国家意志，作为全体社会成员的行为模式而被固定下来，不会随个人意志的改变而改变。“制度反腐”从制度和法律上对权力运作进行了刚性约束，有力地保证了反腐败制度和体系运行的稳定性和常态化，使得整个国家的清明廉洁成为一种必然要求。

随着我国民主和法治建设进程的不断推进，实行“制度反腐”已经具备了一定的社会条件和现实基础，对此我们抱有坚定的信心和乐观的期望。这主要基于以下几个方面的考量：首先，全党对于“制度反腐”已经达成高度共识。总书记在十八届中央纪委第二次全会上明确指出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”[11]最近，一些高官腐败案件进行了公开审理，表明以法治思维和法治方式反对腐败已经付诸实践，法治是治国理政的基本方式。中共十八届三中全会明确提出，建设“法治中国”。中共十八届四中全会专门以“依法治国”为主题，作出全面推进依法治国若干重大问题的决定，这是改革开放以来，在党的历次全会中还是第一次，这充分表明“制度反腐”已经在全党上下达成了高度共识。中共十八届四中全会将成为全面深化改革时期我国反腐模式由“权力反腐”走向“制度反腐”的重要标志。其次，反腐败的政治和法律制度体系日益完备。以宪法为依据，制定了一系列反腐倡廉法律法规;以党章为依据，制定了一系列党内制度规定。为了规范领导干部廉洁从政行为，党内制定了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等一系列党员领导干部廉洁从政的行为准则和道德规范，建立健全防止利益冲突制度;了确保公共权力的正确行使，制定了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等一系列法律法规制度和《中国共产党党内监督条例(试行)》等一系列党内规定，以加强对领导干部行使权力的制约和监督。为依法依纪惩治腐败，中国制定并不断完善包括刑事处罚、党纪处分和政纪处分在内的惩处违法违纪行为的实体性法律法规，逐步形成健全的反腐体系。[12]由于各项政治和法律制度的日益完善，为“制度反腐”提供了法律基础。最后，人民群众对于“制度反腐”的热切期盼。随着人民群众的文化水平和综合素质的不断提高，法律意识和权利意识越来越强，政治参与的愿望和能力日渐高涨。尤其是伴随网络新兴媒体的迅速发展，网络反腐已成为群众参与反腐败斗争的一种重要形式，并发挥着重要作用。在这样一个新的时代背景下，人民群众正是出于对社会腐败现象的深恶痛绝，一方面对反腐败斗争表现出极大支持，对一大批腐败官员纷纷落马拍手称快;另一方面，也有不少群众担心“问题反弹、雨过地皮湿、活动一阵风，最盼望的是形成常态化、常抓不懈、保持长效。”[13]因此，为了让广大人民群众对我们党领导的反腐败斗争充满信心，为了不断巩固和扩大反腐败斗争成果，必须适时地将反腐败斗争由“权力反腐”向“制度反腐”转型。

不过，我们还必须清醒地看到，虽然十八大以来的反腐败斗争取得了显著成效，赢得了广大人民群众的信任和拥护，但现阶段反腐败斗争形势依然严峻复杂：一是腐败问题的病根未除，因而防止反弹任务相当艰巨。即便在目前惩治腐败的高压态势下，仍有一些党员干部不收敛不收手、甚至变本加厉。二是目前的反腐败斗争仍然有许多缺点不足，迫切需要从“权力反腐”向“制度反腐”转型。要把反腐败斗争提高到制度建设上来，不仅要求制度本身的科学规范，制度之间的衔接配套，还有制度实施的可操作性等等，要实现这种制度建设的规范化、系统化、精细化和实效性，决不是一朝一夕可以完成的事情。三是“制度反腐”真正要发挥其功效，又必须具备与之相应的政治文化土壤。因为再好的制度如果缺乏适宜的社会土壤，也难以落地生根，更谈不上开花结果。而对于我们这样一个缺乏民主和法治传统的超大型国家而言，现代民主政治和法治社会建设显然不可能一蹴而就，必然经历一个漫长的发展过程。总之，正如中纪委书记王歧山同志所言：“反腐败斗争永远在路上”，亦可谓“制度反腐”依然任重而道远。参考文献：

[1] 邓小平.邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.402.[2] 胡杨.论中国特色反腐模式转型的内在逻辑与发展路径[J].马克思主义与现实，2010(4):184-190.[3] 王岐山在十八届中央纪委三次全会上的工作报告[EB/OL].中央纪委监察部网站.http://.2014-12-7.[13]习近平:在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[EB/OL].新华网,http://

news.xinhuanet.com/2014-10/08/c_1112740663_2.htm.2014-12-10.

第二篇：由“权力反腐”走向“制度反腐”的发展与展望

由“权力反腐”走向“制度反腐”的发展与展望

[摘 要]当前，我国正处于全面深化改革时期。这一时期我国反腐模式的主要特征表现为以纪委主导的“权力反腐”。由于“权力反腐”具有其独特的优势，所以在这特定时期有其合理性和必要性。然而，“权力反腐”又有着自身的局限性。要巩固和扩大反腐败成果，就必须推进依法治国，实现反腐模式的转型，即由纪委主导的“权力反腐”走向常态化的“制度反腐”。

[关键词]反腐模式；权力反腐；制度反腐

[中图分类号] D630.9 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2015）06-0041-03

改革开放以来，我国进入了社会转型时期，也出现了不少法律和制度的空隙，这为腐败的滋生蔓延提供了可乘之机。党的十八大以来，新一届党中央领导集体以反腐败作为突破口，为我国进行全面深化改革扫清障碍。在这一时期里，我国反腐斗争的基本模式表现为党的纪律检查机关主导的“权力反腐”。最近，随着党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要建设中国特色社会主义法治体系，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这开启了法治中国建设的新航程，标志着反腐败斗争进入了新的历史阶段。在全面深化改革的新时期，要巩固和扩大反腐败成果，就必须推进依法治国，实现反腐模式的转型，即由纪委主导的“权力反腐”走向常态化的“制度反腐”。

权力反腐，是指“以权力为主导、通过领导权力意志推动、以权力制约平衡关系调整为主要内容的一种反腐模式。”我国目前所设置的反腐职能机构，党内设有纪律检查机关，国家设有人大机关和司法机关，政府设有监察机关和审计机关以及国家预防腐败局。根据王岐山在十八届中央纪委三次全会上的工作报告，2013年全国纪检监察机关“共立案17.2万件，结案17.3万件，给予党纪政纪处分18.2万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理9600多人。”[1]与纪检监察机关查办的案件数量相比，“全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件37551件51306人。”[2]可见，全国检查机关侦查的腐败案件数量只占纪检监察机关的21%。并且，不到两年的时间里，数十名省部级以上高官落马都是由中纪委直接查办的。由此看来，目前在我国的反腐败斗争中起主导作用的是党的纪律检查机关。实际上，回顾新中国成立以来的反腐败斗争历史，不难发现由执政党的纪律检查机关主导反腐是一以贯之的，并且党的最高领导人在推动反腐的过程中一直扮演着最为关键的角色，在过去特定的历史阶段发挥了重要的作用。

这种以权力为主导，靠领导者权力意志推动的反腐模式，它有自身独特的优势，主要表现在以下三个方面：一是资源整合迅速。在领导权力高度集中的政治体制下，领导者特别是党委一把手，通过运用手中掌握的公共权力，制定决策，发布命令。可以在短期内最大限度地调用国家公共资源，使各方面资源能够得到迅速地有效整合。纪委办案，特别是成立纪委“专案组”，一般调用纪委下级机构和公检法系统资源来全力协助配合。二是执行效率较高。在反腐败斗争过程中，纪委作为主要反腐机构为了尽可能地肃清腐败顽疾，取得明显的反腐成效，往往会调用一切政治权力资源，采用常规和非常规手段进行强力反腐。许多腐败官员落马，都是在无所察觉的情况下就被纪委“双规”了。毫无疑问，权力反腐作为一种反腐模式在执行效率上是明显高于其它类型反腐模式的。三是短期效果明显。权力反腐，对于腐败治理能达到敲山震虎、立竿见影的效果，可以在提高社会信任度与执政合法性等方面取得短期明显的收益。在较短时间内形成高压态势，对腐败分子产生了强大的震慑力，政治生态和社会风气得到明显改善。

虽然权力反腐在当今特定的历史时期下，对于遏制腐败势头、扭转社会风气具有一定的必然性，但在依法治国的时代背景下，从国家社会长治久安的角度看，“权力反腐”存在着很大的局限性。第一，“权力反腐”只能治标而不能治本，无法从根源上解决腐败问题。权力反腐是靠领导权力意志推动的，本身具有短期性、不稳定性和滞后性，并且对腐败的发生不能事先起到有效防范作用。虽然反腐败斗争已经取得了明显的成效，但还远未做到“把权力关进制度的笼子里”。权力过分集中的体制问题并未得到根本解决，科学合理的权力结构还未建立起来，完善的监督和制约机制也未能真正形成，所以腐败的根源也就不能彻底消除。显然，这些深层次的问题靠“权力反腐”始终是无法解决的，从根源上解决腐败问题只能依靠“制度反腐”。第二，“权力反腐”可以获得暂时的突出效应，但也会造成一定的负面影响。“在反腐推动力上，过分依赖党组织和领导人推动，不可避免地会压制或削弱其他组织力量参与的主动性和积极性；在权力制约协调的结构配置上，容易使党内权力缺乏有效的监督机制，纪检监察机构也可能遭遇权力扩张和缺乏制约的组织困境，党内权力与国家权力结构之间无法形成良性的制约协调机制；在不断强化党的动员力量的同时，政党本位也可能使反腐体系逐渐呈现封闭性、单一性的特征，导致社会参与的角色困境。”[3]第三，“权力反腐”带有很强的人治色彩，不利于形成良好的法治环境。“权力反腐”的实质是领导者个人权力意志在腐败治理中的集中体现，“在强调权力反腐的体制下，惩处腐败往往带有一定的随机性，受到制裁的官员只是整个腐败群体的一部分，腐败也就蜕变成了一种‘博弈’。”[4]所以，“权力反腐”也容易造成反腐权力的扩张和越位，导致党纪高于国法，人治大于法治，这在客观上不利于形成良好的法治环境，不利于根除腐败滋生的社会土壤。

由此看来，“制度反腐”是反腐败斗争发展的内在要求和必然趋势。首先，“制度反腐”是巩固和扩大当前反腐败斗争成果的客观要求。孟德斯鸠说过：“绝对的权力将导致绝对的腐败……一切有权力的人，都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[5]要进一步巩固和扩大当前反腐败斗争成果，就必须对权力进行有效制约和监督，根本方式只能依靠制度。所以，当反腐败斗争已经取得了阶段性重大胜利，需要适时地将“权力反腐”向“制度反腐”转型。其次，“制度反腐”是深入推进依法治党和依法治国的内在要求。法律是制度的具体表现。腐败已经成为我国政党治理和国家治理迫切需要解决的复杂难题，“制度反腐”是深入推进依法治党和依法治国的重要切入点，也将为依法治党和依法治国创造良好的法治环境。再次，“制度反腐”是执政党走向现代化治理的必然要求。以纪委主导的“权力反腐”，使纪委实际上在当前反腐败斗争中发挥着主力军的作用，人大、政协、政府和司法机关却扮演着从属和配合的角色，以司法为核心的反腐机制未得到充分有效地发挥。实行制度反腐，既充分发挥了司法机关的主体作用，又促进了执政党现代化治理水平的提高。

党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，表明我国的反腐败斗争已经进入一个重要的节点时期，即由纪委主导的“权力反腐”向常态化的“制度反腐”转型，是我国今后反腐败斗争的未来走向。“制度反腐”之所以能够保证反腐败斗争的常态化和持续性，这是由“制度反腐”的根本性、法理性和稳定性所决定的。第一，“制度反腐”具有根本性。邓小平曾指出：制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。“制度反腐”依托宪法和法律权威，以事实为依据，以法律为准绳，不随领导者个人权力意志的改变而改变，不受任何组织和个人的影响和干预，让任何腐败分子都无法逃脱法律的制裁，真正做到法律面前人人平等。第二，“制度反腐”具有法理性。一是可以避免产生负面效应。严格遵守和执行法律制度的程序和规范，在法律制度的框架内开展反腐败斗争，做到有法必依、执法必严、违反必究。二是可以避免情绪干扰。采取科学理性合法的手段和方式开展反腐败斗争。三是可以避免盲目性。摒弃了带有阶级斗争和群众运动色彩的运动反腐模式，坚持依法有序进行反腐。第三，“制度反腐”具有稳定性。“单纯依靠权力反腐败对于少数官员来说，也许不失为一种低成本的约束机制，但它却无法为整个国家的廉政提供最基本的保障，使得政治清明最多只能成为一种偶然性的机遇。”[6]而相比之下，政治和法律制度一旦制定，就上升为国家意志。从制度和法律上对权力运作进行了刚性约束，有力地保证了反腐败制度和体系运行的稳定性和常态化，使得整个国家的清明廉洁成为一种必然要求。

随着我国民主和法治建设进程的不断推进，“制度反腐”已经具备了一定的社会条件和现实基础。首先，全党对于“制度反腐”已经达成高度共识。习近平在十八届中央纪委第二次全会上明确指出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”最近，一些高官腐败案件进行了公开审理，表明以法治思维和法治方式反对腐败已经付诸实践。党的十八届三中全会明确提出建设“法治中国”。党的十八届四中全会专门以“依法治国”为主题，作出全面推进依法治国若干重大问题的决定，这是改革开放以来在党的历次全会中还是第一次。其次，反腐败的政治和法律制度体系日益完备。以宪法为依据，制定了一系列反腐倡廉法律法规；以党章为依据，制定了一系列党内制度规定。如《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等行为准则和道德规范，建立健全防止利益冲突制度；制定了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等一系列法律法规制度和《中国共产党党内监督条例（试行）》等一系列党内规定，以加强对领导干部行使权力的制约和监督。为依法依纪惩治腐败，中国制定并不断完善包括刑事处罚、党纪处分和政纪处分在内的惩处违法违纪行为的实体性法律法规，逐步形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败和廉政建设法律法规制度体系。再次，人民群众对于“制度反腐”的热切期盼。随着人民群众的文化水平和综合素质的不断提高，法律意识和权利意识越来越强，政治参与的愿望和能力日渐高涨。担心“问题反弹、雨过地皮湿、活动一阵风，最盼望的是形成常态化、常抓不懈、保持长效”的不在少数。为了让广大人民群众对我们党领导的反腐败斗争充满信心，不断巩固和扩大反腐败斗争成果，必须适时地将反腐败斗争由“权力反腐”向“制度反腐”转型。

不过，我们还必须清醒地看到，“制度反腐”依然任重而道远：一是即便在目前惩治腐败的高压态势下，仍有一些党员干部不收敛不收手、甚至变本加厉。二是要把反腐败斗争提高到制度建设上来，不仅要求制度本身的科学规范，制度之间的衔接配套，还有制度实施的可操作性等等，要实现这种制度建设的规范化、系统化、精细化和实效性，决不是一朝一夕可以完成的事情。三是“制度反腐”真正要发挥其功效，又必须具备与之相应的政治文化土壤。而对于我们这样一个超大型国家而言，现代民主政治和法治社会建设显然不可能一蹴而就，必然经历一个漫长的发展过程。总之，“反腐败斗争永远在路上”。

参考文献：

[1]王岐山在十八届中央纪委三次全会上的工作报告[EB/OL].中央纪委监察部网站.http：//

[2] 最高人民检察院2014年工作报告[EB/OL].最高人民检察院网，http：//.[3]胡杨.论中国特色反腐模式转型的内在逻辑与发展路径[J].马克思主义与现实，2010（4）.[4][6]吕元礼，李超.以法制权：从权力反腐走向制度反腐[J].学习论坛，2006（6）.[5][法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].张雁深.北京：商务印书馆.1961.本文为国家社会科学基金项目“党内民主带动人民民主的路径和机制研究”（11BZZ015）阶段性成果。

作者邓超系西华师范大学政治学理论专业2012级硕士研究生；任中平系西华师范大学政治学研究所教授

■ 责任编辑：周奕韵

第三篇：反腐制度

浅析我国的制度反腐

内容摘要：行政伦理学作为行政学与伦理学的交叉学科，属于应用伦理学的范畴。腐败作为一种现象，普遍存在于世界各国政府之中。权票交易、权钱交易、权色交易等甚至导致个别国家内部的政治动荡和更迭。从组织层面上来讲，腐败是制度缺失或内在缺陷的一种外在表现；而从个人的角度来看，它是公职人员行政良心的自我侵蚀和泯灭的过程。文章将通过案例分析以及对比研究的方法着重就前一种表现作深入分析，所分析的方面包括反腐制度的构建以及通过制度的构建如何反腐，而对后一种情况将按逻辑的需要加以必要的叙述和讨论。关键词：制度；腐败；行政伦理

政府具有政治统治和社会管理这两大职能。正是由于它本身所具有的这样的职能才使得政府在社会文化生活中起着主导作用，而基于它的主导作用又使得行政伦理这一附属于政府固有属性的部分对社会具有极强的示范效应。它的积极的正面的表现向社会传导的是一种正的示范效应，而像腐败等一些消极的负面的丑闻则会给社会带来一种负的示范效应。就像我们常提到的“和平与发展”一样，“制度和腐败”也是我们常说的一对名词。腐败就像是政府天生的痼疾一样，构成了对政府行政伦理的挑战，而它的负的示范效应也同样容易造就威胁到政府行政伦理的外部环境。

一、关于制度和腐败的概念界定和问题说明

制度就我们最一般的理解而言无非是指要求大家共同遵守的

办事规程或行动准则。许多情况下，制度也是某一领域的制度体系，如我们通常所说的政治制度、经济制度、法律制度和文化制度等。文中对于这些制度体系或多或少都将略有涉及，但重点将侧重在经济制度和法律制度这两方面。至于腐败，我们最易联想到的或许是官员和商人之间的权钱交易行为，但是文章中所涉及 的腐败不仅包含有这一狭隘的群体意识，而且囊括所有存在的有违行政伦理规范的公职人员的行政活动行为。

二、制度构建与反腐败的必要性

（一）制度的构建及完善

就制度本身而言，它其实只是一种形式上的框架和规定而已，真正的制度是植根于人心并且在实际的行为活动中体现在外的实际的行为效果。我国目前的制度构建在很大程度上是流于形式的一种表面文章，而且最要命的是，制度的合法性构建不但没有成为众多利益集团的一种强有力的约束反而成为一种用来维护自身利益的工具。对于这方面的问题，我国实施的听证制度（其实是一种法律方面的制度对于经济行为的约束，体现了法律制度与经济制度的某种交叉关联）似乎是一个非常典型的例子。在制度的最初构建上我们的目的是要达到加强政府或相关公企的透明度以利于人民群众的监督，但是在实际的实施过程中我们的制度逐渐流于形式，听证会被戏称为“听涨会”。在很多情况下，听证会是逆民意而上调价格的，尽管是逆民意的，但在制度的形式上它符合法律程序，亦即已经成为合法的价格上调。这在很大方面体现了我国在制度构建上的脆弱性和缺陷。至少在制度的构建

过程中没有在人心中根植下制度的观念，正是由于此，而在表面上形成了一种看似合理，但于本质中却缺失真正民意的现象。下图是关于出租车换型过程中的各种利害关系图，按照这张图所标示的关系我们

图 出租车换型过程中各种利害关系

图中：政府收集并传达信息和媒体收集并宣传信息 对于这一换型过程有一个比较大致的了解，政府在出租车换型过程中应该是一个组织者的角色，像润滑剂一样组织协调多方利益，但是实际的情况却是政府在主导各方的利益，而像大众传媒这样一种透明化的力量其实在很大程度上也受到政府部门的干扰。腐败其实也就是在这些客观条件下滋生的。作为理念的制度总是和实际运行的制度存在较大的差距，这不能不说是我们需要加以警醒的方面。从某些方面来看，我们还缺乏一种有效的使实际运行的制度向理念的制度靠拢的制度。很大程度上，中国人的人情价值观抑制了这一制度的构建，这也是伦理道德价值在行政管理过程中偏离正轨而流向腐败的重要原因。对于我们制度的完善，伦理道德价值观的塑造应该成为制度骨架中活的文化因素。

（二）腐败的产生及反腐败的必要性

首先，我们必须明确的一点是，腐败绝对是一种危害性很大的社

会性问题。小时候，我们听得最多的故事里就有一个“小时侯偷针，长大偷金”的故事。它给予我们的启示是在行政管理的过程中，我们必须做到防微杜渐，因为源自于公职人员自身的腐败不仅针对自身而且于他自身所处的组织有着一种多米若骨牌效应。这种多米若骨牌效应所表现出来的是：单独的个人是难以腐败起来的，各种形式的腐败都是建立在一定的人际关系网上的。一旦上级拉起关系网腐败起来，上行下效，下级又在其自身领域内拉起关系网进行腐败，那么长此以往必将使腐败之气蔚然成风。

腐败的产生多种多样，它滋生的土壤里制度的因素绝对是一个比重较大的成分。由于制度的相对稳定性，因此通过制度进行反腐是一种在各国都运用的比较多的方法或手段，而且西方国家制度的建立都是以法律为基础的，不仅如此，在他们的社会文化里同样存在着实施这种刚性体制的条件。各国在反腐败的斗争中总结出了许多有益的制度经验，实施的比较成功的有新加坡的高薪养廉制度，有美国的规范政党筹款制度，有大部分西方国家实行的集中采购、招标投标制度以及发达国家实行的金融实名制度、财产申报制度和弹劾制度等。这些制度的建立不仅是针对日益存在的猖獗的腐败现象的，而且在净化整个行政机构的伦理道德方面都有着长期而有用的作用。我国相对而言，还缺乏与整个社会经济生活发展相适应的反腐败体制，尽管最近这些年也采取了一些相对应的改革措施，但是在实施和执行过程中却还是不够彻底或者流于形式。例如：我国公职人员的财产申报制度。虽然已经在国家的相关的法律文献中得以确立，但是它却是一个很不彻底

的制度，范围仅局限于县级以下的领导干部和公职人员，因此在政府透明化方面仍然存在很大的滋生政府腐败的自留地。

腐败因为其负的社会示范性和存在的无谓的腐败消耗（非生产性的寻租导致的资源浪费和分配的不协调）而使得反腐败成为各国政府的必不可少的工作。下表是我国04年的财政支出结构和03年的真实支出结构。按经济建设费、社会文教卫费和行政管理费进行统计比较，表1 2003年中国国家财政支出结构表（单位：亿人民币）支出结构 总支出 经济建设 社会保障 抚恤救济

国家 27868 6820 1262 498 比重（%）100 24 5 1.8 教育医疗卫生行政公务 2937 778 4713 112.817 资料来源：根据《2004年中国财政年鉴》，整理计算。*行政公务项目中出去了估计1500亿元左右的公安和武装警察费用，如果加上，行政公务开支的比例高达22% ①

表2 2003年中国国家真实支出结构表（单位：亿人民币）支出结构 总支出 经济建设 社会保障 抚恤救济

国家 37960 4407 3854 498 比重（%）10011.61 10.151.31 教育医疗卫生行政公务 2937 778 14266 7.83 2.0437.58 注：实际国家支出为财政表上支出27868亿+预算外收费支出4500亿+扣除财政转移外的社会保障费支出2593亿+3000亿非编制人员供养费用。实际经济建设支出4407亿为除其40%的行政事业人员工资和行政管理费后的数额+预算外支出中的经济建设费用315亿；行政管理费为财政决算表上的4713亿+预算外收费支出的85%即3825亿+经济建设支出的行政管理性费用2728亿+3000亿非编制人员供养费用。②

我们很容易发现经济建设费用的实际支出比预算支出低12.39个百分点，社会文教卫费用（包括社会保障、抚恤救济、教育和医疗卫生）的实际支出比预算支出只高出0.3个百分点，而行政公务费（即行政管理费）实际支出却比预算的高出了20.58个百分点。这种明显的差异所显现出来的是我国预算体制上的缺陷，它表明我国的预算外支出和体制外的隐形支出存在着一个影响巨大的支出量。作为对制度的一种规范和完善，从2004年起，预算外资金支出为财政预算外专户支出，1周天勇.中美财税立法体制及支出结构比较[j].财贸经济,2005,第6期:p33 ○

2同脚注○1 ○篇二：反腐倡廉制度汇编

《反腐倡廉制度汇编》

议 事 制 度

一、在区委、区政府的领导下，认真履行本机关的职能职责，切实抓好领导班子组织建设和作风建设，宣传贯彻党的各项方针政策及法律法规，努力做好经济发展等各项工作。

二、充分发挥领导班子的核心作用，在抓好领导班子建设的同时，切实做好机关各部门的领导和组织协调工作，分工合作，切实当好区委、区政府工作决策的参谋。

三、认真履行对全区商务领域经济发展进行规划、指导和服务职责。

四、抓好群团工作，加强思想政治工作，推动机关精神文明建设。

五、严格实行分工负责制，认真抓好三个会议：

1、党组会：一般三个月召开一次，特殊情况随时召开。由党组书记主持。

2、局长办公会议：行政工作及研究、布置和检查各项工作执行情况，本机关行政重大事情，实行局长办公会议制度。局长办公会议一般每月召开一次，特殊情况随时召开。由局长或副局长主持。

党的中心工作或行政重要工作或特殊情况也可以随时召开党政联席会议。

3、行政例会：行政一般事务工作及针对各阶段工作落实、执行情况，以及研究布置下步工作任务，实行行政例会制度。行政例会，由局长或局长办公会议决定召开，由局长或分管副局长主持，一般每半个月召开一次，内设机构负责人参加。

党组议事规则

为贯彻民主集中制原则，进一步规范商务局党组议事内容和程序，根据《中国共产党章程》、《中国共产党党内监督条例（试行）》和区委的有关规定制定本规则。

一、议事范围

（一）贯彻执行党的路线、方针、政策；

（二）贯彻上级党委的决议、决定；

（三）党组和纪检工作计划和党建工作中的重要问题；

（四）讨论和决定本单位的重大问题;

（五）计划及实施情况;

（六）党组会议和工作报告；

（七）党组成员认为应该提交讨论决定的重要问题。

二、议事程序

（一）由有关部门提出议案，党组书记审定，并确定开会时间、会前准备工作及列席人员等，一般不讨论临时动议的问题。

（二）党组成员接到议案后，要认真准备，进行必要的调查研究。

（三）召开党组会议，就议案进行充分讨论，通过讨论研究，还要形成明确而具体的贯彻决议、实施步骤和基本措施，决议一旦通过，每个委员在行动中必须绝对服从，按照分工各负其责，积极贯彻。

三、表决

（一）对需要作出决议的议案，要进行表决。

（二）每个成员对所要决议的议案，必须表示明确的态度，或赞成、或反对、或弃权。

（三）书记和和党组成员在党组内部是平等的，一人只有一票的表决权利。

（四）按照少数服从多数的原则，作出决议，如果赞成和反对的人数接近，除在紧急情况下

必须按多数意见执行外，一般应当暂缓作出决议，要进一步调查研究，交换意见，下次会议再表决，在特殊情况下，也可将争论情况及时向上级党委报告，请求裁决。

四、党组决议的贯彻

（一）党组有关职能部门负责决议贯彻情况的查办工作；按照会议确定的实施步骤和基本措施，对党支部和有关部门进行督促检查，并将查办情况向党组汇报。

（二）决议在贯彻实施中，如发现与党的政策或单位的实际不符，党组要及时重新讨论，并作出撤销或修正原有决议。

局长办公会议制度

一、局长办公会议由局长主持，副局长参加，办公室负责记录。根据工作需要也可请有关人员列席。

二、局长办公会议可根据工作需要不定期召开。

三、局长办公会议重点研究决定行政工作事项；酝酿提交上级部门讨论决定的重大事项；对党组讨论决定事项的组织实施进行协调；讨论单位行政日常工作中的有关事项；交流日常工作。

领导班子成员廉洁从政八项承诺

一、不利用职权和职务影响，在商品买卖置换中，以明显低于市场价格购置或以劣换优谋取不正当利益；

二、不为本人谋取预期的不正当利益或以其他方式为配偶、子女和其他亲友谋取不正当利益；

三、不以借为名占用他人住房、汽车；

四、严格执行公务用车配备、使用和管理的规定；

六、不收受和赠送现金、代币购物券、各种支付凭证和贵重物品；

七、不利用本人及家庭成员婚丧嫁娶、迁新居等名义大操大办、收钱敛财；

八、不公款大吃大喝、高消费娱乐健身、出国（境）或国内旅游。

党员领导干部民主生活会制度

党员领导干部除自觉参加所在党支部的组织生活以外，还必须积极参加领导班子定期召开的以思想交流、统一认识、开展批评自我批评、进行工作总结等为中心内容的民主生活会。

一、党员领导干部民主生活会时间安排：原则上每年一次，按排在十一月份；如遇特殊情况，可适当增加次数，需要延期的报上级党委同意后实施。

二、党员领导干部民主生活会内容和议题：基本内容主要就以下问题进行检查、总结、统一认识，开展批评和自我批评。贯彻执行党的路线、方针、政策和决议情况；加强领导班子自身建设、实行民主集中制情况；艰苦奋斗、清正廉洁、遵纪守法情况；坚持群众路线、改进领导作风、深入调查研究、密切联系群众情况；其他重要问题。

三、党员领导干部民主生活会的准备：领导班子成员在会前必须做好参会准备。准备工作包括根据区委的要求，结合本单位工作和领导班子中存在的主要问题，确定中心议题；采取多种形式，广泛征求党内外群众的意见和建议，归纳整理在会议上通报；召开会议的确切日期，并提前通知到会人员准备工作；提前一周报告上级党委，以便级党委派人参加会议。

四、党员领导干部民主生活会由领导班子主要负责同志召集和主持。主要负责人要做到三带

头：会前带头准备发言提纲；会上带头开展批评和自我批评，引导班子成员畅所欲言；会后带头整改。领导班子成员都要围绕会议中心议题实事求是准备发言提纲，并踊跃发言和积极整改；领导干部之间要互相谈心、沟通情况、交换意见，达到真诚团结，共同做好工作。

五、党员领导干部民主生活会的报告于会后15天以内，要书面向上级党委报送会议情况。

信访工作领导责任制及责任追究

一、坚持定期研究信访工作，每季度召开一次会议，研究信访工作，解决信访工作中存在的突出问题，有特殊情况要及时研究，解决重大疑难问题。

二、坚持领导接待群众来访制度。局长定期接待来访群众，亲自听取群众的呼声，协调解决重大信访案件。

三、坚持局长亲自批阅重要来信制度。对于群众直接寄送的信件和重要来信，都要亲自批阅。凡是需要办理的，要有明确的意见批交有关人员办理。对上级领导批示的群众来信，要及时查办，并向领导反馈处理结果。

四、实行目标管理制度。把信访工作纳入干部职工责任制考核范围，把落实信访工作领导责任制，做好信访工作，维护社会稳定及群众来信、来访处理等列入职工考核内容，严格考核奖罚。

五、严格实行信访责任考核查究制度。对重点信访案件不履行职责，推诿、敷衍、拖延的，将予以通报批评，情节严重造成不良后果的按职工管理权限给于党纪政纪处分；工作人员在工作中玩忽职守、徇私舞弊，给工作造成损失和恶劣影响的视情节轻重，应当给予批评教育或给予党纪处分；构成犯罪的移交司法机关追究刑事责任。对上级有关部门交办的信访案件，在确定的时限内不能查结上报的或无故推托不办或对已经确定的正确处理意见拒不执行，致使案件久拖不决一个月以上的；对辖区群众到上级机关集体上访，上级机关通知前去做工作而在规定时间内无故不到，使群众在上级机关较长时间滞留，对社会政治稳定造成一定影响的，要严格按照有关规定，报告上级部门，采取通报批评，一票否决等形式，实行则任追究。

领导接待日制度

为密切党同人民群众的联系，畅通信访渠道，及时协调处理信访事项，保护信访人的合法权益，根据皖办发（2005）17号文件精神，结合本局实际，制定本制度。一.参加接待群众来访的领导

由担任领导职务的局领导轮流接待。

二.接待群众来访的时间和方式

局领导接待群众来访分为定期和不定期两种：定期接待群众来访时间为每周三，每位局领导轮流安排接待；不定期接待每周三以外的时间，如果发生群众集体上访或有重要信访问题，根据信房事项请有关局领导直接出面接待信访人。三．接待群众来访的地点

商务局领导信访接待室设在小会议室里

四．接待群众来访事项的处理原则和方法

㈠坚持首访接待责任制和重大疑难信访件领导？案件制；

㈡严格遵守国家《信访条例》规定的程序、手续和时限要求；

㈢对能够当场处理的问题，接访领导直接答复或提出处理意见，责成有关科室办理；对情况复杂、涉及面广的疑难信件，责成有关科室在规定的时间内办理；

㈣对已给受理并在规定期限内正在办理的信访事项，对不属于本局职权范围的信访事项，对

已经或者应当通过诉讼的信访事项，应当及时向信访人告知；

㈤对多人来访提出共同信访事项的,要求信访人推选不得超过5人以上的代表提出.五.接待群众来访的组织安排 ㈠局办公室责任局领导接待群众来访的具体事务性工作。

㈡接待室应有接待领导和工作人员的姓名和职务标志。

㈢局办公室安排一名工作人员参与接待，并做好接待记录；同时每年对局领导信访接待工作情况进行总结。

领导信访包案下访制度

一、局领导要按照有关文件要求，层层落实责任制，形成全方位监督约束机制。

二、包案领导要对本部门的信访工作负责。不得推诿、拖延，更不得将矛盾上交、转移。造成不良后果，影响社会稳定的要追究主要领导责任。

三、包案领导要亲自阅批重要来信来访和接待重要来访，认真研究群众来信来访反映的新情况、新问题，及时吸取群众的合理化建议，切实解决群众反映的问题。对那些不切实际或一时难以解决的，将政策讲清、道理讲透、让群众心悦诚服，切忌态度粗暴、方法简单，将矛盾激化。

四、包案领导要超前开展工作，变上访为下访，要深入细致地搞好信访隐患排查，采取必要的防范措施，防止大规模集体上访的酝酿和形式。发现集体上访苗头，要及早介入，早控制、早化解。切实做到见微知者，未雨绸缪及时化解矛盾，把问题解决在萌芽状态。

五、局内要把信访工作列入重要议事日程，要召开专门会议，对信访工作进行分析研究，同时将信访动态和领导包案负责安排意见向信访办报送

行政例会制度

一、行政例会由局长或局长办公会议决定召开，由局长或分管副局长主持，一般每半个月召开一次，科室负责人参加，必要时全体职工参加。

二、行政例会主要内容：

行政一般事务工作及对各阶段工作落实、执行情况以及研究布置下步工作任务。1．传达学习党和国家方针政策、上级有关文件精神和区委、区政府重要文件及领导讲话精神；

2．通报区委、区政府的决定、决议； 3．通报工作情况，广泛听取意见；

4．安排布暑中心工作和下一个阶段的工作。政务公开行政首长负责制

第一条 为了把政务公开工作真正抓好抓实，理顺政务公开工作程序，形成上下协调的运行机制，使政务公开工作按照正常轨道运行，发挥其应有作用，特制定本制度。

第二条 商务局机关负责人对政务公开工作负总责，担任政务公开工作领导小组组长，指导、组织、协调、监督政务公开工作，全面抓好政务公开工作。

第三条 局政务公开领导组副组长协助组长按照分管工作的职权范围，负责分管工作以内的政务公开工作。根据需要定期或随时向组长汇报请示政务公开工作，总结行政公开工作经验，准确掌握分工范围内政务公开工作的运行情况。

第四条 各部门科室负责人，对本科室的政务公开工作负全责，把政务公开作为行政过程中的主要手段。对所属工作人员的政务行为实施管理和监督，及时发现违反政务公开规定的公务行为，并进行妥善处理。问题较大时要及时向领导组汇报。

文明办公制度

一、政务公开、执法透明。

1、在主要窗口或显著位置向社会和服务对象公开本单位的主要职责、权限和义务，公开办事流程、公开经办人姓名、岗位、职责、联系电话、监督举报电话以及能够公开的办事结果。

2、坚持“四牌”制度（部门机构指示牌、部门科室职责牌、工作人员身份牌、外出工作留言牌）。

3、执法人员持证上岗、亮证执法，建立严格的岗位责任制度，自觉主动地执行单位和上级的各项规章制度。

二、文明办公、热情服务。

1、全面推行文明服务用语，杜绝服务禁语，为服务对象营造文明、热情、便捷、周到的服务环境。

2、对待服务对象思想上真心、用心、诚心，工作上热心、细心、耐心。

3、工作人员风纪严谨、衣着整洁、举止端庄、文明礼貌，依法办事。

三、环境优美、秩序井然。

1、合理布置办公设备，办公桌椅摆放整齐、整洁有序。

2、净化、美化、优化室内外环境，做到室内外清洁卫生，窗明几净，物品摆放有序。

行业禁令

一、严禁在执法过程中，接受执法对象的宴请、馈赠和娱乐消费，违者予以纪律外分；造成严重后果的，予以辞退或开除。

二、严禁在工作期间饮酒，违者予以纪律外分；造成严重后果的，予以辞退或开除。

凡违反上述禁令的，除对当事人处理外，对其所在部门的直接领导、主要领导予以纪律外分；对违反上述禁令的行为，隐瞒不报、包庇袒护的，一经发现，将从严追究有关部门领导责任。

政务公开监督制度

第一条 为确保政务公开工作长效机制正常运转，使其在一个良好约束环境下，充分发挥其在执政中的优势效能，特制定政务公开监督制度：

第二条 实行内部监督和外部监督相结合的监督机制。1.内部监督，即由单位纪检监察室负责实施监督政务公开工作，对行政过程中是否按照政务公开要求施政进行监督检查，并对发现的问题提出纠正意见；

2.外部监督，通过设立征求意见箱、设立举报电话、发放征求意见表、网站公布热线电话等定期听取群众意见及反映的问题，并逐条逐项地梳理出来，向政务公开领导小组呈报。

第三条 实行上下级互相监督的网络约束机制。上级对职权所辖的政务公开工作真正负起职责，经常指导、帮助、教育、督促下级的政务公开工作；下级有权向上级反映情况、提出要求和观点。对政务公开工作过程中的不合理情况可向政务公开领导小组提出。

第四条 设立举报电话、举报箱：篇三：论制度反腐

论制度反腐

反腐倡廉是我国关系到党和国家生死存亡的大事，是我党在新时期将长期坚持的一项重要工作，建立反腐倡廉制度体系是党风廉政建设和反腐倡廉的重要保证。把制度建设作为构建惩防体系的核心和根本途径，预示着制度反腐必将是我们党在社会主义市场经济条件下深入开展党风廉政建设和反腐倡廉的战略性选择。

一、反腐倡廉制度体系渊源及现状

我党的反腐败斗争经历了运动反腐、权力反腐和制度反腐的过程。而制度反腐思想是在反腐倡廉的实践中逐步确立，并不断强化的，毛泽东同志早就提出，在党内要实行民主集中制的制度，邓小平同志在总结历史经验的基础上提出了廉政建设还是要靠法制的战略思想，江泽民同志多次强调，要与时俱进不断推进党和国家各项工作的制度化和法制化，胡锦涛同志在中纪委三次全会上指出，依靠制度惩治和预防腐败是做好反腐倡廉工作的根本途径。党和国家领导人这些制度反腐思想在十五大和十六大报告中也得到了充分体现。十五大提出反腐败“教育是基础，法制是保证、监督是关键”。党的十五大以来，党和国家针对党风廉政建设和反腐倡廉工作的新情况、新问题，围绕建立党的纪检和行政监察两个法规体系，陆续出台了一批反腐倡廉实践急需的规范性文件，为我国党风廉政建设和反腐败斗争逐步迈入了“有法可依”轨道，进一步拓宽了领导干部廉洁自律工作的深度和广度，同时也为各级纪检监察机关查办案件提供了依据和保障。十六大进一步提出“加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把

反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题”，制度反腐思想逐步深入人心。

当前我国正处于体制转轨、结构调整和社会变革的历史时期，客观上存在诱发腐败的多方面因素，从目前我国社会腐败现象来看，权力是腐败的轴心，体制机制的缺陷、制度管理的漏洞是腐败的主要根源，因此，依靠制度惩治和预防腐败，充分发挥制度在反腐倡廉中的根本性、基础性作用，对于贯彻“三个代表”重要思想和党的十六大精神，加强党的执政能力建设，巩固党的执政地位，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，建设社会主义民主政治和法治国家，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

二、制度反腐倡廉建设应注意的几个问题

反腐倡廉制度建设是一项庞大系统工程，必须总体规划，突出重点，整体推进，必须解放思想，立足创新，着眼改革，积极探索制度反腐的有效途径，确保各项工作落到实处。既立足解决眼前反腐败工作面临的实际问题，又要从长计议，有利于反腐败惩防体系的长远建设和发展。

1.制度反腐应注意把制度建设贯穿于反腐各个环节当中，在加强教育、发展民主、健全法制、强化监督等各方面都建立起长效的制度反腐机制。制度建设不能出现反腐败真空地带，在以经济建设为中心的市场经济的今天，形形色色的腐败行为不断出现，腐败人员往往是抓住制度建设的空白点，钻空子，找缺口，挖空心事找制度上的漏洞去进行腐败行为。针对腐败现象易发多发、涉及“权、钱、人”的关

键部门和重点领域，结合实际制定重点防范的制度和措施，集中力量解决社会和群众反映强烈的突出问题。把与人民群众切身利益相关的各类行业作为反腐制度供给的重点，在教育、卫生、交通、电力等部门加大反腐败制度供给力度，切实维护人民群众切身利益。对执纪执法、组织人事部门也要用制度去规范，确保廉洁从政。2.制度反腐应注意从源头上抓起，制度建设应突出合理、公平、公开和公平竞争的特点。在建立健全科学的干部任用和管理监督机制为重点的干部任用制度时，就应该突出公平、公开的用人特点，在经营性土地使用等指标拍卖挂牌办证制度时，就应突出公平竞争的特点，这就是反腐败抓源头，从制度上预防和治理腐败的具体制度。遵循阳光防腐、利益导向、源头治腐的总体思路，大力加强制度建设，实现反腐路径创新。按照公共政策、权力运行“公开透明”的要求，推进阳光政务建设，完善行政服务中心运作，自觉接受社会监督，谨防腐败滋生蔓延。

从提高腐败成本角度，探索建立廉政退休金制度和腐败经济制裁制度，建立公务员不良记录披露制度，加大腐败的打击力度，增加腐败被查处的概率，促使公职人员消除腐败动机。推行机关福利收入统一制度，积极推进公车改革，探索职务消费货币化改革的有效方法和途径，努力消除职务消费的腐败黑洞。

3.制度反腐要注重加强保护老百姓和群众的利益。要切实从制度上解决损害群众切身利益的问题。公款吃喝、吃拿卡要、看病贵、行路难、办证难，解决纠纷难等问题。看起来小，但他关系到党和国家

的形象。从制度上来解决老百姓的具体问题，要深化政务公开工作，公开公众关注的热点问题、重点信息和与群众利益密切相关的政府信息，让群众有更多的知情权。建立法规制度建设和重大决策社会讨论、群众论证、民主听证制度，完善民主决策、民主评议制度，充分保障群众的发言权、决策权和评议权。要完善信访投诉制度，切实加强投诉中心和举报中心建设，加快举报立法，建立健全举报奖励和对举报人的保护制度，切实保障群众的监督权，充分调动公众参与反腐败的积极性。

5．反腐倡廉制度建设要求注重建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。加强对重点环节和人财物等重点部位权力行使的监督，努力探索和创新有效的监督机制。注重加强对领导班子和领导干部的监督。切实把对领导干部权力的监督制约作为党风廉政建设的关键环节来抓。逐步建立重大事项报告、重大财务申报及廉政述廉等制度，加强对领导班子和领导干部贯彻落实党的路线、方针、政策和决议情况的监督检查制度。加强对权利运行的监督。注重探索建立领导者对工作分级管理的监督机制，继续加强纪检监察部门对各项工作的监督。

当前影响我们党的最大问题还是腐败问题，所以胡锦涛总书记提出我们整个改革开放和社会主义现代化建设全过程都要反对腐败，旗帜鲜明、一以贯之地反对腐败，确保我们的反腐倡廉建设不断取得新进展。反腐重点在于制度防腐，加强制度的约束力，制度反腐才是根本。

第四篇：论制度反腐

论制度反腐

反腐倡廉是我国关系到党和国家生死存亡的大事，是我党在新时期将长期坚持的一项重要工作，建立反腐倡廉制度体系是党风廉政建设和反腐倡廉的重要保证。把制度建设作为构建惩防体系的核心和根本途径，预示着制度反腐必将是我们党在社会主义市场经济条件下深入开展党风廉政建设和反腐倡廉的战略性选择。

一、反腐倡廉制度体系渊源及现状

我党的反腐败斗争经历了运动反腐、权力反腐和制度反腐的过程。而制度反腐思想是在反腐倡廉的实践中逐步确立，并不断强化的，毛泽东同志早就提出，在党内要实行民主集中制的制度，邓小平同志在总结历史经验的基础上提出了廉政建设还是要靠法制的战略思想，江泽民同志多次强调，要与时俱进不断推进党和国家各项工作的制度化和法制化，胡锦涛同志在中纪委三次全会上指出，依靠制度惩治和预防腐败是做好反腐倡廉工作的根本途径。党和国家领导人这些制度反腐思想在十五大和十六大报告中也得到了充分体现。十五大提出反腐败“教育是基础，法制是保证、监督是关键”。党的十五大以来，党和国家针对党风廉政建设和反腐倡廉工作的新情况、新问题，围绕建立党的纪检和行政监察两个法规体系，陆续出台了一批反腐倡廉实践急需的规范性文件，为我国党风廉政建设和反腐败斗争逐步迈入了“有法可依”轨道，进一步拓宽了领导干部廉洁自律工作的深度和广度，同时也为各级纪检监察机关查办案件提供了依据和保障。十六大进一步提出“加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把

反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题”，制度反腐思想逐步深入人心。

当前我国正处于体制转轨、结构调整和社会变革的历史时期，客观上存在诱发腐败的多方面因素，从目前我国社会腐败现象来看，权力是腐败的轴心，体制机制的缺陷、制度管理的漏洞是腐败的主要根源，因此，依靠制度惩治和预防腐败，充分发挥制度在反腐倡廉中的根本性、基础性作用，对于贯彻“三个代表”重要思想和党的十六大精神，加强党的执政能力建设，巩固党的执政地位，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，建设社会主义民主政治和法治国家，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

二、制度反腐倡廉建设应注意的几个问题

反腐倡廉制度建设是一项庞大系统工程，必须总体规划，突出重点，整体推进，必须解放思想，立足创新，着眼改革，积极探索制度反腐的有效途径，确保各项工作落到实处。既立足解决眼前反腐败工作面临的实际问题，又要从长计议，有利于反腐败惩防体系的长远建设和发展。

1.制度反腐应注意把制度建设贯穿于反腐各个环节当中，在加强教育、发展民主、健全法制、强化监督等各方面都建立起长效的制度反腐机制。制度建设不能出现反腐败真空地带，在以经济建设为中心的市场经济的今天，形形色色的腐败行为不断出现，腐败人员往往是抓住制度建设的空白点，钻空子，找缺口，挖空心事找制度上的漏洞去进行腐败行为。针对腐败现象易发多发、涉及“权、钱、人”的关

键部门和重点领域，结合实际制定重点防范的制度和措施，集中力量解决社会和群众反映强烈的突出问题。把与人民群众切身利益相关的各类行业作为反腐制度供给的重点，在教育、卫生、交通、电力等部门加大反腐败制度供给力度，切实维护人民群众切身利益。对执纪执法、组织人事部门也要用制度去规范，确保廉洁从政。

2.制度反腐应注意从源头上抓起，制度建设应突出合理、公平、公开和公平竞争的特点。在建立健全科学的干部任用和管理监督机制为重点的干部任用制度时，就应该突出公平、公开的用人特点，在经营性土地使用等指标拍卖挂牌办证制度时，就应突出公平竞争的特点，这就是反腐败抓源头，从制度上预防和治理腐败的具体制度。遵循阳光防腐、利益导向、源头治腐的总体思路，大力加强制度建设，实现反腐路径创新。按照公共政策、权力运行“公开透明”的要求，推进阳光政务建设，完善行政服务中心运作，自觉接受社会监督，谨防腐败滋生蔓延。

从提高腐败成本角度，探索建立廉政退休金制度和腐败经济制裁制度，建立公务员不良记录披露制度，加大腐败的打击力度，增加腐败被查处的概率，促使公职人员消除腐败动机。推行机关福利收入统一制度，积极推进公车改革，探索职务消费货币化改革的有效方法和途径，努力消除职务消费的腐败黑洞。

3.制度反腐要注重加强保护老百姓和群众的利益。要切实从制度上解决损害群众切身利益的问题。公款吃喝、吃拿卡要、看病贵、行路难、办证难，解决纠纷难等问题。看起来小，但他关系到党和国家的形象。从制度上来解决老百姓的具体问题，要深化政务公开工作，公开公众关注的热点问题、重点信息和与群众利益密切相关的政府信息，让群众有更多的知情权。建立法规制度建设和重大决策社会讨论、群众论证、民主听证制度，完善民主决策、民主评议制度，充分保障群众的发言权、决策权和评议权。要完善信访投诉制度，切实加强投诉中心和举报中心建设，加快举报立法，建立健全举报奖励和对举报人的保护制度，切实保障群众的监督权，充分调动公众参与反腐败的积极性。

4、制度反腐要注重提高干部队伍廉洁自律意识。贪婪是万恶之渊。贪婪加权力，必然产生腐败。戒贪婪、守清廉，提高干部队伍廉洁自律意识是防止腐败产生的重要思想基础。最近几年，中央查处的党内高级干部中的腐败分子，都是在“贪婪”二字上栽跟头。反腐倡廉教育应作为公务员培训的重要内容。

5．反腐倡廉制度建设要求注重建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。加强对重点环节和人财物等重点部位权力行使的监督，努力探索和创新有效的监督机制。注重加强对领导班子和领导干部的监督。切实把对领导干部权力的监督制约作为党风廉政建设的关键环节来抓。逐步建立重大事项报告、重大财务申报及廉政述廉等制度，加强对领导班子和领导干部贯彻落实党的路线、方针、政策和决议情况的监督检查制度。加强对权利运行的监督。注重探索建立领导者对工作分级管理的监督机制，继续加强纪检监察部门对各项工作的监督。

当前影响我们党的最大问题还是腐败问题，所以胡锦涛总书记提出我们整个改革开放和社会主义现代化建设全过程都要反对腐败，旗帜鲜明、一以贯之地反对腐败，确保我们的反腐倡廉建设不断取得新进展。反腐重点在于制度防腐，加强制度的约束力，制度反腐才是根本。

第五篇：国企改革发展与反腐一个都不能少

国企改革、发展与反腐，一个都不能少

人民财经·中国经济半年报系列之十三

杨迪 孙阳

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系列之一：总理上半年四提“盘活存量资金” 如何唤醒“沉睡”财政

系列之二：物价涨幅温和可控 抓住契机加速推进价格改革 系列之三：就业形势总体平稳 “双创”释放“人才红利”潜力

系列之四：“大众创业 万众创新”激荡中国大地

系列之五：养老制度改革力度空前 顶层设计方案呼之欲出

系列之六：薪酬改革：公务员涨薪福利少了 银行员工收入缩水

系列之七：上半年国民经济稳中向好 政策效应陆续显现 系列之八：多项重磅政策齐发力 上半年中国楼市稳步回暖

“天下之治，有因有革，期于趋时适治而已。”可以说，趋时适治的改革是经济社会发展的强大动力。

总书记在今年6月召开的中央全面深化改革领导小组第十三次会议上强调，第一批国企改革试点能否迈开步子，趟出路子，直接关系改革成效。

近日，总书记在吉林省考察期间，再次在不同场合三次谈及国有企业改革，反复强调国有企业是国民经济的中坚力量，要对国有企业有制度自信。

李克强总理在今年的《政府工作报告》中对国企改革明确表态，“准确界定不同国有企业功能，分类推进改革。”

国企改革总体方案“渐行渐近”

我国的国企改革顶层设计方案酝酿已久，从十八届三中全会至今，国资委全面深化改革领导小组共召开过20次全体会议和6次专题会议，审议了多份与国企改革相关的文件。

2015年1月1日，人社部牵头负责的国企负责人薪酬改革细则正式开始实施。业内人士指出，一系列有关深化国企改革总体指导意见和相关配套文件等重磅文件将陆续出台，具体涉及央企分类、国资投资运营公司、混合所有制改革、员工持股等一些改革中的关键性问题。

李克强总理在今年所作的《政府工作报告》中表示，将加快国有资本投资公司、运营公司试点，打造市场化运作平台，提高国有资本运营效率。有序实施国有企业混合所有制改革，鼓励和规范投资项目引入非国有资本参股。加快电力、油气等体制改革。多渠道解决企业办社会负担和历史遗留问题，保障职工合法权益。完善现代企业制度，改革和健全企业经营者激励约束机制。要加强国有资产监管，防止国有资产流失，切实提高国有企业的经营效益。

日前，国务院批转发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，将国企改革从去年的第四项工作升格为今年的第二项任务。此外，在今年的国企改革意见中，此前一直以“1+N”来表述的概念，修改成了“1+15”。这意味着围绕深化国有企业改革指导意见的相关配套文件、办法和措施或已基本到位，国企改革有望迈入全面推进阶段。

重组与混改同步推进 资本投资运营试点落地

5月，国务院批转《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出推进国企国资改革，制定中央企业结构调整与重组方案，加快推进国有资本运营公司和投资公司试点，形成国有资本流动重组、布局调整的有效平台。

6月，国资委向央企下发《关于进一步做好中央企业增收节支工作有关事项的通知》，也要求加大内部资源整合力度，加快清理低效无效资产，盘活存量提升资产效能。其中包括深化内部资源重组，用好近期出台的兼并重组税收支持政策，推动相关子企业整合发展，提高业务协同和资源使用效率。

同时，去年7月，国资委启动了首批央企改革试点工作，国家开发投资公司、中粮集团有限公司被列入首批开展改组国有资本投资公司试点企业。这一实践上的突破，让“加快国有资本投资公司、运营公司试点”落地成为了可能。

财政部财科所国有经济研究室副主任陈少强表示，国家选择这些央企作为试点企业有其代表性，如果这些企业的改革方案正式公布，将对我国下一步国企改革有着重要的借鉴意义，在未来的试点企业中，应着手考虑垄断型国有企业的试点问题，让混合所有制改革能够真正触及核心问题。

在中央层面抓紧制定运营和改建国有资本投资运营公司方案的同时，地方国资部门早已开始探索国资投资运营平台建设。按照“因地制宜”的原则，各地国资纷纷开始动作，目前，已有广东、重庆、黑龙江、江西、湖北、辽宁、吉林、贵州、湖南、江苏、河北、河南、山西、山东等多省市均明确今年将推进组建国有资本投资运营公司。

随着由财政部起草的关于成立国有资本投资运营公司的相关方案即将出台，在十八届三中全会上已经明确提出政府以“管资本”为主的战略取向，有望切实落地生根，国企改革的步伐也将进一步加快。

国企反腐助力改革

加强对权力的监督制约，有助于进一步提升国企效益，推动改革的持久深入。

在2013年和2014年进行的五轮巡视中，70多名国企高管在2014年应声落马。中央纪委巡视过程中发现一些企业高管存在营私舞弊、收受贿赂、权力寻租等问题，严重影响了企业的正常运行和健康发展。

今年以来，中央巡视组进驻中国海洋石油总公司、中国电力投资集团公司、国家核电技术公司等26家央企开展专项巡视。截至5月中旬，今年中央巡视组首轮巡视工作全部结束。统计显示，本轮巡视落马的央企高管至少20名。专家表示，大批央企高管在巡视期间落马说明央企确为腐败问题的易发地，同时也直接反映了国企反腐败的效率在进一步提高。

可以说，国企改革的重要目标就是要建立规范、完备的现代企业制度，建立公开透明、高效有力的内部和外部监督制约机制，必须用制度来规范“一把手”的权利，从源头上遏制腐败。

总书记近日在吉林考察期间，更是着重强调要坚持党的建设与国有企业改革同步谋划、党的组织及工作机构同步设置，实现体制对接、机制对接、制度对接、工作对接，确保党的领导、党的建设在国有企业改革中得到体现和加强。

在新一轮国企改革不断深化、顶层总体设计呼之欲出的关键时刻，必须通过制度建设和反腐倡廉增强国企的改革动力、保障好职工群众的合法权益。

在大改革之年，迎接国企国资的，将是新的重大机遇和考验，只要步伐迈的扎实，国企改革的前程定将是一片光明。