我国公路运输企业发展改革回顾与思考

第一篇：我国公路运输企业发展改革回顾与思考

我国公路运输企业发展改革回顾与思考 孙启鹏

我国公路运输企业形成以来,经历了曲折的发展过程,改革开放提供了千载难逢的机遇期,让全国公路运输企业发生了翻天覆地的变化。在改革开放30年之际,回顾与思考公路运输企业的发展与改革历程,对于未来迈向更大的发展具有重要的借鉴意义。

一、公路运输企业发展的历程与特征

我国公路运输企业的发展与国家政治经济体制的变革、经济社会的发展水平密切相关,经历了从萌芽、起步到快速发展、多元化发展等多个阶段,取得了巨大的成就,对经济社会的发展起到了重要的基础保障作用。1.萌芽阶段(1901一1949年)现代公路和汽车在中国的出现始于20世纪初。1901年(清光绪二十七年)中国从国外输入了第一辆汽车,到1911年(清宣统三年)清政府被推翻,此时中国的汽车有200多辆,公路里程1100公里。之后,经过各地军阀的、国民党南京政府的建设和发展,到新中国成立之前,全国能通车的公路有8.07万公里,民用汽车有5.1万辆,但大部分破旧不堪。这一阶段,也出现了少数的公路运输企业,多为私营性质,且规模很小。可以说,新中国成立之前我国公路运输企业仅处在萌芽阶段。

2.奠定基础阶段(1949一1952年)新中国成立后,工农业生产开始复苏,城乡物资交流逐渐活跃,公路客货运输日益繁忙,1950年国营私营运输企业拥有的汽车已达.263万辆,但大多破旧不堪,难以满足客货运输需求。由此,政府采取了一系列措施,为公路运输企业的发展奠定了基础。这一阶段公路运输企业的发展具有以下一些特征。

第一,形成了政企合一的公路运输企业管理体制。1950年4月,交通部成立了汽车运输总公司,政企合一,负责全国的公路运输工作。同时,各行政区域也成立了公路交通管理机构,并下设汽车运输公司。

第二,采取多种途径提高公路运输企业的运输能力。一是通过旧车修复、改装拼装,大力修理回收国民党政府遗弃的大批废旧汽车;二是通过汽车修理部门制造大批汽车配件;三是从政策、资金、物资供应等方面扶持私营运输企业,使其尽快恢复,投入社会运输。

第三,明确了国民经济恢复时期的运输经济政策,即在国营经济的领导下,多种运输经济成分并存,共同发展。实行公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流,从而调动城乡私营运输企业的积极性。

3.初步发展阶段(1953一1965年)这一阶段,我国社会经济发展经历了社会主义改造和“大跃进”两个时期,公路运输企业得到了较快的发展,公路交通部门的营运汽车达到8.29万辆,支农物资运输量约占全国汽车货运总量的50%,顺利地完成了国家运输计划,各项经济技术指标均创历史最高水平,公路运输企业进入了初步发展阶段。

第一,建立了集中统一的计划运输企业管理体制。各级交通管理部门加强对公路运输企业的管理,实行了严格的“三统”政策,即统一货源、统一运价、统一调度。各地都成立了“三统运输办公室”,对公路运输企业的货源、运价和车辆进行计划管理。公路运输企业被纳入了计划经济的轨道。

第二,形成了由国营汽车运输企业独家经营,以直接管理、微观管理、封闭管理为主的经营管理模式。1956年,交通部向全国发出了《对私营汽车运输企业(包括私营汽车修理企业)实行全行业定息合营的要求》,各地迅速对私营汽车运输企业和私营汽车修理企业实行公私合营。同时,对私营畜力和驮畜、各种人力车也全部纳入运输合作化的轨道。从而,完成了对私营公路运输企业的社会主义改造,形成了由国营汽车运输企业独家经营,以直接管理、微观管理、封闭管理为主的经营管理模式。4.曲折前进阶段(1966一1977年)这一阶段处于“文化大革命”时期,各行各业都受到了严重的干扰,公路运输企业在十分艰难的情况下曲折前进。到1978年底,公路交通部门的营运汽车发展到18.15万辆,比l%6年增加了1.2倍,基本保证了主要运输任务的完成。第一,厂矿企业自有运力发展迅速。由于专业运输企业的运力不够,难以满足社会的需求,国家对企事业单位实行谁有钱谁买车的政策,调动了厂矿企业、机关团体购买自备车辆的积极性,发展了自货自运,这一阶段厂矿企业的自备车辆发展到117.69万辆。第二,公路运输企业及厂矿企业自备车辆缺乏管理。受大环境的影响,公路运输企业缺乏管理,同时由于宏观上没有按照全社会运量与运力平衡的原则制定相应政策,形成了各单位纷纷买车搞大而全、小而全的局面,使公路运输企业的发展受到了严重的限制。5.数量快速增加阶段(1978一1988年)这一阶段,公路运输企业数量逐渐增多,出现了大量不同经济性质的公路运输企业,进入了改革开放阶段。

第一,1982年6月原国家经济委员会和交通部联合下发《关于改善和加强公路运输管理的暂行规定》,对调整公路运输合理分工,加强公路运输管理,组织联合经营,开办联运服务,在改善经营管理和提高运输服务质量等方面做出了具体规定,极大地促进了公路运输企业的发展。第二,1983年7月原国家经济委员会和交通部下发<关于改进公路运输管理的通知》,强调了公路运输要以计划经济为主、市场经济为辅的方针,实行多家经营,发展多种经济形式。要以国营运输企业为骨干,充分调动交通部门和非交通部门、国营和集体企业发展公路运输的积极性,同时,允许城乡个人或联户购置机动车辆、拖拉机,从事运输。

第三,1984年2月国务院颁布(国务院关于农民个人或联户购置机动车船和拖拉机经营运输业的若干规定》,1985年5月交通部下发《关于重申积极维护城乡个体运输业合法权益的通知》,使鼓励发展个体运输业的政策趋于明朗化。第四,在这一阶段,随着大部分道路运输企业的“下放”,个体运输经营业户的急剧增加,以及厂矿机关企事业单位车辆大规模进入道路运输市场,使道路运输市场经营业户数量增长非常快。第五,企业管理中推行厂长(经理)负责制。1984年下半年,交通企业和全国工业企业同步,开始进行厂长(经理)负责制试点,至1988年全系统约90%以上的全民所有制交通企业实行了厂长(经理)负责制。

第六、企业经营中推行承包经营责任制。1987年3月交通部召开的全国交通厅局长会议,要求在交通系统推行两个层次(主管部门对企业,企业内部)的承包经营责任制,到1988年底,交通系统约80%的全民所有制企业实行了多种形式的承包经营责任制。6.治理整顿阶段(1989一1992年)同全国经济体制改革的总体趋势相衔接,1989年到1992年,随着国家经济进入治理整顿阶段,公路运输企业的发展也进入相应的调整阶段。第一,重提货源管理并加强其管理力度。虽然重提货源管理,但有别于1983年以前的“统一货源”,其目的是为了从国交通企业管理.200、，2。.源头(即运输需求)方面抓起,提高公路运输的组织化、社会化程度,减少运输资源的浪费。然而,由于在管理思想和管理方式上更多地依赖了传统的计划经济管理,所以企业对其管理的有效性、科学性较差,其效果也未尽如意。第二,公路运输企业的经营行为得到规范,部分企业被淘汰。3年的治理整顿在强化道路运输市场管理、整顿道路运输市场秩序方面取得了卓有成效的贡献,并因此使一部分竞争能力弱、管理水平低、经营规模小、服务质量差的运输企业或个体运输户被道路运输市场所淘汰。

7、快速发展阶段(1992一2004年)1992年有两个重要事件,其一是邓小平在1992年初的“南巡讲话”;其二是我国从1986年提出重新加入“关贸总协定”,至1992年第八轮“多边贸易谈判”到了最后签订“一揽子”协定。为此,1994年,中央提出了“两个转变”并伴随着金融、外贸、投资、财政、企业等一系列改革,全面推进我国市场经济体制的建立。

第一,公路运输企业开始自觉和不自觉地利用市场发展规律来指导企业的经营管理行为。第二,从1992年开始,各项涉及道路运输市场规范化运作的规章制度陆续出台,如包括道路客运、货运、搬运装卸、运输服务等内容的道路运输开业技术经济条件的颁布实施,使整个公路运输企业的市场准入有了规范性的依据。同时,全国各地对道路运输市场的管理开始强化,并颁布了地方性的道路运输管理条例,为公路运输企业的规范化经营提供了依据和保障。第三,1994年起,以建立现代企业制度为核心的国有企业改革,对国有大中型汽车运输企业理顺产权关系、强化利益约束、提高管理水平等方面将带来积极影响,有利于这些企业自主参与市场竞争,成为具有独立经济利益和法人财产权的商品生产者和商品经营单位。

第四,经济增长方式由粗放型向集约型转变的提出,要求道路运输经营单位必须改变传统分散经营、盲目竞争的状态,走网络化、规模化、集约化发展之路。对此,道路运输企业和运政管理机关已经予以重视。

8.多元化发展阶段(2005年至今)随着社会经济的快速发展,各行各业对公路运输企业的要求呈现出高要求、多层次、多样化的特征,规模化、集约化、专业化经营已经成为公路运输企业的主流趋势。2004年4月制定的《道路旅客运输企业经营资质管理规定(试行)》,并在道路旅客运输领域首先开展资质评定工作,标志着这一阶段的开始。

第一,公路运输企业初步建立了现代企业制度,开始注重企业的市场竞争能力的培养和企业经营资源的挖掘。

第二,公路运输市场竞争日趋剧烈,尤其是货运市场竞争,给公路运输企业的经营带来了巨大的压力。` 第三,公路旅客运输企业为提高经营资质,通过各种途径提高企业规模,尤其是挂靠经营最为突出,这虽然在数量上提高了公路运输企业的规模,但并没有从质量上提升企业的规模,带来了一系列问题。为此,行业管理部门提出清理挂靠、公司化经营的思路,绝大部分企业已经在形式上完成了公司化经营的过程,但本质上挂靠经营带来的问题仍没有解决。

第四,许多公路货运企业应用现代物流管理和供应链管理思想,在经营范围、经营思路、服务能力上逐渐向第三方物流的方向转变。

第五,出现了多层次、多元化、专业化的大中小规模齐全的各类公路运输企业,经营管理模式已经基本实现了向市场经济的转变。

二、公路运输企业发展的重要事件

在以上发展过程中有几个事件十分重要,对公路运输企业初步形成、经营管理理念的转变等具有十分重要的意义。

1.公路运输企业的社会主义改造

通过社会主义改造,建立了集中统一的计划运输企业管理体制,形成政企合一的计划经济管理模式,公路运输企业开始步入了不断发展的轨道。2.鼓励和扶持社会多方办运输

1983年3月,交通部提出“有河大家行船,有路大家走车”,之后又提出“各部门、各行业、各地区一起干,国营、集体、个人以及各种运输工具一起上”的方针,使得个体运输兴起,并得到了飞速的发展,极大地繁荣了公路运输市场,公路运输经营业户的数量迅猛增加。3.厂长(经理)负责制和承包经营责任制的推行

在管理制度上推行厂长(经理)负责制,在经营模式上推行承包经营责任制,打破了“大锅饭”的局面,极大地调动了企业的积极性,提高了公路运输企业的经营能力,为后来公路运输企业完全市场化积累了丰富的经验。

4.以建立现代企业制度为核心的国有公路运输企业改革

以建立现代企业制度为核心的国有企业改革,对国有大中型汽车运输企业理顺产权关系、强化利益约束、提高管理水平等方面将带来积极影晌,有利于这些企业自主参与市场竞争,成为具有独立经济利益和法人财产权的商品生产者和商品经营单位。使企业的管理思路、经营模式发生了重大转变,政企合一的经营管理模式基本完成其使命,市场化的经营管理模式已经成为公路运输企业经营管理的核心。5.开展公路运输企业资质评定工作

2004年交通部制定<道路旅客运输企业经营资质管理规定(试行)》,并在道路旅客运输领域首先开展资质评定工作。这一工作的开展,为企业提高规模,走集约化、规模化发展的道路提供了依据和保障,使得公路运输企业必须按照市场经济的规则经营管理,走公司化经营之路,重视企业核心竞争力的培养和市场竞争能力的提高。

三、公路运输企业发展与改革的启示

我国公路运输企业的发展历程就是它不断改革的过程,在不同的历史时期,公路运输企业发展面临的社会经济状况存在着较大的差异,公路运输企业所肩负的任务也有所侧重,其经营管理的方式、内容等必然存在一定的差异。总体来看,任何一个阶段公路运输企业都很好地完成了整个社会经济对它的需要,但从整个发展与改革的过程来看,仍然留下了许多启示。

第一,在私营公路运输经营业户社会主义改造中,片面追求规模,急于向国营过渡,过分强调统一管理,限制了各方面办运输的积极性,使建国初期一度出现的那种国营、私营、集体、个体都来办运输的景象逐步消失。

第二,在鼓励个体、厂矿企业等社会力量办运输过程中,没有配套的政策措施从宏观上按照全社会运量与运力平衡的原则制定相应的政策,对其发展进行必要的调控,从而导致两个严重的后果:一是个体公路运输经营业户数量急剧增加,成为后来运输市场无序竞争激烈、经营主体“多、小、散、乱”的主要根源;二是厂矿企业纷纷购车,搞大而全、小而全,增加了厂矿企业的负担,更重要的是后来这些厂矿企业的车队与企业分离后,缺乏经营管理的经验,浪费了大量的运力资源。

第三,推行公司化经营考虑公路运输企业的实际情况不够,造成了形式上是公司化经营,实质上是以挂靠为主的经营模式。公路运输企业实现规模化、集约化发展的重要措施之一就是公司化经营,并通过等级评定获取运输资源,这从逻辑上是正确的。但是,大部分公路运输企业的实际状况是利润率较低、企业负担较大、经营管理的模式还很落后。在这种情况下,全面推行公司化经营,很难从根本上解决挂靠经营、提高企业经营规模,只能使挂靠经营等问题隐藏在公司化经营之中。

第四,在国有公路运输企业改革以前,企业的文化建设、员工培训、安全教育、节约燃油等都有一套十分完善的制度和措施。但之后这些内容逐渐被企业遗忘。这些制度和措施中有许多仍然值得现代公路运输企业学习和借鉴。

第五,以市场经济规律为基础,以现代企业制度为核心,不断培养企业核心竞争力,提高市场竞争能力,根据市场需求,以满足需求者各类需求为出发点,制定企业的发展战略、经营方针、服务范围和内容,是未来公路运输企业经营管理的重点。(作者单位:长安大学经济与管理学院)

第二篇：我国乡村治理改革回顾与展望

我国乡村治理改革回顾与展望(2009-12-15)

一、乡村治理改革的回顾

1.乡村治理的含义

一般地说, 乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动。乡村政府或乡村其他权威机构构成了乡村治理的主体。在乡村治理活动中, 治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合以及它和乡村社会的基本关系, 构成了乡村治理机制。

乡村治理的基本目标是维护乡村社会的基本公正、促进乡村社会的经济增长以及保障乡村社会的可持续发展。乡村治理活动要向乡村社会提供以下公共物品:(1)乡村社会的安全与秩序;(2)乡村社会的基本平等, 包括乡村社会的基础教育、居民健康保障、低收入人群扶助、养老计划支持等;(3)对农业生产的必要支持, 包括农业科学技术的普及应用、农产品市场开拓与价格稳定计划以及农业生产基础条件的改善等;(4)乡村社会的基础设施;(5)乡村地区的环境保护等。

广义地说, 乡村治理机制包括以下内容:(1)乡村治理权威机构的产生方式, 其中可能的方式包括民主选举、上级派出、民间协议产生等;(2)乡村治理权威机构中政府机构和其他准政府机构、民间机构之间的关系;(3)乡村治理中的财政关系, 包括财政收入的筹措方式和财政支出使用的基本规则等;(4)乡村治理机构的基本职能与部门分工等。

鉴于乡村财政关系、乡村社会保障以及乡村农民专业合作社等问题多有专门研究, 本文将只是在必要的情形下扼要地涉及这些内容。本文讨论的主要内容包括:(1)我国乡村治理基本方式的历史沿革, 特别是改革开放以来我国乡村治理的变化;(2)我国乡村治理的现状分析与评价, 特别是关于我国乡镇机构改革和村民自治工作的现状的分析;(3)我国乡村治理的未来趋势。

2.乡村治理改革的背景

(1)改革前的简要回顾

1949年新中国成立以后, 政府开始大规模没收地主土地, 将土地分给了无地和少地的农民, 建立了一种分散的小农土地所有制。这种制度没有实行多久, 到1953年底, 中国政府开始在农村推动合作社运动, 主要依靠行政命令建立农业合作社, 形成了土地的集体所有制。到1956年, 全国不再有分散占有土地的小农, 几乎所有农民都成为集体合作社的成员。1958年, 中国政府又开始在农村大规模建立“人民公社”, 从生产、交换和产品分配等方面全面控制了农村经济, 农民不再有自主生产和交换的自由。

在合作社制度之下, 土地和其他重要生产资料归社区居民共同所有, 但社区成员退出这个结构的权利受到极大限制;社区的共同财产没有在财务上归于每个成员的名下。社区大小的范围在1978年之前的大部分时期被限制在一个或几个自然村落, 社区之间的财产与产品不能无偿转让或调拨。农业生产合作社的产品分配部分地依据社区成员的劳动量, 部分地依据社区成员的家庭人口数量。但由于集体生产活动中对社区成员的劳动贡献很难实现监督和计量, 导致生产合作社中普遍存在“偷懒”现象。这是合作社产出效率低的主要原因。合作社生产在粮食满足社区成员分配需要之后, 余粮统一由国家收购。此外, 合作社还向国家交纳“公粮”, 相当于国家向农业合作社征收一种资源税。

上述制度在1958年开始的“人民公社化”运动中有了一些变化, 主要是打破了生产资料所有权的原有的社区界限, 扩大了分配核算的范围。在不少地方, 一个县成为一个“人民公社”, 容纳了十几万以上的人口。到1958年底, 全国74万个合作社被改组为2万多个人民公社。不少农村出现了“吃饭不要钱”的口号。农民还普遍按照军事化的原则组织起来从事炼钢等工业活动, 以致许多粮食烂在地里没有被收获。一些省的领导人为了获得“政绩”, 把本省的粮食产量加以夸大, 向国家交了“过头粮”。由于这些原因, 1959年春全国普遍发生了饥荒, 在随后几年内出现了大量饿死人的情况。人民公社运动的极端政策直到1960年底才开始被纠正, 各地农村陆续恢复了1958年前的合作社经济制度, 但“人民公社”这一名称被保留了下来。

人民公社制度遭到农民的抵触, 不少地方的农民自己把土地的使用权划归了农户, 农民收获的农产品除交纳国家征收部分之外, 其余全部归自己所有, 这个做法对农户的生产产生了激励作用。1978年之后, 中国政治发生了变化, 新的中央政府开始支持农民自由经营农业的要求, 逐步建立了“农村家庭承包经营制度”。这个制度的特点是, 将土地所有权保留在农村社区(主要是村或比村小的社区, 农户数一般在100户至1000户之间)组织中, 但土地的使用权交给农户, 农户自由决定自己的生产经营, 在交纳国家征收的粮食以后, 其余农产品都归农户自己消费或出售。目前, 中国中央政府要求稳定土地承包合同关系, 将合同有效期延长为30年, 一些荒山和不易耕种的土地的承包合同还可以有更长的有效期。这项改革在20世纪80年代发挥了显著的增加粮食的效应。

(2)改革开放以来农村市场经济深入发展, 经济活动的货币化程度极大提高

改革开放以来, 我国农村经济结构发生了重大变化, 其突出标志是乡村经济的市场化程度和农业专业化水平迅速提高。表1表明, 我国6814%的农村乡镇已经有了综合市场, 其中24%的乡镇的市场交易规模达到1000万元以上。拥有储蓄所的乡镇也达到了88.4%。

农民生活水平和收入的货币化程度随着市场经济的发展而显著提高。2006年末, 农村居民平均每户拥有住宅面积128平方米。99.3%的住户拥有自己的住宅, 其中, 拥有1处住宅的20 450万户,占9215%;拥有2处住宅的1421万户, 占6.4%。农村居民平均每百户拥有彩电8713台, 固定电话5119部, 手机6918部, 电脑212台, 摩托车3812辆, 生活用汽车314辆。① 从表2还可以看出, 农民的恩格尔系数由1990年的5818降低到2006年的43。农民生活的总自给率目前为14.6% , 其中食品的自给率也降低到13.5%。这说明, 农民的生活已经高度依赖市场。在农民的开支构成中, 显著增加的是交通运输开支和文教娱乐用品开支, 农民生活的开放度在迅速提高。后文将指出, 这种变化对党风廉政建设产生了深刻影响。

(3)农村社会结构发生重大变化, 居民的社会流动性显著增强

改革开放以来, 特别是近10年来, 我国社会的城镇化进程不断加速, 乡村常住人口每年减少约1.6%。2006年, 我国农村外出劳动力13 181 万人, 其中男劳动力8434 万人, 占64%;女劳动力4747万人, 占36%。在外出从业劳动力中, 20岁以下占16.1% , 21—30岁占36.5%, 31—40岁占29.5% , 41—50岁占12.8% , 51岁以上占5.1%。这说明, 外出农村劳动力年龄在50岁以下的占到外出总量的近95%。

留在农村的人口也与城市发生千丝万缕的联系。根据我们对相关数据分析, 我国农民支出的第二大项———住房支出的总规模与农民在城市务工收入汇回农村的总额基本一致。留在农村的妇女、儿童和老人与城市做工的青壮劳动力形成依赖关系。

伴随城市化进程, 我国的部分村庄出现衰落趋势。从表2可以看出, 尽管地方政府实行了大规模的行政村合并, 使行政村的数量在7年时间里减少了10万个, 但平均每个行政村的常住人口数量基本没有变化, 这说明自然村的人口数量在大大减少。按我们初步匡算, 全国平均每一个自然村减少人口数量达到18%左右。据我们的案例调查, 在一些大城市的郊区, 村庄人口减少的数量在30—50%之间, 导致大量农民住房空置。

由于农村基础设施的改善, 农民的商业活动半径有了明显扩大。目前, 全国能在1小时内到达县政府的乡镇占到总数的78.1%。全国通公路的村达到95.5% , 98.7%的村通电, 97.6%的村通电话,97.6%的村能接收电视节目。这表明农民的公共活动半径也大大扩张了。但这种情况对乡村社会治理的影响比较复杂。按民政部课题组的调查, 外出务工村民参与本村村委会选举的比例较低, 且在参与选举的流动村民中, 当时尚未外出打工者的比例较高, 但由于无法回村参与选举及不知道换届选举等客观原因未参加选举的占大多数, 明确表示不关心本村村委会选举的比例较低。在流动村民中,81.1%的人表示没有参加家乡的第三届村委会选举, 而参加选举的占18.9%。

从未来趋势看, 随着城镇化进程的深入以及农村社会结构变化的加速, 村一级行政组织的公共职能将逐渐减弱, 乡镇一级公共职能的覆盖范围将更加扩大。

3.乡村治理改革的主要历程

(1)乡镇机构改革的主要历程

我国乡镇机构改革实际上在改革开放之初已经开始,近年在农村税费改革的影响下速度有所加快。改革的突出特点是大量撤并乡镇机构。乡镇个数由1992年的48 250个减少到2005年的35 509个,平均每年减少约2.2% , 而1980年代初我国的乡镇数量超过了70 000个。这一期间乡的数量平均每年减少5.29% , 而镇的数量在2002年之前保持稳定增长, 增长速度达到3.43%。2002年之后,乡数量减少的速度开始放慢, 镇的数量由增长转为减少。2004 年, 镇的数量比前一年减少417个,减少幅度为2113%。1999年以后, 行政村数量减少的速度加快, 年平均速度达到2141%。

值得注意的是, 农村总人口在12年里逐步减少的情况下, 乡镇平均人口和行政村平均人口都有所提高。据我们调查, 一些地方鼓励农民搬迁到新村庄或更大村庄, 一些自然村消失了。2003年开始, 浙江省在一年多时间里大规模并村, 村庄的数量已从原来的4万多个缩减到目前的约318万个。丽水的400多个自然村消失了, 温州撤并了500来个自然村。

大规模的撤乡并镇并村是在政府主导下进行的。中央2004年1号文件对撤乡并镇并村提供了政策支持, 这个文件要求“进一步精简乡镇机构和财政供养人员, 积极稳妥地调整乡镇建制, 有条件的可实行并村, 提倡干部交叉任职”。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中提出, 要“巩固农村税费改革成果, 全面推进农村综合改革, 基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务”。机构改革的主要做法是: 党、政和人大机构实行合署办公, 通过主要领导兼职, 减少领导职数, 湖北省在全省推广乡镇党委书记兼任乡镇长的做法;精简机构, 减少干部职位数。一个乡镇党政机构的数量通常2—5个, “党务行政办公室(或综合办公室)”、“经济办公室”和“社会事务办公室”是常见的机构设置;对传统的“七站八所”的职能实行分解, 公共服务职能转移到县级业务部门, 其他职能实行市场化运作, 县级业务部门可以通过有偿委托“站所”开展业务的办法实现其公共服务职能;乡村中小学调整布局、压缩校点。响应中央的号召, 同时也出于地方经济发展考虑, 各地都对撤乡并镇并村采取积极态度。浙江省温州市作出了“人口达不到500人的小村庄一般都予以撤并”的决定。云南省政府2004年8月作出决定, 到2005年底全省乡镇总数在原有基础上减少15%左右。四川成都市2004年9月开始乡镇行政区划调整, 短期内将乡镇数目由316个减少为240个, 调整比例达到24.1%。其他许多省市区也都在近两年出台了类似的改革措施。

地方政府在撤乡并镇并村方面与中央政府难得地保持高度一致, 与地方利益诉求有直接关系。动力主要来自两个方面, 一是农村城市化的冲动, 二是取消农业税所产生的财政压力。为了鼓励房地产业的发展和扩大对城市基础设施的利用, 全国许多中小城市降低了农民进城落户的门槛, 通常农民只要交纳些许正常费用就可以办理落户手续。县域经济规划通常会确定3—5个镇作为重点发展对象,为了支持这些镇的发展, 镇的周边乡往往会成为被兼并的对象。在并村过程中, 常常会置换出土地,给地方政府招商引资提供土地资源。

农业税取消以后, 加重了地方财政特别是乡镇财政的困难。一些地方不仅眼下发生更大的财政赤字, 旧债务的归还也成了问题。在农业税费改革之前, 村干部的工资通过“村提留”收入项目得以发放;农业税取消之后, 很多地方的村干部工资也由财政支付。这种背景下, 通过撤乡并镇并村有可能减少干部职数, 节约开支。

从2005年开始, 中央部署了农村综合改革, 其中的任务之一是乡镇机构的全面改革。推进乡镇机构改革的基本方针是, 以转变政府职能为重点, 坚持政企分开, 精简机构人员, 提高行政效率, 建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。中央要求, 各地要积极稳妥地合理调整乡镇政府机构, 改革和整合乡镇事业站所, 精简富余人员。中央提出五年内乡镇机构编制只减不增是必须坚守的一条底线。

(2)村民自治制度建立的主要历程

在一个较为封闭、稳定的熟人社会, 人们对权威的认同不见得需要民主政治的方式。但是, 即使在这样的社会, 人们在决定一些事务时, 仍有可能采用投票的方式。例如, 在人民公社时期, 一些农村生产大队或生产小队用投票或“点豆子”的方式产生队长。但投票活动不一定是民主政治活动;民主政治的实质是政治家的高度专业化和竞争。

20世纪80年代初, 广西罗城、宜山一些地方农民自发组成的村委会, 在组织群众发展生产、兴办公益事业、制定村规民约、维护社会治安上发挥了显著作用。1982年五届全国人大第五次会议颁布的新《宪法》, 明确了村委会是群众性自治组织的法律地位。1982年中共中央在下发的第36号文件中, 要求各地开展建立村委会的试点工作。1987年11月24日, 六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了村委会组织法(试行), 对村委会组织和村民自治作出了具体规定。1988年6月1日该法正式试行。1990年民政部下发了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》, 自此, 国家民政部成为村民自治工作的主管部门。经民政部的大力推动, 村民自治工作在全国普遍展开, 截至1998年底, 全国共确定村民自治示范县(市、区)488个, 示范乡镇10 754个, 示范村2017万个,占村委会总数的25% , 形成了省有村民自治示范县、地(市)有示范乡(镇)、县(市)有示范村的格局。全国农村普遍举行了二至三届的村委会换届选举工作。

1998年10月, 中共十五届三中全会提出要全面推进村民自治, 将其确定为我国农村跨世纪发展的重要目标。1998年11月4日, 九届人大常委会第五次会议正式颁布了修订后的村委会组织法, 为全面推进村民自治提供了法律保障。据民政部提供的数据, 截至2003年, 全国28个省、市和自治区制定了村民委员会组织法实施办法, 25个省、市和自治区制定了村委会选举办法。全国有579个县和7457个乡镇达到了民政部确立的村民自治标准。

村民自治工作经过十几年的发展, 工作的难点逐步得到反映, 深层次的问题开始暴露。为推动这项工作继续向前发展, 国家民政部基层政权建设司的官员作出了艰辛努力, 高层领导也给予了重视和支持。中共中央总书记胡锦涛曾就村民自治工作多次发表重要意见, 特别对“两委关系”(指村民委员会和党的支部委员会之间的关系)的处理提出了重要建议, 成为此后有关具体政策出台的依据。

从直接表象上看, 村民自治工作中有两个问题较为突出。一个是村党支部委员会和村民委员会的关系很难处理好, 另一个是实行村民自治制度以后, 赋予农民群众的各项民主权利未能真正落实, 农民利益受侵犯的情形仍比较普遍。在这两个问题中, 前一个问题是关键, 后一个问题在一定程度上是“假问题”。农民利益仍然受到侵犯并不能证明村民自治对于保障农民权利没有意义, 而只能说明完全实现农民的民主权利尚需时间, 不可能一蹴而就。

针对上述两个问题, 中央有关部门做了努力, 并促成了两个重要文件的颁布。

2002年7月, 中央办公厅和国务院办公厅发布《进一步做好村民委员会换届选举工作》的通知,提出处理好“两委关系”的重要意见。文件指出: 提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人, 通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选, 先参加村委会的选举, 获得群众承认以后, 再推荐为党支部书记人选;如果选不上村委会主任, 就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举, 兼任村党支部委员成员。这个意见对一部分地区村民自治工作产生了积极影响, 但因为意见没有转变为可操作的法律文本, 大部分农村社区的两委关系还未能理顺。

2004年6月, 中共中央办公厅和国务院办公厅发布《关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》, 这个文件要求各地在抓好村民自治、民主选举工作的基础上, 下大力气建立民主决策、民主管理和民主监督机制。文件特别就村民自治工作中一些难点问题的解决提出了意见, 其中包括对健全村级财务管理的规定, 换届选举后权力移交的规定, 以及确立对村干部评议制度、责令辞职制度和依法罢免制度等。文件甚至对村级财务的收支审批程序也做了规定, 可谓用心良苦。

比较20世纪80年代以推动土地承包制为主体的农村经济改革和90年代以村民自治为主体的农村政治改革, 可以发现二者有显著不同。前者实际上是农民主导型, 且村干部和普通群众有基本一致的关于改革方向的意见;后者实际上是政府主导型, 村干部甚至乡干部与普通农民群众有相当大的分歧。在农民为主导的改革中, 政府的主要任务是松绑, 农民在松绑以后自己会创造出分配土地的具体办法。乡村干部在土地承包中的违法乱纪行为会受到农民激烈反对。但在政府主导型的改革中, 除少数农村精英之外, 大部分农民是被动的, 由改革赋予农民的权利往往难以落实, 以至于中央高层不得不作出很细致的政策规定。我们不能简单地认为中国农民不需要民主政治, 但在中国社会结构和整个国家政治经济体制的约束之下, 农民还无法成为改革的主导力量。可以判断, 在未来一个时期, 乡村民主政治的发展仍将采取政府主导的形式。

4.地方政府在乡村治理改革中的新探索

在中国这样一个大国, 历史上就有从民间产生政治家的土壤和制度, 尽管中国社会曾长期实行家族专制制度。在政治改革的基本面没有展开的情况下, 乡村民主自治的发展给地方政治家提供了一个发挥创新才干的舞台。尽管作出创新活动的主要是地方党和政府的领导人, 但其中也不乏热心政治活动的农民所做的积极努力。

(1)海选产生候选人

如何提出候选人, 对于选举的意义十分重大。以往, 有党的基层组织提名、村委会换届领导小组提名、村民联名提名、村民自荐等多种提名方式。1986年, 吉林梨树县创造的“海选”, 即不内定和指定候选人, 由每一个选民根据条件自主确定候选人, 便是村民提名的重要方式。在1998年的村委会选举中, 吉林省85%的村庄采用了这种方式。

(2)组合竞选制

现行的《村委会组织法》没有关于竞选的规定, 但中国农民在村民自治活动中自发地开始采用竞选方式。

“组合竞选制”是一种由候选人“组阁”并参加村委会主任竞选的制度。其程序是: 首先由村民民主投票推选村委会主任候选人3—4人, 每位村委会主任候选人提出各自的村委会组成人选名单;候选人在竞选大会上发表竞选演说的同时, 公布自己提名的村委会组成人选名单;村委会主任由村民再投票, 从这3—4位村委会主任候选人中产生;当选村委会主任的“组合”成员作为村委会其他成员候选人进行差额选举, 得票过半数者当选。

实践证明“组合竞选制”是一种较好的村委会选举模式。1992年, 安徽社会科学院的研究人员在岳西县莲云乡腾云村进行村委会“组合竞选制”试验。经过两轮无记名投票, 一名农民技术员当选为村委会主任。1995年4月和1998年5月, 腾云村采取“组合竞选制”模式, 又先后对村委会进行了改选, 均获得成功。后来将试验扩大到一个乡的范围。1998年3月, 在中共滁州市委和来安县委的支持下, 安徽社会科学院的研究人员辛秋水等在安徽来安县邵集乡也进行了“组合竞选制”试点, 对全乡8个村同时进行了换届改选。从宣传发动到最终竞选投票, 一共10天时间, 顺利完成了试点任务。近几年, 组合竞选制的试点范围有了扩大。

村民选举中明确鼓励竞选, 在其他一些地方也已经出现。在1998年的村委会选举中, 吉林省梨树县336个村的608名村委会主任竞选人, 全部发表了竞选演讲。

但是, 从总体上看, 村民自治工作中还没有普遍的竞选, 有关竞选的规范也没有立法的支持。

(3)乡镇选举试验

从现有官方文献看, 在乡镇一级实行乡镇长直接选举的设想最早在深圳市提出。1997年11月,深圳市向广东省委请示, 拟在该市镇一级政府的换届选举中进行直接选举试点。鉴于这种做法与宪法相悖, 广东省人大向全国人大的这项报请没有获得批准通过。①

1998年5月, 四川省遂宁市市中区政府在保石镇进行镇长公开选拔试点, 随后, 又在另外三个乡镇分别进行党委书记和镇长公开选拔试点。1998年12月, 市中区政府在步云乡用直接选举的办法选举乡长, 12月31日乡长选出。为了与宪法规定保持一致, 保石镇由选民投票产生唯一镇长候选人, 提交镇人大选举认定。这种选举是事实上的直接选举。1999年初, 深圳市在龙港区大鹏镇进行了“两票制”选举镇长试点, 办法与四川保石镇相似。另外还有四川绵阳市、山西临猗县等地进行了类似的试验工作。

2003年12月7日, 成都市新都区木兰镇639名党员以公推直选的方式, 从11名初选候选人中选出镇党委书记, 此举开创了全国直选镇党委书记的先河。2004年7月, 重庆渝北区龙兴镇也进行了镇党委书记由全体党员直接选举的试验, 两名正式候选人的产生经历了公开报名、演讲答辩等程序。

2004年4月, 云南省红河哈尼族彝族自治州在石屏县推行乡镇长选举改革, 7个乡镇的乡镇长均由选民直接选举产生。这是迄今为止我国最大规模的乡镇长“直推直选”试验, 在全国为首创。

(4)“两委合一”改革试验

鉴于“两委关系”是村民自治中的一个公认难题, 许多地方党和政府对解决这一问题做了一些探索。

近几年, 有的地方搞了“两票制”, 即先由老百姓投票产生党支部书记的候选人, 再由全体党员选举党支部书记。这个办法增加了老百姓在产生党支部书记过程中的影响力, 有利于增强党支部书记在农村社区的认同率和权威。但是, 有些地方在推动这项工作中把重点放在加强党组织对村委会的控制能力方面, 致使农民只重视党支部书记的产生, 把村委会选举不当一回事。这与我们建立村委会自治选举制度的初衷是不一致的。

2002年中央发布有关政策以后, 山东、广东和湖南等省采取了类似“两委合一”的改革办法,用以解决“两委”之间的矛盾。据一些案例调查, 在基层实际工作中, 乡镇领导常常简单地支持党支部书记兼任村委会主任, 结果虽然实现了“两委合一”, 但完全没有了村民自治的内容。湖北恩施的做法是: 如果直选的村委会主任是党员, 自然担任党支部书记, 否则, 再由党员选支部书记。

(5)建立乡村志愿者协会试验

江西省从2001年5月开始, 先后在几个县(市)开展了名为“农村村落社区建设”试点工作,该项工作的主要内容是成立以老党员、老干部、老复员军人、老教师和老农民为主体的“农村村落社区志愿者协会”, 在协会下面设立若干工作机构, 推动农村公共事务活动和公益事业的发展。这项工作的意义在于利用了传统农村社会对权威认同的特殊方式, 降低了权威发挥作用的成本。志愿者是近代乡村社会处理公共事务的重要力量, 只要条件成熟, 现代社会仍然有志愿者活动的极大空间。从这个意义上说, 江西的试验可能具有很好的前景。

(6)以村民代表会议为核心的村民自治运行机制

许多经验表明, 即使在村民自治制度之下, 村委会的权力也可能过于集中, 在经济发达地区尤其如此。为了避免这种情况发生, 一些地区创新了一种“村民代表会议主导型”的村民自治运行方式,其主要特点是将村务决策权集中在村民代表会议, 而村委会只是村民代表会议决议的执行机构。

这种模式在我国有两家典型代表, 一是天津武清的做法, 一是河北青县的做法。河北省青县通过在农村建立村民代表大会, 构建出“党支部领导、村代会做主、村委会办事”的村治模式, 有效实现了加强党的领导、扩大农民自主权利、依法办事三者的有机统一。其核心是通过村民代表会议的运行, 整合了现有的制度资源, 使村代会成为村民自治的决策平台, 较好地避免了“两委”争权, 有利于解决“两委”矛盾, 确保“两委”有效开展工作。村民按区域或者自由结合, 5—15 户推选(选举或推荐)一名村民代表, 村委会主任不得担任村民代表会议的主席。重大问题由村代会决定,村代会一般每月召开一次, 三分之一以上村民代表提议或者遇有特殊情况也可随时召开, 明确规定任何决议三分之二以上村民代表通过方为有效。从中国社会科学院农村发展研究所的研究报告看, 青县的做法取得了一些积极成绩。

三、乡村治理改革的趋势

中国处在经济转型和社会转型时期, 这个性质决定了我国乡村治理改革的长期趋势。我们可以从这样几个方面描述传统社会: 一是经济上基本自给自足, 小型农业社区是百姓的基本生活单位;二是社区提供大部分公共品, 且人与人之间的关系是依附性关系;三是社区联盟(或初级形态的国家)向百姓提供“安全”这样一种基础性的公共品, 提供者实际上是军事集团。鉴于传统社会的这种性质, 可以看出, 传统社会其实不需要民主政治。这是因为, 在传统社会, 社区一级是一个“熟人社会”, 不需要民主政治的各种功能。在社区联盟一级(或国家层次上), 主要功能是军事功能, 即向社会提供安全保障, 更不需要民主, 因为民主政治会降低军事效率。

传统社会向现代社会转变开始以后的情形就大大不同了。在结构转变过程中, 传统乡村社会人际关系的认同条件发生变化或遭受破坏。(1)人口的流动, 社区边界的调整, 家庭模式的变化等等,都使违反道德和礼仪所产生的羞耻感的惩罚力下降, 道德权威和宗法领袖不再成为能有效提供秩序和安全的力量。(2)各种新的聚敛财富的机会的出现, 特别是在市场经济规则尚不健全的情况下, 人们可以通过机会主义行为迅速成为暴发户, 富人身份与道德权威身份、宗法领袖身份已很难统一, 在保证提供社会秩序和安全方面, 富人很难得到人们的信任, 财富多少不再成为可信度的重要指标。(3)由于人们的社会活动空间增大, 交易内容变得日益复杂, 社会秩序和安全的内涵与以往大不相同, 提供安全和秩序的政治人物需要新的知识经验和新的专业背景方能胜任, 而这种关于知识经验和专业背景的信息具有某种隐蔽性, 人们通常不容易通过廉价支付得到这种信息。标志政治家出现的社会分工已具有必然性。在这些变化之下, 乡村社会已经很难通过对道德、宗法和财富的认同来产生稳定的政治权威结构;而政府的任命也已经很难与乡村居民的认同保持一致, 换句话说, 政府的任命虽然可能具有合法性, 但不一定具有有效的权威性。不具有权威性的合法性, 也不具有行政效率, 这种情形发生在乡村社会, 会破坏乡村社会的稳定性。

米格代尔对内向型农村转向外向型农村后农民群体政治意识发生的变化作了精彩的分析。这种转变发生后, 农村中已没有能被农民接受的农村公平分配机制和相应的社会制度。这个时候, “农村以外的法院和警察在农民生活中变得及其重要”, “对外联系扩大后, 农村在农民生活中完全变得无关紧要了”, “社区很明显不再是农民认同的基础”。也就在这个时候, 农民对农村政治组织权力的承认不再是基于该政治组织与旧的农村社会体系的关系, 而是基于该政治组织与国家, 即新的社会体系的关系;农村领导人在更大程度上被看做是行政官员, 农村社区领导人原有的受人尊敬的地位消失了。概括地说, 开放型农村社会“意味着农村政府的持续活力更多地取决于它与更大政治制度和更大政治社区之间的关系”。①

为了产生较为稳定的乡村社会权威结构, 使得权威结构能保持一种强制力, 保证人们遵从一定的社会行为规范, 显然需要一种新的对权威的认同方式, 这种方式便是民主选举制度。所以, 如果说传统乡村社会不需要民主政治, 那么, 传统乡村社会开始解体, 就意味着对民主政治的需要开始产生。

根据社会经济转型的国际经验和我国的现实情形,未来我国乡村治理要重点解决下述三方面问题。

1.注重城乡统筹治理, 实现城乡社会经济一体化

一切国家的社会转型过程同时也是人口结构的变化过程, 变化的基本趋势是城市化。在未来几十年里, 我国乡村人口的绝对数量将稳步下降, 一大批自然村将消失, 更多的小城市将逐步成长起来。乡村治理应促进这个过程有序地推进, 而不是为这个过程的推进设置阻力。未来真正的农村将是专业农民的居住区域, 大量农区将以小型专业农民的居住点为主。社会主义新农村的建设也不是要广大农民永远定居在农村。专业农民将以农产品和农业生产资料的交易以及各种农业服务与城市经济建立密切联系, 实现城乡经济的一体化。适应这种经济上的一体化, 乡村治理也要实现城乡统筹安排。要将县辖小城市、小市镇建设成沟通城乡经济的纽带, 将中心村建设成基础设施完善的居民点, 并支持专业农民投资建设生产和生活设施并举的小型居民点。在这样一种乡村人口布局的基础上, 要在更大的范围里以新的机制部署乡村基本公共品的供应;公共服务功能主要由小城市、小市镇来承担。

2.深化乡村民主改革的主要任务

深化乡村民主政治改革主要应解决下述问题:

第一, 促进经济发展, 提高农村经济的市场化程度。如本文前面的分析, 民主政治的社会需求是农民跨出“熟人社会”以后产生的, 要巩固民主政治的基础, 必须通过乡村经济的发展, 提高农户的经营规模和专业化水平, 以形成公共权威产生和运行的经济基础。

第二, 大大缩小农村干部的权力, 使农村干部的权力只限于十分必要的公共事务。为此, 一定要创造一种制度, 把支配土地资源配置的权力从干部们手中剥离出来, 使农民成为土地的主人。要培育各种农民合作组织和专业协会, 把一些公共事务交由这些组织处理。

第三, 向农民充分赋权。要杜绝各种对农民行使选举权的非法干扰, 充分保障农民的选举自主权。同时要创造由农民选举产生的村委会干部独立行使必要权力的制度环境。

第四, 修订《村民委员会组织法》。修订法律时要考虑建立更合理的选举和罢免程序。对违反选举法规的行为要有制裁办法, 刑法的有关条款要适用农村自治选举中发生的违法行为。要修订村委会的任职时间, 使之和县乡选举时间相适应, 以节约选举成本。要对贿选等违法行为给予界定。

3.乡镇机构改革的主要任务

从改革的目标出发, 乡镇机构改革要有一个中长期的筹划。从长远考虑, 要解决的问题是:

第一, 不仅要实行村民自治制度, 还要把自治制度逐步推进到乡镇一级。没有自治, 就无法形成非货币化的公共品交易的社区合作。在村级社区走向衰落的背景下, 乡镇一级社区将是农民进行公共品交易的基本平台, 如果自治停留在村一级, 其意义会大打折扣。有人提出要取消乡镇一级政府, 恢复已被世界政治经验所否定的派出制。从政治学规律看, 除非某项公共职能具有高度的专业化性质,否则实行派出制会产生严重的官僚主义弊端。① 如果一个社区需要综合的权威机构, 那么, 这个机构就必须通过民主的方式来产生。我国不少地方已经进行了乡镇一级民主选举, 产生了积极结果。在一个相当长的时期里, 乡镇一级自治政府的行政经费要由上级政府通过转移支付解决。

第二, 把乡镇政府之上的各级政府行为改过来, 并合理调整行政层次, 扩大乡镇政府的财政自主权。取消省和县之间的行政层次。放宽设市标准, 把10万人左右的镇改为县辖市, 但这样的市不再管辖其他乡镇。

第三, 随着劳动力转移加快, 逐步取消村一级的公共职能, 所有农村公共事务转移到乡一级, 同时把村民自治选举自然推广到乡镇一级。乡镇(乃至县)一级实行“议政合一”, 不设人大、政协等机构。

第四, 要大力发展农村民间组织, 如文化活动协会、专业经济协会、志愿者服务组织等, 在条件适当的时候恢复农会。可以让这些组织替代相当一部分政府的功能, 通过这个办法减少政府的开支。

第五, 实行财政改革, 允许乡镇政府完全以自己的财政收入(包括上级政府的转移支付)来确定自己的机构和人员编制, 坚决堵死赤字财政的发生。限定一个时间界限, 用法律规定在这个时间以后发生的乡镇债务, 一律由主要负责人负担。在承担这个责任的同时, 也要扩大官员们设置机构的权力, 县级政府不可一刀切。

第六, 改革乡镇事业站所体制。实行政事分开, 将其原来承担的行政管理职能交给乡镇政府, 行政执法职能交给县政府有关部门。将公益性服务和经营性服务分开。公益性服务由政府购买, 经营性服务由使用者付钱。在改革中, 可以考虑将某些站所转轨为农村中介组织或公益性服务机构。一些乡镇机构如果不承担公共服务职能, 则完全推向市场。政府的农业技术推广一类的经费可以转变为“专用支付券”发给农民, 由农民在市场上用这种“准货币”购买服务, 促成有关组织的竞争。接受“专用支付券”的组织可以向发行者(政府机构)兑换货币。

第三篇：我国司法改革的回顾与展望

司法制度是国家 政治 制度的有机组成部分，司法体制改革是我国政治建设和政治体制改革的重要 内容。党的十一届三中全会以来，我国的政治 经济 情况和 社会 生活发生了深刻的变化，建立于五十年代初期，适应“以阶级斗争为纲”的政治环境和计划经济体制的我国现行司法制度，日益显露出诸多的弊端，影响 了司法功能的正常发挥，不利于依法治国方略的实施。因此，自1997年9月党的十五大提出“要推进司法改革”的任务后，我国司法机关开始了一场声势浩大的司法改革运动。现在刚刚闭幕的十六大又对司法体制改革提出了新的更高的要求，司法改革的前景令人鼓舞。为了进一步推动我国的司法体制改革，有必要对五年多来的司法改革进行 总结 和反思，并根据党的十六大的要求作出新的部署。

一、司法的涵义和当代司法制度的主要特征

所谓司法，是指国家适用 法律 解决社会纠纷的活动。有的西方学者认为，司法是国家“为双方当事人提供不用武力解决争端的 方法 ”。（参见张文显《西方法 哲学 》，吉林大学出版社1987年版，第206页。）司法方式解决纠纷，相对于人类早期社会中采用“自力救济”方式解决纠纷，是社会的一种进步和文明程度的提高，它属于“公力救济”的范畴。所谓公力救济，即凭借国家和社会的力量，而不是凭借纠纷当事人自己的力量，对受到侵害的权利进行救济。司法活动是一种国家活动，它以国家的强制力为后盾，具有独立性、中立性、公正性、终局性等显著特点。国家规范司法活动的制度，便是司法制度。司法制度是国家制度的重要组成部分，只要有国家存在，就必然有司法制度。同时，司法制度作为国家上层建筑的一部分又是建立在一定经济基础之上，并为经济基础服务的，因此，它必将随着经济基础的 发展 而发展，随着社会的进步而完善。

所谓当代司法制度，是指“二战”以后逐渐发展完善起来，符合司法活动的特点和 规律，体现社会文明与进步的一种比较先进的司法制度。一般认为，当代司法制度具有以下几个主要特征：

1司法的统一性。它包括三层含义：一是指国家的司法权统一由法律规定的机关行使，其他任何机关、组织和个人均无权行使司法权；二是指司法机关在行使司法权时，必须适用统一的国家法律，不能各行其是；三是指司法机关在处理案件时，同样的事实适用同样的法律，不同的事实适用不同的法律。

2司法的独立性。司法独立作为当代司法的一项基本原则，已为联合国核准认可的《关于司法机关独立的基本原则》所规定。在我国，人民法院独立行使审判权和人民检察院独立行使检察权不仅早已载入1982年的宪法，成为一项宪法原则，同时也被执政党的正式文件所确认。党的十五大报告中指出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立行使审判权和检察权。”按照西方国家的理解，司法独立包括三个方面的含义：一是指法院作为一个整体的独立审判，只服从宪法和法律，不受其他机关、组织和个人的干涉；二是指每个法院的独立审判，只服从宪法和法律，不受上级法院和其他法院的干涉；三是指法官独立审判，只服从宪法和法律，不受其他因素左右。马克思早就说过，“法官除了法律，没有别的上司”。在我国，司法独立是否包括法官独立，过去意见不一致，现在大多数人对此开始持肯定态度，但同时提出需要一套相应的制度进行保障和制约。

3司法的公正性。司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，应当具有公正性是不言而喻的。司法的公正性是对司法活动最基本和最重要的要求，同时它也是司法权威的基础，不公正的司法不但无任何权威可言，而且会导致司法腐败，动摇人们对法治的信念。正如英国哲学家培根所说：“一次不公正的司法判决比多次不平的举动为害尤烈，因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公正的判决则把水源败坏了。”司法的公正性，包括程序公正和实体公正两个方面的内容。前者指过程公正，也称看得见的公正；后者指结果公正，也称看不见的公正。实体公正是相对的，程序公正是绝对的。两者都是司法公正不可缺少的重要内容，各自具有独立价值。原先我们只看重实体公正，而忽视程序公正，近年来这一倾向得到了明显克服。

4司法的权威性。司法的权威性是司法方式解决纠纷不同于其他方式解决纠纷最显著和最本质的特征。司法的权威性包括两层含义：一是指一切社会纠纷均可以通过司法途径最终获得解决，也即我们所说的“司法最终解决”原则；二是指法院的生效裁判具有必须执行的强制力，任何人不得违反。按照联合国《关于司法机关独立的基本原则》的规定，司法的权威性体现在：“法官负有对公民的生命、自由、权利、义务和财产作出最后判决的责任；司法机关对所有司法性质的 问题 享有管辖权，并拥有绝对的权威就某一提交其裁决的问题按照法律是否属于其权力范围作出决定；法院作出的司法裁决不应加以修改。”

5司法的中立性。司法的中立性是由司法活动所追求的公正价值目标所决定的。没有司法机关在审理案件中的中立态度和立场，就不会产生公正的结果，即使在某些情况下结果并未受到影响，但由于法官没有做到在立场和态度上“不偏不倚”，也难以使人信服。司法的中立性主要体现在两个方面：一是司法程序启动的被动性，即法院不得主动去寻找案源，在无人起诉的情况下自行开始审理程序，而应实行“不告不理”的原则；二是审理案件的法官应当对双方当事人不偏不倚，实行“无差别对待”，只根据事实和法律作出裁判。

6司法的民主性。司法的民主性是 现代 民主政治的重要内容，是社会文明进步的重要标志。司法的民主性主要体现在三个方面：一是实行陪审制度，让民众参与司法活动。二是实行公开审判制度，接受社会的监督。所谓公开审判，应当包括三项内容：第一，开庭前公告当事人姓名、案由和开庭的时间、地点；第二，开庭时允许群众旁听和允许新闻媒体采访报导；第三，公开宣告判决，包括公布判决认定的事实、证据、判决结果和所依据的理由。即使是依法不公开审理的案件，也必须公开宣告判决的结果。公开审判是促进司法公正、防止司法腐败的良方。英国著名法学家边沁特别看重公开审判的监督意义，他说：“当审判程序完全秘密时，法官将是既懒惰又专横。没有公开性，其他一切制约都无能为力，和公开性相比，其他各种制约都是小巫见大巫。”英国大法官休厄特强调公开审判是实现公平的必要手段，他说：“公平的实现其本身是不够的，公平必须公开地、在毫无疑问地被人们所能看得见的情况下实现。”德国法学家拉德布鲁赫强调公开审判的群众参与性，他说：“司法的公开性不应仅仅为了监督，民众对法律生活的积极参与会产生对法律的信任，对法律的信任同时又是他们主动参与这类活动的前提。”三是充分尊重当事人的诉讼主体地位，并通过诉讼程序制度的设计来保证当事人和其他诉讼参与人能够充分行使各种诉讼权利，如辩论权、辩护权、上诉权、申诉权等。关于司法民主性的上述要求，我国宪法和法律均作了明确的规定，并在司法实践中得到不同程度的贯彻执行，但也有不尽人意之处，尚有待改进。

7司法的慎重性。司法涉及公民的生命、自由、财产等重要权利，法官掌握着案件当事人生杀予夺的大权，因此司法权的行使必须慎之又慎。司法的慎重性，一是体现在通过设立司法的民主机制来防止错案的发生。如设立合议制度、公开审判制度、回避制度、辩论和辩护制度、死刑复核制度等。二是体现在通过设立纠错机制对错误的裁判进行补救。如设立上诉制度、申诉再审制度、执行异议制度、执行回转制度、国家赔偿制度等。三是体现在当“惩罚”与“保护”的价值目标发生矛盾，难以决断时，在价值取舍上通常偏重于保护而放弃惩罚。如我国刑事诉讼法第162条第三项对“有利被告”、“疑罪从无”原则的吸收，即体现了这一精神。

8司法的职业性。司法工作从一定意义上讲，是法官按照一定的规则向案件当事人分配正义的工作，也即法官要根据自己对案件事实的认定和对法律的理解，表明反对什么，支持什么；惩罚什么，保护什么。因此，法官实际上是通过对案件的审理，将立法所规定的普遍的、抽象的正义转化为具体的、人们可以感知到的正义，正确无误地分配给案件当事人各方。随着经济和 科技 的发展、社会结构的变化和法律关系的复杂化，法官正确认定案件事实和正确适用法律的难度越来越大。这就决定了司法工作不但具有了很强的专业性，而且必须职业化，即法官只能由受过系统法学专业 教育 并通过严格的国家统一司法 考试 取得资格的人担任，同时一旦担任法官，则必须终身以此为业，恪尽职守，以维护社会正义为已任，从而形成法官职业共同体。法官职业共同体的形成，有赖于法官职业资格制度、法官职业培训制度、法官职业保障制度、法官职业责任制度以及法官职业道德约束机制的建立与完善。在法官专业化和职业化的基础之上，还需要进一步实现现代司法所要求的法官的同质化和精英化。所谓法官同质化，是指不同个体的法官，不论在何地和何种级别的法院任职，应当具有大体相当的职业素质和职业技能，从而有利于保证适用法律的统一和案件处理的正确。法官的精英化则是指，法官群体适应现代法治的要求，以专业化、职业化为背景，在法律素养、实践能力、人文精神和人格品质等方面具有高度的卓越性，对社会发展产生积极影响，并因此而获得社会的高度评价与尊重，具有法律保障下的优厚地位。通俗地讲，法官的精英化既包括对法官质量的要求，又包括对法官数量的控制。法官的精英化有利于促进法官的同质化，而法官的同质化则是法官精英化的必然要求和必然结果。我国统一司法考试制度的建立，为法官专业化、职业化并进而实现法官同质化和精英化创造了重要条件。当然，要造就专业化、职业化、同质化、精英化的现代法官群体，除了必须实行国家统一司法考试外，还有赖于职前大学本科法学专业教育、法律职业培训以及职后终身化的法律继续教育等配套制度的建立、完善和共同发挥作用。（参见谭兵、王志胜“论法官现代化：专业化、职业化和同质化-兼谈 中国 法官队伍的现代化问题”，载《中国法学》2001年第3期。）

二、我国现行司法制度的基本模式和功能

（一）我国现行司法制度的基本模式

虽然司法是指国家适用法律解决社会纠纷的活动，但各国基于其文化背景和价值观念的差异，对司法的理解和对司法制度的设计并不完全相同。在实行“三权分立”的国家，司法是与立法、行政相对应的一种国家活动。在这些国家，所谓司法就是指审判，所谓司法权就是指审判权，所谓司法机关就是指法院。至于检察权，一般归入行政权的范畴，或由政府的司法行政机关直接行使（如美国），或由附设于法院但隶属于政府司法行政机关的检察机关行使（如英国）。在前苏联等社会主义国家，司法机关不仅包括审判机关，也包括检察机关，即司法权由审判权和检察权共同构成。前苏联解体后，俄罗斯等独联体国家虽然司法权仍由审判权和检察权构成，但审判权和检察权的内容发生了变化：审判权的范围比过去有所扩展，成立了专门负责监督宪法实施的宪法法院，并且把对审判活动的监督权集中在最高法院和上级法院；检察权的范围则比过去有所缩小，不再包括广泛的法律监督权。我国古代，司法权的内容也很广泛，包括审判权、法律监督权和司法行政权三部分。清末搞“维新变法”，效仿西方国家的作法，在法律中明确规定司法权由法院行使，因而此时的司法权就是指审判权。辛亥革命以后，孙中山借鉴西方国家的“三权分立”模式，结合中国的 历史 传统，实行“五权分立”的政体，即将国家权力划分为立法、行政、司法、考试、监察五种，由五个机关分别行使，其中的司法权主要由司法院行使。检察机关附设于法院内部，但隶属于政府的司法行政机关，与法国、德国等欧洲国家的作法相似。

我国现行的政权体制，借鉴了前苏联的作法，摒弃了“三权分立”的模式，而是实行议行合一的人民代表大会制度。全国人民代表大会既是最高国家立法机关，又是最高国家权力机关和最高国家监督机关。在各级人民代表大会之下设立“一府两院”，政府行使行政权，法院和检察院行使司法权，同时，一府两院由同级人民代表大会产生并受其监督。这种政体有利于国家权力的统一行使与合理分工，有利于人民当家作主和国家职能的充分发挥。

在这种政权体制之下，我国的司法权包括审判权和检察权，司法机关包括人民法院和人民检察院，人民法院行使审判权，人民检察院行使法律监督权（当然人民检察院还履行法律赋予的刑事侦察和公诉职能）。这种司法体制不但为我国宪法、人民法院组织法和人民检察院组织法所规定，也为执政党的正式文件所确认（参见党的十五大和十六大报告）。但人们在习惯上，常常对司法权作较宽泛的理解，认为公安机关、国家安全机关和司法行政机关在刑事诉讼活动中均担负一定的职能，分别负责案件的侦查和刑罚的执行，因此司法机关不仅包括法院和检察院，还包括公安机关、国家安全机关和司法行政机关。其实，公安机关、国家安全机关和司法行政机关属于国家行政机关体系，与作为国家司法机关的法院和检察院的性质不同，尽管人们在习惯上将公、检、法、司、安统称为政法机关，并归口统一管理。

此外，对于有的机关或组织，法律或者习惯并未确定其司法属性，但由于它们发挥的作用及其活动产生的效果，与司法机关相似或者密切相关，因而也被人们划入司法机关或者司法组织的体系，如公证机关、律师组织、仲裁机构、人民调解组织等，并在教科书中一并论述，认为我国的司法机关和司法组织是多样化的，而在此基础之上形成的司法制度也应当是多样化的，具体包括侦察制度、检察制度、审判制度、司法行政制度、监狱制度、劳教制度、律师制度、公证制度、仲裁制度、人民调解制度、法律援助制度等。（参见钟玉瑜主编《中国特色司法制度》，中国政法大学出版社2000年11月第一版，第3—4页。）

（二）我国现行司法制度的功能

一般认为，我国现行司法制度具有以下五个方面的功能：

1惩罚功能。即通过惩罚犯罪，保障国家安全和社会公共安全，维护社会秩序，巩固国家政权。这是司法制度的首要功能。

2保护功能。即通过对刑事犯罪的惩罚和对民事、行政违法行为的制裁，保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利不受侵害，维护法人和其他组织的合法权益。它与司法制度的惩罚功能相对应的，是一个问题的两个方面。

3调整功能。即通过司法机关对权利义务的确认，对各种社会关系和经济关系起到调整作用，使之处于正常和稳定状态，以促进经济的发展和社会的进步。

4服务功能。即司法机关和司法组织通过向公民、法人和其他组织提供良好的法律服务，满足社会对法律的需求，并引导各种市场主体规范自己的行为，从而有利于维护社会秩序，促进经济发展。司法制度的服务功能是由司法机关为人民服务的宗旨所决定的。

5教育功能。即司法机关通过对案件的正确处理，对当事人和社会公众起到法制宣传教育作用，增强广大公民的法律意识和法制观念，提高他们知法、守法、用法的自觉性，从而有利于提高广大公民的法律素质，建立良好的法治秩序。（参见钟玉瑜主编《中国特色司法制度》，法律出版社2000年11月第一版，第29—32页。）

三、我国司法改革的动因、主要内容和效果

（一）我国司法改革的动因

司法改革是近年来社会关注的重要热点，甚至在一段时间内司法机关的办案活动成为社会矛盾的焦点。全社会对司法改革给予了前所未有的关注并寄予厚望，不仅党和国家领导人的讲话中谈司法改革，司法实务部门和众多的学者谈司法改革，而且普通老百姓也谈司法改革。在一浪高过一浪的司法改革呼声的推动下，司法改革的研讨会此起彼伏，司法改革的措施一个接着一个出台，监督司法机关的各种措施和办法层出不穷，从而形成了一个时期中我国司法改革的独特景观。尽管我国司法改革的活动起始较早，但全面的、声势浩大的司法改革，却是在1997年9月党的十五大确立了依法治国的基本方略和建设社会主义法治国家的目标，并明确提出“推进司法改革”的任务之后才正式启动的。

我国的司法改革从表面上看，似乎是因司法不公引发的，但从理性的角度思考，司法改革的原因远不止于此，还有着更为广泛和更为深刻的社会背景。我们认为，引发我国司法改革的原因主要有以下四个方面：

1现行司法制度不完全适应我国政治、经济形势发展的要求，逐渐显露出一些难以克服的弊端。

我国现行司法制度是在政治上奉行“以阶级斗争为纲”，经济上实行高度集权的计划经济体制的特定历史条件下逐步建立和发展起来的，人们习惯地将司法机关的职能定位于“无产阶级专政的工具”，镇压敌人和维护社会主义经济基础的“刀把子”。建国50多年来特别是改革开放20多年来，我国的政治经济形势和社会生活发生了翻天覆地的变化，由“以阶级斗争为纲”转为以经济建设为中心，由计划经济体制转为市场经济体制。很显然，原有的司法制度设计及其职能定位已经不能适应新形势下司法机关所肩负的历史使命。诸如在机构设置、职权划分、人财物管理体制、法官的地位和待遇，以及工作机制、诉讼程序、管理制度等方面均显露出一些难以克服的弊端，特别是按照行政区划设置司法机关、司法机关的经费由各级财政拨付、司法机关的干部由当地管理的作法，难以保证司法机关独立行使司法权和抗衡地方保护主义，从而有必要通过司法改革来解决这些问题。

2司法机关在国家和社会生活中的地位越来越重要，社会对司法机关的要求越来越高。在中华人民共和国成立以后的头30年中，法院和人们的日常生活几乎不发生什么关系，一些人视上法院为耻辱，一个有过上法院经历的人往往被视为异类。因为，在当时的情况，人们很少有自己的财产，每个人都被看成是国家机器的“齿轮和螺丝钉”，所有的社会资源均属于国家，所有的经济活动都被视为政府的职能，同时几乎所有的社会矛盾和社会冲突均通过行政方式解决，因此，法院 自然 与普通公民无关，很少有人关注它的存在。改革开放导致了社会结构和管理模式以及人们生活方式的很大变化。国家机关职能的转变，企事业单位的改革，农村 土地承包责任制的实行，城乡人口的大量流动和城乡民营 企业 的出现以及外资的大量涌入，打破了多年来固定不变的社会关系模式，不但导致了多种经济成份并存的局面和一些新的社会阶层的产生，而且引起了人们思想观念和行为方式的变化。特别是市场经济体制的建立，使得经济关系和法律关系错综复杂，平等主体之间的民事经济活动和民事经济纠纷越来越多，人们的权利意识空前增强，过去的“有矛盾找领导”被“有矛盾上法院”所代替，通过法院维护自己的权益，讨回公道已经成为一种社会 时尚 和人们的习惯。在日益复杂的社会关系中，任何人都可能发生纠纷，产生诉诸法院的需求，不是你诉别人，就是别人诉你。统计数据表明，近20年来，我国法院每年受理的案件均大量递增，法院正在成为社会生活中不可缺少的角色。加之依法治国，建设社会主义法治国家方略的确立赋予了法院更多的职能，立法和法律实施之间的距离越来越大等等，也增强了人们通过司法程序将纸上的法律变为活的法律，将抽象的公正变为具体的公正的愿望和频率（参见信春鹰“中国需要什么样的司法权力”，载中国人民大学复印资料《诉讼法学。司法制度》2002年第5期）。法院作为维护社会公平正义的机构所肩负的社会责任越来越重，人们对法院的要求也越来越高。显然，这必然成为我国司法改革的重要原因和推动力。

第四篇：我国基础教育新课程改革的回顾与反思

摘要：我国基础教育新课程改革在本质上就是一种价值变革。从课程典范的重构、课程理念的创新、课程体制的发展、课程文化的再生等几个方面对基础教育新课程改革进行回顾，并从合理基础、教师教育、教学评价、新课程自身等方面进行反思，提出其发展的走向，以图能更好地开展基础教育课程改革。

关键词：基础教育；新课程改革；回顾；反思 《基础教育课程改革纲要（试行）》颁布以来，我国的基础教育新课程改革至今已有三年多，即将进入一个全面推广的阶段。鉴于此，我们有必要对这一阶段的工作进行一个全面的回顾与反思。本文从课程典范的重构、课程理念的创新、课程体制的发展、课程文化的再生等几个方面对基础教育新课程改革进行了回顾，并在此基础上提出了基础教育新课程改革实践面临的问题与走向，以图对基础教育课程改革有所启示。

一、基础教育新课程改革是一场深刻的价值变革

美国课程专家麦克尼尔（j.d.mcneil）指出，如果从课程变革的复杂性来看，课程改革通常有五种类型。一是“替代”，即一种要素可能被另一种现成的要素所替代。比如，用新的教科书代替旧的教科书。二是“交替”，即当变革被引进到现行的材料中，并有希望成为选修科目而容易被采纳时，交替就产生了。这种方式常常表现为在现行课程内容和结构不变的情况下增加一些新的内容，对其进行充实、改进等。三是“紊乱”，这种变革是破坏性的，对课程改革往往起反作用。四是“重建性变革”，这种变革导致对体系本身的修改，即课程改革不仅仅是课程内容、结构的改造，而是要更新课程体系，形成新的教学观，因为课程与教学的改革是分不开的。五是“价值观变革”，它强调课程改革归根到底是一种价值变革，是与课程有关的人的价值思想观念的变革。[1] 笔者认为，我国的基础教育新课程改革在本质上就是一种价值变革。我们不仅对课程在结构、内容等方方面面进行了改革，如综合实践活动课程的开设、课程内容的整合（如艺术、科学课的设置）等等，而且最为关键的是对人们所持有的一些价值观念进行了根本性的变革，如对学校，不再认为学校只是传授知识的场所，而是把学校视为是课程改革的中心、科学探究的中心、课程发展的中心；对课程，认为课程不只是“文本课程”更是“体验课程”，是超文本的课程形式；对教材，认为教材是范例，是学生学会认知、学会做事、学会共同生活、学会生存的范例，是不断获取知识、提升精神、完善自我的范例等等。因此，我们说基础教育新课程改革是一场深刻的价值变革。也正是这场变革，促进了我国基础教育新课程改革的创新与发展。

二、基础教育新课程改革的理论创新与发展

在价值变革的引领下，我国的基础教育新课程改革在课程典范、课程理念、课程体制、课程文化等方面都有所创新与发展。

（一）课程典范的重构

进入21世纪以来，面对一个高节奏、高科技、高竞争的社会，教育只有着眼未来，不断进行改革和创新才能适应这一新形势。对此，基础教育新课程改革就特别强调，课程既要实现儿童的“认知”与“情意”的整合，还要实现儿童的认知发展和情意发展与文化发展的整合，基础教育新课程改革必须超越现行的“学科”课程典范，实现课程典范的重构。1.基础教育新课程改革，是一场全面的改革

基础教育新课程改革，涉及培养目标的变化、课程结构的改革、课程实施与教学改革、教材改革、评价体系的改革等等，是一场由课程改革所牵动的整个基础教育的全面改革。它不只是课程内容的调整，而是一场人才培养模式的变革。具体说来，有这样几点：一是新课程规定了未来国民素质的目标要求，体现了培养高素质人才、为新世纪的发展积极准备的素质教育观念。二是确立了知识与技能、过程与方法、情感态度与价值观三位一体的课程目标，体现了育人为本，促进学生知识、能力、情感态度和谐发展的素质教育观念。三是突破学科中心，基于“四基”选择课程知识，体现了面向全体，切实关心每一个学生，为学生终身发展奠定基础的素质教育理念。四是建立学生在课程中的主体地位，设置综合实践活动课程，关注学生的生活经验，拓展学生的学习空间，引导学生进行探究学习、合作学习。这改变了传统学校只重视“学业智力”，而对其他诸如“社会智力”、“实际生活智力”、“自我认识智力”等“生存智力”均有所忽视的现象，强调对学生进行多元智力教育的素质教育观念。五是推崇“档案袋评价”“真实评价”等质性评价手段，体现了多方面评价学生的素质教育观念。六是调整现行课程政策，实行国家、地方、学校三级课程管理，合理设置课程门类和课时比例，课程结构从整齐划一走向多样化，从分科走向综合，体现了给基础教育注入生命活力需要提供良好政策空间的素质教育观念。[2] 2.寻找课程改革的平衡器：以学生发展为本 基础教育课程改革如果坚持“学科本位”，忽视儿童身心特点和社会需求、以及各个学科相互配合的整体效应，这样就不利于学生的全面发展。基础教育新课程改革就深刻分析了以往存在的弊端和问题，鲜明地提出：改变课程过于注重知识传授的倾向，强调以学生发展为本，把学生身心全面发展和个性、潜能开发作为核心。这一重要的转变体现了以学生发展为本的课程理念，着眼于培养学生终身学习的愿望和能力，给人耳目一新的感觉。尤其是课程目标对过程、方法和情感态度、价值观的强调，突出以学生发展为本的思想，更有利于学生全面发展。

（二）课程理念的创新

基础教育新课程改革离不开课程理念的创新。如果没有课程理念的创新，课程改革就只能局限于技术层面而缺乏文化创新的动力。正是这些理念的创新，推动了课程研究，为基础教育新课程改革注入了一股新鲜的血液，唤起了课程改革的生机和活力。

1.创新的学校观。学校是学习型组织，是培养人的机构，而不是官僚机构，不是公司，不是监狱，不是附属品。随着新课程改革的展开，过去的官僚本位、国家本位等僵化的管理体制正在被打破，学校正在成为教育改革的中心。这意味着教育改革将走向每一个教师自己的生活舞台，走向学生的学习空间，强调所有成员拥有共同的价值观和规范，以便使学校更具活力，更有效率。学校应该成为联系教育理论与教育实践的前沿阵地，成为校本课程开发的主体，加强与社区、科研机构等的联系，通过合作交流、反思和探索，形成合作团队，拓展对学校教育与学校课程的认知，充分开发和利用校内外课程资源，实现学校的特色化发展之路。2.创新的课程观。传统教育中，课程知识多是文本的，这种文本的课程知识主要有这样几个特点：组织上的线性和顺序性；单向性，课程知识早已安排好，教师只是按部就班地按照统一进程进行讲授；课程知识是围绕一个主题或侧面来进行论述和描写的。而新的课程观则强调课程知识要尽量体现超文本的特点。课程不只是“文本课程”更是“体验课程”。课程的内容和意义在本质上并不是对所有人都相同，在特定的教育情境中，每一个教师、学生在对课程文本的理解和解释中，总要融入个人独特的生活经验，形成不同的意义生长域，从而对课程作出某些生产性或创造性的改变。课程成为一种动态的、生成的“生态系统”。在这一过程中，学生、教师、课程之间是互动的、交流对话的，他们通过反思人类的生存状态、个体生活方式来理解课程、创造课程。

3.创新的教材观。基础教育新课程改革坚持“教材是范例”的观点，认为教材要由控制和规范逐步转向为人的全面发展服务，成为学生学会认知、学会做事、学会共同生活、学会生存的范例，成为不断获取知识、提升精神、完善自我的范例。教材不是学生必须完全接受的对象和内容，而是引导学生利用已有的知识和经验，主动探索知识的发生与发展，引起学生认知分析，理解文化，反思、批判和建构意义的中介，是案例或范例，强调教材是学生发展的“中介”，是师生进行对话的“话题”，是进行交往的桥梁。另外，我们认为，教师其实就是一种最好的教材，他的学识、人品深深地影响着学生，教育着学生。4.创新的教学观。传统的教学观把教学视为是知识传递的过程，教学被窄化为知识积累和技能训练。新的教学观则认为课堂教学不只是课程传递和执行的过程，而更是课程创生与开发的过程，是教师与学生交往、互动的过程。在这个过程中，师生双方相互交流，在对话中不断建构知识。同时，学生也不仅仅是知识的接受者，他们必须具备批判意识，敢于直面现实生活中的问题，并设法加以解决，形成一种发现问题、分析问题、解决问题的能力。总之，教学不再重教知识，而是关注学生的生命体验，它是师生富有个性化的生命活动。

5.创新的教师观。新的教师观认为，教师应由传统意义上的“传道、授业、解惑”者向批判者、反思者、建构者等转变。首先，教师要由课程的忠实执行者变为课程的开发者（尤其是校本课程的开发）和课程知识的建构者（是“用教材教”而不是“教教材”）。其次，教师要由学生的“控制者”变为学生的“促进者”“合作者”“引导者”。此外，教师还应是自身教育教学实践的“批判者”和“反思者”。教师应利用个人的课程意识和教育理性为依据对其课堂教学行为进行批判和反思。

6.创新的学生观。新的学生观认为，学生是有着完整生命表现形态的发展中的人，具有生命的整体性和发展的能动性。因此，我们应该尊重学生，树立为学生发展服务的意识。这就要求教师要尊重学生的人格，尊重学生在学习方面的思考，尊重学生主动学习的精神，把精神生命发展的主动权交给学生。

第五篇：我国基础教育新课程改革的回顾与反思

摘要：我国基础教育新课程改革在本质上就是一种价值变革。从课程典范的重构、课程理念的创新、课程体制的发展、课程文化的再生等几个方面对基础教育新课程改革进行回顾，并从合理基础、教师教育、教学评价、新课程自身等方面进行反思，提出其发展的走向，以图能更好地开展基础教育课程改革。

关键词：基础教育；新课程改革；回顾；反思

Abstract:The new curriculum reform of basic education in China is essentially a kind of reform of the values.The writer reviews the reform from the reconstruction of curriculum examples, the innovation of curriculum ideas and the development of curriculum system, the regeneration of curriculum culture ,and also reflects the reform from rational bases, teacher education ,teaching evaluation and the new curriculum itself.This will be beneficial for better development of the new curriculum reform.Key words:basic education;new curriculum reform;review;reflect

《基础教育课程改革纲要（试行）》颁布以来，我国的基础教育新课程改革至今已有三年多，即将进入一个全面推广的阶段。鉴于此，我们有必要对这一阶段的工作进行一个全面的回顾与反思。本文从课程典范的重构、课程理念的创新、课程体制的发展、课程文化的再生等几个方面对基础教育新课程改革进行了回顾，并在此基础上提出了基础教育新课程改革实践面临的问题与走向，以图对基础教育课程改革有所启示。

一、基础教育新课程改革是一场深刻的价值变革

美国课程专家麦克尼尔（J.D.McNeil）指出，如果从课程变革的复杂性来看，课程改革通常有五种类型。一是“替代”，即一种要素可能被另一种现成的要素所替代。比如，用新的教科书代替旧的教科书。二是“交替”，即当变革被引进到现行的材料中，并有希望成为选修科目而容易被采纳时，交替就产生了。这种方式常常表现为在现行课程内容和结构不变的情况下增加一些新的内容，对其进行充实、改进等。三是“紊乱”，这种变革是破坏性的，对课程改革往往起反作用。四是“重建性变革”，这种变革导致对体系本身的修改，即课程改革不仅仅是课程内容、结构的改造，而是要更新课程体系，形成新的教学观，因为课程与教学的改革是分不开的。五是“价值观变革”，它强调课程改革归根到底是一种价值变革，是与课程有关的人的价值思想观念的变革。[1]

笔者认为，我国的基础教育新课程改革在本质上就是一种价值变革。我们不仅对课程在结构、内容等方方面面进行了改革，如综合实践活动课程的开设、课程内容的整合（如艺术、科学课的设置）等等，而且最为关键的是对人们所持有的一些价值观念进行了根本性的变革，如对学校，不再认为学校只是传授知识的场所，而是把学校视为是课程改革的中心、科学探究的中心、课程发展的中心；对课程，认为课程不只是“文本课程”更是“体验课程”，是超文本的课程形式；对教材，认为教材是范例，是学生学会认知、学会做事、学会共同生活、学会生存的范例，是不断获取知识、提升精神、完善自我的范例等等。因此，我们说基础教育新课程改革是一场深刻的价值变革。也正是这场变革，促进了我国基础教育新课程改革的创新与发展。

二、基础教育新课程改革的理论创新与发展

在价值变革的引领下，我国的基础教育新课程改革在课程典范、课程理念、课程体制、课程文化等方面都有所创新与发展。

（一）课程典范的重构

进入21世纪以来，面对一个高节奏、高科技、高竞争的社会，教育只有着眼未来，不断进行改革和创新才能适应这一新形势。对此，基础教育新课程改革就特别强调，课程既要实现儿童的“认知”与“情意”的整合，还要实现儿童的认知发展和情意发展与文化发展的整合，基础教育新课程改革必须超越现行的“学科”课程典范，实现课程典范的重构。

1.基础教育新课程改革，是一场全面的改革

基础教育新课程改革，涉及培养目标的变化、课程结构的改革、课程实施与教学改革、教材改革、评价体系的改革等等，是一场由课程改革所牵动的整个基础教育的全面改革。它不只是课程内容的调整，而是一场人才培养模式的变革。具体说来，有这样几点：一是新课程规定了未来国民素质的目标要求，体现了培养高素质人才、为新世纪的发展积极准备的素质教育观念。二是确立了知识与技能、过程与方法、情感态度与价值观三位一体的课程目标，体现了育人为本，促进学生知识、能力、情感态度和谐发展的素质教育观念。三是突破学科中心，基于“四基”选择课程知识，体现了面向全体，切实关心每一个学生，为学生终身发展奠定基础的素质教育理念。四是建立学生在课程中的主体地位，设置综合实践活动课程，关注学生的生活经验，拓展学生的学习空间，引导学生进行探究学习、合作学习。这改变了传统学校只重视“学业智力”，而对其他诸如“社会智力”、“实际生活智力”、“自我认识智力”等“生存智力”均有所忽视的现象，强调对学生进行多元智力教育的素质教育观念。五是推崇“档案袋评价”“真实评价”等质性评价手段，体现了多方面评价学生的素质教育观念。六是调整现行课程政策，实行国家、地方、学校三级课程管理，合理设置课程门类和课时比例，课程结构从整齐划一走向多样化，从分科走向综合，体现了给基础教育注入生命活力需要提供良好政策空间的素质教育观念。[2]

2.寻找课程改革的平衡器：以学生发展为本

基础教育课程改革如果坚持“学科本位”，忽视儿童身心特点和社会需求、以及各个学科相互配合的整体效应，这样就不利于学生的全面发展。基础教育新课程改革就深刻分析了以往存在的弊端和问题，鲜明地提出：改变课程过于注重知识传授的倾向，强调以学生发展为本，把学生身心全面发展和个性、潜能开发作为核心。这一重要的转变体现了以学生发展为本的课程理念，着眼于培养学生终身学习的愿望和能力，给人耳目一新的感觉。尤其是课程目标对过程、方法和情感态度、价值观的强调，突出以学生发展为本的思想，更有利于学生全面发展。

（二）课程理念的创新

基础教育新课程改革离不开课程理念的创新。如果没有课程理念的创新，课程改革就只能局限于技术层面而缺乏文化创新的动力。正是这些理念的创新，推动了课程研究，为基础教育新课程改革注入了一股新鲜的血液，唤起了课程改革的生机和活力。

1.创新的学校观。学校是学习型组织，是培养人的机构，而不是官僚机构，不是公司，不是监狱，不是附属品。随着新课程改革的展开，过去的官僚本位、国家本位等僵化的管理体制正在被打破，学校正在成为教育改革的中心。这意味着教育改革将走向每一个教师自己的生活舞台，走向学生的学习空间，强调所有成员拥有共同的价值观和规范，以便使学校更具活力，更有效率。学校应该成为联系教育理论与教育实践的前沿阵地，成为校本课程开发的主体，加强与社区、科研机构等的联系，通过合作交流、反思和探索，形成合作团队，拓展对学校教育与学校课程的认知，充分开发和利用校内外课程资源，实现学校的特色化发展之路。

2.创新的课程观。传统教育中，课程知识多是文本的，这种文本的课程知识主要有这样几个特点：组织上的线性和顺序性；单向性，课程知识早已安排好，教师只是按部就班地按照统一进程进行讲授；课程知识是围绕一个主题或侧面来进行论述和描写的。而新的课程观则强调课程知识要尽量体现超文本的特点。课程不只是“文本课程”更是“体验课程”。课程的内容和意义在本质上并不是对所有人都相同，在特定的教育情境中，每一个教师、学生在对课程文本的理解和解释中，总要融入个人独特的生活经验，形成不同的意义生长域，从而对课程作出某些生产性或创造性的改变。课程成为一种动态的、生成的“生态系统”。在这一过程中，学生、教师、课程之间是互动的、交流对话的，他们通过反思人类的生存状态、个体生活方式来理解课程、创造课程。

3.创新的教材观。基础教育新课程改革坚持“教材是范例”的观点，认为教材要由控制和规范逐步转向为人的全面发展服务，成为学生学会认知、学会做事、学会共同生活、学会生存的范例，成为不断获取知识、提升精神、完善自我的范例。教材不是学生必须完全接受的对象和内容，而是引导学生利用已有的知识和经验，主动探索知识的发生与发展，引起学生认知分析，理解文化，反思、批判和建构意义的中介，是案例或范例，强调教材是学生发展的“中介”，是师生进行对话的“话题”，是进行交往的桥梁。另外，我们认为，教师其实就是一种最好的教材，他的学识、人品深深地影响着学生，教育着学生。

4.创新的教学观。传统的教学观把教学视为是知识传递的过程，教学被窄化为知识积累和技能训练。新的教学观则认为课堂教学不只是课程传递和执行的过程，而更是课程创生与开发的过程，是教师与学生交往、互动的过程。在这个过程中，师生双方相互交流，在对话中不断建构知识。同时，学生也不仅仅是知识的接受者，他们必须具备批判意识，敢于直面现实生活中的问题，并设法加以解决，形成一种发现问题、分析问题、解决问题的能力。总之，教学不再重教知识，而是关注学生的生命体验，它是师生富有个性化的生命活动。

5.创新的教师观。新的教师观认为，教师应由传统意义上的“传道、授业、解惑”者向批判者、反思者、建构者等转变。首先，教师要由课程的忠实执行者变为课程的开发者（尤其是校本课程的开发）和课程知识的建构者（是“用教材教”而不是“教教材”）。其次，教师要由学生的“控制者”变为学生的“促进者”“合作者”“引导者”。此外，教师还应是自身教育教学实践的“批判者”和“反思者”。教师应利用个人的课程意识和教育理性为依据对其课堂教学行为进行批判和反思。

6.创新的学生观。新的学生观认为，学生是有着完整生命表现形态的发展中的人，具有生命的整体性和发展的能动性。因此，我们应该尊重学生，树立为学生发展服务的意识。这就要求教师要尊重学生的人格，尊重学生在学习方面的思考，尊重学生主动学习的精神，把精神生命发展的主动权交给学生。

（三）课程体制的发展

与上述理念层面的创新相伴随的往往是体制层面的发展，因为真正意义上的改革必然是二者的同步变革。

在课程管理方面，需要继续研究课程体制的统一性、灵活性以及有效性等问题，科学地落实国家、地方、学校三级管理模式，以有效提高课程为当地社会经济发展服务的适应性。

在课程开发方面，新课程改革明确了课程开发的三个层次：国家、地方和学校。国家总体规划基础教育课程，制订国家课程标准，为教科书的“一纲多本”建立前所未有的课程开发平台，让教科书走向市场，鼓励社会各界学有专长的人士参加到教科书建设中来。地方则依据国家课程政策和本地实际情况，规划地方课程。此外，在学校课程的开发中，学校要根据自身办学特点和资源条件，调动校长、教师、学生、家长、课程专家和社区人员共同参与课程计划的制定、实施和评价工作。

在课程体系方面，新课程改革的课程体系表现为均衡性、综合性和选择性。通过设置九年义务教育课程，在对当代社会科学高速发展及对自然、人类产生的认识飞跃的基础上，对教育内容进行更新，减少课程门类，强调学科综合，构建社会科学与自然科学等综合课程，如在普通高中阶段设置的语言与文学、数学、人文与社会、科学、技术、艺术、体育与健康和综合实践活动八个学习领域。

在教材发展机制方面，新课程教材改革，必须坚持实行“一纲多本”，坚持中小学教材多样化，必须以国家统一的基本要求为前提。实行国家统一的基本要求指导下的教材多样化政策，是教科书的“一纲多本”的制度保障。然而，教材的多样化决不是排斥由国家规划、国家组织力量编写的示范教材。需要强调的是，多样化并不等于地方化。提倡多样化，不应导致以省编教材来取代部编教材和其他省编教材，排斥部编教材、示范性教材、省外优秀教材进入本地市场；不应导致本地教材独占一方的局面。中小学教材的发展趋势，不能从“大一统”走向“小一统”。另外，教材多样化不能搞成了商品化。

在评价制度方面，新课程改革在素质教育思想的指导下，配合课程范式的转变，在课程评价观念上发生了很多根本性的变化。评价功能从过分注重甄别、选拔转向激励、反馈与调整；评价内容从过分注重学业成绩转向注重多方面发展的潜力；评价主体从单一转向多元；评价角度从终结性转向过程性、发展性，关注学生的个别差异；评价方式更多地采取诸如观察、面谈、调查、作品展示、项目活动报告等开放的、多样化的方式等等。这些充分体现了以人为本，尊重人的主体性和能动性的人文精神。

（四）课程文化的再生

基础教育新课程改革是一项持续不断的系统工程，注重时间上的全程性与空间上的无限性，营建了一种生活、对话、探究与合作的课程文化模式，实现了课程文化的再生。

所谓生活文化，就是强调课程的现实性。新课程就体现了向生活世界回归，加强了课程与学生生活和社会实际之间的联系，使它们更有效地融合在一起，把实践和生活当成学生认知发展的活水，为课程增添了时代的源泉和生活的活力。所谓对话文化，就是强调课程的民主性。新课程十分强调对话与协商，尽可能创造各种机会，让课程专家与学科专家、专家与教师、社会人士代表分别参与对话，或让他们共同参与对话，对课程标准、课程内容等革新因素的确立进行交流和协商。专家、教师、学生、家长等相关人士通过对课程标准的解读，知道为什么学，为什么教，充分体现课程的民主性，激发参与课程改革的内在动力。所谓探究文化，就是强调课程的科学性。由于教学的对象是一个个独特的、发展中的鲜活个体，什么课程适合儿童的个性发展，怎样教学才有利于每个儿童的发展等问题就使得学校的教育情景中充满着太多的不确定性，这就给教师、学生创造了一定的探究空间，形成了学校良好的探究氛围。所谓合作文化，就是强调课程的开发性。每一个儿童都是一个完整的生命体，健全的发展需要多人合作才能实现。同时，每位儿童都有差异，他们的发展取决于有差异的课程，没有合作就不能提供有差异的课程。为此，新课程就强调一种共生共建的课程文化，试图建立一种教师、学生、家长、社会人士之间共同合作的机制，有效集结各方力量，从而更好实现一个完整的人的教育。

三、基础教育新课程改革面临的问题与走向

（一）迫切需要寻找课程改革的合理基础

几年来，在新课程改革的不断推动下，我们对新课程改革的许多现象和问题有了一定的理解和认识，为课程理论研究和实践探索提供了一定的基础，并积累了不少经验，但远没有形成系统的理论体系和全面完整的改革蓝图，无论是研究成果的数量、质量，还是研究人员的结构和素质等，还只是课程论的初创阶段。为此，我们迫切需要寻找课程改革的合理基础。

（二）课程改革与教师教育问题

教师是基础教育新课程改革取得成功的重要保证。然而，继新课程改革进行以来，我们的教师在观念和实际操作方面都还是远远不够的。这主要表现三方面。（1）一些教师的观念难以转变，尤其是一些老教师，他们早已习惯于其熟悉的课程理念、目标、内容及方式方法等，老一套的东西早已在他们的头脑中根深蒂固，面对新课程改革，他们深感“太突然”、“不知所措”，难以适应。（2）新课程对教师提出了较高的要求，虽经过培训，但他们在教学方法上仍尤为欠缺，不懂得如何将理论转变为可操作的方法，要么“穿新鞋走老路”，要么就是“弄巧成拙”。比如说，新课程改革在转变教学方式方面特别将“自主、合作、探究”作为重点进行倡导。但是，“自主、合作、探究”的课堂究竟是怎样的课堂呢?这就需要每位教师进行长期的实践。然而在很多“新课改公开课”、“研讨课”上，一讲“合作”就是“小组”，什么课都是小组讨论，什么内容都要通过小组讨论来“解决”，而很少考虑这样的话题是否有讨论的价值。从组织形式上来说，小组合作学习是一种先进的学习范式，这是一个小型的学习型组织，但我们在课堂上常常看到小组学习处于一种“无政府状态”，没有游戏规划，乱成一团，很少有实质性的讨论。结果，“小组讨论”成了课堂上的“放羊”。[3]（3）在教师培养方面，目前师范院校的毕业生不能马上上岗，需培训一到两年，并且他们能否承担起实施新课程的任务，这还是一大考验。在此需要强调的是，面对教师在观念和实际操作方面存在的问题，课程理论工作者应该充分发挥自己的能动性，切实走近教学第一线，帮助教师解决认识上和行动上的问题，不提倡“坐而论道”。

（三）教学评价难以开展

具体表现在以下几个方面。（1）对学校的评价仍以升入重点学校的学生人数为主。（2）新课程提出学生的发展除了“知识与技能”，还包括“过程与方法”“情感态度与价值观”；除了学科学习目标，还有一般性发展目标；除了学业成绩，还有学习态度、创新精神、动手能力、解决问题的能力、科学探究的精神以及健康的审美情趣等等。其中很多方面都是无法通过考试的方式加以考查，更难以用量化的方式进行准确、客观的描述。这就给教师的具体操作带来了一定难度，并且效果也不太理想。（3）高考制度与新课程同步进行，学校开设的各种课程就不可避免地要在某种程度上受考试目标的影响。例如，新课程改革强调对学生能力的全面培养，而高考在内容和方式上都仍然偏向学生的知识方面，这就使得新课程改革的宗旨得不到很好的体现。

（四）新课程自身的问题

具体表现为：（1）新课程体系显得有些复杂，教师难以把握重点；（2）由于综合课程的出现，教师素质跟不上，出现备课难、工作量大增的情况；（3）有些学校感到综合实践活动课无法上，特别是信息技术课，很多农村学校至今都无一台电脑；（4）有农村学校反映，新教材过于城市化，语文、综合实践活动课等的有些内容太深，不够贴近农村生活实际。这对农村学生的学习来说有一定困难。

从以上这些问题我们可以看出，课程改革是一个渐进的过程，是一个继承和革新并存的过程，基础教育新课程改革也还有待于在继承与创新中进一步完善。在此，我们试图从四个方面来把握其走向。

1.基础教育课程改革将对中外课程改革的经验、教训、事实及材料，进行认真的梳理和系统的研究，并结合建构主义、多元智力、后现代主义等理论，从课程改革的动因、条件、范围、过程、模式、策略、方法等方面进行综合与整合，构建符合我国实际的课程改革理论框架和实践模式。

2.以教师专业发展作为课程改革的一大突破点。回顾当前世界教育学术界有关教师专业发展的论述，似可把教师专业发展的理论归结为三类取向：理智取向的教师专业发展、实践—反思取向的教师专业发展和生态取向的教师专业发展。其中每种取向都在一定方面促进了教师的发展。因此，我们也应该探索出一条适合我国国情和教育特点的教师专业化发展道路，从而使教师能更好地参与到课程改革中来。

3.基础教育课程改革将更加关注生命教育。生命教育是一种全新的教育理念，它强调教育要丰富学生的精神世界，解放学生的内部力量，发掘学生的生命潜能，提升学生的生命意义与价值，从而使教育关注生命本身，关注生命的鲜活性、体验性、主体性、独立性和完整性，为学生生命的充分发展提供一个广阔、自由的空间。

4.校本课程开发将深入发展。受城乡差别的影响，基础教育新课程改革将更加强调校本课程的开发。各个学校可以在国家、地方的课程框架之下，依据本地特色、学校文化传统、本校的办学理念，创造一种积极、和谐、进取的学校文化，构建出有特色的校本课程。这生动体现了课程的个性化、多样化、生活化和社会化，满足了不同地区、不同学生的不同需要。

参考文献：

［1］〔美〕约翰·D·麦克尼尔.课程导论［M］.施良方，等，译.沈阳：辽宁教育出版社，1990.145—146.［2］阚兆成.新课程：素质教育观念的重要实践［J］.当代教育科学，2003，（2）.［3］张菊荣.“新课改”三思［J］.教育参考，2004，（3）.