中国国企改革：回溯、亮点与突破

第一篇：中国国企改革：回溯、亮点与突破

中国国企改革回溯亮点与突破

2015年09月15日 05:42 AM 中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长 刘胜军 为FT中文网撰稿

经过漫长而焦急的等待，中国终于公布了《关于深化国企改革的指导意见》。这意味着国企改革顶层方案‚1+N‛中的1终于公布。‚1‛指先出台一个深化国企改革指导意见，‚N‛指十几个与之配套的分项改革实施方案。尽管《指导意见》对国企改革涉及的大大小小问题都做了进一步规定，但依然并未能化解国企改革的所有迷津，给人以‚犹抱琵琶半遮面‛之感。因此，市场仍不得不将等待N的出台，国企改革注定是考验耐心的慢活。

其实，中国头号地方国资重镇上海早在2013年12月就公布了沪版国企改革方案，但中央层面的国企改革方案迟迟未能公布。鉴于国企改革的敏感性和复杂性，由于顶层设计未明，国企改革在过去两年一直踯躅不前。相反，市场看到的不少鱼龙混杂的所谓‚国企改革‛信息，例如央企限薪、南车北车合并，盲目将‚变化‛等同于‚改革‛。2015年9月8日公布的《欧盟企业在中国建议书2015/2016》忧虑地指出：‚任何国企改革试点都未能形成提供基于市场的激励和公司治理的国际标准所需要的私有化。最近宣布的铁路及核能领域的合并进一步加剧了欧洲企业的担忧，即近期不会出现实质性的国有企业改革。国有企业改革仍然会被既得利益左右，可以不遵守《决定》的核心原则‛。国资委新闻中心首席专家李锦表示，‚国企改革方案从2013年底便开始起草，一直在修改之中，没有出台的原因很重要的是触及到各方利益，需要平衡，统筹考虑，需要征求意见，形成最大公约数‛。《指导意见》出台过程之艰难，本身就足以证明国企改革的复杂性和争议性。且行且珍惜，是我们对国企改革最好的态度。

国企改革回溯

中国的国企改革脱胎于计划经济，计划经济时代国企一统江湖。但是国企带给人们的是人浮于事、商品短缺、服务恶劣，最终让国民经济变得无法持续。

改革开放后，由于计划经济的思想禁锢，国企改革在80年代显得非常谨慎，承包制、放权让利，一直处于艰难的探索。80年代的国企改革进展甚微。真正有意义的是乡镇企业的异军突起与外资企业的进入，成为激活国企改革的鲶鱼。

九十年代可谓国企改革激情燃烧的岁月。朱镕基出任副总理后，毅然决然打破国企的‚铁饭碗、铁工资、铁交椅‛，拉开了国企改革大幕。在推进现代企业制度的过程中，股份制被作为一种重要的实现形式得到推广，大量国企改制上市。1999年的十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，是迄今为止关于国企改革最重要的文件，标志着国企改革的最高潮：国退民进、抓大放小、政企分开、对企业及企业领导人不再确定行政级别。1998-2000年的国企三年改革攻坚，数千万的国企职工下岗、分流、买断，大批国企破产、改制、重组。这一轮改革延续到21世纪初，大部分央企实现了改制上市。大刀阔斧的国企改革，取得了显著成效。国企从改革前的普遍亏损，转变为盈利，其中不少央企更成为超级利润企业。

21世纪第一个十年，在国企丰厚利润影响下，国企改革逐渐被国企做大做强所取代。尽管改革的口号始终响亮，但已经变得有名无实，甚至出现逆转：政企分开没有进展，至今国企高管依然保留行政级别;一度推开的管理层收购(MBO)因郎咸平指责国有资产流失而戛然而止;央企不断扩张，国进民退，2013年有44家央企入选世界500强;2010年‚两桶油‛的利润轻松超过民企500强利润总和;2011年民生银行行长直言‚银行利润太高了，有时候自己都不好意思公布‛;央企屡屡成为地王引发众怒，国资委于2010年责令78家央企退出房地产(但央企并不理睬国资委)……

国企改革需要重回正轨。2013年十八届三中全会《关于全民深化改革若干重大问题的决定》，提出60项、336条改革，其中国企改革是改革重点之一。《决定》提出：国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护；积极发展混合所有制经济；允许混合所有制经济实行企业员工持股；以管资本为主加强国有资产监管，组建若干国有资本运营公司；划转部分国有资本充实社会保障基金；准确界定不同国有企业功能；进一步破除各种形式的行政垄断；国有企业要合理增加市场化选聘比例。

《决定》所提出的国企改革方案内涵丰富，但仅仅是概念性规定，在具体落地前还有大量细节需要厘清。因此，市场一直在翘首以待更为详细的‚顶层设计‛出台。

亮点与突破

与十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》相比，《指导意见》在以下方面有所突破和进展：

1、强调‚全面推进依法治企‛：这一点在推进混合所有制的背景下，显得尤其重要。企业拥有众多的利益相关者，在利益博弈的过程中能否遵守法律就特别关键。笔者认为，‚依法治企‛的重点应该是：政府要守法，不能干预企业的微观经营活动与法定权利；国有股东要守法，不能逾越公司治理的规则与程序。例如，以往国企领导的产生，通常是由组织部门事先决定，然后通知企业，这导致董事会的虚置。这一做法背离了《公司法》的精神。《指导意见》要求政府必须树立法治观念，‚保障经理层经营自主权，法无授权任何政府部门和机构不得干预 ‛。但在实践中，政府不守法的事情屡见不鲜，而小股东既不敢起诉（怕政府的报复），即使起诉了亦难以胜诉（法院很可能不予受理）。

2、国企分类管理：将国企分为商业类与公益类，而商业类国企是改革的重点。其中商业类又分为‚充分竞争领域‛与特殊领域（关系国家安全、国民经济命脉的重要领域，主要承担重大专项任务）。对于充分竞争领域的国企，‚国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股‛。换言之，国有资本可以放弃控股地位，转而做小股东。而特殊领域的国企，则必须‚保持国有资本控股地位‛。因此，国企改革力度有多大，首先取决于对特殊领域的界定。特殊领域越多，国企改革的范围越小。

3、人员分类管理（双轨制）：按照意见的要求，国企管理人员将被划分为两类：党管干部和职业经理人。显然，党管干部将享受行政级别、与党政机构的进出通道，但其薪水将大大低于职业经理人。意见特别提出‚畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道‛，这似乎意味着国企高管可以做出选择：要么保留行政级别，要么放弃行政级别而成为职业经理人，‚鱼与熊掌不可兼得‛。身份决定待遇，‚对国企领导人实行与选任方式相匹配的差异化薪酬分配办法‛。

4、股权结构的灵活性：‚对需要国有全资的企业，也要积极引入其它国有资本实现股权多元化‛；将改革深入到集团层面，‚创造条件实现集团公司整体上市‛；‚允许将部分国有资本转化成优先股，在少数特定领域探索国家特殊股管理制度‛。股权结构的灵活性，将实现企业效率提升与国家政策目标的兼容。优先股的好处是，国有股东只从股份中获得经济利益，不享有投票权。即政府让渡企业管理权以换取稳定的收益权。国家特殊股的最佳例子是金股(Golden share)，出现在上世纪80年代，英国政府于1984年实施英国电信的私有化方案，英国政府完全放弃其拥有的股权与收益，只保留了1股金股。金股的权利主要体现在否决权。其好处是：政府可以防止国企在私有化之后，侵害消费者利益、国家利益。

5、‚管企业‛转变为‚管资本‛：过去国资委常被诟病为象‚婆婆‛一样管的太多。意见明确提出‚科学界定国有资产出资人监管的边界，不该管的要依法放权，决不越位‛。如何实现‚管资本‛？其实现载体是国有资本投资、运营公司（‚淡马锡模式‛）这样的专业平台。这意味着国企管理增加了一个层级：从原来的‚国资委－国企‛变为‚国资委－国有资本投资（运营）公司－国企‛。应该说，现有的‚中央汇金公司‛是一个较好的国有资本投资公司的模板。与国资委相比，国有资本投资公司的行为更加市场化、企业化，更能避免行政化干预的倾向。

‚管资本‛的另一思路体现于‚以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换，变现的国有资本用于更需要的领域和行业‛。这意味着未来更多的国有资产可以转让、出售，政府以所得资金偿还债务或者填补社会保障体系欠账。2014年底马凯副总理在接受全国人大专题询问时说：‚如果我们的体制不改、机制不转、政策不调整，养老金缺口是必然的，不是一星半点的缺口，而是巨大的缺口。‛

6、国企的战略性重组：1997年十五大曾经提出对国企进行战略性重组，抓大放小，导致国企家数锐减。1997年，全部国有及国有控股企业共有26.2万户，到2006年降到11.9万户，数量减少了一半以上。2003年国资委成立后，央企数量从196家减少到112家。此次《指导意见》提出‚推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业与关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性、战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中‛。因此，央企有望再次重组合并，减少家数。

遗憾与纠结 对于国企改革实施中的一些疑难问题，《指导意见》并未给出足够明确的答案，仍需进一步的博弈与观察。

1、混合所有制：十八届三中全会以后，混合所有制被视为国企改革的主要路径。但中石化销售子公司的混改案例并未获得足够社会认同。如果把混合所有制比喻成‚婚姻‛的话，那么婚姻的双方（民资与国资）都对是否进入婚姻的殿堂心存疑虑，甚至有婚姻恐惧症。2014年7月，笔者作为六位经济学者之一走进中南海，参加了李克强总理主持召开的经济形势座谈会。笔者在发言中提出，‚混合所有制改革非常有必要，但现在，很多民营企业对混合所有制还存有顾虑。‛ ‚什么顾虑？‛李克强马上问。我回答，‚主要有三个方面。一是政府拿出什么东西来混合？二是民营资本能占多大比例？三是混合‘联姻’后会不会受到干预？‛总书记也曾提出，‚发展混合所有制经济，关键是细则，成败也在细则‛。

《指导意见》对混合所有制的表述较为谨慎，‚不搞拉郎配、不搞全覆盖、不设时间表、成熟一个推进一个‛，而且‚严格程序、公开公正，杜绝国有资产流失‛。如何界定国有资产流失？如何防止流失？对于这一改制风险，《指导意见》并未给出明确依据和方法。英国与俄罗斯提供了正反教训。俄罗斯的国企改制中，由于缺乏透明度，出现了大量内部人巧取豪夺，沦为财富的抢劫与瓜分，最终崛起了一大批私人寡头；而英国的国企私有化，主要通过上市后的逐步减持，确保了公开公正，避免了被少数人操纵的局面。

对于国企内部人最感兴趣的环节‚员工持股‛，《指导意见》要求‚坚持试点先行，在取得经验的基础上稳妥有序推进‛，并且要‚确保员工持股公开透明，严禁暗箱操作，防止利益输送‛。如何做到既让员工觉得有激励价值，又防止利益输送，在实践中是一道难题。

2、党组织的政治核心作用：

长期以来，如何处理党委与董事会的关系，一直是困扰国企治理的难题。由于十八大以来，国企成为腐败重灾区。2014年至今，中央纪委监察部至少公布了115名国企高管接受组织调查的信息。《指导意见》试图以加强党的作用来遏制国企腐败，要求‚充分发挥国有企业党组织政治核心作用，明确国企党组织在公司法人治理结构中的法定地位‛。具体而言，意见提出‚四个同步、两个交叉‛： 在国有企业改革中坚持党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展…… 坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制，符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会……经理层成员与党组织领导班子成员适度交叉任职……党组织书记与董事长一般由一人担任‛。

加强党组织的作用，似乎与市场化改革方向相悖。《指导意见》提出要‚适应市场化、现代化、国际化的新形势‛。如何在加强党组织作用的同时来提高企业市场化程度？这颇为令人费解。另外，‚四个同步、两个交叉‛只适用于国有资本绝对控股的企业，还是涉及更大范围？ 《指导意见》规定，‚把建立党的组织、开展党的工作，作为国有企业推进混合所有制改革的必要前提，根据不同类型混合所有制企业特点，科学确定党组织的设置方式、职责定位、管理模式‛，这无疑会加大民企对混合所有制企业难以摆脱行政干预的忧虑。其实，早在1999年的十五届四中全会《决议》就明确规定‚企业和企业领导人不确立行政级别‛。转眼将近20年了仍然无法得到落实，凸显改革阻力之大。笔者认为，在不彻底解决‚党政企不分‛的情况下，即便引入了‚淡马锡模式‛，很可能也是换汤不换药，难以根治‚国企病‛。

3、垄断与公平竞争：

十八届三中全会《决定》提出‚国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护。‛这是一个极其重要的表述。只有所有企业公平竞争，才能实现‚市场在资源配置中发挥决定性作用‛。垄断是公平竞争的天敌，《反垄断法》被视为市场经济的根本大法。尽管中国在2008年颁布了《反垄断法》，但这一法律不适用于央企的行政性垄断。对于如何破除央企垄断这一社会高度关注的问题，《指导意见》相当模糊，仅仅提出‚根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务‛。这意味着民企要与中国移动、中国石化这样的垄断央企公平竞争是不现实的，2005年36条、2010年新36条未能撼动的玻璃门依然如故。

不仅如此，《指导意见》的以下表述令破除央企行政垄断变得更加困难，‚做强做优做大国有企业，不断增强国有经济活力、控制力、影响力‛。显然，央企一旦失去垄断地位的庇佑，继续做大做强是几乎不可能的任务。

且行且珍惜

《指导意见》的出台历时很久但并未取得足够大胆的思想解放与实质性突破。虽然《指导意见》在放弃国有资本控股地位、员工持股、战略性重组、国有股减持等敏感问题上均有涉及，但表述不够清晰，依然留下相当多的模糊地带。在如今官场不作为的氛围下，这样的含糊将成为国企改革的巨大阻力和不作为的借口。特别是，如何缓和党管干部与国企市场化之间的‚张力‛，依然存疑。对防止国有资产、利益输送的概念化警告，又足以令改革者难以施展拳脚。

《欧盟企业在中国建议书2015/2016》告诫：‚欧盟商会继续支持中国的国有企业改革,但希望看到改革的诚意和对《决定》总体原则的遵守。忽视‚真正的‛国有企业改革,会产生使《决定》可信度和重要性降低的风险,并且影响未来《决定》的实施‛。

但我们又必须面对这样一个现实：国企改革是三中全会60项改革中难度最大、争议最多的改革，集中体现了思想观念、既得利益的阻隔。我们或许不应指望国企改革有速效药。

思想解放将是决定国企改革命运的关键。就国企改革的观念障碍而言，我们必须就两个问题展开认真的辩论：国企做大做强有利于让市场发挥决定性作用、有利于中国经济转型吗？坚持党的领导，就必然要强化党组织在国企的作用吗？要回答这两个问题，需要一场新的思想解放。

国企改革要取得进展，首先要‚去意识形态化‛，思考一下本源的问题：国企存在的必要性究竟是什么？

很多人会认为，国企不是社会主义的标志吗？其实这是一个误解。马克思在其论著中从来没有主张国企。国企毋宁说是苏联模式的标志，而这一模式已被实践证明是不成功的。搞国企的出发点也许是好的，就像搞人民公社一样，但不符合经济规律。哲学家荷尔德林说‚总是使一个国家变成人间地狱的东西，恰恰是人们试图将其变成天堂‛，我们必须保持足够的警醒。吴敬琏先生回忆说，‚现在有人说因为有社会主义的前缀，国企就改不成了，我说没有这个道理！以我就写了一封给党中央的信，叫《关于社会主义的再定义问题》。我就针对“国有制是公有制高级形式，是社会主义必须追求的目标”这个说法。我说这个定义是苏联教科书定义，这个定义是错的。我赞成邓小平的定义，邓小平说“社会主义的本质，社会主义的优越性在于逐步实现共同富裕”。所以是不是社会主义跟国有制的比重大小没有关系！‛

荣毅仁之父荣德生1946年给国民政府写信说，‚若论国家经济，统治者富有四海，只须掌握政权，人民安居乐业，民生优裕，赋税自足。若误入歧途，虽千方百计，终难平稳……能用民力，不必国营，国用自足。不能使用民力，虽一切皆归官办，亦是无用。因官从民出，事不切己，徒然增加浪费而已！‛作为民族企业家的荣德生，虽然没有用经济学的语言，但非常朴实地指出了国企存在的不必要性。

简而言之，国企的问题在于：1）有国企就不可能公平竞争；2）由于所有权的不清晰，国企存在很高的代理成本，常陷于内部人控制和严重腐败；3）国企与创新、高效不兼容。正是因为在实践中对这些问题的反思，英国在80年代开展了大规模的国企私有化，将英国航空、英国电信、英国石油、英国钢铁、国家电力甚至包括捷豹、劳斯莱斯这样的企业私有化。到目前为止，以英美为代表的发达市场经济国家基本消灭了国企，做到了‚藏富于民‛。

弗里德曼1988年来华时曾说：彻底的私有制就是公有制，彻底的公有制就是私有制。这是极为深刻的道理。央企名义上全民所有，但普通民众不仅难以受益反受其害：1）央企靠行政垄断，不公平竞争，此为与民争利；2）央企垄断导致电信等服务的高价格，提升民众生活成本；3）央企陈同海、蒋洁敏式腐败层出不穷，损公肥私。

要啃下国企改革这块硬骨头，我们非常有必要重温邓小平的思想。他在1992年的南巡中提出‚三个有利于‛： 是否有利于发展社会主义社会生产力、是否有利于增强社会主义国家的综合国力、是否有利于提高人民的生活水平，国企改革也应该符合三个有利于。国企改革也应遵循三个有利于。如果破除央企垄断符合三个有利于，为什么不能做呢？关于如何正确地坚持党的领导，邓小平在1980年《关于目前的形势和任务》中振聋发聩地说‚……关于改善党的领导，现在需要解决的问题很多。比如，我们历来说，工厂要实行党委领导下的厂长负责制；军队是党委领导下的首长分工负责制；学校是党委领导下的校长负责制。如果今后继续实行这个制度，那末，工厂的车间是否也要由党总支领导？班组里边是否也要由党支部或者党小组领导？同样，大学的系是否也要由党总支领导？这样是不是有利于工厂和大学的工作？能不能体现党的领导作用？如果这个问题解决得不好，可能损害党的领导，削弱党的领导，而不是加强党的领导。‛

国企改革能否趟过‚深水区‛，不仅关乎中国经济转型的成败，也会影响中国参与新一轮全球化竞争。以TPP为标志的全球化2.0谈判中，国企是一项重要条款，发达国家坚持大量国企的存在将损害公平竞争，损害私营企业与外资企业的利益。目前TPP 13个成员中，除越南外，都不存在国企问题。实践是检验真理的唯一标准。国企改革注定将在博弈中艰难行进，且行且珍惜。

（注：本文仅代表作者观点，作者著有《下一个十年》）

第二篇：中国的法治困境与突破

江平：中国的法治困境与突破

主持人张千帆：我在其它高校看到过今晚这种场面，但在北大还是第一次看到，足见今天这几位学者的魅力。欢迎大家来到“宪政讲坛”第二期，第一期是在今年3月进行的，但是学校不批准教室场地，我们的通知也做得不很到位，效果不甚好。中间4月就停了一次，因为要等法学院这个场地，今天终于等到了。我不肯定这是不是凯原法学楼开张之后的第一次大型学术活动，我们要感谢北大法学院为我们提供了这么好的场地。

为了补偿中间停办一次，我们这次请出了“超强阵容”。我们的主讲人是一位德高望重、众所周知、所以也不需要我介绍的长者，他现在年逾八旬，但是振臂一呼，振聋发聩，每个人都能听得见他洪亮而悦耳的声音。网上是这么概括他的经历：他是一个曾经为救国理想和言论自由而牺牲了一条腿的青年，一个曾经在陋室中为孩子编制毛线衣的父亲，一个循循善诱、诲人不倦的导师，一个为法治中国建设奔走呼号的社会实践者。

对于和中国社会一起经历了82年沧桑的他，命运似乎确实有点捉弄人，所有的幸运和厄运都集中在他身上。50年代初他被政府选派为留苏学生，这在当时看来应该是幸运的。听说他还和当时担任莫斯科大学团委书记的戈尔巴乔夫同志共同工作过，大家可以向他求证一下。1959年以全优成绩毕业以后回国报效，一年之后就在轰轰烈烈的反右斗争中被打成首批右派，这显然是不幸的，此后历经了22年的磨难。78年，他重新回到政法大学讲坛；88年起担任法大校长，但是没过两年时间就出于众所周知的原因“被辞职”了。不过许多人认为他“是永远的校长，是法大的精神符号”。

我想他不仅是中国政法大学的精神符号，也是整个中国法学界的精神符号。他，就是今天坐在大家面前的江平先生。今天两位评议人也是大名鼎鼎的中青年学者，一位是《洪范评论》执行主编梁治平教授，一位是我们北大自己的、只属于北大的贺卫方教授。

中国法治走过30年，经历了很多坎坷。30年过后，我们走到了十字路口，似乎有点迷失方向。中国法治遇到什么障碍？如何突破这些障碍？下面有请江平先生给我们讲解。

主讲人江平：应该说到北大是很惶恐的，因为前两天在开会的时候千帆教授说希望我到北大来做个报告。我说实在现在精力不够了，身体也不太好了。恐怕做这个讲座撑不下来了。我说能不能够搞一个座谈，两三个人对话很好。他说可以啊。今天我一看又不一样，我是主讲人，两个是评论人。有点“上当”的感觉。

对于北大还是很仰慕，不仅仰慕，应该说我也算是北大的前身燕京大学的，每次走到这看到伯牙塔有点感慨万分，有点感觉我的家园失去了。因为燕京的人一直呼吁恢复燕园，但是现在看来不太可能。燕园要恢复了北大怎么办，再回到红楼去是不可能了。

所以这些历史的现实我记得司徒雷登在故去的时候有一个愿望，希望能把他的骨灰埋在燕园，我也为此呼吁过。但是最后得到的答复就是毛泽东不是说了嘛：“再见了，司徒雷登！”现在你怎么又回来呢？所以放在燕园也不太可能。最后只能够放在杭州他的出生点。这点也是一个遗憾。其实我觉得司徒雷登终身为中国的教育努力奋斗，他所一生创造的燕京大学终究为中国培养了许多人才，我们还是应当感谢他，应当纪念他。

今天让我讲宪法的问题，我坦率说来是外行，因为大家知道我是搞民法的，我是搞私法的。由一个说私法的人来讲宪法显然是有点不太合适。但是我这个人在研究私法的过程中我深深感觉到私法是一个国家法律的基础，没有对于私权神圣的保障，一个文明的社会就不可能存在。但是话说回来了私法之所以能够得到存在，也必须由一个宪法更大范围内的保护，或者说在中国这么长的时间内几千年，中国的私权主要是受到公权力的侵犯。因此没有宪法的完善，没有宪政的实现，恐怕中国要实现现代化也是不可能的。

我记得在20多年前，当初在七届人大的时候，当时就是讨论两个法，一个是叫做人民代表法，一个是人民监督法。这两个法起草了经过20年之后《代表法》很快通过了，但是《监督法》却是困难重重。后来也通过了，但是我发现这个《监督法》跟原来我们所设想的一些内容好像退步了不少。我记得当时《监督法》考虑一个问题就是宪法监督的问题，谁来实现宪法监督。

当时有两个方案，一个是在中国设立宪法委员会，一个是在中国设立宪法法院。那么这两个意见考虑的结果比较多的人趋向认为在中国设立宪法法院还是太早，或者宪法法院还是不太可能在中国实现。因为你要搞这个宪法法院那谁来宪法法院的院长呢？党的领导跟宪法法院又怎么来平衡它们之间的关系。这个问题是不太好解决。

而当时觉得搞一个宪法委员会还是有可能的。因为你想我们如果在全国人大下面设立一个宪法委员会，涉及到违宪的问题由他来监督审查，那应该说在现有体制下并不是太费力的。但是我们看到后来的监督法这两个方案都没有了，我们的宪法监督还是通过我们原来所说的人大常委会来实现宪法监督。这样的话，宪法监督实际上就在全国人大常委会下面一个局级的机构先来审核涉及到违宪的问题，至于程序那还是投入人大常委会的程序来完成。所以应该说从这个角度来看我是很失望的，也就是说我们的监督没有向前进一步，还在原地踏步。

前一段我们也看到中国对于宪法诉讼也出现了一些新的情况。从山东的学生提起诉讼，现在法院把它定为是宪法诉讼，所以人们对于宪法诉讼谈得越来越多。其实宪法诉讼和宪法监督是一个事物的两个方面，既然有了宪法监督，就有了宪法的诉讼问题。后来我们也听说中央有一个同志不提宪法诉讼，而且明确提出来以后涉及到宪法诉讼的问题都不要有书或者有研究的成果。这样的话人们又存在一个糊涂了，我们研究宪法，我们研究宪法的诉讼，但是我们现在不许提宪法诉讼。

为什么我对这个事情特别敏感呢？因为我认识一位苏州大学很有名的行政法的教授杨海坤，有一次开会他跟我说我写了一本宪法诉讼的书，而且我写完了也印刷了，也印完了，书也出来了。但是得到了一个通知不许提宪法诉讼，所以你这本书不能够出版。他说不出版那就算了吧。我是作者能不能给我一份呢。他说现在上面有命令，书都要销毁，因此不能够给你一本。他也感到很尴尬。既然宪法能够提，宪政也可以来讨论，宪法的诉讼却不能够来提。

这样的话我们就面临一个问题，这个宪法的权利怎么保障呢？宪法的权利很重要的一个保障方式它要通过诉讼的形式来权利。如果我们连诉讼都没有，我们怎么能够寻求保障的道路呢，我们只通过一个比较空的宪政的机构去提出，真正能够审查你这个违宪的案件几乎是没有多少，可能是在全国人大那得到支持，得到批准的。所以我们可以看到涉及到宪法权利的救济的手段，最现实的是宪法诉讼。

我在那次纪念蔡骏建的会议上我也谈到这个问题，我说当初在1987年的时候，讨论到民法通则颁布了一周年在一个纪念会上，当时陶西进同志提出一个问题，他说中国现在有了民法，有了民事 诉讼法，有了刑法，有了刑事诉讼法，但是我们现在就缺的是行政法和行政诉讼法，而行政法和行政诉讼法在我们国家是非常薄弱的，所以他建议我们下一步的立法应该抓住行政法和行政诉讼法。所以王汉宾就提出来他说陶老提出这个问题很重要，我们要研究行政法和行政诉讼法，但是我们没有经验可寻，我们自己这在方面的研究也很差，所以他建议先成立一个行政立法研究小组。当时因为我是中国政法大学的副校长，而且当时我们学校的行政法的力量比较强，所以这样的话就搞了一个行政立法研究组。在行政立法研究组开始的时候，陶西进同志是坚持主张搞一个行政法大纲。而我们研究了一段之后觉得行政法大纲是很难搞得，你想把我们现在各个领域里面的行政权力用一个行政实体法把它概括起来那是很难的。所以我们当时研究能不能按照民法的办法用诉讼法来促进实体法。大家觉得这个办法不错啊，我们中国有的时候就需要通过诉讼法来促进实体法。

你比如说计划生育我们没有什么法，但是如果我们有了一个诉讼程序可以来告计划生育的机构，那就会促进这个计划生育机构来完善它的实体法。我们把这个想法和陶老和法工委汇报他们都很赞成，所以行政诉讼法就有了。最后我们通过行政诉讼法促进了行政实体法的完善。所以后来我们搞了十年的行政立法纲要等等，应该说这是一个很好的思路。今天对我们来说我们仍然希望通过行政诉讼进一步发展到宪法的诉讼，通过宪法诉讼能促进宪政的落实。也就是说没有权利的救济就没有权利的本身，这一条我们看得很清楚。行政法告诉一个很重要的理念，就是没有权利的救济，就没有权利的本身。如果我们连权利救济手段都没有，我们怎么能够保障我们的宪法的权利得到实现呢。我们宪法许多权利还是落空的。比如说我们的言论自由，我们的新闻自由，我们的出版自由、结社自由，甚至到了已经通过的游行示威法没有任何救济手段，现在没有公安部门批准你照样游行。公安部门想管也管不住。

可是呢，你救济手段呢？我能不能够通过宪法来保护我的权利呢？没有。所以这一条我们应该非常明确在我们的心目中。最近，我看到深圳市一个报道，深圳市公安部门为了很快要召开的大运会的安全，公布了一个办法。这个办法就是在深圳市对于社会治安有高度危险的人进行严格的控制。把他区分为17种人。这17种人总共有八万人，这八万人要勒令离开深圳市。这个消息一出来很多法学界的人也好，律师也好，其他的人在报纸上发表不同的意见。我也觉得这个做法是很欠妥的。

我最早教的是罗马法，罗马法里面有一个“人格减等”的制度，所谓人格减等跟民事权利的剥夺还不是一回事，我们知道在法国民法里原来有民事权利的死亡，把民事权利全部剥夺了，那不就跟死了差不多吗。因为民事权利都没有了，他还有什么生存的空间呢。在罗马法里面奴隶可能他没有民事权利，但是自由人他完全可以人格减等，如果你有不名誉行为，如果你有按照现在说法对社会造成严重危险的人，可以人格减等。人格减等以后许多职业他不能从事。你像政府官员，或者其他的一些都不能够担任。这不是一个人格减等的制度吗。现在也有人说这不就是公民的三六九等，宪法上写的很清楚公民是平等的，但是到了这个城市里面由于你对社会的危害程度不一样，给你区分为不同的人等。

又回到印度的贱民制度，公民也可以分为若干等。这种制度一实行之后，我看到下面紧接着在惠州市和东莞市发生恐慌了，因为这八万人不能在深圳生存了，他就要离开深圳了，离开深圳到哪去呢。他可能还不太愿意回乡，他当然往周围的城市去了。那往周围的城市就跑惠州去了，跑东莞去了。这样的话，我们国家如果每个城市都有自己的这一套这样的制度，我可以把危险推到周边的城市，周围的城市安全谁来管？显然这个制度一出现之后，周边的城市也会相应来制订一些政策。他也会制订一些对社会有比较大的危险的人采取法律上的抵制行为。这样下去的话中国就太危险了。

可是我们报纸上说了这么多反对的意见，今天我看到一个消息，深圳市的副市长兼公安局长还是表示这个制度还要坚持实行。那么我们有什么办法能够来制止他们呢？我们有什么办法能够在中国说来最先改革的地方却实行了最落后的办法，我们去用宪法的手段去抵制它呢。我们没有宪政和宪法的诉讼，我们没法提起诉讼。我们顶多又是像原来的三个博士对于孙志刚案件那些上书常委会。常委会如果明智一点可能自己就把收容审查条例给撤销了，给废除了，但是如果他不明智呢，我们还是没有手段。所以从这个角度来说我们手中确实需要解决这个问题。

我去年曾经在报上说过中国法治“大倒退”，我说完网上出现之后，很多人跟我说表示支持。我想北大的学生肯定也会支持。中国法治确实面临一个倒退的局面，我常常说中国的法治是有进步有退步，但是总的来说是近两步退一步还是在前进，但是我可以说最近我们是退两步进一步了，我们是退为主了。这个就是一个很可怕的现象。如果这个时间长期存下去，那我们法治就很危险。

我想大家可能也很关心李庄的案件，他下个月就要出来了。在聚会上我就常常关心这个问题，我说到底李庄出来之后会说什么话呢。他在二审的时候说过我服罪，我认罪，然后在出厅的时候他又大喊我有话要说，又没让他说，那么他这些话会不会在以后某种场合中来说明这个问题呢。如果真的在二审的时候，他当初不得已而服罪，或者是由于某种原因他自己感觉到受了欺骗，他在临走的时候又大喊他有话要说，那这个法庭应该继续开庭，让他再继续说。你又不让他说，你又给他判了刑，那他现在要说应该是合情合理的。那么一审判了刑以后，后来又搞了一个漏罪，又要漏罪判刑。这就是很难使人理解了。

我想我们对于李庄并不是为了他个人，我跟李庄并不认识，对他没有多大的本人好感，但是我为了律师这个职业觉得有必要说话。如果我们一个律师都处在这种状态下，这个国家还有什么民主可言呢？律师都是时刻感觉到我是在刑事责任的危险下来进行一些辩护的话，那怎么行呢？

最先有一个记者来采访我，对于李庄案件的看法。我说对于李庄的问题我不太了解，他给我看了一个材料。当初对李庄是两个罪名来起诉的。一个是合同诈骗，欺诈。再有一个就是伪证罪。后来我们看到头一个罪名，也就是说新的罪名比原来更重的罪名取消了，没有再提出。从这点来说检察机关也算实事求是。那么现在只剩下一个伪证罪了。伪证罪严格说来，我觉得这个伪证罪应该是更多强调疏证罪，确实他确确实实伪造了一个文件那你还好说，现在伪证的是什么呢？是口头的证据。而口头证据又没有让证人来出庭。第一次的伪证罪涉及到的那个姓宫，以眼色来指示人家翻供，这就是个很玄妙的问题。当时的被告全部都是在公安人员在场的情况下见的面，怎么可能做伪证呢。而现在这一次所说的伪证居然还是吸毒犯，而我们这个吸毒犯本身他的心理状态就是很不稳定的。而且吸毒犯他所指证的究竟是一个借款的伪证，还是一个投资款的伪证呢，里面也有说不太清楚的地方。那像这种情况下为什么不能够换证人出庭呢。像西方国家辩护人和控告人对证人做交叉询问，这样的话以表示它的公证啊。所以我们可以看出在这个问题上，最后检察院撤诉了。这是很英明的吧，至少说明它是在尊重法治的表现。

有人几次问这个案子究竟是法律的原因撤诉呢，还是政治的原因撤诉。我说我不太了解，我这个人也没有通天的关系。但是从我本人来看，我觉得这个案子应该说既有法律上的胜利，又有群众舆论上支持的胜利。因为我们从法律上来看，法律的漏洞太大，如果检察院再继续这样一种办法，它在法律面前是站不住脚的。政治方面原因有没有？我觉得也有。这就是我们现在所处的时机，这一次对于李庄漏罪再次提起诉讼，绝对在许多人的心目中觉得欲加之罪何患无穷，因为一个人已经判刑了，你又要他的身上加一点罪那还不容易啊，他也可以说他对我的案例里边也做了伪证，从动机上来说也可以减轻自己的罪过，所以这次的漏罪的提起诉讼，应该说失去了民心，失去了律师界的民心，失去了法律界得民心，也失去了中国许多普普通通老百姓的心。

也可以说我们的领导人也要思考思考，在现在中东危机还在继续存在，还在扩大，从利比亚闹到叙利亚，闹到中东许多地方不得安宁，这个**会不会继续蔓延，这个问题要思考。如果确实老百姓意见比较大，有些聚会再有一些动作知道不知道，为什么在一个普普通通的律师身上给他穷追不舍，抓了不放，非要置之死地，这就不合适。我觉得作为政治家他要思考这个问题。

我们还有一个问题就是出路，我觉得在中国现在情况下，影响到我们法治建设有两个最根本的矛盾。这两个矛盾一个就是稳定压倒一切论，第二个就是中国情况特殊论。蔡骏建同志在他的文章里面明确提出两个凡是，新时代的两个凡是。就是指这两个凡是。一个是稳定压到一切，凡是影响稳定的都要不行，第二个就是中国情况特殊。我也在不同的情况讲到过这两个凡是。你想想看，中国开始改革开放的时候，我们改革开放是首先的，发展是硬道理。但是现在我们提了稳定是压倒一切的，这个口号的改变我不知道由来有些什么，但是至少有一条说来很明显的讲话的重点发生了变化。当然发展是硬道理，严格说来也有不准确的地方。所以后来我们改成了科学发展。这也对。你不能盲目的来发展，你不能破坏资源的来发展。

但是你不要忘了如果现在我们提的是稳定压倒一切，那这里面就有了人治的嫌疑，因为什么是稳定？我们没有“稳定法”，没有给稳定作出一个界限，到什么情况是破坏稳定，我们的稳定都是由当地的党政机关一把手负责人来决定是不是影响了稳定。就像现在的深圳一样，现在深圳说八万人住在这影响稳定，那就是稳定压倒一切，这八万人就要离开深圳，不能在这居住。可是这个稳定是人治因素主要作用。如果我们人治确定什么是稳定，什么是不稳定，甚至一个政法委员，甚至一个公安局他就能确定是稳定还是不稳定，那中国又是走向了人治的道路，又退向了人治。这是一个很大的可怕的现象。

我记得有一个报上发表了一个文章，讲到有一个法院做出一个判决，判决已经生效了，现在要执行了。但是当地的政法部门说稳定压倒一切，你现在这么个做法老百姓有意见，不稳定啊。不一定就推迟执行，所以一个法院的判决都可以因为稳定压倒一切而推迟执行，一个法律也可以因为稳定压倒一切而不生效，那这样的话稳定就在法治之上了。所以我说再多强调的稳定也不能够压倒法治，压倒宪政，法治和宪政是至高无上的，不能以任何理由来破坏它。

我想我们在讲到中国情况特殊论的时候也应该认识这个问题。严格说来哪个国家都有它自己的特殊情况，连一个澳门都有它特殊的情况。你能说澳门的法律与法治没有它的特殊点呢。它的法律当然跟葡萄牙本土的法律不一样。香港的普通法跟英国的普通法大大不一样了。那是因为考虑到香港自己的本土国情。但是我们不要忘掉，我们所讲的法治应该有三个角度，也就是我们所讲的法律既是一个制度，又是一个方法，而且它也是一个理念。说它是制度，当然很明显我们一个法律就是一个制度，我们的法律制度从某种角度上来说，我们的法律制度跟西方国家那是很大的不同，我们的土地制度，我们的其他情况都不太一样。外国有承包责任制吗，外国有集体所有吗？没有。所以从具体制度来说绝对是有每个国家的不同点。但是我从方法角度来说就不一样了。美国人爱讲方法，到美国学习法律，你一个课堂讨论，讨论完了之后你要问老师你的看法是什么，老师说我没看法。我教你的只是方法。因为方法是永远不变的。而法律的制度随着时代的变化，它会随时发生变化。在这一点来说，学习方法某种意义来说比学习制度更重要。

但是我们不要忘了法律还有一个理念，这个法律作为理念来说就应该包含一个共同的准则。我想我们讲了法律它的自由也好，民主也好，我们讲的人权也好，我们讲的公平正义也好，这都是人类共同追求的目标。一个法律如果没有公平正义还叫什么法律啊，如果我们法律本身的民族自由人权都不讲的话，我们还叫什么法律啊。所以在这一点上来说我们一定要看到法律作为它的理念来说它有很多的共性，而这些共性是不能够被人类所抹杀，而且也不能以强调一个国家自己所特有的民族特点来把共性抹杀，这是不行的。

我们现在跟过去不一样了，现在我们已经是生活在一个世界范围内，中国跟各个国家来往更多了，我们把原来的阶级斗争也以我们现在的理解，法律来加以纠正和改变，所以这个共同的理念是不能够改变的。我想，我们要完善我们的法治和宪政，我们有很多其他的可以做的。

你比如说怎么能够使我们国家的党政权力更好的完善，这个题目完全可以来做啊。我们现在不仅是党政不分，而且很多是以党的机构来行使政府的权力，这是很可怕的。我们说现在实行了党委领导下的校长负责制，或者在我们的各个机构里面都实行党委领导下的行政负责制，这些是不是就是社会主义的特征呢。我常说我在莫斯科大学学习的时候，莫斯科大学就是一个校长，它的党委只是机关党委性质，只负责发展党员和教育党员。它没有领导一个学校的职能。那你说它不是一个社会主义国家吗？你能说在当时很多的社会主义国家实行了这样的一种机制，它就不是社会主义国家吗？

第三篇：“中国梦”亮点材料

“中国梦”主题教育特色亮点材料

xxx县司法局在“实现伟大中国梦、建设美丽繁荣和谐四川”主题教育中，围绕“用法治梦托起伟大中国梦”主题，积极创新工作思路，努力丰富活动载体，全面充实活动内容，突出抓好“活动分阶段、阶段有重点、重点在落实”活动步骤，确保主题教育扎实有效开展。

一、宣传动员阶段

组织领导有力。第一时间成立主题教育领导小组，并制定了切实可行的实施方案。采取“分片包干”的模式将全县基层司法单位分为xxx个片区，分别由局班子成员负责指导活动开展。设立主题教育办公室，办公室下设综合组、指导组、宣传组、督查组。按照县委相关要求建立首问责任制、周例会制度、联系指导制度、目标考核制度等相关活动机制，为有效推动活动开展提供了组织保障。

宣传方法创新。司法局在充分利用展板、横幅、宣传单、开展集中宣传活动加强主题教育宣传动员的基础上，积极创新宣传方式方法，运用LED电子显示屏、局门户网站开展宣传，主动联系新闻网、四川在线等主流新闻媒体进行网络宣传，通过电视台、日报等大众媒体覆盖宣传，利用手机短信平台开展便民宣传，营造了全局参与、全民知晓的良好活动氛围。

宣传效果良好。及时召开全县司法行政系统“实现伟大中国梦、建设美丽繁荣和谐四川”主题教育动员会，加强了内部动员。制作宣传专栏5块，其中服务群众“八件实

—1— 事”集中宣传专栏1幅，悬挂横幅3幅，举办“公正司法”、世界环境日、青少年普法和安全生产专题集中宣传活动各1次，发放宣传单3000余份，滚动播放LED信息3期，局门户网站更新信息40余篇。电视台制作xxx县司法局主题教育推动法律援助工作的采访报道3期，发布手机宣传信息1000余条，新闻网、四川在线等新闻媒体转发xxx县司法局中国梦主题教育信息20余篇次。

二、深入学习阶段

明确学习内容。编制《xxx县司法局“实现伟大中国梦、建设美丽繁荣和谐四川”主题教育学习资料汇编》，内容包括习近平在参观大型展览《复兴之路》时的重要讲话、党的十八大报告中关于全面推进依法治国的论述等重要讲话共计50余篇，为全局干部职工的学习提供了丰富的学习素材。

优化学习方法。一是建立学习辅导员制度。局党组书记、各支部书记为学习辅导员，通过集中授课、个别辅导、交流讨论等方式组织开展学习辅导，增强了全局干部职工的学习效果。二是完善学习交流制度。采取集中学习，个人自学，党员带头学习等多种学习方法，实现了学习全面覆盖，确保全局干部职工学习扎实有效。把全系统干部职工的思想统一到实现伟大中国复兴梦想中来。

开展专题学习。局党组书记亲自授课，带领全系统广大干部职工认真学习了“中国梦”内涵和实质、“全面推进依法治国”和省情、市情、县情及政策理论、时事政治等方面的知识。明确了司法行政人在实现伟大中国梦的过程中应该 —2— 承担的责任、义务等内容，为广大干部职工指明了奋斗方向，进一步激发了干事创业的热情。

聆听专题讲座。组织全局广大干部职工集中收看了《四川政法大讲堂》2期，邀请xxx县委党校专家举行中国梦教育专题讲座。进一步提升广大干部职工依法治国的理论认知，为推动实现“法治梦”提供了明确的方向指引和强大的动力支撑。

举行知识测试。司法行政系统全体党员和机关职工参加了主题教育知识集中测试，局党组书记主持并亲自参加考试。通过认真负责的评阅，参考人员均得到满分100分，体现了良好的学习效果。促使全局党员干部职工进一步掌握了有关“中国梦”、“全面推进依法治国”和省情、市情、县情及政策理论、时事政治等方面的知识。

开展特殊人群教育。积极在全县特殊人群中推行中国梦信念教育。发动司法助理员、志愿服务者对全县在册并纳入平台管理和帮教范围的xxx名社区矫正对象开展了全覆盖的教育引导，帮助他们重拾生活信念，重建个人梦想，努力勤奋工作，早日融入社会。

三、集中讨论阶段

组织专题座谈。组织全局xxx个党支部各开展一次“争做中国梦的参与者、实践者、推动者”的专题座谈讨论，全体党员干部职工积极参加，畅所欲言，纷纷为“实现伟大中国梦，建设美丽繁荣和谐四川”建言献策。撰写心得体会30余篇，在全县司法行政系统中广泛推行“腿勤”多访民情，“眼勤”多察民情，“嘴勤”多问民情，“手勤”多记民情，—3— “脑勤”多思民情的“五勤”工作法，深化了座谈讨论的效果，确保主题教育深入开展。

开展征文演讲。在全县司法行政系统开展“用法治梦托起伟大中国梦”征文活动，全局干部职工积极响应，从自己的工作、学习、生活等多角度撰写征文40余篇，其中1篇获得市局“中国梦，我的梦”征文比赛一等奖，2篇获得二等奖，3篇获得三等奖。派出两名干警代表司法局参加全县“中国梦”演讲活动，展示了司法行政干部求真务实、忠诚为民、激情追梦的时代情怀，在司法行政系统中形成了一股积极学习和实践中国梦的热潮。

开展基层调研。按照“法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的要求，局党组书记、局长亲自率队，组织相关人员深入全县25个乡镇开展了为期11天的基层调研工作，对基层司法行政工作进行全面了解，为全县司法行政系统工作的深入推进找准基线。

开展帮扶指导活动。结合“为民务实清廉”主题实践活动，为“三村扶贫行动”联系村xxx镇xxx村送去了党旗、党徽、党章和发展资金6000元，涉及“三农”方面的法律书籍和种养殖技术手册63套（本），为困难群众送去了价值4000余元的粮油和肥料等慰问品。有力助推了xxx村早日实现富裕的梦想实现。

畅通交流平台。深入推行“局长接待日”制度，设立局长信箱，发放党员服务联系卡，张贴机关效能96960投诉电 —4— 话，畅通了群众意见表达渠道，形成了干部作风的有效监督，实现党群干群的良性互动。

创新工作举措。坚持以推动工作为最终目的，强化职能创新。开展了xxx县首次“模拟法庭”，大胆尝试青少年法制宣传教育创新；坚持人大常委会会前学法制度，有效提高了县人大常委会组成人员的法律综合素质；地税与县国税局创新形式，联合开办“法制夜校”；举办xxx县首届“新华文轩杯”中小学生科普法制文化艺术节，加强了青少年法制教育；设立了校园纠纷调委会、物业管理调委会；率先制定了《xxx县社区矫正工作日常考核暂行办法》，指导和考核司法所的社区矫正工作开展；在镇西街社区、南街社区和xxx村积极试点建立司法行政工作站，将司法行政工作进一步延伸到村（社区）；进一步规范法律援助、公证、安帮社矫等工作，提高服务水平，提升服务质量。3月，xxx县法律援助中心被司法部授予全国法律援助“便民服务示范窗口”。

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第四篇：中国国企改革是个政治问题

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中国国企改革是个政治问题

作者：英国《金融时报》中文网特约撰稿人 张立伟

近来，国资委党委撰文称“理直气壮地发展壮大国有经济”，又刺激了各种反对的声音，国企改革的论战进入白热化程度。但是，随着中国经济数据的全面下滑，国企改革已经刻不容缓，中国经济应该开放由国企垄断与行政管制的市场空间给予民间资本，才有可能产生新的经济增量。

其实，有关国企改革的分歧，主要发生在政府部门内部，由此就可以理解为什么《人民日报》经常发出自相矛盾的文章，以及国研中心与国资委观点对立。民间舆论关于国企改革的纷争，更多体现的是由上而下的一种意识操纵。

中国执政党合法性的巩固，是通过持续高速的经济增长与人民生活水平的提高，即“以发展求稳定”的逻辑。当经济增长放慢时，这种政绩型合法性就会受到挑战，并暴露出社会不公等深刻矛盾。

以目前的发展模式，如果不打破政府管制与国企垄断，让市场自由配置资源，令人炫目的“中国快车”将很快熄火，政权的稳定性就会受到影响。因此，政府改革派希望通过国企改革继续推动经济增长并实现社会公平，而保守派披着意识形态的外衣维护团体的既得利益，这种逻辑的尽头是重返计划经济与经济崩溃。

但是，国企改革之所以艰难，也不全是既得利益部门的阻碍，而是其关系到中国权力结构的变动，从而形成事实上的政治改革的格局。因此，国企改革是表，政治改革是里，改革变得更为谨慎，在体制内的争议也就更加激烈。

党国体制的基础是党（党政不分）控制一切资源（所有权）。在计划经济时代，政府直接掌握企业所有权并通过这种产权来控制企业与职工。向市场经济转型的过程，中国出现了产权结构的双轨制，即公有制与非公有制。政府可以将党组织建立在国有部门并直接控制这些资源（所有权），赋予他们垄断租金和特殊政策照顾，但在非公有制经济部分，党因不掌握所有权而无法直接管理。

中国政治教科书长期传播马克思的一个观点，即 “经济基础决定上层建筑”，因此，中国政府不会放弃对经济资源的直接控制，坚持以公有制为主。但是，中国的权力体系在结构上与非国有经济部门没有联系，这形成了一道独特的中国景观，社会分为“体制内”和“体制外”两个部分，而区分它们的是政府直接管理和控制权。

在启动改革之前，公有制是中国社会主义政权的基础，但是公有制的低效又在削减政权的治理能力与合法性，就像苏联那样处于短缺经济的穷苦之中，这构成了改革的最初压力，但对国有企业治理上的“放权让利”并未涉及产权，国家财政越来越无法负担沉重的国有企业成本。

1990年代后期，中国被迫推行了“抓大放小”的国企产权改革，其重要的逻辑是，放弃对庞大的国企职工的社会保障责任而将资源转移到对经济“制高点”的控制，并让出部分--------------------------精品

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市场刺激经济增长。为了防止垄断导致低效，中国政府在同一垄断领域设置了两家或多家国有企业构成内部竞争（比如通讯、电力、能源等领域），试图保持活力。

尽管市场部门在国家权力结构中没有位置，对市场发展而言这是一个重大缺陷和障碍，但是，由于中国政府释放出来的市场增量空间快速成长并实现规模膨胀，而且加入世界贸易组织后吸引力大量国际产业资本以及政府大规模进入市场投资，政府失去了改革动力而享受“中国奇迹”带来的荣耀，甚至有人陶醉在“中国模式”之中。

在1990年代后期启动的大规模国企改革之后，在产权双轨制的市场里，政府在经济快速发展中本能的重新扶持缩减后的国有经济，以防止外资公司与民营企业相对过快的增长主导经济，从而威胁到自己的地位。

在2002年召开的中共十六大上，中共提出了“毫不动摇地巩固和发展公有制经济；毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展。”第十六届三中全会又提出“加快调整国有经济布局结构……增强国有经济的控制力，发展具有国际竞争力的大公司大企业集团”等等。市场感受到国有经济重新崛起，是在2004年实施的一场具有争议的宏观调控之后。一家民营钢铁企业被强制关闭，第一次引起市场关于“国进民退”的讨论，这种质疑一直持续到今天。

而在本世纪的前八年，全球处于一轮繁荣周期之中，刺激了对上游资源的庞大需求，出现持续的大宗商品牛市。中国入世带来的外部需求、基础设施建设热潮以及重工业投资，让处于资源垄断地位的央企水涨船高，为财政大幅增收做出了贡献。这种顺周期的繁荣，让一部分人误认为是央企经营能力的成功。

2008年爆发西方金融危机，让体制内对国有企业的崇拜达到了高潮，华尔街陷入“大而不倒”的困境，中国的官僚们则看到了央企对于经济稳定性所起到的作用，拥有信贷优先权与政策资源的央企被各地政府请去投资，“国进民退”现象在煤炭、电力等领域明显增加。一种被西方称之为“国家资本主义”的中国模式成为全球争议的对象，有的后发展国家开始模仿，而市场国家则抨击这种模式的不公平性与不可持续，这又被意识形态者加以排斥并认为是阴谋。这是一种明显的误解，是被意识形态与利益蒙蔽的假象，事实上，中国模式已经暴露了不可持续的危机，生产要素的垄断与行业管制，已经让这个国家的生产效率越来越低，并面临“中等收入陷阱”的风险。

美国著名经济学家道格拉斯•诺斯的研究认为，国家需要提供博弈的基本规则，这些规则应该有两个目的：一个目的是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，他能使统治者的租金最大化；第二个目的则是在第一个目的的框架中降低交易费用以使社会产出最大化，并增加国家的税收。

但是，诺斯发现，统治者寻求租金最大化的产权结构与降低交易费用、促进经济增长的有效体制之间存在着持久且不可调和的冲突，从而难以实现经济的可持续增长。因为，政府面临着在保持租金最大化的国有垄断性的低效率产权与能使国家经济可持续增长以及国家收入最大化的有效率的产权之间进行选择。

他推论说，为了使垄断租金最大化，统治者将避免触犯有势力的选民，因为如果这些有实力的集团财富与收入受到产权的不利影响，会威胁到统治者的地位，因此，统治者会同--------------------------精品

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意这些集团的产权结构而无视它对效率的影响。在中国，最有势力的选民无疑是具有垄断地位的国企集团，而且他们几乎等同政府本身。

事实上，随着来自市场部门的资本存量迅速增加，使得现存体系变得不再稳定，固有的政治权力结构会被削弱。如果继续打破国有垄断与行业管制，国家权力基于产权结构的安排必然陷入更大的不稳定性，这就是执政党在当前国企改革中的政治困境与潜在的不安全感。由于改革停滞、国进民退以及社会矛盾激化，相当一部分民间资本随着移民潮而出逃，因为他们与执政党同样缺乏安全感。

在此之前，执政党巩固公有制经济的同时，在江泽民时代提出了“三个代表”的思想，想从党的组织与国家权力结构上与非公有经济的部分发生联系。但是，这种联系是非制度化的而缺乏实际内容，仅有安慰性的政治安排。正如中国所发生的，民营企业家与社会精英移民的数量远远高于进入体制内的规模。

近日，中办要求加强和改进非公有制企业党的建设工作，要求实现50人以上非公企业有党员。这种在非公企业加强党的力量的做法在很早之前就开始推进，但收效甚微。在非公企业建立党组织不可能处理好党对社会的控制与产权保护、经济增长、阶层和谐等之间的关系，而且只会增加非公企业的不安全感。

问题的根源在于，党以产权为基础，很容易演变成特殊利益团体。执政党真正实现“全心全意为人民服务”，就应该超越产权结构，为全体国民与市场制定一系列民主的和法治的公平规则，并接受国民的监督。也就是说，党应该是“全民党”，其执政基础是国民的支持而非对资源与产权的控制，否则，市场经济的演变必然与上层建筑发生不可调和的冲突。

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第五篇：户籍制度的历史回溯与改革前瞻

户籍制度的历史回溯与改革前瞻

作者：张英红

来源日期：2004-2-20

本站发布时间：2004-2-20

阅读量：453次

摘要：建国后我国的户籍制度经历了建国初期短暂的自由迁移、1958年开始的严格限制户口迁移特别是限制农民向城市迁移以及改革开放后户籍制度的逐步改革主要是小城镇户籍制度改革三个时期。沿用近半个世纪的城乡分割的二元户籍制度逐步形成了我国特有的二元社会结构。户籍制度改革的重点尚局限于小城镇范围，这有其认识上的严重误区。户籍制度改革是政治体制改革的重要内容，是尊重和保障人权的重要措施。实行全体公民的居住和迁徙自由，是我国户籍制度改革的终极目标。

关键词：户籍制度迁徙自由城市化体制改革

严格的城乡分割的二元户籍管理制度是我国计划经济体制的产物。在近半个世纪的时间里，我国的二元户籍制度逐步形成和完备。时至今日，二元户籍管理制度已经被公认为我国城市化和现代化的最大障碍。毫无疑问，现行户籍制度必须进行改革。回顾建国以来我国户籍制度形成和发展的历史，对于我们进一步深化户籍制度改革有着十分重要的现实意义。笔者认为建国以来我国户籍管理制度可以明显划分为如下三个主要阶段：

第一阶段（1949-1957年），是建国初期短暂而宝贵的户口自由迁移时期。建国前，我国不存在严格的户籍管理制度，公民的迁徙是自由的。建国初期，公迁徙自由也有明确的保障。1949年9月29日中国人民政治协商会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第5条就把自由迁徙作为公民的11项自由权之一。1950年11月第一次全国治安工作会议召开，会议指出：“户口工作的任务是„„保证居民居住迁徙之自由，安心从事生产建设。”会议要求先在城市开展户籍制度管理工作。

1951年7月16日经政务院批准，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，其目的是为了维护社会治安，保障人民之安全及居住、迁徙自由。此条例定在城市中一律实行户口登记，这是我国第一次制定全国统一的城市户口管理法规。

1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国第一部《宪法》第90条第2款明确规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”

1954年12月20日内务部、公安部、国家统计局发出联合通知，要求建立农村户口登记制度，加强人口统计工作。从此，我国对农村户口的管理和人口统计工作提上了议事日程。

1955年6月22日国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，它规定全国户口管理行政工作由内务部和县级以上人民委员会的民政部门主管，办理户口登记的机关，在城市、集镇是公安派出所，在乡和未设公安派出所的集镇是乡、镇人民委员会。这个规范性文件，对我国农村户口管理制度的建立和健全起了保障作用。

1956年2月，国务院指示，把全国的户口登记管理工作及人口资料的统计汇总业务全部交给公安机关。从此，全国城乡的户口管理工作和组织机构便得到统一。

1956年3月10日，全国第一次户口工作会议明确规定户籍管理的三项基本任务是“证明公民身份，便利公民行使权利和和履历义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防范反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争。”会议要求争取在一定时期内建立一套比较系统的户口管理制度。

总之，建国初的头8年，我国户籍管理制度的特点是公安部门主管城乡户口工作，这个时期公民的居住和迁徙是自由的，对公民迁出迁入只要求办理手续，没有提出严格限制。

第二个时期（1958-1978年），是严格限制户口迁移特别是严格限制农民向城市迁移时期。这一时期经历了大跃进、三年困难时期和十年文革**。户口管理的主要特点是严格控制农村人口盲目流入城市，压缩城市人口，包括精简职工、知识青年上山下乡、干部下放农村，大量城市人口迁往农村。出现了所谓的逆城市化运动，形成了一系列严格的户籍管理制度。

建国初期我国城乡人口流动活跃，特别是大量农民流入城市，出现了一些新问题。这本来是我国人口城市化进程中的正常现象，但当时囿于计划经济的僵化思想认识，政府便在1953年、1954年、1955年和1957年先后四次发出指示劝阻农民盲目流入城市，并开始改变自由迁移政策为控制城市人口规模、限制农民进城的政策。

1957年12月18日，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口管理部门严格户籍管理，切实做好制止农村人口盲目外流工作。农民向城市流动被称着“盲流”即源于此。在此基础上，1958年1月9日，第一届全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，该条例第10条第2款明确规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这标志着国家限制农民进城的二元户籍管理制度开始以立法的形式确定下来。这一条例近半个世纪以来深深地影响着中国的每一家庭，成为新中国户籍制度史上最重要的法规。

1958年4月，公安部根据《户口登记条例》的规定，制定和颁发《关于执行户口登记条例的初步意见》。

1958年9月13日，中央精简干部和安排劳动力五人小组发出《关于精简职工和减少城镇人口工作中几个问题的通知》，规定“对农村县镇迁往大中城市的，目前要严格控制。”

1961年12月9日，公安部转发三局《关于当前户口工作情况的报告》，要求对户口工作进行彻底检查整治，健全户口管理机构。同年，公安部将农业户数和人口数这一统计指标改为“非农业人口户数和人数”，这使“非农业户口”和“非农人口”成为广泛使用和广为人知的概念。

1962年4月17日，公安部发出《关于处理户口迁移问题的通知》，指出：“对农村迁往城市的，必须严格控制；城市迁往农村的，应一律准予落户，不要控制；城市之间必要的正常迁移，应当准许，但中、小城市迁往大城市的，特别是迁往北京、上海、天津、武汉、广州等五大城市的，要适当控制。”

1963年以后，公安部在人口统计中把是否吃国家计划供应的商品粮作为划分户口性质的标准，吃国家供应粮的户也即城镇居民称作“非农业户口”。

1964年8月14日，国务院批准公安部《关于户口迁移政策规定》，对农村迁入城市的人口进一步实行严格控制。

1975年1月17日，第四届全国人大第一次会议通过的《宪法》历史性地去掉了关于“中华人民共和国居民有居住和迁徙的自由”的条文，这标志着我国公民的自由迁徙和居住的权利失去了宪法保障。

1977年11月，国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》指出：“从农村迁往市、镇（含矿区、区等。下同），由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁往市，从小市往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。”从此提出了中国老百姓十分熟悉的“农转非”问题。在此后又制定了若干项具体的“农转非”政策。公安部为贯彻上述规定，给全国各省、市、自治区下达了“农转非”控制指标，即“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业人口职工家属人数，不得超过非农业人口数的1.5‟”。从而对“农转非”实行了政策与指标双重控制的管理体制。“农转非”这个新词汇也就开始在中国大地上流行起来。

1978年3月5日第五届全国全国人大第一次会议通过的《宪法》也没有恢复公民的居住和迁徙自由权。

这二十年来是我国城乡分割的二元户籍制度正式形成和不断完备的时期，公民的居住和迁徙自由被人为地从《宪法》中取消了，全体公民被人为地划分为不可逾越的“农业户口”和“非农业人口”，城乡壁垒日益森严，耸立在城乡之间的“户籍墙”坚不可摧，二元社会结构逐步形成和凝固化。这段时期户籍制度的最大特点是严格限制农民向城市迁移。

第三个阶段（1979-今），是户籍制度的逐步改革主要是小城镇户籍制度改革时期。1978年12月召开的十一届三中全会标志着我国进入了改革开放的新时期。在这样的大背景下，国家开始调整和逐步改革户籍制度。

1980年9月，公安部、粮食部、国家人事局联合颁布了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》，照顾的对象和条件是高级专业技术干部，有重大发明创造，在科研、技术以及专业工作上有特殊贡献的专业技术干部。符合上述规定迁往城镇落户的人员，不受公安部门正常审批的控制比例的限制。这以后，国家除了继续对城镇人口增长实行严格控制外，对若干特殊的“农转非”问题在政策上开始松动，先后解决了一批科技青干、煤矿井下职工、三线艰苦地区其他的职工的农村家属迁入城市落户问题，部分边防海防军官农村家属也可以在原籍转为城市户口，“农转非”的控制指标由不超过当地非农业人口的1.5‟调整2‟。这是我国户籍管理制度20多年来的一次重大调整和改革。

1984年1月1日，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》决定“1984年，各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。”这是我国小城镇户籍制度改革的最先声。

1984年10月，国务院发出了《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定凡申请到集镇（指县以下集镇，不含城关镇）务工、经商、办服务的农民和家属，在城镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，发给《自理粮户口簿》，统计为“非农业人口”，并把他们纳入街道居民小组进行管理，使其同集镇居民一样享有同等权利，履行同等义务。这是我国进行户籍制度改革的第一个规范性的政策规定，它的历史功绩在于打破了几十年来铁板一块的二元户籍制度的一个缺口。自理口粮户口的实施是我国户籍制度的一项重大改革突破。据统计，从1984年到1986年底，在不到3年的时间里，全国办自理口粮户达1,633,828户,总计4,542,988人。

1989年10月，在治理整顿的大环境下，国家又强调严格户籍制度管理，国务院发出了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》，要求把“农转非”纳入国民经济与社会发展计划，对“农转非”实行计划指标与政策规定相结合的控制办法。从此计划部门介入了户籍制度管理。

1990年国务院办公厅转达发国家计委等部门《关于“农转非”政策管理工作分工意见报告的通知》，规定由中央出台“农转非”政策。这一时期户口管理的特点是对“农转非”采取政策和指标双控的办法，大量压缩了“农转非”数量。

1992年8月，在邓小平南巡讲话和十四大精神的鼓舞下，公安部拟就了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，征求各部门和地方政府意见，开始实行“当地有效城镇居民户口”，同年10月开始，广东、浙江、山东、山西、河南等十多省先后以省政府名义下发了实行”当地有效城镇居民户口”的通知。由于“当地有效城镇居民户口”的户口簿印签为蓝色，故也称作“蓝印户口”。这是我国户籍制度改革的一项过渡性的具体措施。

1992年全国各地掀起了卖户口热潮，范围主要集中在小城镇，农民每人可以以4000元到数万元不等的价格购买小城镇户口。1992年5月4日经国务院办公厅同意，以公安部名义下发了《关于坚决制止公开出卖非农业户口的错识做法的紧急通知》，对各地卖户口行为进行制止。据公安、金融等部门估算，1992年各地卖户口所得金额超过100亿元，有可能达200亿元之巨。这充分反映了被划地为牢控制几十年的广大农民对城镇美好生活的渴望和追求。

有鉴于全国各地强烈要求改革户籍制度的迫切愿望，1992年底，国务院正式成立了户籍制度改革文件起草小组。1993年6月，该小组在广泛调研的基础上，草拟了《国务院关于户籍制度改革的决定》，主要精神是对现行户籍制度进行较大的改革，取消按是否吃商品粮划分农业与非农业户口性质的做法，废止“农转非”制度，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种户口形式为基础，以居住地登记、迁徙和暂住规定等制度为内容，以居民身份证、公民出生证为证件管理的主体，组成配套的户籍管理制度。这本是一个顺应时代发展要求、符合广大人民群众愿望的比较好的户籍制度改革方案。但因为种种原因，该方案未能颁布实行。到1993年9月，根据中央关于要重视小城镇建设的精神，国务院户籍制度改革开始由全面改革转向小城镇户籍制度为重点，着力研究关于小城镇户籍制度改革的方案。

1997年7月国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》，规定试点镇具备条件的农村人口可以办理城镇常住户口。

1998年10月十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出了“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。于是加快发展小城镇，改革小城镇户籍制度便成为各地的主流。

2000年6月13日，中共中央、国务院下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定“从2000年起、凡在县级市区、县级人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、固定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策。”

改革开放20多年来，我国户籍制度最大的特点是小城镇户籍制度的改革迈出了实质性步伐，但各大中城市依然维持着传统的二元户籍制度不变，虽然有些大中城市为吸引人才和资金，也出台了一些条件比较高的进城落户政策，但这些政策对广大农民群众来说，没有实质性的现实意义，并且从全国来看，国家对大中城市的户籍制度仍然没有提上改革的日程。

作为现行户籍制度基本法律依据的《中华人民共和国户口登记条例》及有关户籍政策规定，是在计划经济体制下形成的，它服务和迎合于传统的僵化的计划经济体制的运行和发展。随着社会主义市场经济体制的建立，传统的二元户籍制度越来越不适应迅猛发展的新形势，越来越成为我国顺利推进城市化和现代化的严重桎梏。现行户籍制度的核心内容是把全国人口人为地划分为城镇户口和农村户口两大主要类型，并实行有差别的社会福利待遇政策；把户口划分为农业和非农业两大户口性质，并对“农转非”实行严格控制。这在客观上把城乡人口分成两个经济利益上完全不平等的社会阶层，形成了事实上的人身等级制度，限制了人口随着经济发展水平变化的合理流动，强化了人口对所在地区的人身依附关系，制约了人口城市化和现代化的进程，严重阻碍了社会主义市场经济体制的建立和完善。

古人说得好，“流水不腐，户枢不蠹”。我国要加快城市化和现代化进程，就必须首先使全体人民自由流动起来，确保公民的居住和迁徙自由。我国户籍制度改革几十年来迈不开实质性的大步子，除了我们深受长期的计划经济思维定势的影响外，一个重要原因就是存在着认识上的重大误区。一是只看到“城市病”而忽视“农村病”。其实“城市病”是一种管理问题，是可以“治疗”的。真正影响中国现代化事业的不是“城市病”而是“农村病”。当前农民收入减少、农民负担沉重、农村大量劳动力剩余、农村贫困以及生态环境的恶化等“农村病”即十分突出的“三农”问题严重地挑战中国。“三农”问题也就是“农村病”的症结在于城乡分割的二元户籍制度所形成的二元社会结构。二是片面强调控制大城市而发展小城镇。从20世纪60年代以来，我国在城市化发展的道路上，一直片面强调“严格控制大城市规模”。1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》以法律形式规定了我城市化方针是“严格控制大城市规模，合理发展中等城市”。之后，小城镇作为一个大战略提了出来，全国普遍掀起了小城镇建设的热潮。考察国外城市化发展的经验，可以得知，国外一般都是在大中城市已经发展到趋于饱和和而在城郊等地发展小城镇以减轻大城市的压力。我国在大中城市规模还普遍偏小的情况下，把城市化的重点放在发展小城镇上肯定是不科学的。2000年10月11日，党的十五届五中全会通过的十五计划的《建议》正式提出了“实施城镇化战略”，并抛弃了沿用几十年的对大城市“严格控制”的做法，正式提出“大中小城市和小城镇协调发展”。这是具有巨大创新精神和长远意义的重大举措，有利于我们突破传统思维模式的束缚。三是认为放开户籍管理将会造成社会混乱。这种担心是没有任何根据的。从历史发展的长河来看，我国自古以来直到建国前都一直没有城乡分割的二元户籍管理制度，建国后也一度实行自由迁自徙，历史已经证明，并没有因户籍制度而造成什么大乱子。从国际范围来看，全世界仅仅只有中国、朝鲜和贝宁三个国家实行严格的户籍制度，世界上其他国家和地区都普

遍实行居住和迁徙自由，但并没有因自由迁徙而引发什么乱子。可见我国实行迁徙自由会产生混乱的说法是站不脚的。

我国户籍制度改革的终极目标应该是恢复和实行体公民的居住和迁徙自由。居住和迁徙自由其实也是公民的一项基本人权。1948年12月10日联合国大会通过的《世界人权宣言》以及1966年12月16日通过的《联合国人权公约》（即《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》以及《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》）都把公民的自由迁徙和居住作为基本人权予以确认和保障。我国政府一再声明和强调尊重《世界人权宣言》，并于1997年和1998年先后签署了《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》,2001年2月28日第九届全国人大常委员会第20次会议批准了《经济、社会、文化权利国际公约》。这充分说明我们党和政府高度重视对人权的尊重和保障，党的十五大就明确提出“尊重和保障人权”。因此，无论从建立社会主义市场经济体制以及从加快我国城市化和现代化的角度来看，还是从尊重和保障人权来看，都迫切需要加快户籍制度改革步伐。

首先，应该修改《宪法》，重新恢复和确立公民的居住和迁徙自由权。1982年12月4日第五届全国人大第五次会议通过的《宪法》虽然被称为是我国建国以来“最好”的宪法，但由于当时处于计划经济体制的宏观环境下，公民的居住和迁徙自由权没有得到确认和恢复。现在，应该对宪法进行修改，重新确立公民的居住和迁徙自由权。同时，制定和颁布确保公民居住和迁徙自由权的《中华人民共和国户籍法》，废止沿用近半个世纪的《户口登记条例》以及其他相关政策法规，取消各种户口的差别，实行全国统一、平等的居民户口登记制度，取消《城市规划法》中有关控制大城市发展规模等限制规定。

其次，实行社会待遇与户籍脱钩的政策。取消一切附加在户籍上的政策规定和条件，恢复户籍的本来面目和社会功能。户籍只应承担对人口的社会管理职能，不应将社会待遇、社会福利作为附加条件与户口登记和迁移挂钩。凡是与户籍挂钩的粮油、就业、入学、参军、住房、计划生育和城镇建设配套费等均应完全脱钩，有关依附在户籍制度上的一切政策法规应一律废止。

再次，进行相应的配套改革。户籍制度改革是一项涉及面很广的社会系统工程，必须进行相应的配套改革。比如，废除以户籍为依据的城镇就业制度，建立开放的全国统一的劳动力市场和就业制度。不管是国家机关、事业单位还是企业录用人员，必须面向全体公民，建立公开、公平、公正的考试录用制度。农民可以到城镇就业，市民也可以到农村就业，甲城市公民可以到乙城市就业、乙城市公民也可以到甲城市就业。再比如，农村的土地制度应实行合理流动。必须对现行农村土地家庭联产承包责任制实行改革。因为在现行土地制度下，农民只能对土地拥有承包权、经营权，没有对土地进行自由交易的权利，比如以土地作为农民财产进行抵押、入股、转让、租赁等。农民对土地的这种残缺式的产权制度，束缚了农民的手脚，限制了农民向城市的合理流动，不利于加快城市化进程。国际经验表明，当城市化水平达到70%时，城乡差别才能消除。目前全世界城市化平均水平已达到46%，发达国家均在70%-80%之间，发展中国家也在40%以上，而我国仅为30.4%,相差甚远。我国二元分割的户籍制度和与户籍制度适应的土地制度等一系列限制农民的政策制度，加剧了城乡矛盾，扩大了城乡差别，是导致城市化滞后的一个关键性的因素。