高校纪检监察体制与职能探析（大全）

第一篇：高校纪检监察体制与职能探析（大全）

高校纪检监察履职与体制改革探析

1.[选题依据] 国内外相关研究的学术史梳理及研究动态；本课题相对于已有研究的独到学术价值和应用价值等。

十八大以来，我国各级纪检机关坚持有腐必反、有贪必肃，以零容忍态度严惩腐败、以持之以恒的决心纠正四风，统筹协调形成反腐败整体合力，形成依纪依法高压反腐的新常态，取得了党风廉政建设与反腐败斗争的伟大成绩。高校纪检监察机构承担着高校党风廉政建设和反腐败斗争两种基本职能。但受纪检监察双重领导体制的影响，纪检监察机关存在职能泛化、方式固化、作风异化和功能弱化、人事待遇化等问题，严重影响反腐败工作成效。改革纪检监察体制成为破解当前反腐败体制障碍的必然选择。就改革路径而言，无论是实行垂直管理模式，还是提高地位模式，抑或组建大一统的反腐败专门机构模式，都是在克服纪检监察双重领导体制弊端、增强监督主体相对独立和权威性，但囿于上述模式各自本身的局限性，都无法有效破解当前反腐败体制障碍的现实难题。近年来时有暴露的消极腐败案件折射出高校纪检监察机构履职状况尚没有达到理想状态。如何保证高校纪检监察机构有效履行其职能,提升其履职能力,成为一项紧迫的现实课题。在不突破党对纪检监察机关领导体制的大前提下，深化“三转”体制改革，增强监督主体的相对独立，完善巡视制度的独特优势，增强法治思维与法治意识，遵循国家治理的价值规律和中国特色腐败治理体系的内在逻辑，才是纪检监察体制改革顺应国家治理体系和治理能力现代化发展不可逆转的现实路径，唯此才能为新常态下的反腐工作提供体制机制保障，使之适应社会主义现代化建设和党风廉政建设与反腐败斗争的需要。

教育部直属高校作为我国高校改革的先行者,在高校教学、科研和服务社会等方面发挥着示范作用,既体现着我国高等教育的办学水平,又代表着高校的整体形象。以这一群体纪检监察机构履职为研究对象具有典型意义,且研究结果有着较大的扩展效用。

基于组织职能与要素和利益相关者等理论,本研宂运用访谈、问卷调查和数据统计等方法,主要从机构履职层面考察了直属高校纪检监察机构的履职现状及其影响因素,并就如何改革高校纪检监察体制机制以提高该机构有效履职提出了对策建议。

本研究发现,高校纪检监察机构的设置方式具有多样化特征,机构规模校际差异明显。总体上该类机构能正常履行职责,履职资源基本能够有效支撑其履职活动,且取得了直接和间接的效果。进一步分析表明,高校纪检监察机构在履职过程中 拥有较多的来自利益相关者方面的有利因素,但在组织根基和组织运行过程方面则存在较多制约因素,使得该机构还面临若干困境。

基于现状描述和影响因素及面临困境的分析,本研究建议:首先根据高校治理的特点,同时鉴于高校监察机构的设置及其职能的行使缺乏上位法的现实,可将纪检与监察合署制改为分署制,监察职能调整为校内监督,与校长办公室等机构合并。高校只设党的纪律检查委员会,委员们要切实行使职责,办公室作为其办事机构,只需3-4个编制,规模较小的高校可以与党办合并。将对同级党委的政治监督和纪律检查,以及案件查处等职能划归教育部纪检组履行,教育部纪检组可在直属高校集中的地方设案件分室,同时加强巡视以便对高校领导班子进行政治监督和纪律检查,拥有高校纪委书记的提名权。

2.[研究内容] 本课题的研究对象、总体框架、重点难点、主要目标等。2.1研究对象

本研究将以教育部直属高校纪检监察机构为研究对象,以客观调查数据评价其履职现状,并对影响因素进行分析,进而提出可行的、具有参考价值的对策建议,这对研究我国高校纪检监察体制机制改革和高校治理结构改革都具有重要意义。

2.2总体框架

第1章,绪论。介绍本文的研究背景,阐明本文的研究目的和研究意义,概述研究方法,提出本研究框架。

第2章,文献综述。对国内外廉政机构、我国纪检监察机构和高校纪检监察机构的现有研究进行整理分析,总结现有研究的研究重点和内容,并指出不足,为第三、四章的实证研究奠定理论基础。

第3章,研究设计。对本研究中高校纪检监察机构履职状况的相关概念进行界定,包括:履职内容、履职方式手段、履职资源、履职效果。介绍围绕高校纪检监察机构履职实证研究所用的具体研究方法和过程,包括文本分析、理论分析、访谈调研、问卷调查。

第4章,实证分析。对第三章研究方法收集到的数据进行统计分析,得出本研究结果,主要包括机构设置及人员状况分析、履职状况分析、履职影响因素分析。第5章,总结与展望。对高校纪检监察机构履职做出基本判断,概括出主要结论,并针对结论提出对策建议。最后指出本研究的创新点和不足,并对未来研究进行展望。

3．[思路方法] 本课题研究的基本思路、具体研究方法、研究计划及其可行性等。

梳理高校纪检监察机构设置现状,察看高校纪检监察机构履行其既定职能的方式方法(过程),分析高校纪检监察机构履职状况与当前反腐倡廉形势的适应程度,解释影响高校纪检监察机构有效发挥功能的制约因素,进而探寻优化高校纪检监察机构设置,强化其职能的对策建议。基于此,本文实现如下研究目的:(1)了解高校纪检监察机构设置及人力资源的基本状况。

(2)分析高校纪检监察机构履行职能的方式、方法和手段及其满足需求的 适应性。

(3)揭示高校纪检监察机构有效履行职能的影响因素。

(4)探索完善高校纪检监察机构设置的方式及提高其履职能力的对策建议。

本文综合运用理论研究和实证研究的方法完成研究。主要采取文献分析法、访谈法、问卷法和统计分析法,围绕高校纪检监察机构的履职状况及其存在的问题展开研究。

(1)文献分析法

本研究通过对学术界关于国内外反腐相关研究、纪检监察机构相关研究和高校纪检监察机构相关研究的现有研究成果进行整理分析,明确本文的研究重点和内容。法律法规文献查阅的对象主要是有关高校党风廉政建设法规文件,如《教育部直属高等学校党的纪律检查工作暂行规定》(教育部党组,2004)(以下简称《暂行规定》)、《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》(中纪委、教育部、监察部,2008)(以下简称《意见》)、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》(中共中央新修订,2010)(以下简称《条例》)。

(2)访谈法

本研究在开展过程中,课题组先后赴北京和江苏两个教育部直属高校相对集中的地区,选择了综合性大学、理工类大学、专业性大学等不同类别的大学,邀请目标高校纪检监察机构的负责人(纪委副书记、监察处处长)和一般工作人员围绕本研究进行深度访谈。搜集访谈对象所在高校纪检监察机构的基本情况,了解他们对所在机构履职过程、效果和影响因素的认知与评判。

(3)问卷法

本研究通过发放调査问卷,旨在了解直属高校纪检监察机构履职的基本情况、取得的成效、存在的问题及影响因素等,调查对象为机构负责人。问卷通过教育部监察局发放与回收。

(4)统计分析法

本研究运用SPSS17.0对问卷调查和访谈收集的数据进行统计分析。主要包括频数分析、相关分析、交叉分析等。

4．[创新之处] 在学术思想、学术观点、研究方法等方面的特色和创新。

5．[预期成果] 成果形式、使用去向及预期社会效益等。6．[参考文献] 开展本课题研究的主要中外参考文献。摘要：十八大以来，我国各级纪检机关坚持有腐必反、有贪必肃，以零容忍态度严惩腐败、以持之以恒的决心纠正四风，统筹协调形成反腐败整体合力，形成依纪依法高压反腐的新常态，取得了党风廉政建设与反腐败斗争的伟大成绩，但受纪检监察双重领导体制的影响，纪检监察机关存在职能泛化、方式固化、作风异化和功能弱化、人事待遇化等问题，严重影响反腐败工作成效。改革纪检监察体制成为破解当前反腐败体制障碍的必然选择。就改革路径而言，无论是实行垂直管理模式，还是提高地位模式，抑或组建大一统的反腐败专门机构模式，都是在克服纪检监察双重领导体制弊端、增强监督主体相对独立和权威性，但囿于上述模式各自本身的局限性，都无法有效破解当前反腐败体制障碍的现实难题。在不突破党对纪检监察机关领导体制的大前提下，深化“三转”体制改革，增强监督主体的相对独立，完善巡视制度的独特优势，增强法治思维与法治意识，遵循国家治理的价值规律和中国特色腐败治理体系的内在逻辑，才是纪检监察体制改革顺应国家治理体系和治理能力现代化发展不可逆转的现实路径，唯此才能为新常态下的反腐工作提供体制机制保障，使之适应社会主义现代化建设和党风廉政建设与反腐败斗争的需要。

除导论和结语，本文共分为四章。第一章探讨我国纪检监察机关体制改革的基础理论问题。通过对纪检监察的基本概念阐释推导出纪检监察管理体制改革的基本含义，分析十八大以来反腐新常态，对新常态下纪检监察工作的新变化进行研判，得出纪检监察体制性问题呼唤得到根本性解决的结论。

第二章深入分析当前纪检监察管理体制的局限性。由于体制障碍，当前纪检监察工作呈现出职能泛化影响专业性，功能弱化影响权威性，方式固化影响效率性，作风异化影响廉洁性，人事待遇化影响效能性问题，通过深入分析问题存在的原因，明确了纪检监察管理体制改革的必要性。

第三章探讨改革我国纪检监察管理体制的几种模式及各自特点。“垂直管理模式”、“反腐败专门机构模式”、“强化地位模式”均囿于模式本身的不足，不是当前纪检监察体制改革的合适路径，“三转”改革模式回归党章、聚焦本职，是契合当前实际的改革出路，但不能一蹴而就，改革过程中涌现出许多新问题有待解决。

第四章紧扣上文，提出深化纪检监察管理体制改革的对策建议。要改进措施深化“三转”改革，要完善巡视制度这一反腐利器，充分发挥其在纪检监察工作中的独特优势，要建立健全适应纪检监察体制改革的相关制度，要在法治的轨道上深化改革，要从国家治理的基本价值上来推进改革。

关键词：纪检监察;新常态;体制改革;三转

导论

一、研究的背景和意义

(一)选题背景

党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，作为全面深化改革的重要组成部分，党的纪律检查体制改革是党要管党、从严治党、强化党建的必然要求。纪检监察机关是国家腐败治理体系中的专职机关，纪检监察机关治理腐败的能力和效力的提升，是国家治理腐败事业现代化、科学化和规范化的重要标志。反腐倡廉建设成就的取得，由反腐败机构的科学职能定位、反腐败方式的改革创新、纪检监察干部优良作风等关键性因素共同决定。我国自九十年代起确立党的纪检机构和政府行政监察部门合署办公体制机制后，地方各级纪检监察机关在管理体制上由同级党委和上一级纪检监察机关共同领导，地方各级监察机关同时对本级人民政府负责并报告工作，这种管理体制推动了反腐倡廉工作成绩取得。但近年来，受纪检监察管理体制影响，纪检监察机关存在着工作面铺得过宽导致职能泛化、方式固化、作风异化、功能弱化、人事待遇化等不良现象，严重影响纪检监察队伍整体形象，阻碍反腐败工作深入推进。长期存在的纪律检查工作体制障碍，一定程度导致反腐败工作形势复杂严峻。如：

办案过程中多个机构或职能重叠或各自为政，导致力量涣散，影响整体合力，削弱战斗力;案件调查过程中一些地区、部门人为设置重重阻力，某些法纪意识不强的领导利用不受监督的现实困境滥用职权跑风漏气、通风报信、甚至压案不查、谎报案情或瞒案不报;一些地区、部门腐败行为易发多发频发，系统性腐败、塌方性腐败时有发生，与风清气正的政治生态相去甚远等。破困局，唯改革。改革既是战略，也是战术;既是理念，更是方法。伴随党风廉政建设要求和反腐败斗争形势的日益变化，提高纪检监察机关在国家政治权力构架中的相对独立性和有效监督性，变革纪检监察体制机制的呼声日趋强烈。党的十八届三中全会专篇提到改革党的纪律检查体制机制，多地也结合纪检监察工作实践开展了一些有益探索，这些改革举措与有益探索必将为党风廉政建设与反腐败工作提供强大动力和恒久支撑。只有全面深化纪检监察管理体制改革，才能为反腐败工作提供体制机制保障，这亦是笔者将纪检监察管理体制改革作为研究内容之现实背景所在。

(二)研究意义

纪检监察体制改革研究事关党的领导方式与国家政治体制改革，具有极强政治色彩，在学界历来讳莫如深，偶有提及均是蜻蜓点水，对触及改革实质的问题鲜有研究。作为当今党和政府的重大改革举措，纪检监察管理体制改革是纪检监察系统为适应反腐败新形势、新任务、新要求，推进国家治理体系和治理能力法制化、现代化、科学化建设而进行的一次变革创新。笔者旨在通过对当前纪检监察机构“三转”(转职 能、转方式、转作风)改革以及纪检监察管理体制“为什么改”、“改什么”、“怎么改”展开分析，总结改革过程中取得的初步经验，发现改革过程中存在的问题与不足，并提出进一步深化改革的对策建议，推动纪检监察管理体制改革进一步深化，增强纪检监察公信力，提升纪检监察机关执纪规范性、权威性。

二、文献综述

在中国经济迅猛发展、腐败挑战日益凸显，反腐败体制独特的背景下，中国的反腐败体制机制受到学术界和实务界越来越多的关注。国外学者探讨中国反腐问题的文献不少，但视角主要集中于反腐败机关的职能作用和反腐败形势现状等方面，如：劳伦斯。沙利(LawrenceR.Sullivan)阐述了苏联共产党内的监督机关在党内的作用和地位;格雷厄姆。杨(GrahamYoung)分析了文革以来纪律检查委员会的角色、方法和目标后认为，纪委的重建首先是通过维持组织纪律加强党组织的一种手段;安德鲁。魏德曼(Wedeman)比较分析了中国的纪检监察系统和检察院系统，进而论述了中国体制转轨时期腐败的变化趋势①。但这些研究均未从体制改革角度分析研究中国纪检监察机关的自身发展和变革的独特路径。

在国内，学术界探讨中国腐败治理问题的文献已汗牛充栋，有的探讨和论述纪检监察管理体制的历史脉络，如史斌、蒋国海、李成言等人分析纪检监察领导体制变革，曾繁茂、张大千主编的《中国共产党纪律检查概论》，李雪勤主编的《中国共产党纪律检查工作60年》等。但直到04年派驻机构统一管理，纪检监察机关领导体制不顺影响反腐败工作，需要进行体制机制改革的问题才成为学术界的讨论对象。如：刘淑芳、刘畅然等对理论界关于纪检领导体制改革的“垂直体制说”和“平行体制说”展开学理探究，主张纪委的改革取向应考虑由各级纪检机关重点加强下级纪检机关的工作来提高其工作成效，而国家监察机关的改革取向可由各级人大权力机关产生监察机构进行一般监督和反腐败等特殊专项监督。②学者莫吉武等认为，改革纪检监察体制机制的关键是要理顺其职能配置和权力边界，明确可为不可为，应为不应为，而非仅仅专注于其相对独立地位的提高。学者张孟飞提出“纪检机构的弊端和负效应主要表现在历史方面、体制机制方面和认识方面的不足，应予以正视并改革纪检监察体制机制使之有权有位有为”③。学者吴海红主张纪检监察体制改革的路径选择要强化机构的独立性和权威性，这是党内监督体制改革顺应民主政治发展不可逆转的趋势④。研究员徐喜林认为，当前纪检监察机关实行的双重领导体制存在监督不力、监督越位、缺位、错位等缺陷，主张强化纪检监察部门的职能、地位和权力，深化权力监督的内涵与外延边界，拓展范围与领域，加强纪检监察制度建设，强化队伍管理，将纪检监察机关的工作重点和主要精力聚焦到监督执纪问责上来⑤。中国社会科学院高波认为，纪检监察机关体制机制改革的路径是围绕纪检工作主业主责来强化执纪监督问责，在优化配置监督资源并放大监督成效的同时，要达到行政运行成本和代价的绝对降低⑥。清华大学副研究员过勇通过剖析纪检机关的历史变革，认为纪检机关未来改革的方向既取决于其本身的发展步伐，也取决于其在国家反腐倡廉事业和政治构架中的地位和功能，关系到国家全方位的政 治体制改革和全领域的国家治理的核心内容⑦。以上研究从不同角度分析了纪检监察机关存在的问题，提出了未来发展方向，但均未涉及党的十八大以来，纪检监察机关在面临反腐败新形势下，积极探索体制机制改革，自上而下推行“三转”的相关内容，对现阶段纪检监察体制机制改革工作缺乏有力的推动与指导作用.三、研究方法

本文采用的研究方法之一是文献综合法。根据论文选题及研究方向，查阅国内外有关文献资料，通过收集整理、归纳总结、拓宽思路，全面了解本领域的研究现状，为本文的研究开阔视野，打开思路。

本文采用的研究方法之二是社会调查。通过实地调查，召开座谈会等方式，全面了解掌握新反腐背景下，反腐败工作所面临的领导体制机制障碍，从而引出纪检监察管理体制改革的必要性。

木文采用的研究方法之三是案例对比分析。通过列举改革我国纪检监察管理体制的几种模式，对比分析各自特点及改革中的探索与实践，着重分析“三转”改革的优势和困境，进一步提出深化纪检监察管理体制改革的对策建议。

第一章我国纪检监察管理体制改革的新背景

第一节我国纪检监察管理体制的基本概况

纪检监察机关是本文的逻辑起点。中国最大的特色和本质，即东西南北中，工农商学兵政党，概莫能外，党是领导一切的⑧。我国宪法也以根本法的形式，确立了中国共产党的领导地位和执政地位。党的纪律检查机关在保证党的政治纲领和政治目标的实现，维护党的团结和统一，纯洁党的组织和队伍，协助党委加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作中发挥着极为重要的作用。八十多年来，纪检机关的职责和任务持续变革，其在国家政治机构中的位阶与价值，以及在反腐败与党风廉政工作中的作用也在不断发展变化。

一、纪检监察机关的性质与任务职权

纪检机关随党而生。根据党章规定，中央纪律检查委员会由党的全国代表大会选举产生，在党中央的领导下进行工作。党的地方各级纪委和基层纪委由党的地方各级代表大会或党员大会选举产生，在同级党委和上级纪委的双重领导下开展工作。党的纪律检查机关监督、检查党组织和党员遵守党纪的情况，并对违纪主体执行纪律，这是纪律检查机关的基本性质，也是其区别于其他监督主体的本质所在。《行政监察 法》规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关。”根据这一规定，行政监察机关隶属于各级人民政府，是各级人民政府行使监察职能的机关，是管理行政监察事务的行政机关。

党的纪律检查机关的性质决定纪检机关的任务。但党所处的历史时期不同，纪检机关的任务亦有稍许差别。十八大后的最新党章规定各级纪委的任务主要是以下三个方面：一是最基本最重要的任务即维护党章和党内法规。党章是党内宪法，是党的根本纪律和根本法规，纪检机关要维护和执行党的纪律，首先要全面维护党章，确保其被各级组织和党员严格遵循;二是检查党政方针及决议的执行情况。主要通过经常性监督检查，严肃党的纪律，保证全党上下令行禁止，行动一致;三是协助党委开展党风建设和反腐败工作。这项任务是由党的纪检机关的性质所决定，是由党风、反腐败工作与党纪密不可分的关系所决定。党委承担党风建设和反腐败工作的主体责任，是第一责任人，纪检机关只有协助党委抓好党风建设，落实监督责任，并协助党委坚持不懈开展反腐败工作，才有助于养成和保持优良作风，才能有效地执行和维护好党纪。

纪检机关的职权即纪检机关在其职责范围内的基本权限和权能，是指党依照职能定位，根据纪检机关本身的性质和任务，用党章和其他党内规范的形式确立的一定职责范围内的权限。八十多年来，纪检机关的职能随历史变化和国家发展不断演进调整，但主要职权大体保持稳定，主要包括：执纪监督问责权、接访处置权、案件检查又称纪律审查权、党内处分权，其中，执纪监督问责权是最突出职权，也是纪检机关对外产生强大权效的权源基础。

政府监察机关职能与党的纪律检查机关职能互为补充，在执行职权效果方面与纪检机关基本一致，但作用范围和对象固定于政府部门及其人员。实际上，党的纪律检查机关和政府序列的监察机构在工作上有机融合不分彼此，且合署办公(一套人马、两块牌子)，以此最大程度推进纪律检查机关与监察机关职能的优化配置，最终将党的廉洁从政意志转化为全体党政机关及其公职人员的共同廉政意志最终实现廉洁从政。基于以上原因，本文将纪律检查机关与监察机关视为一体，为进一步探讨纪检监察管理体制改革奠定基础。

二、纪检监察管理体制改革的必然性

按照行政管理的基本概念，管理体制的稳定性与管理环境和管理对象的灵活性是一对矛盾体，为适应日益变化的管理环境，管理体制需要不断改革，以克服现有体制中的弊端并不断适应新时期的需要。改革的本质是组织和制度创新。而纪检监察管理体制改革，是我国纪检监察体制克服现有反腐败体制管理模式中的弊端与不足，与时俱进，使之适应永不停滞的社会环境变化和反腐倡廉事业的需要，也是坚持党的领导和坚持走社会主义道路的重要举措。纪检监察工作在党风廉政建设和反腐败工作中的作用无可替代，纪检监察管理体制又决定了纪检监察工作的实际成效，因此，改革并完善党和国家的纪检监察体制机制，是 政治体制改革发展过程中的重要组成部分，是推进和完善国家民主政治制度建设和社会政治文明建设的有力支撑和重要保障。

我国纪检监察体制改革贯穿于党的纪律检查发展史，但真正意义上的纪检监察机关管理体制改革始于1980年，当时尚处在恢复重建初期的纪检工作主要在同级党和政府的领导下开展，地方各级纪检机关主要对本级党的委员会负责并报告工作。1980至1982年，中央决定对纪检领导体制做出重大调整，拟将同级党委领导模式转变为由同级党委和上级纪委双重领导并以同级党委领导为主的新模式。党的十二大党章具体明确了纪检机关的地位、职责及权限产生方式、领导体制，从党章规范性文件效力层面确认纪委由同级党委和上级纪委双重领导。1986年12月，国家监察部成立。1993年2月，监察部与中央纪律检查委员会的机关合署办公，共同承担党的纪律检查职能和行政监察工作职能，实现职能优化整合，推动协同发展。该体制沿用至今，在党风廉政建设和反腐败工作上取得良好成绩，除微调完善部分规章制度，没有深层次体制改革。随着十八大以来国内反腐败斗争形势和任务的深刻变化，纪检监察机关事实上主要受同级党委领导的体制，成为影响纪委工作独立性的重大体制障碍，要求改革体制机制，提高纪检监察机关的权威性、超脱性和独立性的呼声日趋强烈，不少地方开展了一些改革尝试。党的十八大报告明确提出要健全纪检监察体制，党的十八届三中全会从党的建设和政治体制改革高度重点研究了改革党的纪律检查体制。迈出这两步，表明党和国家已全面开启纪检监察体制改革的顶层设计，改革的大鼓已然擂响，改革的步伐稳步向前，改革的成果值得期待。

第二节新反腐背景下对纪检监察工作的新要求 一、十八大以来反腐新常态

十八大以来，在党中央的坚强领导下，各级纪检监察机关聚焦主业，打老虎、拍苍蝇，严惩腐败，严抓四风，力争实现党和政府的自我纠错、自我净化、自我革新，决心、力度、规模以及成效均是前所未有。强力推进反腐工作振奋了党心民心，纯洁了党的队伍，挫败了亡党亡国的最大危险，百姓倍受鼓舞、充满期待。自总书记运用“新常态”一词分析当前中国经济发展状况后，“新常态”也被学术界和舆论界借来解读中国的反腐败斗争。笔者认为，中国反腐败“新常态”,就是以零容忍态度严惩腐败、以持之以恒的决心纠正四风，统筹协调形成反腐败整体合力，形成依纪依法高压反腐的常态化。这是一个集目标、战略和保障于一体的反腐败新系统，其目标是建设廉洁政治，其本质是标本兼治，其战略上有赖于“以治标为主，为治本赢得时间”的早期治标策略和“把权力关进制度的笼子”的长期治本策略，其保障有赖于以全面深化改革为基本。具体而言，反腐新常态主要体现在如下方面：

(一)高压强推，严惩腐败

两年来，中央纪委以零容忍的态度，坚持有腐必反、有贪必肃，重拳频出，将一个个贪官“斩落马下”.既查办了在位的腐败分子，也处理了退休的党内蛀虫，既惩治了国内的，也追捕了在逃的，既严查被监督对象，也清除纪检队伍内部的“害群之马”,对于违法乱纪者，不论其出生背景、官职高低、权力大小坚决一查到底、绝不手软，形成反腐败工作整体上的高压态势。截止2015年3月，中央纪委对副部级以上干部已结案或正在纪律审查的就达70多人，其中被移送司法机关追诉的就有30多人⑨。反腐败呈现出激烈的井喷型特征，查办的干部人数之众、级别之高、领域之宽、范围之广、背景之深、金额之大，堪称空前。查办案件工作取得有目共睹的明显成效，一大批腐败分子被清除，使广大党员干部充分认识权力由人民赋予不可任性，自觉对法纪心存敬畏严格遵循，严守党内纪律和政治规矩，党内蛀虫不断被铲除的同时党内生活得到净化。

(二)持之以恒，严纠“四风”

中央八项规定出台后，各级纪检监察机关反腐和执纪监督问责力度加大，在打大老虎查处严重违纪违法案件的同时，更着力于党风培养，正风肃纪。针对与基层群众息息相关的不正之风和腐败问题，放大眼睛持续发力，持之以恒严格纠正“四风”.创新监督检查方式，深究严查四风问题新病变新方式，对变相的三公消费和利用公款拜节送礼以及挥霍浪费公共财产等违纪问题，狠抓关键节点持续发力，明察暗访，监督检查，对一些“由明转暗”,披上“隐身衣”的不正之风更是露头就打，从具体问题抓起、从小处着手，在坚持中深化、在深化中坚持，把违反中央八项规定精神列入纪律审查重点，突出作风建设必须“严”、“深”、“细”、“长”.仅就2014年，全国查处违反中央八项规定精神的问题就达53000余起，处理7万余人。在强力纠风影响下，全党党风政风得到有效改善，并带动社风民风的有利转变，成效显着有目共睹。

(三)统筹协调，提升办案整体合力

在党中央和地方各级党委政府高度重视下，各级纪委均能够利用党风廉政建设与反腐败工作组织协调平台，或定期或一事一议组织协调反腐败工作，被协调的领导小组成员，积极参与，密切配合，各司其职，形成从发现成案问题线索、案件纪律审查、党政纪处理、司法侦查起诉判决的全过程协作配合机制，形成了职能部门社会监督、纪律审查处理与司法案件查办工作的整体合力，大大增强反腐败工作力度。具体表现在：一是巡视成果得到高度重视和充分利用。

每轮巡视过程中或结束后，巡视组所移交的问题线索均被各级纪委重视，由各级纪委巡视办或案件监督管理部门进行集中管理、分配力量逐一排查，从中发现成案线索并立案进行纪律审查，巡视制度已然成为发现重大腐败案源线索查找长期深藏问题的一柄利剑;二是审计部门的运用重视度空前。审计部门是法定的行政监督部门，在发现问题线索方面具有财经纪律与会计审查方面的天然专业优势与力量优势，审计结果日益成为发现问题线索的重要源头，逐步受到案件查办部门及人员的高度重视。近两年来，各级案件查办部门所办理的大批大案要案，都是在审计过程中发现的成案问题线索，行政审计的优势与力量得到充分利用。三是纪检、检察、公安、法院的配合日益强化。长期以来，纪检、检察、法院、公安等部门受各自办案程序与实体规则限制，无法充分开展协同合作，形式大于内容，效果相当有限。近两年，中央发力，推动相关部门从上至下的实质性协同工作，要求各级纪检和司法机关在各自依纪依法履责互不越权干扰阻碍的前提下，对公职人员违纪违法案件及案件中涉及的违纪违法线索情况，制订了专门的线索互通、相互移送、信息共享、证据互用转化等规定，要求反腐败协调领导小组组员严格遵循，极大地简化了合作程序，促进了合作成果的应用，真正形成反腐败工作整体合力。

(四)回归党章，全力聚焦本职工作

一手抓从严治腐，一手抓内部变革，两手都要抓、两手都要硬，这是反腐新常态的又一显着特点。十八大之前，纪检监察职能过于分散，承担任务过多过滥，很多领域已经逾越纪检监察机关履职边界，既影响纪检监察部门职能发挥，也不利于责任政府的构建。新一届中央纪委正是基于对上述问题的深刻认识，推动纪检监察机构的职能定位变革，确保纪检监察工作围绕党章规定，聚焦到主业和本职工作。多批次、多层次地清理议事协调机构，把超越纪委职责权限的工作交割，优化职责边界，有力破解“种别人的田，荒自己的地”的尴尬境况。同时，从上至下着力推进纪检监察机构内部变革。增设纪检监察室，整合成立党风政风监督室，新成立纪检监察组织部、宣传部和干部监督室，各级纪委结合实际实行机构内部变革，为聚焦主业回归“原教旨”奠定组织机构基础。此外，加强对纪检监察机关的监督成为反腐新常态下创新之举。在腐败面前，任何组织和个人都没有天生的免疫力，纪检监察机关内部也不是天然的“安全区”,在腐蚀与反腐蚀空前激烈，考验无处不在的当下，执纪者只有常怀戒惧，带头自觉接受党组织、管理和服务对象、人民群众和社会舆论的全方面多角度监督，只有组织内部的从严监督、从严教育、从严管理、从严查处的规章制度，才能确保纪检监察队伍在新常态下的绝对安全。

二、纪检监察工作面临的新要求

“新常态”对纪检监察工作提出新要求，笔者认为，当前及今后一段时期，纪检监察机关要积极探索纪检监察工作新思路、推出新举措、达成新状态、开创新成效⑩。反腐是一场输不起也绝对不能输的斗争，虽然当前取得了一些成绩，赢得了一些掌声，但形势依然严峻复杂，腐败滋生的土壤仍很肥沃，稍有不慎还有反扑的危险，而且，随着反腐败斗争形势和任务的发展变化，反腐和党风廉政建设工作面临许多全新挑战。纪检监察机关必须要正确研判、明辨是非，以改革的办法推动纪检监察工作形成新常态，全面提升执纪监督工作水平，确保反腐败斗争和党风廉政建设的顺利推进。

(一)正确研判反腐斗争形势

一是“严峻”.从腐败程度和规模而言，腐败呈现系统性、塌方式、家族化、集团化等特点，特别是在高压反腐强力纠错的严峻态势下，一些顽固不化者还在顶风违纪作案，依然我行我素，不见棺材不掉泪。二是“复杂”.从腐败特点而言，当前的很多腐败问题都是经过精心伪装的，大都披着隐形外衣，打着经济政治需要的幌子，复杂且难于发现，多种腐败形式交错缠绕，人事腐败和经济腐败成为腐败高发区，党政内外相互勾结，进行利益输送、权钱交易、权色交易、权权交易、权力寻租，权力互换等，腐败利益链条盘根错节、纷繁复杂，一些腐败分子为使腐败利益最大化甚至结成“腐败联盟”.三是“多变”.从腐败形式而言，当前的腐败呈现出高科技化、反侦察化，取证困难化、侦破费时化，反腐整体难度提升。四是“依然”,从腐败时间维度而言，反腐败斗争具有长期性反复性，距离达到“不敢腐、不能腐、不想腐”的政治生态尚需时日，反腐败斗争任重而道远。

(二)坚决抵制不良反腐言论

近两年来，在正风反腐步入新常态的同时，处于结构调整期的我国经济增速从高速转向中高速甚至中低速，一些人别有用心地将反腐败与经济发展对立，把当前经济下行与反腐败力度加大联系在一起，有人称继续强力反腐必会影响经济效益和发展速度，最终影响国家的经济基础;有人称反腐败会使干部缩手缩脚、怕这怕那、为官不为，不愿干事创业;有人称当前反腐只是一时的政治运动，过后就会自然降温消退，并认为目前的反腐败隐藏着“大老虎联手反扑”的巨大风险。以上观点，是不懂经济的表现，更是误判反腐败新形势，对我们党的制度、理论、道路缺乏自信的表现。笔者认为，从国际国内的实践经验来看，坚决惩治腐败不但不会影响经济发展，还会通过清除腐败积习，破除潜规则，打破固化利益，通过营造法治公平正义的良好政治生态，进一步激发全社会的活力和创造力，为追求又好又快、和谐、可持续的经济发展新常态注入强大动力。

因此，必须要走出认识误区，坚决抵制不良言论，强化政治定力，明辨是非，坚定反腐的信念和决心不动摇，确保反腐败斗争和党风廉政建设工作的顺利推进。

(三)坚决理顺反腐工作体制机制

十八大以来，纪检监察机关在查办案件时的相对独立性得到较大提高，但阻碍纪检工作、延缓纪检事业科学发展的体制机制性问题并未得到根本解决。

党和政府的反腐机构没有独立性，在一定程度上制约了反腐机构功能的有效发挥，甚至会对局反腐败工作产生负面效应。在实际操作层面无法实现对党政领导特别是“一把手”和同级党委的有效监督。尽管在新反腐背景下，中央越来越倾向从外地和中直机关调任省一级纪委书记，地市级纪委书记也经常性地异地调任和轮换，但这只是在人事选拔任命上的权宜之策，并未从根本改变现有管理体制和监督机制。要破解当前纪检监察工作面临的体制机制和制度困境，需要采取针对性措施，以化解体制缺陷和制度缺失带来的系统性、全局性问题，进而全面提升纪检监察工作水平。提高纪检部门在查办案件过程中的独立性，排除地方和其他系统的干扰，强化对办案人员的监督管理，实现监督者亦受监督，防止灯下黑，将是纪检监察体制改革的重要目标。

第二章当前我国纪检监察管理体制现状

第一节纪检监察管理体制存在的局限性

在我国，从1993年开始实行至今的党的纪律检查委员会和行政监察机关合署办公的特殊反腐体制，地方各级纪检监察机关在同级党委政府和上一级纪检监察机关的双重领导下开展纪检工作，地方各级监察机关同时还需对本级人民政府负责并报告工作，这种世界独特的管理体制取得了党风廉政建设和反腐败斗争的显着成效。但该管理体制存在的问题与不足在新的时代背景下日益凸显，工作面铺得过宽带来职能泛化、工作方式固化、工作作风异化、功能弱化和人事待遇化等问题，给党的纪律检查工作有效开展带来诸多障碍，严重影响反腐败工作成效和纪检监察队伍形象。

一、职能泛化影响专业性

近年来，纪检监察机关承担的工作任务越来越多，工作范围越来越宽，甚至有“事事牵头，样样主抓”的发展势头，一些本不属于纪检监察机关法定职责范围的工作不断扩张，牵扯耗费了纪检监察机关大量人力物力，严重泛化的职能导致纪检监察机关超负荷超节奏超常态运转，最终造成党风廉政建设和反腐败工作主业被削弱，本部门业务专业性遭受重大挑战。

(一)职能泛化的表现及原因

以中纪委为例，其牵头或参与的议事协调机构多达125个，各级地方纪委参与的更多，如湖南就有225个。这一现象在地市级表现更为明显，地方政府的任何一项工作都希望纪委参与推动，纪检监察机关“应邀”参与文明创建、城管革命、猪肉市场检查、计划生育工作检查、环境卫生政治、公路超载治理、社会治安综合整治等与纪检监察本职无关的工作的现象比比皆是。地方党委政府习惯性地将纪委视为其下属工作机构，习惯于借用纪委的权威，习惯于给纪委分配工作任务，习惯通过压担子的方式表示对纪委工作的重视，作为下属的纪委对党政领导的“重视”只能服从，把大量精力消耗于本职工作外的复杂事宜，逐渐偏离其执纪监督问责的主职能。有很多领导坦言，纪检监察机关权力大、威信大、影响大、能耐大，只有纪检监察机关出面，工作才更有“力度”,经济社会发展中的诸多问题只要纪检监察机关到位了就肯定能解决，纪委犹如神医“包治百病”.遇难事找纪委的顽症，让纪检监察部门逐步沦为“保镖”、“枪手”.(二)职能泛化的危害

地方党委政府的做法将纪检监察机关置于既当裁判员又当运动员的境地，纪检监察机关在监督相关单位主体责任和监督责任是否落实到位，是否存在违纪违法违规行为的同时，更要与被监督单位一道解决具体问题，完成党和政府交办的具体工作。这种领导模式和工作推动方式将纪检监察部门立于失职渎职的复杂境地，让其履行不该履行的职责，应该履职督办的工作却疲于应付，导致纪检监察机关“种别人的田，荒自己的地”,严重损耗该机关的专业性、权威性。这种无休止的损耗和职能上的越位、缺位、错位、失位问题，使纪检监察机关职能日益泛化，难以准确把握和定位自身工作，导致在复杂多样的被动工作中迷失方向，难以分清主体责任与监督责任，最终既没有调动和发挥牵头部门的主体责任，导致其主体责任落实不力，又导致纪委自身的执纪监督问责职能流于形式，自身的监督责任亦难以落实，形成一种难以摆脱的恶性循环。

二、功能弱化影响权威性

(一)功能弱化的表现及原因

在现行双重领导体制下，各级纪检监察机关必须要落实当地党委政府对纪检监察机关的领导意图，在具体案件查办和监督执纪问责等职能执行过程中，都要讲政治顾大局，将同级党和政府特别是党政一把手的意见，作为纪检监察机关决策的主要参考。

(二)功能弱化的危害

虽然十八届三中全会明确“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”11,但因为体制机制的双重领导没有得到根本性转变，规定很大程度停留在书面状态，具体操作执行起来效果不明显。在查办一些重要案件时，同级党委领导的意见仍然起主导作用，具体在要不要查、调查范围、移不移送司法追究等关键环节上，办案部门和相关纪检领导经常性受到同级党委政府官员的多种干扰，压力巨大，对直接涉及到同级党委、政府的领导和重要部门领导的问题线索，比如财政、组织人事和政法强势部门的重要官员，同级纪委的调查工作要么很难开启，在初查初核阶段就被动终止，要么即使排除干扰启动调查，但受制于利益牵绊，对存在的问题大多也只能蜻蜓点水式，即使最后追责处理也多是轻描淡写，大事化小，更有甚者会出现大案轻查或者有案不查的情况。这就造成如果没有上级纪委或当地党政领导的支持，同级纪委很难在当地办出有影响力的大案要案。此种案件检查和监督问责模式，严重削弱纪检监察工作的功能，损害纪检监察工作权威。

三、方式固化影响效率性

(一)方式固化的表现及原因

一直以来，各级纪委开展纪律审查和执纪监督问责的基本方式就是应群众举报或信访举报的要求，抑或是应上级的批转办理，对被核查对象及单位开展联合检查或成立联合调查组，进行检查和初查初核。固定的工作套路虽然程序简单，但方法手段较为单一，因对被调查单位具体业务工作的不了解，信息不对称，不知道对方权力行使的范围边界，以及对行政自由裁量权的把握不合理，缺乏专业会计和法律人才导致无法弄懂被查对象权力行使的核心环节，有时虽然耗费大量人力物力，但核查效果有限，达不到应有的执纪效果。

(二)方式固化的危害

十八大以来纪检监察机关将纪律审查和纠正四风问题作为主要工作任务，经常性地对被巡查单位开展各类明查暗访活动。检查包括上班纪律，三公经费使用及公车私用等相关内容，但在工作开展过程中都存在明显的不足，即监督检查的方式方法有限，没有根据被监督对象和被核查事宜创新工作方法，难免浮于表面蜻蜓点水，浅尝辄止，降低监督权威。此外，“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠人民群众支持和参与”12的反腐败领导体制和工作机制，虽然在宏观政策上赋予各级纪检机关在反腐倡廉工作中应承担的组织协调作用，但怎样组织协调、协调程序和机制、方式方法、后续跟踪反馈是什么等问题并没有具体的规章制度，纪委的协调职能仅停留于原则要求上而缺乏统一的操作规范，导致各种监督力量分散，各自为战，且具体监督部门之间缺少沟通协调，纪检机关整体协调权力较弱，不 时出现某些腐败分子一边腐败一边大谈党风廉政建设升官发财，一边服刑一边享受工资待遇的怪象，执纪监督效果大打折扣。

四、作风异化影响廉洁性

(一)作风异化的表现及原因

任何权力都容易被滥用并产生腐败。具有极高含金量的纪检监察机关的监督权、执纪权、问责权也同样有滋生腐败的风险，特别是上述权力运用的法定程序不像司法权、行政权那样公开透明，其救济途径和监督程序也往往停留在组织内部构架，并不完善。譬如案件查办与否、查到什么程度、给予什么样的处分、移不移送司法等，都直接影响相对人的政治前途、经济利益甚至人身自由，如此大的权力背后必然潜在巨大风险。权力的履行主体纪检监察干部时刻处在腐蚀与反腐蚀的漩涡中，时刻直面各种诱惑，稍有不慎就会犯错误。在纪委的干部谁来监督这个问题上，我们的制度设计还有很大欠缺。首先，系统内监督不严。虽然有一些内部监督管理文件和规定，或失之于笼统，或只停留在“挂在墙上”,未得到执行落实，绩效考核、述职述廉等监督方式也不够直接有力，特别是对纪检领导班子成员及一把手的强大决策权，干部在执纪监督问责中的裁量自由权力还缺乏行之有效的监督手段和方法。虽然纪检系统成立了自己的干部监督室，但这种同体监督的效果相当有限。出于是系统内或同一单位的同事，抬头不见低头见，怕得罪人，怕丢选票，怕影响个人利益等导致在监督问责上失之于软，监督效果大打折扣。上下级纪委之间几无工作交集，信息不对称，实际上也难以有效监督。其次，体制内监督缺乏。现行党政反腐体制机制中，纪委处于领导机关和相对核心地位，其他机关不太可能也不敢对纪委书记和纪检干部进行监督。同级党委作为领导层可以监督，但更多的只是分配任务，也缺乏比较有效的手段，毕竟纪委书记就是同级党委中的重要领导。

地方人大的监督也仅限于职责范围内的“一府两院”,对纪委监察机关的监督并未涉及，没有监督基础。第三，外部监督不力。由于很多行为均属于保密限制，信息不公开，沟通机制、群众知情机制不完善，导致群众参与监督的程度仍然有限。

(二)作风异化的危害

少数纪检干部在监督有限的权力面前作风发生异化，有的发表与党的路线方针政策和决定相违背的言论，有的在案件查办工作中压案不办、越权批办、违规催办、隐瞒不报或直接干预办案调查单位的案件调查处理工作，甚至以案谋私、办人情案、办关系案，跑风漏气等等，严重影响了纪检监察工作的廉洁性。十八大以来，纪检系统内部查处的众多违法乱纪的干部，严重影响了纪检监察机关在广大人民群众心中的廉洁性。

五、人事待遇化影响效能性

(一)人事待遇化的表现及原因

一直以来，纪委工作人员的专业化水平饱受诟病，相较于司法队伍日益倡导的职业化、精英化、专业化，纪委在任命领导干部时过于强调政治素质个人品德而忽视专业素质，容易导致外行领路，指挥决策不专业，在新进干部时也对执纪办案监督能力要求不够，结果导致能独挡一面的精兵干将少，更多干部沦为协调办案的后勤保障角色。虽然十八届三中全会将下一级纪委正副书记的提名权和考察权上提一级，但同级地方党委和组织人事部门对常委以下纪检监察干部的进退留转仍具有调配权，人事部门出于干部统一调配的原则，难免将一些非专业且没有纪检工作基础且事实上也难以培养的大龄干部调配进来，一些地方把纪检岗位当作领导干部退居二线养老之所，还存在因为纪检系统相对领导岗位设置较多，为了提高干部待遇和级别而进行安置的情况。一些在纪检机关工作时间长、年龄偏大的纪检干部自嘲是万金油，因为不具备法律、财会、计算机等新时期纪检监察工作必备的专业知识，无论放在哪个岗位都不能充当业务骨干发挥自身能力，又因为流动渠道不畅而不能转岗等等。

(二)人事待遇化的危害

有些地方对纪检机关人才流动更新换代的途径限制过多，习惯于从外单位或军转干部中转任、调任或组织安排，一般不能从高校大学生或社会优秀人才中进行公务员考试引进，导致纪检机关严重缺乏法律、财务、审计、计算机等相关专业的急需人才。老龄化突出，人才断层特别严重，有的岗位人少事多，有的岗位人多事少，有的地方领导多过干部，处于单位少数的年轻骨干工作压力大而待遇低，进而导致心理失衡，影响工作积极性。专业化缺失和工作水平不高、能力不足影响执纪监督工作效能，最终导致纪检人才不足与纪检监察工作日益要求的专业化、能力化的矛盾凸现。

第二节原因解析--管理体制改革的必要性

上述状况，与党风廉政建设与反腐败治理体系、治理能力和治理方式现代化的高标准严要求差距不小，也造成纪检监察工作面临新形势新任务时无法有效适应，导致纪检监察工作进入困境。笔者认为，造成困境的根本原因是纪检监察管理体制上的弊端所致。长期以来，纪检监察领导体制的产生和发展过程，纪委监察机关均受同级党委政府的实质领导，特别在查办大案要案上必须先与其通气或征得其同意，在其领导和支持下开展工作，党风廉政建设与其他中心工作亦概莫能外，也是坚持党委统一领导，纪委在党委领导下开展具体工作。虽然近些年来，纪检监察受同级党委和上级纪委的双重领导体制的完善相对于同级党委政府的独立性或多或少有一定的改善，比如从上面空降纪委书记和副书记，且正副书记的提名被上提一级，加大对纪委书记的异地调任，查办案件和线索处置必须向同级党委和上级纪委双重汇报等，但是领导体制和管理机制性的问题并没有得到根本解决。

从纪检监察的权属来源分析，地方党委政府对同级纪检监察机关的领导是一种实质性的全方面的领导，同级纪委在一定程度上仅相当于当地党委执行纪律、政府行政监察的一个特殊职能部门，根据干部组织人事管理规定，纪检工作人员的人事配置权、任免权和异动权，起主导作用的是同级党委及其组织部门的意见和决定，而人员编制管理、财政经费来源、工作津补贴发放以及附加在纪检干部身上的生活待遇、前途仕途等问题也主要由同级党委政府及其组织人事部门决定，政治前途主要被同级党委及组织部门掌握，经济利益主要掌握在同级政府及其财政部门手中。在该体制下，必然导致纪检机关不敢碰硬动真格唱黑脸，怕事后工作受刁难，怕被打击报复。

从监督关系上分析，纪检监察机关与同级党委和政府是一种法纪上的监督与被监督的关系，纪检监察监督同级党委政府的工作是其基本职能，但在隶属关系上，同级党委政府与同级纪检监察机关是领导与被领导的关系，地方各级纪检监察机关一方面要服从于同级党委和府的领导，在其领导和支持下开展工作，另一方面又要对其进行监督，而同级党委和政府既是纪检监察机关的领导者又是被监督者，双方之间这种错综复杂的地位与权属，决定了纪检监察机关对同级党委政府，特别是对决定其政治经济利益的党政领导班子成员，实现有效监督几乎不可能。因为，以下级来监督制约各方面处于优势的上级，以被领导者的身份来监督强大的领导者，只会导致纪检监察职权无法有效行使，最终导致监督乏力，事实上成为“虚监”,流于形式而形成所谓的监督悖论。现行管理体制下，直接导致纪检机关查办案件受地方牵绊太多，执纪监督迈不动脚、伸不开手的弊端日益突显。很多信访举报没有及时核实，很多案件难以及时查处，一些复杂案件无法查办，一些巡视交办的问题线索不能核实成案，人民群众反映的腐败问题久拖不决，对纪检工作的群众期待难以兑现，极大地影响纪检监察工作的效力与权威。因此，纪检监察机关仍主要受同级党委政府领导的体制，成为影响纪检监察工作履行其应有职责，发挥其独立性有效性和权威性的最大障碍。

腐败是现代社会最大的毒瘤，是国家政权的最不稳定因素，如果任凭腐败问题四处横行，愈演愈烈，任凭监督失声失效，流于形式，就会伤害国家自身甚至亡党亡国。此言论虽振聋发聩，但字字珠玑。破困局，靠改革，不能等待观望，必须务实践行。面对严峻复杂的反腐败形势，迫切需要进行纪检监察管理体制改革。用改革之利剑清障减负，凭改革之力量破除积弊，这是十一届三中全会以来中国特色社会主义道路实践证明了的真理，也是深入推进反腐倡廉工作，化解体制机制障碍的不二路径。改革是克服现有反腐败体制管理模式中的弊端，使之适应纪检监察工作实践和党风廉政建设与反腐败斗争的迫切需要，更是坚持和发展中国特色反腐倡廉工作的必由之路。也只有全面深化纪检监察管理体制改革，才能为反腐败新常态新成效提供体制机制保障，营造全社会的廉洁氛围。

第三章改革我国纪检监察管理体制的几种模式及特点评析

第一节垂直管理模式

针对纪检监察工作双重领导体制的弊端，一些专家学者提出对纪检监察机关实行垂直管理改革，以此强化上级纪委对下级纪委的领导，提高纪检监察机关的独立性13.一、垂直管理模式的含义

具体而言，就是借鉴人民检察院、国税及地税、质量技术监督等部门实行垂直管理模式的经验，实行纪检监察机关省级以下垂直管理的模式，或直接实行中央纪委自上而下的垂直管理的领导体制，下级纪检监察机关不受地方党委政府的直接领导，而直接向上级纪检监察机关负责并受其领导，使纪检监察机关在人、财、物等方面完全从地方独立出来，不再受同级党委政府的实质制约，破除地方监督的体制障碍，从体制上保证落实对同级党和政府的监督。例如当前一些地方纪委在县区一级进行了类似探索，即县级纪委把乡镇纪委的设置和管理权限收归县级纪委，乡镇纪检干部的统一调配、办案经费、办案用车、工资、福利、考核等均由县级纪委负责，以此改变乡镇纪委执纪监督问责功能不足的被动局面。

二、垂直管理模式的优点与不足

从各地一些地方探索的实践情况看，垂直管理模式有一些优势：大幅度增强了纪检监察机构的独立性，加大了自上而下的垂直监督力度，有利于实现从党委政府同体监督向上下级异体监督的转变，纪检监察机关可不受当地党委政府的牵绊与制约，能够与之利益超脱，能够排除权力阻碍，实事求是、公平公正客观地开展执纪监督，能够对领导班子及领导成员的用权履职及其违法乱纪行为进行有力有效地监督;有利于整合执纪监督各方面的力量，有效化解因监督力量分散形不成合力、案多人少形不成战斗力的矛盾，从而能够使之集中力量开展执纪监督和办案工作。

垂直管理模式的弱点也比较突出，由于纪检机构工作人员不参加当地党委政府的中心工作，过于超脱，不能融入地方党委政府中心工作和行政管理事项中，而不能全面及时掌握被监督对象的工作情况，形成现实中难以克服的信息不对称，难以有效履行监督职能。当然，也会导致地方党委、政府不能有效领导指挥管辖区域的党风廉政与反腐工作，权责不能统一。而且，垂直管理模式下，纪检监察机关自身主要受上级纪检部门监督，不受地方党委政府和人大政协等监督主体的监督，在上级机构监督太远监督乏力的情形下，一定程度上就会扩大垂直监督部门内部腐败的风险，也不能从根本上摆脱地方党委政府的间接式的干扰。此外，从职能作用上看，垂直管理模式与当前中央愈发强化的反腐利剑--巡视制度的功能高度重叠，难免 扯皮成积。最后，在政治体制上，党的纪检机关垂直管理体制在一定程度上也违反了当前党内宪法党章的规定。

因此，垂直管理模式在一定程度上并不符合我国政治体制内部运作的自身规律与对纪检监察体制改革的实际要求。

第二节反腐败专门机构模式

一、反腐败专门机构模式的含义

针对当前查办腐败案件的机构宽泛、资源分散，权责交叉、反腐败协调领导小组形式化、各单位各自为战形不成有效合力的情况，一些地方进行探索，试图整合有关力量，组建大一统的反腐败专门机构，统一负责本辖区的党风廉政与反腐败工作。在专门反腐机构的组建和配置方面，又存在不同形式和不同规模。如广东东莞市、中山市、阳江市海陵经济开发试验区等实行镇街纪检监察和审计合署办公;珠海市横琴新区成立了全国首个集纪检监察、预防腐败、检察反贪、审计监督等职能于一身的廉政办公室14;云浮市云浮新区成立云浮新区廉政监督办公室，着力打造“五位一体”的监督新模式，统筹纪检、监察、公安、检察、审计等部门职能联合防治腐败，工作人员由市检察院、市公安局、市审计局派驻人员与园区纪工委监察局干部组成，业务工作由各职能部门对口指导，人员管理和日常工作开展归口新区党工委统一调配，;肇庆市高新区参考香港廉正公署下辖部门执行处、防止贪污处、社区关系处的设置理念，设监察审计室(含打贿、信访、办案、审计)、预防腐败室(含党廉、执法、纠风、效能、审理)、宣教综合室三个内设机构，分别承担惩治贪腐、预防腐败和廉政教育三大主体功能。此外，有不少实务界人士呼吁，鉴于香港地区廉洁的政治生态，可以全盘复制香港反腐败专门机构廉政公署的做法，将我国的监察部门、审计部门与检察院的两大职务犯罪侦查部门(反贪污贿赂局和反渎职侵权局)的职能重组合并，构建一个与纪委合署办公的反腐行政局，作为唯一的反腐败专门机构，负责全国的反腐倡廉工作15.二、反腐败专门机构模式的优点与不足

从一些地方实践来看，纪检监察和审计、检察等部门合署办公后，变单兵作战为集团作战，使办案力量有效整合，发挥了惩治腐败的整体合力，达到了整合反腐资源、增强反腐合力、提高反腐效能的目的，密切了部门协作，减少了职责交叉、多头管理和协调环节，实现了纪检监察的政治优势与审计技术优势、检察司法专业优势互补，纪检监察的执纪执法业务与审计部门、检察机关业务互动，提高了反腐惩处手段的灵活性、专业性和协调性，形成了覆盖全方位全流程的事前、事中、事后的廉政风险防控体制机制。

反腐败专门机构模式势必对我国当前《刑事诉讼法》、《行政监察法》、《审计法》及相关配套法律法规造成冲击，还需对行政权限、司法体制机制进行全盘改革。而且，这种模式组织关系复杂，分工协作成为矛盾的焦点，由于内部的职能重叠，需要增加编制，增加改革难度。而且，上述实验能否长期发挥反腐的系统性和整体性优势，能否经得起长久的实践考验，是否可以将来向全国纵深推广，还需要进一步的探索检验。事实上，增强反腐效能的核心不在于机构的多寡和人员的多少，任何机构的组建和成立都需要从国家机构的内在运转需要出发，符合实践所需，切不能以成就单方面的功能而损害国家机器的整体运转。设置大一统的反腐败工作的专门机构，牵涉到党委政府相关机构的职责调整以及检察院、法院自上而下全方位的体制机制变革，必须契合当前大部制改革趋势和司法改革实践，需要反复研究和慎重考量。因此，笔者认为，当前党的纪律检查体制改革路径的选择，必须防止在未经足够试点和缺乏实践检验的基础上，以一刀切的形式将多个反腐相关机构进行整合消减，以免操作不当造成反腐工作的倒退，而应将注意力放在各机构的职责调整、增强机构间协作，形成合力上下功夫。

第三节强化地位模式

针对纪委在同级党委面前的被领导关系及所处的相对弱势地位，特别是在查办腐败案件中，纪委书记的资历及在党委班子中的排名直接关联纪检机关的权威和组织协调反腐败的力度的现实状况，强化纪检监察机关及其领导人员的地位，一直是现行体制下纪检监察监督同级党委政府成员的改革发力方向。

一、强化地位模式的含义

强化纪检监察机关的地位，从形式上主要有两种：一是改革纪委书记、副书记的提名权，即打破过去由同级党委提名的惯例，改由上级党的纪检、组织部门共同掌握下级纪委书记、副书记的提名权，或从下级直接提名或直接下派或者异地调任。比如，十八大以来，中央从纪检监察系统内和系统外，加大了直接调任省级纪委书记的力度，截止2015年4月，共计12人次的省级纪委书记履新中就有10人来自省外16.同时，制度保障和长效机制亦随即跟进，2015年4月，《省(自治区、直辖市)纪委书记、副书记提名考察办法(试行)》

等三个文件颁布实施，正式明确省级纪委书记、副书记、中央纪委派驻纪检组组长、副组长、中管企业纪委书记、副书记的提名考察权实行上提一级，且纪委书记人选一般应交流任职;另一种形式是直接提升纪委书记在同级党委班子中的排名。在党委常委会中，纪委书记的排名取决于“资历”,同时也决定了纪委书记的“影响力”,纪委书记在常委会中的排名一旦靠后，话语权就大打折扣，很难履行反腐败协调小组组长的应有职责。因此，在一些地方特别是县市一级的纪检监察体制改革的过程中，往往将提升纪委书记位 次，明确纪委书记按编制顺序排在党委副书记之后、其他常委之前，作为提升纪检监察地位、强化执纪监督问责权力的方式。

二、强化地位模式的优点与不足

应当承认，提高纪检部门及领导人的权力和地位，特别是提名权的上提，一定程度削弱了协调与地方人际关系导致的利益干扰，破除了监督阻碍，有助于更好地执纪监督问责，促进反腐工作的开展。但在同级党委掌握纪委除书记、副书记外绝大多数的人事任命权，及全部的财权、主要的事权的情况下，提名权的上升某种意义上只是在局部人事上进行调整，纪检监察机关仍不能从体制上独立于同级党委政府，亦没有触动纪检监察领导体制。从另一角度看，纪检监察机关仅仅是党和国家反腐败大局中的重要一环，如果将反腐败的全部期望寄托于纪检监察机关一家之上，过分夸大其在反腐败中的地位与作用，试图仅通过提高其地位和权力的方式来破解同级监督的历史性难题，显然不是解决问题最有效得方法。而且，在当前党内自身监督建设和党外监督未发生根本改进的情况下，强化纪检监察机关或纪委领导的地位和权力，很可能会带来更严重的监督风险，因为纪委书记位高权重，用之不当，监督乏力，很可能适得其反，最终陷入监督死循环的陷阱，违背改革的初衷。因此，完全靠强化主要领导人的地位和权力来强化纪检监察机关地位，并不是纪检监察体制改革的合适路径。

第四节契合实际的“三转”改革模式

一、“三转”是契合当前需要的有力举措

改革永远在路上，纪检监察体制改革也是一个长期过程，需要改革者的战略眼光和系统决策。在中央积极稳妥推进政治体制改革的大背景下，在不突破党章对纪检机关领导体制相关规定的前提下，中央纪委综合考虑现实条件，以切实可行为重要方向，对纪检监察体制改革做出重要探索。明确提出“党风廉政建设和反腐败工作当前的重心是要以治标为主，千方百计遏制腐败增量，坚决减损腐败发展蔓延的趋势，为治本赢得时间”的反腐败方针政策，进而在十八届中央纪委三次全会对纪检监察工作作出重大战略部署，切合实际地提出转职能、转方式、转作风，对纪检监察工作理念思路、体制机制和方式方法推行一次渐进式的合理变革，促使纪检监察机关回归党章和主业主责，切实增强依纪依法监督的能力。

转职能，就是突出纪检监察的主要业务、明确主要责任、使纪检监察对外发力由“分散用力”转变为“聚力主业”.具体而言，就是纪检监察机关要根据党章和行政监察法的规定来明确职能定位，厘清权力边界，集中精力履行好党章和行政监察法赋予纪检监察机关的职责，促使其在履职过程中务必做到不缺位，不越位，不失位。按中央纪委的要求，在强化党的纪律特别是政治纪律和政治规矩约束，加强执纪监督问 责，强化查办违法乱纪案件等方面要形成合力和战斗力，要把职能和全部的工作重心凝聚到主业上来，把更多的力量调配到主业上来，坚决摒弃附加于身的不属于纪检监察职权范围内的工作，从繁冗复杂的一般行政事务性工作中抽出身来，集中精力把党风廉政建设与反腐败工作的主业做实做好，做强做透。也只有丢掉不必要且不该管的非业务性工作，才能使主责主业得到强化，实现“放手他人的地，种好自己的田”.在该方面，中央纪委带头垂范，为下级纪委转职能明确了目标方向，树立了标杆尺度17.地方纪检监察机关紧跟中央纪委的决策，全力开展转职能工作。以我省为例，湖南省纪委一是将参与的议事协调机构从252个精简到25个，并在持续精简放权，将行政审批改革、转方式监督检查、优化环境工作、政务服务工作和政务公开等多项工作转交给有关主责部门;二是加快纪检监察机关内设机构调整和改革。

经过多轮改革研究和两轮机构调整，湖南省纪委监察局的纪检监察室由5个增加至7个，加上案件监督管理室、案件审理室等，机关负责纪律审查和案件查处工作的行政编制占机关总数的63%,实现将人力、财力、物力和绝大部分的精力向“打虎拍蝇”的执纪监督问责主业方面倾斜;三是严格落实纪委书记和纪检组长在领导班子中的排序和分工的相关规定，确保集中精力履行执纪监督职责，确保纪委书记和纪检组长不再当万金油“揽事做”,不再分管与党风廉政建设无关的业务工作，通过专项督办、约谈询函等方式，督促落实和纠正，确保使专司其职落到实处。

转方式，就是转变执纪监督问责的方式方法，增强纪检监察工作的科学性与实效性。转方式是转职能的延续，职能转了，相应的方式方法也应有所改进，要坚决摒弃不合时宜的惯性思维和传统模式，转变反腐倡廉工作的理念思路和方法举措，使之与新职能相适应。具体而言，纪检监察机关要深刻把握新一届中央纪委新形势下的工作规律，创新思想理念，以时不我待的决心，优质高效地履行纪检监察的主业主责。转方式主要体现在纪律审查方面，纪委办案人员应加强组织协调的政治责任意识，树立不履行组织协调职责是失职、履行不好组织协调是不称职的理念，在协同办案中发挥“以我为主”的作用，主导调查方案的制定、案情分析会的召集、涉案对象的选择和案件的推进。要正确区分执纪责任和执法责任，对于大要案件，要树立查清几笔涉嫌犯罪金额达到移送司法标准就应及时移送检察机关的理念，要由“挖深查透”向“快查快结”的办案模式转变。要改变随意使用“两规”“两指”措施的旧观念，要严格审批程序和流程，尽量少用短用。因为采取措施的时间越长，办案部门承担的安全压力就越大，办案成本包括实施“两规”的人力、物力、财力消耗也越高，越容易牵制纪检监察机关其他业务工作开展。当案件事实清楚、证据确凿，经案件室调查终结、审理室审查确认具备移送条件，纪委常委会研究决定，并报党委、政府主要领导批准，附证据材料和领导批示，即应行文移送检察机关依法处理。要创造性地实行案件检查工作一体化机制，通过督办、交办、提办和指定办理等方式统一组织案件调查活动，统一调度办案力量和装备，有效解决力量不够和办案中存在的外部干扰多、阻力大等问题。要规范办案人员的调查行为，严格涉案款物的追 缴和宽严相济执纪政策的落实，使得纪检监察工作实现政治、法纪、社会效果的统一。要改变纪检监察机关内部考核评价机制，案件工作的评价标准不应是单纯追求办大案要案，而是重监督执纪问责的有效性和科学性。要创新人才引进和培养机制，铸就和使用一支属于纪检监察自己的铁军队伍，敢于亮剑和攻坚克难。在党风廉政工作中，要从全方位大范围式的监督向科学、有效、务实的监督方式转变，重视巡视成果和审计监督成果的应用来增强监督实效。在执纪问责方面，要结合纪律处分与组织处理的方式，增强执纪的灵活性和严肃性，维护组织原则和党纪的权威。

转作风，就是要刚正不阿，秉公执纪。作风的好坏是衡量一个干部一个单位战斗力的最重要的指标。作风正，则事业昌，作风劣，则事业败。转作风的本质要突出严以用权，规范权力的正确行使，杜绝权力的滥用和腐败。只有把党和政府赋予的纪检监察权力不折不扣地落实到位，不越权，不滥权，守好自己的心、管好自己的手，将转作风内化为纪检干部的思想信念和自觉行动，才能实现纪检干部作风的彻底好转。“正人先正己、打铁还需自身硬”是对纪检监察机关干部转变作风的基本要求，要努力树立纪检干部可敬可靠、刚正不阿的形象，努力建设一只秉公执纪、作风优良的纪检监察队伍。十八大以来，随着纪检监察机关职权的增强、队伍的扩大和地位的提升，党和人民对纪检监察干部能力、素质、作风的要求越来越高，自身建设必须抓紧。具体而言，一要进一步强化对纪检监察工作人员的日常监督管理。监管范围既要包括工作时间，又要监管8小时之外的生活作风。牢固树立“正人先正己、执纪先自重”的理念，加强对纪检监察干部的纪律约束，完善内部监督制约机制，严格管理监督，杜绝“灯下黑”和“执纪者被执纪”的状况发生。要以零容忍的态度，对纪检监察干部自身的问题进行强力扫描纠错，发现问题及时查实处理上报，并在一定范围内公开曝光，接受人民群众和社会的监督，坚决清除纪检内部的违纪违法分子，以高压自纠的形式还纪检监察系统一片廉政的净土;二是全面提高纪检监察干部能力素质，适应新常态下纪检工作新要求。加大培训力度，提高查办案件能力，不断提高与法治中国建设和社会主义市场经济体制相适应的监督能力，适应职能、方式转变后的工作需要。强化基础工作，做到忠诚干净清廉担当;三是严格加强各级纪检监察机构领导班子建设。贯彻落实好纪委正、副书记考察提名上提一级的精神，强化上级纪检监察机关的领导，提名权上提后特别要重点处理好上级纪委与组织部、下级党委的关系，明确各自职责分工，增强协调配合，积极稳妥地推进纪检干部人事体制改革。

“三转”中的三个方面互为关联，职能是核心步骤，方式是关键环节，作风是纪律保障，三者的转变互为整体，相辅相成，相得益彰18.全国纪检监察机关推行“三转”以来时间虽短但效果显着，克服了过去职能泛化、功能弱化，方式固化、作风异化、人事待遇化的状况，改变了由于体制机制障碍导致的“工作无重点、职责不清晰、成效不明显”等问题，提升了履职能力，增强了纪检监察机关的战斗力。各级各 部门纪检干部已经将“三转”的要求内化于心、外化于行，顺应形势增强三转自觉，主动转，加速转，实质转。但是，在“三转”

实施过程中特别是地方纪检监察机关落实“三转”过程中也遇到了不少问题，亟待深化解决。

二、“三转”实施过程中存在的问题

(一)发挥职能受限“不敢转”

纪检监察体制机制改革是党和国家立足于自我完善、自我革新、自我发展而强力推进的重大举措，但在一些地方，地方党委对“两个责任”与“三转”的了解、认识程度参差不齐，党委主体责任落实不到位，纪委的监督责任没有得到应有的重视，使得“三转”工作缺乏根本的推动力和执行力。特别是一些基层党政领导没有跟上形势，对“三转”缺乏应有的认识和重视，仍然希望有权有势好用的纪委事必躬亲，在政府维稳、招商引资、城市建设、优化环境、中心工作等方面冲在一线，全力带动，导致纪检机关从事与纪检监察本职工作无关的事务没有全面根本地改变。如党委政府成立专项工作领导小组，事先不征求意见甚至不打招呼就将纪委、监察局列入成员单位或牵头单位，造成既成事实，在目前人、财、物都要接受地方领导的体制环境下，纪检监察机关难以推托、不敢抵制、左右为难，因此在实际工作中，难免经常出现职责履行错位、越位、不到位等问题。还比如，一些旧的体制机制与现在的工作要求不相适应，而涉及到一些具体的职能转变往往没有制度支撑。在议事协调机构清理工作中，没有明确规定哪些具体工作纪委不应直接参与，各地的清理内容也各有差异，导致在推进全局性工作时，相关部门仍然习惯性地要求纪委参与，造成了转职能工作的被动。此外，一些地方基层单位还没有对纪委书记或纪检组长实施单列，在组织上成为兼职，或者虽已专职，但其中心工作却另有安排，客观上导致将工作专注于行政性业务性方面，对纪检本职工作失之于管理，监督责任难以履行，表面上已转，实际上没有转。

(二)能力素质不高“不会转”

提高能力素质是纪检监察干部队伍面临的重大课题，“三转”对纪检监察干部开展执纪监督问责，聚焦主业提出了履职能力上的新要求。纪检监察干部处在反腐败斗争的第一线，其能力素质强不强、作用发挥好不好，直接影响到三转改革的成效，也事关纪检监察事业的成败得失。但一直以来，多方面因素导致纪检监察机关干部队伍能力欠缺：一是由于纪委监察机关在选人用人方面将主要关注点放在干部的思想品德与政治修养上面，在业务上对能力素质特别是专业素养这一块不予重视，且在工作中存在职能泛化、方式固化、事事参与、职责弱化等问题，导致一些纪检干部能力素质不高，一些办案部门办案力量分散，专业办案力量严重不足，特别是办案队伍中缺乏法律执纪执法人才、财会查账人才、审计监督人才、计算机 高科技调查人才等，纪律审查的手段、方法、能力均难以适应新形势下强化纪律审查和执纪执法监督的需要。二是一些纪检干部在工作中缺乏创新意识，安于现状，不主动接受新鲜事物，墨守成规，应对复杂情况和棘手问题的能力不足、方法不多，开展监督检查问责工作时，还是习惯思维，专注于老办法老套路却不起作用，转向新办法新知识又不会用，找不到关键点与核心问题，监督问责难以取得应有的效果。再有，现在的纪检监察工作日益需要履职主体具备综合性素质能力，即对纪检干部的综合能力提出了更高要求，既要具备基本的法律法纪知识，又要有一定程度的调查谈话取证能力，还要有快速运用计算机作笔录的能力，更要有撰写调查报告等文字功底，这些要求与当前纪检干部综合能力不足的现实形成明显冲突。三是因为培训机会不足，系统培训较少，专业培训时间短，培训渠道比较单一，培训效果有限，尤其是“三转”工作方面的培训不多，部分干部还没有真正领会“三转”的内涵与外延，找不准切入点，创新能力不足，也成为纪检干部不会转的原因。

因此，以上能力素质方面的问题，日益成为影响纪检干部实现三转的羁绊，有待重视并破解。

(三)利益牵绊“不想转”

职能往往联系着利益，尤其是眼前的既得利益。在职能转变过程中，有三方面利益因素导致一些纪检监察机关不真转，不想转。工作机制制度不健全、基础保障不完备、奖惩激励不科学，使“三转”缺乏工作基础。一是对错综复杂费时费事的综合性工作强烈要求交出去，而对能够办成大案要案收取巨额违纪金额并存在经济奖励或组织提拔的工作，不愿主动放弃。如有的纪检组长，因分管一个项目，对该项目建设中的一些事务拥有话语权，也可以领到一些补助，得到一些实惠，不愿转。二是一些地方的纪检组长或纪委书记认为自己一旦不分管其他业务，就会在机关缺失话语权，影响自己的个人价值，反过来，如果自己专注于执行纪律就会得罪人，甚至成为孤寡异类，被同事朋友瞧不起，在提拔的时候难免影响自己的被支持度，不敢转。三是只从事纪检监察工作，还面临转行困难和发展出路的问题。在“三转”后难以实现“有为有位”,仅仅从事纪检监察工作，无法更好的使人得到综合锻炼，不利于今后的发展和个人成长积累经验，不有利于政治前途，因此不想转。以上三方面的利益牵绊，造成一些单位的纪检部门和人员无心开展“三转”工作，形成思维意识上的“不想转”,进一步固化了一些纪检干部思想上的认识误区，错误认为“三转”工作的主动权在党委政府和上级纪委，没有党委政府的明确指示和上级纪委的表率示范，“三转”就失去了方向和动力，存在“坐等东风”、“依葫芦画瓢”的消极思想，推动“三转”工作的主动性不强，不盼转。有些地方甚至总是想等中央和上级出细则、出配套措施，最好列举详细条文和具体内容，“手把手”教自己“照单办事”,存在着消极等待的依赖心理，造成“形转实不转”的尴尬。

第四章深化纪检监察管理体制改革的对策建议

十八大以来，纪检监察体制改革遵循的有效方针是“以治标为主，为治本赢得时间”.很显然，急则治其标，缓则治其本，危急之时，必先治标，这是当前党风廉政建设和反腐败斗争战略的必然选择。正是基于正确的战略举措，国家的反腐倡廉事业取得了举世瞩目的成绩，赢得了人民群众的拥护与期待，在世界腐败斗争史上也是一个胜利的创举。但是，随着腐败行为存量的清理，增量的遏制，纪检监察体制改革不会局限于反腐治标或长期停留在治标阶段徘徊不前，最终会触动体制改革这一重大议题，迈向全方位治本。从改革应加强顶层设计和摸着石头过河相结合的角度来讲，纪检监察管理体制改革有进一步完善的空间。笔者建议，在不突破党对纪检监察机关领导体制的大前提下，当前应当从以下几方面发力，以深化纪检监察管理体制改革，为反腐败新常态提供体制机制保障，使之适应国家治理现代化和党风廉政建设与反腐败斗争的需要。

第一节改进措施深化“三转”改革

“转职能、转方式、转作风”是反腐新常态下党中央对纪检监察工作理念思路、体制机制和方式方法进行的一次渐进式的合理变革，是促使纪检监察机关回归党章和主业主责，切实增强依纪依法履职能力的新要求，也是纪检监察机关自我发展、自我革新、自我完善，适应新形势新挑战而进行的开拓创新，更是纪检监察工作带动国家治理体系与治理能力现代化建设的关键举措。如何操作实现，需要顶层设计和层层落实。不同层级、不同行业的要求不一样，“三转” 的重点和措施不一样，但基本要求和方向内核是一致的。落实“三转”是形势所迫和使命所在，各级纪检监察机关要倍加重视，敢于探索，正确处理好“三个关系”,以时不我待的决心推进“三转”,确保实现又好又快又实，把纪检监察体制改革引向深入。

(一)处理好“减”与“增”的关系

“三转”要求各级纪检监察机关要立足本职工作，回归主业。从工作种类和工作层面而言，职责厘清了，定位找准了，战线收缩了，业务种类减少了，工作面缩窄了，不用参与许多不必要的具体工作了，这就减少了以往非本职工作的牵扯和羁绊，工作理所当然应该更简单了。但是，副业的减少决定了纪检监察主责主业上的要求将更严，腾出来的时间和精力要更多用于主业主责，聚焦于强化监督和纪律审查主要职能，使得主业主责工作更加细致深化，办案的核心职能愈发凸显，纪检监察工作的成果和反腐败的成效愈加明显。转方式，要求监督主体更加科学高效地履行纪检监察工作赋予的职能，在执纪监督问责的主业上抓早抓小，发现问题，及时处理，促进监督责任的落实。转作风，恪守清廉忠诚担当不褪色，使得纪检监察机关及其工作人员的形象愈加高大，进而获得被监督对象的敬畏，获取人民群众更多的赞誉和期待。因 此，作减法的目的是为了优化自身结构，增强内生功力，做加法的目的会带来纪检监察工作的提质高效，必须迅速予以落实。

(二)处理好“上”与“下”的关系

纪检监察“三转”改革本身就是从上至下开展的，上级纪检监察机关要带头开展“三转”工作，一级一级带动，并加大对下级“三转”工作的组织领导，提供必要的组织保障，并及时总结落实“三转”中的经验做法，为下级做示范立标杆。同时，由于下级纪检监察机关数量多盘子大，受地方党委政府的牵绊多，“三转”起来不像上级那样洒脱自如，因此，上级纪委要及时制定出台“三转”的规范性文件以供下级执行参照，为下级扫除制度上的障碍，让下级凭借上级文件和制度依法依规“三转”,同时也能避免下级在“三转”中走形变样变质。当然，“三转”的成功，离不开作为领导的地方党委政府的支持，上级纪检监察机关要将下级地方党委政府支持“三转”的工作作为落实党风廉政建设主体责任的重要考量，通过检查考核的形式迫使其重视并自觉推动当地检监察机关的“三转”工作，下级纪检监察机关也要就“三转”工作多向当地党委政府汇报，争取其在人员编制、机构调整和财政保障等方面的理解支持。最后，下级纪检监察机关要站在讲政治的高度，要深刻领会“三转”精神实质，自觉摒弃惯性思维和传统方式，增强紧迫感，主动转自觉转，上下联合发力，确保“三转”从上至下落到实处。

(三)处理好“内”与“外”的关系

落实“三转”要求，既是改革部署，又是现实所需，不仅是纪检监察机关的分内事，更需要外部各相关单位尤其是当地党委政府的参与和配合。具体而言，纪检监察内设机构调整过程中，会新建增加纪检监察室并减少合并其他职能室，需要重新定编定岗;对市直单位或人大政协等部门派驻纪检监察机构，实现纪检监察工作的全覆盖;在纪委书记或纪检组长分工调整上过程中落实专司纪检工作而不分管其他业务工作;落实查办腐败案件和线索处置工作均要接受上级纪检监察机关的共同领导;以及退出一些与本职工作无关的议事协调机构，专注主责主业等，以上工作都需要当地有关部门特别是党委政府主体的理解支持与配合。此外，对各单位配齐配强纪检监察专职干部、为纪检干部打开入口关、提供锻炼平台、优化出口关，使其有为有位有动力，并解决其福利待遇和经费保障等，也都取决于外部各有关单位的支持配合。因此，“三转”是一个事关政治改革的系统工程，既需要坐实内部工作，又需要取得外部的支持，营创良好的外部改革环境。除此之外，笔者还建议要创新举措，进一步完善纪检监察内控制度，强化纪检干部自我管理和自我约束，强化问题导向意识，预防并解决纪检干部“灯下黑”问题，特别是要建立和完善纪检监察干部考核激励机制，推动纪检监察机关内部作风建设常态化、规范化，保持纪检监察队伍活力，以此保障“三转”的整体效果。

第二节完善巡视制度在纪检监察工作中的独特优势

巡视制度是中国特色反腐倡廉工作的原创性、内生性制度，巡视也是党内契合实践且有效管用的监督制度19.新中国成立以来，在我国党政监督权力域内，一直存在一个难以攻克的监督困境，即如何真实有效地监督各级党委班子和政府领导班子及其成员，特别是如何实现对党政首长和负责同志的监督，一直是监督制度上的难点，也成为监督制度体系的长久性热点问题。实践表明，对党政一把手的监督，上级监督机关由于信息不对称，以及权力作用的有限性显得鞭长莫及，不可能对下级实行有效的监督;同级的单位和同事之间出于熟悉而形成了一种利益共同体关系，或出于担心报复不敢得罪而使得监督软弱无力;而所谓的下级来监督上级特别是上级一把手，本身又是一个伪命题。因此，现实困境就直接产生了腐败的后果，在监督缺位失效的情况下，权力就像断了线的风筝和挣脱牢笼的狮子，大权在握者滋生腐败就成为必然。笔者向来主张，监督的独立是监督执行力和有效性的重要条件和基础。而真正满足监督独立超脱的制度唯有巡视制度。也正是缘于巡视制度所体现的是一种从中央到地方、上级对下级的上下级监督模式，具有天然的上位权力属性，使得其具有无与伦比的监督权威，又具有超脱于地方干扰的强大独立性，对被巡视对象是一种上下的“异体监督”,可以实现监督效力的最大化，所以才逐渐成为新一届党委和纪委实现对地方党政一把手和领导班子监督的利剑。可以说，巡视制度在一定程度上既弥补了同级纪委难以监督同级党委的体制缺陷，又克服了上级监督“太远”的现实困境。十八大以来，巡视制度被着力打造成遏制贪腐的利剑，特别是中央巡视组担当对地方党政班子的监督重任，成为根治地方一把手反腐、区域性腐败和塌方式腐败的奇兵。巡视制度在反腐倡廉工作中取得了举世瞩目的成绩，体现出该制度强盛的生命力。但是，伴随着巡视工作的深入与细化，当中有一系列问题仍需要进一步解决，相应的体制机制应不断探索完善。

(一)改进巡视制度，分离巡视主体和被巡视对象的利益关系

任何权力的赋予均具有两面性，巡视监督的权力亦概莫能外，巡视者作为自然人主体，虽经上级组织的精挑细选，具有非比寻常的政治觉悟和道德品质，但谁也无法保障该群体具备天然的腐败“免疫力”,如不进行科学的制度设计，权力就面临失去监督，就有被腐蚀的危险。为确保监督权力不被滥用，建议建立巡视工作跨级别、跨区域机制，使巡视工作超脱被巡查对象的干扰而健康发展。即省区市委巡视组在本省内只负责对县(区)级巡视，而不对市(厅)级巡视;而中央统一对省区市委巡视组进行调度，实行跨省间的市(厅)交叉巡视。省区市一级的巡视报告、案件线索和查办情况在中央巡视机构备案;中央巡视机构对省区市级巡视机构进行业务指导、管理，并审查巡视质量。要进一步增强巡视工作的透明度，监督者更要接受监督。要改变社会大众对巡视工作认识上的神秘感，使其回到群众中来，到群众中收集线索并反馈情况，也有利于巡视工作本身接受群众的再监督，不留监督死角，使巡视工作真正从群众中来到群众中去，使巡视组自身接受被巡视地方和部门的干部和群众的监督，做到既实施监督又接受监督。

(二)把握巡视重点，完善巡视内部机制

在巡视对象上，要把社会公信力较差、反腐呼声高的地方和单位作为巡视重点;在巡视内容上，可以根据不同时期廉政建设存在的突出问题，明确各个时期巡视工作重点，有针对性地开展巡视。在巡视线索收集上，要加大巡视工作宣传力度，尤其是要宣传查处的腐败案件背后巡视工作的作用，扩大群众知晓面，拓宽巡视工作案件线索来源，做到既公开巡视又无形监督。在巡视结果处置上，要强化巡视成果运用，确保巡视移交和反馈事项都有回音、有着落。

在内部职能配置上，要建立巡视组内部制约制度，将巡视计划、实施、整改和审理“四分离”,实现巡视权力的内部分权制度。在责任处置上，要建立巡视反腐回查问责机制，如果巡视组未报送案件线索，而被巡视方在巡视后短期出现主要领导干部腐败问题，需对巡视组的工作进行回查问责。

(三)创新巡视方法，建立专项巡视常态化机制

专项巡视一种全新的巡视类型，其开展巡视所针对的对象是具体的专门事项，因此，“专”就是其首要特点，其就对具体的人和事、具体的单位或业务事项等开展短平快、专兼广、灵准狠的巡视。相对于针对某一地区或单位全面巡视的“阵地战”模式，专项巡视灵活机动、火力集中、快捷高效，是对不正之风与腐败问题实施“精准打击”、“定点清除”,是一种“游击战”、“运动战”的模式。专项巡视有“点穴式”,集中于对问题突出的地方或单位开展点对点巡视;有巡查式，按照全覆盖要求巡行检查，排查隐患;有“回访式”,对之前已经巡视过的地方来个回头看，杀个回马枪，展开二论巡视。实践证明，专项巡视是确保巡视工作形成更大震慑力的重要举措，被誉为反腐“特谴奇兵”.因此，要在规范、强化并改善全面巡视的同时，建立专项巡视常态化机制，强化专项巡视力度，拓宽专项巡视维度，使两者犹如车之两轮、鸟之双翼，互为补充、相得益彰。

第三节建立完善适应纪检监察体制改革的相关制度

一、当前纪检监察体制改革对制度建设的新要求

新一届中央纪委在三次全会上对改革党的纪律检查体制，强化体制机制创新和制度保障提出了明确要求，笔者理解为：从责任划分角度而言，突出全面落实党委的主体责任与纪委的监督责任，这是制度创新的核心，要明确“两个责任”落实不到位时的责任追究制度，以“对责任者的再追责”的形式进一步强化党风廉政建设责任制的落地落实;从管理体制而言，要做强做实纪检监察工作双重领导体制，并从制度化、程序化、具体化方面发力，以具体的举措使双重领导体制得以发扬落实，特别是要进一步强化上级纪委对

下级纪委的领导，为各级纪委有效开展党内监督提供强有力的体制机制保障;从权利制约和监督而言，改革派驻纪检机构相关制度和完善中央和省区市巡视制度，以此真正实现对领导干部存在的问题早发现、早报告、早处理，抓早抓小解决问题，事前事中预防腐败发生;从法规制度而言，要建立健全反腐倡廉工作法规制度体系，因为制度具有全局性、稳定性和公正性，制度面前没有特权，所以全会特别强调要注重制度建设。倘若制度不完善没有执行力或者存在漏洞，权力要么关不进制度的笼子，要么制度的笼子在权力面前形同虚设，腐败现象就遏制不住根治不了。为此，要着力形成“内容科学、程序严密、配套完备、有效管用”20的反腐败制度体系。这充分表明下一步的反腐倡廉事业势必从改革权力结构、改革管理体制、改革监督制约机制等范围，对制度建设提出新要求新任务，使之步入科学化、规范化、法制化立体轨道。

二、推进和保障体制改革的制度建设方向

(一)制度建设应坚持的原则

一是坚持合法性与合理性相结合。所有制度的制定都要符合党和国家的章程、法律、法规以及上位制度的规定。在遵循合法性程序性的大原则下，制度设计既要注重建立规范性、合理性制度，又要建立措施性、制裁性制度，还要从实际出发，因时制宜、因地制宜形成具体规定。二是坚持稳定性与创新性相结合。要保持行之有效的制度不因人因事而变。在稳定性的前提下，要以发展的眼光和与时俱进的态度创新现有制度，使制度建设不断适应体制改革的需要。

三是坚持整体推进与突出重点相结合。要把制度建设放到党委、政府中心工作中来谋划，寓于纪检体制改革大局中来落实。同时，紧紧围绕重点领域和关键环节来推进制度建设，具体落实到教育、监督、改革、纠风、惩治各个方面。

四是坚持纪检监察机关组织协调与被协调单位依法独立各司其职、各负其责相结合。纪检监察机关和各部门应发挥好各自的职责作用，纪检部门认真搞好组织协调，调动各方面的积极性和主动性;各部门充分发挥职能优势，做到协同配合、相互促进、齐抓共管。

(二)制度建设要把握的重点

一是制度的制定首要突出补充性。腐败是一种社会性历史性的现象，其因时间和地域的不同，表现出多样化的特点和形式。破解腐败难题，仅仅依靠中央制定出台制度难以做到。这就迫切要求地方出台相应制度来补充调整、规范和解决，形成具有地方特色的预防和惩治腐败体系。二是制度的制定应重在突出差异性。规范地方个性问题、解决地方特殊矛盾，遏制地方腐败的发生，是地方反腐倡廉制度建设的首要任

务。因此，地方制度的制定应突出区域性特点，秉持地方特色，有效服务地方，解决地方反腐问题。而且，制度建设要遵循科学谋划，要找准目标，任务清晰明确，要主次分明，要有推进的举措和奖惩措施，既要挖掘参考域外现成的制度成果，又要规避不符合实际的依葫芦画瓢。

最后，制度的制定要突出针对性。地方制定的地方性法规制度，是地方实践的需要，如果在内容设计上只是就上级制度法规的生硬照搬，或者仅仅是域外制度的简单复制和拼接，就会水土不服，很难适合地方实际工作需要。应紧跟本地纪检监察工作和腐败斗争的实践，多开创一些“自选动作”,做到规范化、细致化和具体化，增强制度的针对性、可行性和操作性。

(三)制度建设需瞄准的任务

一要加强教育制度创新。结合党风党性党纪教育、职业道德教育、理想信念教育和廉洁从政教育，完善警示教育、示范教育、职业诚信教育等制度，改进教育方式，丰富教育内容，提高教育实效，形成科学化、简单化、实用性强的培训机制。二要突出预防制度创新，相比惩处，预防腐败的任务更加复杂，也更难见效，要在权力运行的各个环节各个节点体现预防腐败的职能，要将腐败预防的功能体现在每个公职人员的工作生活中。要在重点领域、关键岗位实现廉政风险的全天候防控，并形成有效的防控机制。要建立健全防止利益冲突制度，进一步完善利益冲突回避制度。三要加强监督制度创新。要健全民主监督机制，健全党内民主监督制度，制定群众监督条例及完善特邀监察员制度，形成党内外常态化的监督体现。要健全法律监督机制，重点是要制定和完善制约性制度、防范性制度及惩治性制度。要健全舆论监督机制，关键是建立舆论监督联动机制，发挥好网络和多媒体的监督作用。要建立健全领导干部个人有关事项报告、抽查、核实、惩处办法，特别是新提任的领导干部，要实现对其个人有关事项的全公开全监督，以此作为让渡党和人民赋予其权力的必要条件。

四要加强纪律审查制度创新。当前要尽快修订完善党的纪律处分条例、案件检查工作条例、案件审理工作条例及配套细化规定，增强其实践性和可操作性，适应千变万化的执纪实践，更好地规范并服务于纪律审查工作实践。

第四节在法治轨道上深化改革

法治，即依法之治，作为现代国家治理的基本方式，法治是理顺国家和公民关系的基本方法和有效途径，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路21.当前，中国共产党将依法治国作为治国理政的基本方式，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求全党同志必须更加自觉地坚持依法治国，向着建设法治中国目标前进。由此可见，法治在中国的重要地位。

在纪检监察工作中，严格依纪依法惩治腐败，将法治的精神和要求落实到纪检监察工作的伟大实践，是我们纪检监察机关贯彻依法治国基本方略的必然要求。

当前我们的政治体制改革正在步入深水区，用法治来推动改革的深入，主动适应法治反腐新需求，保证改革的顺利进行，亦是纪检监察管理体制改革主题中应有之义。

一、职权法定是改革的基础

职权法定是指任何党政权力的来源必须有党章、党内规定和法律法规的明确授予。纪检监察机关管理体制改革的关键是厘清职责定位，把职权法定的精神要义作为改革的逻辑始点，强化体制改革的法治基础，是推进纪检监察体制改革的前提考量。从法治的视角分析，纪检监察机关职权错位、越位、缺位、失位，从监督主体沦为执行主体的窘境只是表象，其背后有诸多因素，但最重要的一点是：在执纪监督问责工作实践中，职权法定基本原则没有得到严格遵守，权力的权源没有弄清，权力的清单被予虚置，以致职权定位不准，边界不清，导致权力的不当行使，最终影响纪检工作的成效与权威。任何权力都有边界。法律授予权力，更限制权力。因此，厘清法源，这是纪检监察机关依纪依法惩治腐败的最基本的前提。如果职责不清，自己该做什么，不能做什么都分不清楚，就容易越权越界和失职渎职甚至滥用权力，必然会造成不良后果。党章是纪检部门及纪律检查工作的权源，在党内宪法上赋予了纪委的权力也限定了纪委的职权范围;行政监察法是监察机关开展行政监察工作的权源，在法律上赋予了监察机关的权力并将其限定在监察法规定的职权范围内。以上就为纪检监察机关履行职能，对党政机关和公职人员及其他组织或个人进行监督执纪问责，提供了合法性基础和强制力保障。因此，在职权法定原则精神的要求下，纪检监察机关及其工作人员务必要认清形势，摸准职能定位和权力边界，转变工作方式方法，耕自己的田，种自己的地，把不属于职责范围内的工作交还给主责主业部门，把全部工作和精力聚焦到执纪监督问责的主业上来，使每一项改革举措都能出成效、立得住、行得通、走得远，使各项改革措施在职权法定的基础上形成切合实际、有效管用的反腐败体制机制和制度体系。

二、依法用权是改革的方向

纪律和法律的生命力在于执行。依纪依法惩治腐败，要求纪检监察机关必须严格依照党章、党纪党规、以及国家法律法规规定的职权范围、行为方式及程序来开展纪检监察工作。这决定纪检监察机关不能擅自变更党纪条规和法律法规规定的责任主体、监督内容和履责方式，不得随意开展纪律审查或停止惩治腐败行为，更不能自行随意创造执纪监督问责的方式方法，而只能使用法定的监督惩治手段。任何创造性地开展纪检监察工作都应该在以不违背法纪规定的前提下，更不得与其发生冲突和不适，这是纪检监察机关开

展工作的底线，也是履行职责的基础。纪检工作要按照依纪依法履职的要求，集程序正义和实体公正于一身，集纪律效果、法律效果于一体。特别是当前抓“两个责任”相关工作正如火如荼的展开，纪检干部务必要厘清“两个责任”的关系与边界，既不能以受党委领导为由推卸自己的监督责任而失职，也不能以尽职监督为由干扰妨碍主体责任的落实而渎职。总之，改革要促使纪检干部善于运用法治理念和法治方式执纪监督用权，提升纪检监察治理能力的现代化水平。

第五节从国家治理的基本价值上推进改革

改革的本质是组织和制度创新，这是任何改革成功的基本遵循。十八届三中全会提出了一个伟大且崭新的、又具有深度理论价值和高度现实意义的新举措，将推进国家治理体系和治理能力现代化建设，与完善和发展中国特色社会主义制度一道，列为我国新时期全面深化改革的总目标。国家治理体系建设作为总目标标的设立，预示着我国新时代的治国理政基本理念逐渐从传统型向现代型、从历史型向科学型治理体系转变。推进国家治理体系建设，提升国家治理能力，是一个精密复杂的全社会系统工程，涵盖了党和政府的方方面面，囊括了社会治理的点点滴滴，需要全社会的通力合作、各行各业的明确分工、每个主体的尽职尽责22.廉政是国家治理的基本价值内核，反腐败是国家治理的基本职能，纪检监察机构是国家治理的基本主体之一，纪检监察体制是国家治理体系的重要组成部分，纪检监察工作体系化、科学化、现代化是国家治理体系科学化的重要标志。因此，我们要从完善国家治理体系高度来认识和改进党和国家的纪检监察工作。反腐败体制机制和反腐倡廉法规制度体系是国家治理体系的重要组成部分，只有加强反腐败的体制机制创新和制度保障，才能促进国家廉政治理体系的日臻完善，保障和推动国家治理能力的现代化和科学性。

反言之，国家治理体系和治理能力现代化建设，给纪检监察机关体制机制改革提出了新任务、新要求和新机遇，是新一轮深化改革赋予纪检监察机关的新使命，使命光荣，任重道远。正如北大廉政建设研究中心庄德水所言，当前国家治理体系对纪检监察工作提出了三个挑战：一是纪检监察的力量发生了变化，民众对纪检监察工作十分关注，需要我们去回应民声，提高纪检监察工作的透明度和公信力。二是纪检监察工作的整体环境和社会形势发生了变化，经济全球化和价值多元化造成当今各种思想各种价值观的激烈碰撞，其中包涵了个体千差万别的价值追求，社会阶层的利益固化趋势导致的共同价值观的撕裂，以及腐败毒素的全方位多层次渗透，腐败形式的多样性与多变性并存，经济发展的新常态等等，都呼唤纪检监察工作深化改革来与之适应。三是纪检监察机构的地位发生了改变，日益受到老百姓的密切关注，纪检机关和纪检干部需要不断强化中心职能、明确核心地位、抓住关键环节23.这些变化随之带来的是腐败治理体制机制的深刻变革。十八大以来腐败治理已成为中国发展进步的强力举措。纪检监察机关作为党政监督的专门机关，作为国家治理体系的重要组成部分，必须按照中国特色腐败治理体系的内在逻辑和基本规律，35 自觉地把纪检监察体制改革工作纳入推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中去，自发地把党风廉政建设和反腐败工作融入到全面深化改革的整体规划和各项工作中去，努力实现三个转变，一是治理腐败的模式的转变，要从以党和政府治理为主转向社会治理多方力量融合的模式，提倡社会文化软环境、社会团体、中介机构、法人与公民更加自愿并理性的参与我们的反腐败工作，积极拓宽公众参与反腐败的领域和边界，创建参与平台，创新参与方式方法，真正保障民众有效行使其参与权和监督权。二是治理腐败的方式方法的转变，要从以往运动式的反腐转向法治式的腐败治理，变人治理念为法治理念，变专项治理为系统治理，使工作方式体现法治精神和法治意识，最终纳入法治化反腐轨道。三是治理腐败的文化转变，腐败是跨越意识形态、制度界限、和时空维度而普遍存在于不同文化国度的社会毒瘤，腐败治理工作既需要立足国情党情积极探索富有我国特色的可行路径，又必须与世界各国和有关国际组织加强交流合作、互相学习借鉴，在开放包容的“跨文化协同”中创新观念和举措，并充分展示腐败治理成果，构建全方位多角度的反腐文化内核，将党的廉政意志内化为政府和公职人员的廉政意志，外化为社会民众公平正义的朴素意识，最终体现腐败治理的价值所在--构建廉洁的政治生态，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势和中国共产党的先进性转化为腐败治理的效能，使经济快速发展、政治安定团结、政府清廉高效、社会包容和谐。

结论

现行的“双重领导”体制，使纪检监察机关缺乏应有的地位和独立性。纪检监察管理体制改革，是对党章规定的重申，是坚定反腐信心与定力的根本出路，也是对纪检监察工作提出的新要求，事关反腐败斗争全局，事关党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力的增强，事关国家的兴衰成败，必须经得起历史和实践的检验。无论是实行垂直管理，还是提高地位，抑或组建大一统的反腐败专门机构模式，都是在通过克服纪检监察双重领导体制弊端，提升纪委监督权在权力结构中的权重，增强监督主体相对独立问题上的有益探索，囿于模式本身的缺陷，都不足以破解当前反腐败体制障碍的现实难题。要真正实现有效的纪检监察体制改革，必须要按照中国特色腐败治理体系的内在逻辑，考虑与之相关种种条件，在现有条件下提出具有可操作性和可行性的办法。改革永远在路上，纪检监察体制改革也是一个长期深入反复探索的过程，需要融入整个党的内部体制机制变革，需要国家政治体制改革时统筹考量、整体谋划和系统推进，需要改革实践者具有坚强的决心和顽强的意志。在党政体制改革尚待深化的当下，在不突破党章和监察法对纪检监察机关领导体制相关规定的前提下，改进措施深化“三转”体制改革，增强监督主体的相对独立和权威性，完善巡视制度的独特优势，增强法治思维和法治意识，遵循国家治理的价值规律和中国特色腐败治理体系的内在逻辑，是纪检监察体制改革顺应国家治理体系和治理能力现代化发展不可逆转的现实路径，唯此才能为新常态下的反腐事业提供坚强有力的体制机制保障。

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第二篇：浅谈加强高校纪检监察工作职能本位回归的若干思考

浅谈加强高校纪检监察工作职能本位回归的若干思考

论文摘要 随着教育领域内的腐败日益加深，高校也成为了职务犯罪，贪腐行为的高发区。党的十八届三中全会对纪检工作提出了新的要求，纪检工作要充分发挥“走基层，转职能，改作风”，将其作为纪检工作的保障。关于高校纪检监察工作职能本位回归本能的问题，不仅要以党的先进思想作为引领，还要充分从实际情况出发，分析工作现状和存在的问题。以加强自身队伍建设为根本，创新机制改革，灵活运用工作方式，落实工作效果为目标，保证高校纪检检查工作职能本位回归，推进反腐败工作不断发展。

论文关键词 高校纪检 反腐 工作职能

自党的十八大以来，党中央开展了有史以来最为严厉的反腐工作，誓要将反腐工作进行到底。全国范围内，无论党政机关还是企事业单位，都进行了“打老虎”、“拍苍蝇”，并取得了显著的成绩。中央纪委书记王岐山同志在做工作部署时，明确职责，加强廉政建设和反腐工作，而且强调工作人员自身素质要过硬，要廉洁。巡查组也多次深入高校进行调查，作为反腐工作的重要一环，高校纪检机构和工作人员面临着新的挑战。如何能够响应党中央的号召，将高校反腐工作提上新的台阶，使纪检监察工作回归本能，是一项紧迫的研究任务。同时，要站在新的战略高度，看待和履行自身职责，本着不渎职、无愧党、新发展的内涵，得出新的研究结果，不仅服务于高校建设，也要服务于全社会。

一、切实理解高校纪检监察工作的职能和意义

简单上讲，高校纪检监察部门就是要检查和监督高校的行政领导干部廉洁奉公，不以权谋私，不违法乱纪，做好本职工作。关于高校纪检监察工作的职能，我国有明确的条例和法律做出过规定，可以简单地概括为：检查学校党委和行政遵守执行党和国家的路线方针政策和决议的情况，对党员领导干部行使权利进行监督，协助高校党委和行政抓好党风廉政建设，组织协调反腐倡廉工作。

根据高校纪检监察工作的职能，其实它是由高校党委和上级纪委双重领导，加强高校组织的监督工作，可以依据职能范围，对违法违纪的党组织和党员依据相关规定进行处分和处理，在权限范围内充分行使其监督、执法、问责的权力。

高校纪检监察工作对高校的廉洁建设有着重要意义。尽管高校属于公共事业单位，但是其从事教学、行政、科研等多种行为，又有相对于其他机关单位较为复杂的机构组织构成，可以说高校中充斥着名利和权利，是一个极为容易滋生腐败的温床。如果不加以严格管理和监督，不仅不利于高校本身的发展建设，也会极大的阻碍我国教育事业的健康发展。而高校纪检监察工作是一道强有力的屏障，是遏制这些不良现象的有力武器。

二、现阶段高校纪检监察工作开展情况

我国高校纪检监察部门一直以保证教学，致力科研，服务社会的宗旨展开工作。首先，不断加强自身素质建设，增强监督意识，对涉及的各种利益行为都参与监督；其次，在不断工作实践的积累中，自身队伍建设不断加强，制定和完善各种管理制度，以制约各种权力，防患于未然。但是，随着我国在教育领域不断的加大投资，教育事业快速发展。而且学校与社会各种事务紧密相连，情况不断复杂，使得很多事情可以隐蔽进行。再加上金钱名利的诱惑，使得很多人不惜铤而走险，腐化了自身思想道德，不但自己想方设法谋取利益，还相互勾结，以权压法，使高校的腐败问题治而不绝，一批又一批的人走进了腐败的大军。高校纪检监察工作面临着严峻的挑战。

（一）纪检监察工作无法有效发挥

高校都是教育工作者，在成立的纪检监察部门里，工作人员基本都来自于其他部门，例如很多从事纪律管理、学校规章制度制定与管理、教务工作的人组成了纪检监察队伍，不仅人员队伍不够专业化，而且也将工作性质混淆，把相近工作或类似工作看成纪检监察工作，这种现象的表现高校纪检监察工作存在概念不清晰的情况，错误的分配了工作内容。

另外，纪检监察部门的工作人员也被与其他教学工作者同等看待，在高校进行相关工作时，纪检监察部门的工作人员很多时候在现场行使监督权力时，还要兼顾从事其他工作，使监察工作在落实上不能专心，从始至终。这种情况不仅影响纪检监察工作的有效落实，还会很大程度上放松警惕，规避掉错误和漏洞，使工作收效甚微。

（二）工作方式缺乏变化

高校纪检监察工作形式通常缺乏创新，不能抓住重点。很多时候，监察工作就是简单地到现场监督检查，之后总结审核。但由于种种原因，比如工作量大时，监督工作不能很好落实或者效果反馈差，使得监察工作流于形式，也就不能从现场发现问题。而审核工作往往很难在汇报的材料上找出瑕疵，不仅浪费了人力物力，还使得工作没有突破性的成绩。作为纪检监察部门，要充分思考工作方法的问题，了解常规工作的实质，积极采取灵活多变的监察手段和机制，避免被动，要将主动权掌握在自己手中。

（三）自身队伍综合素质低

在高校纪检监察部门，很多工作人员由于自身素质和专业素养都不够高，对职位定位不准确，缺乏职能认识。同时又缺乏相关工作经验和法律、审计工作知识，导致了开展纪检监察工作时很难发现问题。还有的工作人员由于没有良好的职业操守和道德底线，在工作中打“感情牌”不能尽职尽责，往往睁一只眼闭一只眼，更有甚者会助纣为虐，使得监察工作困难重重。

三、关于高校纪检监察工作职能本位回归路径的讨论

面对高校纪检监察工作所处的境地，如何能让其真正回归本能成了能否有效看展纪检监察工作的关键。在新形势下，也要与时俱进，首先要对本位职能重新进行清晰准确的认识，以党的先进思想作为思想指导，在实际工作中不断创新工作思路和方法，回归本源，切实做好纪检监察工作。

（一）明确职能，落实工作

纪检监察工作部门要明确自己的工作职责，理清监督与被监督的角色位置，充分理解被赋予的监督、执纪、问责权力。高校纪检监察工作必须要回归本职，做到监督管理专一，组织纪律严明，对待工作不能一蹴而就，要平等对待，全面监督，重复检查。在工作的同时，要站住角色立场，分清工作内容，始终保持客观存在，履行程序，划清权限，认真执行，做好监督工作。抓住问题主旨，在履行职责上充分发挥问责权限，不拘泥于形式，能够揪出主要矛盾和问题，抛开不必要的包袱，深入透彻的完成本职工作。

（二）善于抓重点，找关键

高校纪检监察部门首先要充分了解学校内部工作，不仅能够清楚学校主要的工作范围，还要全面的深入局部工作，充分参与。在纪检监察工作开展中，要善于从事情的整体进行把握，找重点，找关键环节，既能有效的实施工作，又能以逸待劳，使工作效果事半功倍。在对待复杂和繁多的工作中，要善于理清头绪，抓住主线，合理分配人力，能够集中精力。遵循“快、准、稳”的工作原则，守住自己的职责边界，充分的参与事件，又不干扰事件，回归职能本位，对职能部门实现监督的再监督。

（三）创新工作方法，灵活多变开展工作

传统的监督方法经过实践检验，不能很好地将工作落实，达不到预期效果。在新形势下，高校纪检监察工作要主动创新，改变思想观念，创新工作模式，能够利用有限的精力取得更多的实际效果。从老旧的“点对点”的监督工作方法，向重点突破，术业专攻转变；从定期定点检查向灵活多变的方式转变，要丢掉一劳永逸的思想，能够做到重复检查，多角度审查，多方位监督。在工作中还要注重“公平、公正、公开”原则，做到有法可依，有据可循，将纪检监察工作做到灵活、务实、有效。

四、不断完善自身队伍建设

（一）健全机构设置

目前，高校纪检监察机构存在很多乱像，力量薄弱、机构设置不健全、人员配备不齐整、机构名称不统一、相关制度制定不完善等，都成了高校纪检监察机构有效发挥自身职能作用的重大阻碍。按照《中国共产普通高等学校基层组织工作条例》第十四条规定：“高等学校设立党的基层纪律检查委员会。”而根据调查，有很多学校甚至都没有设置纪委机构，相关工作由其他部门代理执行，严重暴露了高校在纪检监察工作的滞后，也反映了前文提到的工作职能定位不清晰，缺乏专业的工作人员。从机制体制上的发展不健全，也不难窥伺纪检监察相关管理制度落后，工作人员工作环境和工作待遇差等问题。所以，完善高校纪检监察工作的当务之急就是能够行之有效的健全高校机构建设，统一纪检监察部门设立的制度。

（二）提高人员工作素养

我国高校纪检监察部门的工作人员还普遍存在不够专业，自身工作经验少，工作能力有局限性，更加缺乏全面型人才。没有兵的将军怎么能打仗，所以，加强纪检监察工作人员的培养也是一项重点工作。要针对性的招聘专业人员，有系统性的培训多面手，有方向性的训练工作人员的相关专业技能。另外，要注重纪检监察部门工作人员的思想建设，保证有很高的政治觉悟和道德品质，在办案时能够秉公处理，本着执政为公，执法为民的宗旨将纪检监察工作落到实处。

（三）加强高校纪检监察机构的自律建设

作为纪检机构，不仅要充分落实对职能部门的监督，还要实现高度的自律工作。俗话说，打铁先要自身硬，只有先保证自己是一个可以秉公办事的组织，才能保证所做的工作都是公正的、正确的。

在加强自律建设方面，首先要有严格合理的管理制度，正所谓“无规矩不成方圆”，一个好的管理制度也是组织机构能否健康运作的体现，管理制度不仅是制约工具，更是工作的执行原则和准则，这也保证了工作是按制度办事，而不是个人意愿。

另外，对纪检机构也要实行监督。纪检监督部门在实施监督工作的同时，也要接受来自他人的监督，一个健康的体系就是能够形成相互制约，既避免了权大于法的弊端，又充分达成了工作目的，提高了纪检监督意识。

高校纪检监察工作，在十八大的工作部署中，是十分重要的一个环节。通过对高校纪检监察工作多方面的探讨，高校纪检监察工作急需回归本位职能，在高校的反腐违纪工作中树立起一道坚固的城墙。然而，现阶段的高校纪检监察工作还有很多的不完善之处，从机构设置到人员配备，关乎高校纪检监察工作的全局。唯有提升思想认识，不断加强自身素质建设和职业道德修养，强化工作力度和执法效果，在十八大三中全会精神的引领下，高校纪检监察工作才能把职能回归本位，正风肃纪，守护高校，净化它的美丽土壤。

参考文献

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第三篇：浅谈高校纪检监察工作职能发挥存在的问题和对策

浅谈高校纪检监察工作职能发挥存在的问题和对策

【摘要】新时期，做好高校纪检监察工作具有十分重要的意义。本文分析了高校纪检监察工作存在的问题，并结合实际工作提出对策。

【关键词】纪检监察；反腐倡廉；廉政建设

高校系统反腐倡廉工作是高校党的建设的重要组成部分，是推动高校事业发展的重要保证。党的十八大以来，全面从严治党成为“四个全面”战略布局的重要一?h，在此背景下，做好高校纪检监察工作，对于营造风清气正的人才培养环境，推进高等教育事业科学健康持续发展具有十分重要的意义。在实际工作中，高校系统反腐倡廉的形势依然严峻，缺乏有效的监督和管理，致使“四风”现象和腐败案件多发频发，不仅给高等教育事业发展带来危害，而且对社会风气造成严重的影响。所以，加强高校纪检监察职能的发挥是一项极其重要的工作，需要我们下大力气全力推进。

一、存在的问题分析

（一）党委对纪检监察工作重视不够。当今，高校之间综合实力的竞争日益激烈，学校的工作重心也放在了人才培养、科学研究、服务社会等领域，而对纪检监察工作没有引起足够重视，对纪检监察工作在学校改革、发展和稳定中所发挥的作用缺乏足够认识。有的领导有两种错误倾向，一是认为纪检监察工作对办学作用不大，不属于学校中心工作。二是认为学校在社会大环境下办学，灵活和变通是必不可少的。而对于一些具体工作，只看结果，不看过程，势必会弱化纪检监察职能的发挥。

（二）纪检监察队伍建设滞后。近些年来，国家对高等教育投入不断加大，高等教育事业取得了飞速发展，高等学校本身所管理的人、财、物越来越多，权力也越来越大。而纪检监察工作仍然停滞不前，队伍建设未能做到与时俱进。纪检监察人员不仅要掌握熟练的办案专业技能，而且还要懂得法律法规、财务及心理等方面的知识，由于队伍建设的不完善，而且高校各机关处室人员流动性较大，严重制约了纪检监察工作职能的发挥。

（三）纪检监察职能发挥受到限制。高校的纪检监察机构多为学校内设部门，本身工作职能有限，校外调查取证较难开展。在学校内部，还要接受学校同级党委的领导，工作中必然会考虑学校事业发展的大局，出现畏首畏尾现象。因此，不少高校的纪检监察部门宣传、教育、监督等工作职能较多，真正查办案件较少，由于能力有限，职能受限，即使真正查办案件，也是大案办不了，小案办不好。

二、工作对策

（一）高度重视纪检监察工作。正视问题，是为了更好地解决问题。高校党委应进一步提高纪检监察工作重要性的认识，主动为纪检监察部门开展工作履行职能创造条件：一是要加大宣传力度，将拒腐防变的理念传达到每一位领导干部的心中，让他们深刻理解反腐倡廉工作的重要性，反腐倡廉工作抓不好，一切工作成绩都是浮云。二是要加强领导干部的思想建设，帮助其树立正确的权力观、政绩观，不断提高领导干部的党性修养。三是加强反腐倡廉的机制建设，积极开展以师风师德、学术道德、学风建设为主要内容的廉政文化建设，全面推进廉政风险防控管理，加大案件查办力度。

（二）加强纪检监察工作队伍建设。高校在纪检监察工作的开展过程中，要注重加强干部队伍建设。一是根据工作需要配备一定数量的纪检监察干部，在二级单位选聘作风正派、工作能力突出的干部担任兼职纪检专员，协助纪检监察部门开展工作，从而增强工作的针对性和有效性。二是要经常组织或参加教育培训，开展党内法律法规等理论知识和专业技能的学习讨论活动，加强与地方政府纪委的工作交流，提升办案能力。三是要广泛依靠学校广大教职员工，形成教职员工人人参与的最佳监督体系，为纪检监察工作建立坚实的群众基础，相信在查办案件的过程中，有广大教职员工的理解、参与和支持，纪检监察部门开展工作会更加顺利。

（三）营造良好的监督执纪环境。风清气正，才能健康发展。高校纪检监察工作的职能要想充分发挥，必须要有一个良好的内部环境：一是要扎实推进惩防并重体系的建设，制定一系列关于纪检监察的规章制度，把权力关进制度的笼子，不仅能有效防止贪污腐败现象的发生，而且能通过一系列严肃的惩防措施，净化土壤，从本质上杜绝贪污腐败现象。二是加强对容易发生贪污腐败部门的监督和管理，如基建、招生、采购部门等，从被动防御变成主动检查，用制度约束，保证制度的权威性和严肃性。三是强化权力监督，要求学校各个部门按照规范化的标准来行使岗位职责，严格执行各项规章制度，有效监督和纠正违法违纪现象，一旦发生违法违纪问题要给出一定的处理意见，并作出相应惩处。

三、总结

总之，高校是学生成长成才的重要基地，是社会生活的一方净土，绝对不允许有贪污腐败现象发生。高校的纪检监察部门应牢固树立主业意识，本着为学校中心工作服务、为学校改革、发展和稳定大局服务的思想，加大纪检监察工作的力度，发挥宣传、教育、监督和惩治职能，把贪污腐败现象扼杀在摇篮之中，为高等教育事业的科学发展、跨越发展提供强有力的政治保障。

【参考文献】

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第四篇：充分发挥纪检监察职能工作

充分发挥纪检监察职能工作 为企业科学发展保驾护航

联通企业是以生产经营为中心的经济组织，离开了生产经营，企业的纪检监察工作必将脱离实际，成为无源之水，无本之木。因此，企业的纪检监察部门和纪检监察干部要紧密围绕生产经营这一中心任务，严格履行“保护、惩处、监督、教育”四个职能，进一步转变观念，改进工作，更好地为企业的生产经营服务。

一、把握好为企业生产经营服务的方法、途径。

解决好服务的途径、措施和方法问题，是纪检监察工作更好地为企业的生产经营服务的关键。纪检监察部门既不是生产部门，也不是组织和领导经济工作的部门。而是保护和监督企业生产经营规范发展的执纪部门。纪检监察部门为企业的生产经营服务，既要抓好宏观、直接和硬件服务，又要抓好微观、间接和软件服务。概括讲有三点：

1、在参与中掌握政策，把握方向。参与是服务的前提，服 务是纪检监察工作的宗旨。参与的形式很多，有决策参与、专项参与、跟踪参与、热点参与等等。总的说，纪检监察工作应该参与渗透到企业生产经营工作中，在参与中了解和掌握企业生产经营的全局，协助党组织明确一些政策界限，划清工作认识上的不足与行动上损害生产经营的政策界限；主观愿望想把事情办好，但由于经验不足造成工作失误带来影响生产经营工作的与严重的官僚主义、严重失职渎职的界限；勤政廉洁，合法收入与非法所得，侵占公款的界限；为提高单位的经济效益，在业务往来中的正常业务开支与铺张浪费、公款大吃大喝、摆阔气的界限；单位生产经营过程中，在政策允许的范围内，公正、公平原则下的人事和机构优化组合与滥用职权，任人唯亲，打击报复，私招私雇，失去公正的私定下岗人员的界限；个人问题与单位问题的界限等，及时提供政策服务．从政策导向上释疑解惑，把握方向走正路，实事求是地处理各种复杂问题，保证企业生产经营的健康发展。

2、在服务中找准角度，摆正位臵。纪检监察工作为企业的生产经营服务要做到两不脱离：一是不能脱离生产经营实际的孤立办案，这就要求纪检监察干部，查办案件前要认真考虑办案时会对企业生产经营带来什么影响，采取相应的防范措施。办案中要努力做到查案工作与发案单位的生产经营相配合，尽量不影响正常的生产经营活动。案件查结后，帮助他们总结经验教训，建章立制，堵塞漏洞；二是不能脱离纪检监察工作的任务和职能直接从事生产经营活动，更不能放弃自己的职责，放弃党性原则，不明是非地为违法违纪行为乱开“绿灯”。要紧紧围绕生产经营这一中心任务，惩治腐败，既要保护生产经营的积极性，又要保护惩治腐败的积极性，做到有案必办，生产不乱，查案要准，处理要稳，以严明的纪律和优良的党风．保证企业生产经营的顺利进行。

3、在监督中教育干部掌好权、用好权。作为纪检监察部门，要履行监督职能。中央纪律检查委员会‘关于全民所有制工业企业纪律检查工作暂行规定》指出：“企业纪委有行使党章和上级规定的党内监督的权力”。企业加强党内纪律监督，是保证企业党组织发挥政治核心作用，保证企业改革的深化，保证社会主义方向的需要。监督和保护是辩证统一，监督为了保护，保护需要监督。党员监督要围绕经济建设这个中心，从有利于搞好企业和生产经营出发，按照党和政府有关政策和措施来运行，不能滥用职权。实践证明，离开监督的权力必然导致腐败，监督部门不对权力进行监督是无效的监督，也是失职的表现。纪检监察部门在了解和参与企业生产经营工作中要加强监督，尤其是要关口前移、加强源头治理，及时发现带有苗头性和倾向性的问题，把问题消灭在萌芽状态；对普遍性的问题，要常打预防针，警钟常敲，时时防范。变纪检监察工作的事后查处为事中监督、事前防范。避免陷入“哪里出事补哪里”的恶性循环。

二、为企业生产经营服务要树立全新的思想观念。企业的生产经营能不能正规，经济建设步伐能不能加快，制约的因素很多，但阻碍生产经营发展的一个主要问题是观念的转变问题。新的形势、新的任务．要求我们纪检监察干部必须进一步提高认识，转变观念．为企业的生产经营服务。

l、要解放思想、实事求是。实事求是是马克思主义的精髓，是我们党的思想路线。解放思想，实事求是，是保证我们党永葆蓬勃生机的法宝。企业纪检监察干部必须使自己的思想认识符合客观实际，用辩证唯物主义的世界观和方法论来研究新情况、解决新问题。在工作实践中．解放思想，勇于探索，创造性地开展工作。企业纪检监察干部不能做到解放思想，实事求是，秉公执纪，就可能把问题掩盖起来，甚至会造成冤假错案，给社会主义事业带来损害，给企业带来损失。

2、要有良好的思想和工作作风。作风是指人们在生活、工作、学习活动中表现出来的稳定的态度和行为。它是人们在社会实践中自觉地培养起来的，是一种无形的巨大精神力量。作风体现在人们的思想、工作和生活等各个方面，对人们的行为产生巨大影响。纪检监察干部的作风是纪检监察干部世界观的反映，是体现干部素养的外在形式．也是一种有效的影响力。它包括思想作风、工作作风和生活作风。企业纪检监察干部应继承和发扬党的三大优良作风．即理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评的作风，以及艰苦奋斗的作风。企业纪检监察干部在继承发扬党的优良传统和作风的同时，还必须注意克服错误的思想、工作和生活作风。

3、清除糊涂观念，从单纯办案转变到全面履行纪检监察部门的职能上来，提高纪检工作的整体水平。有人认为，纪检监察工作一是查，二是办，查处案件是纪检监察工作的主要任务，否则就是弃主抓次。其实纪检监察工作的四大职能“保护、惩处、监督、教育”本来就是互为联系、互为作用、相辅相成的一个整体，不能忽略任何一个。惩处的目的．是为了清除蛀虫、纯洁队伍、净化环境，更好地保护广大党员干部的工作积极性。正确的态度是：衡量纪检监察工作好坏的标准不能仅用查处多少案件的数字来考核，而要看纪检监察工作是否有利于生产经营发展，是否提高有利于经济效益的提高。客观地看待现实．切实发挥纪检监察工作的作用，是搞活企业、提高经济效益的关键。因此，任何用孤立的片面的观点认识和理解生产经营的新问题，势必束缚人们的手脚。情况变化了，观念也要随之变化，顺应历史潮流才是纪检监察工作发展的方向。

4、解放思想，变封闭为开放，牢固树立为党的基本路线服务的思想。随着企业生产经营的发展，纪检监察干部的眼界宽了、信息多了，但思想还是没有完全放开。纪检监察干部一定要跟上时代的步伐．在市场经济的大潮中经风雨见世面．增强把企业经营搞活的紧迫感和责任感。这就要求纪检监察干部要从“要我服务”转变为“我要服务”，从被动参与变到主动参与，积极参与到企业生产经营的实践中，把纪检监察工作渗透到企业生产经营的全过程．提高服务的实效性。

三、纪检监察与生产经营要同步进行。

如何使纪检监察工作与生产经营同步进行，重要的是做到适应生产经营的新要求。

1、思想上适应。思想是行动的先导，思想认识不高，行动就难有作为。纪检监察干部要认清社会主义本质，以经济建设为中心，增强纪检监察工作的紧迫感和责任感，自觉地坚持为企业生产经营服务，做好本职工作，以实际行动推动企业的生产经营的发展。

2、方法上适应。针对企业生产经营工作中出现的问题和矛盾，纪检监察部门应从实际出发，区别不同环境、不同条件、不同情况，实事求是地处理问题，最大限度的促进企业生产经营的大幅度发展。首先，对于企业的亏损单位，纪检监察部门应及时深入下去．同单位领导和承包人见面，同群众谈心，一道解剖非正常亏损的原因，及时采取补救措施，力争扭亏为盈，鼓励他们总结经验教训；对于企业效益好的单位，教育他们戒骄戒躁，乘胜前进。其次，对于单位中从事业务联系的营销人员．为本单位的经济效益提高作出贡献的，要建议单位实行奖励和政策兑现，鼓励他们再接再励。同时，给群众讲清正当收入不违纪，消除“红眼病”。再次，对于因积极工作而树立了对立面或被诬告的党员干部，应及时调查清楚问题，弄清情况，给他们澄清事实，鼓励群众支持他们的工作。第四，对于那些过去因违纪问题受到处分的党员干部，要定期对他们进行回访．同他们谈话，了解他们的思想动态，教育他们端正思想，增强党性观念、组织观念、政策观念，放下思想包袱，经常不断地向所在党支部汇报思想情况，遵纪守法，以积极的态度融入到企业的发展中。

3、作风上适应。纪检监察干部要切实转变工作作风，发扬实事求是、秉公执纪的工作作风。不能只靠会议、文件和汇报指导工作，应该办实事，真抓实干，在落实上下功夫。加强督导工作．做到有计划、有检查、有结果，真正提高办事效率。市场经济体制下，经济效益观点的引进，要求纪检监察部门和干部要提高工作节奏，提高办事效率，提高工作质量，更好地为企业的生产经营服务，以适应新形势、新体制的需要。

第五篇：浅议如何强化国有企业纪检监察职能

浅议如何强化国有企业纪检监察职能

【论文摘要】随着企业体制改革的深化和社会主义市场经济体制的建立，国有企业正逐步向现代企业体制转化，成为“自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束”的经济主体，企业活力不断增强。而社会主义市场经济是法制经济，在发展社会主义市场经济的新形势下更需要强化国有企业纪检监察组织的这种监督职能。但是新形势下国有企业纪检监察组织遇到的诸多问题难以解决，直接妨碍着其职能作用的发挥。因此，如何解决国有企业纪检监察组织遇到的难点问题，强化其监督职能，成为当前国有企业发展急需解决的一个重要问题。

一、国有企业纪检监察机构的基本定位和主要功能

（一）企业纪委的定位和职能

纪委作为党的纪律检查机关，其主要任务是维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。同时，党章规定：各级纪律检查委员会要经常对党员进行遵守纪律的教育，做出关于维护党纪的决定；对党员领导干部行使权力进行监督；检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分；受理党员的控告和申诉；保障党员的权利。

（二）监察部门的定位和职能

监察部门虽然也是国有企业内部行使监督职能的部门，但是区别于监事会，是行政部门，在总经理的授权和领导下开展工作。监察部门的法律地位问题，目前在我国没有相关的法律依据，只能靠企业章程加以规定。其主要职能为参与制订公司内部审计监察制度并贯彻执行；根据确定的审计或监察对象，编制审计或监察计划与方案，按时完成审计监察任务；定期和不定期地向上级报告审计监察工作状况，提出完善控制和管理措施的建议；配合国家审计机关对公司所进行的审计。

从企业实际情况来看，有的企业设立纪检监察部（室），行使纪检监察职能；有的企业设立纪检监察审计部，行使纪检监察和审计职能；有的企业由纪委书记分管纪委、监察、审计及对二级公司派出的监事会工作，实行“三位一体”的监督格局。为什么要在执行层面设立监察部门？这是由于国有资产产权的“模糊属性”和企业管理要求所决定的。一方面，国有资产缺乏天然的产权主体，必须通过层层委托代理授权经营者运营，经营者没有最原始的利益冲动，往往不能有效维护国有资产的安全。需要有这么一股外在力量加以监督督促，维护政令畅通、改善公司管理。另一方面，企业管理包含控制职能，按照闭环管理的原则，整个管理要形成理念导入——组织推进——完善机制——考核评价——形成反馈的流程，实现良性循环，促使管理的不断提高。这就要求有一个强有力的综合监督部门去督察经营行为的合法合规合理。而这项职能是财务、规划、人力等专业职能部门不能承担的。

二、影响国有企业纪检监察组织职能作用发挥的难点问题 当前，影响国有企业纪检监察组织监督职能作用发挥的难点问题主要有: 一是纪监人员兼职影响纪监工作全面推进。从笔者并不全面的情况了解看，一些二级单位纪检监察部门的人员兼职问题普遍存在，这对纪监工作全面推进、深入开展有着一定影响。由于工作有主次之分，加之工作能力的差异，有的兼职人员因有其它事务缠身，对兼管工作的主动性不强、积极性不高，不一定面面俱到、完全履职，把所有工作做得十分完美、细致入微；因为是兼职，纪监工作也就成了附带工作、额外的任务，工作的认真度、责任心、工作质量等有可能存在打折的现象。

二是纪监队伍整体素质有待全面提高。由于企业纪检监察工作的特殊性质，对纪检监察人员的政治素质、业务素质、专业知识要求较高。但现有的纪检监察队伍素质参差不齐，少数从业者的理论功底、政治素养、业务水平、专业知识等跟不上新形势发展对纪检监察工作的要求，综合能力有待进一步提高和加强。

三是纪监工作机制有待改进。国有企业纪检监察组织所处地位的偏低，集中反映在国企内纪检监察组织的领导关系及其负责人的职级高低上。在企业中，纪委、监察室一般都是合署办公的一套机构。企业纪委侧重于对党纪的维护，既受本单位党委领导，同时又接受上级纪委的领导，即实行双重领导;而行政监察室更侧重于对国家法律、企业政纪的维护，它却只接受本单位主要行政负责人的领导，即是“单重领导”。并且在纪检监察部门负责人的调配及其职级上，一般都是由企业自己说了算。这样就决定了他们与其他职能部门一样，都是处于同一层次和地位的企业的内设机构和内部工作人员，在工作性质上与其它职能部门互相平行，不足以形成权威和威慑，他们不可能也难以做到始终都能参与企业的决策。

四是国企纪检监察组织的机构设臵不尽合理。现行国有企业中纪检监察组织机构的设臵，没有从企业主要是从事生产经营活动这个本质特征和需要去考虑，却有些类似国家机关纪检监察机构的设臵，只强调执法执纪职能，并将这一职能同经济审计、合同审查等重要职能分离开来，设臵成单一专职纪律检查和监察机构。这样的设臵形式不尽合理，没有真正体现出“量需而行”，既导致其执法执纪缺乏技术基础，不能很好地运用必需的如查阅各种帐目、合同、档案等手段，工作势必会受到干扰影响，职责和功能难以发挥。这有悖于这个机构设臵的初衷。

五是国企纪检监察组织的权限不明。国家现行的法律法规没有对国有企业纪检监察组织的职能及其权限作出界定，实际工作中它只能是参照国家机关纪检监察机构的相关权限执行，并不明确具备或不完全具备这种权限。他们执法执纪的手段不多，措施不够有力，不足以具备独立依法行使职责并在职责范围内量纪定性、追究责任的能力。

三、强化纪检监察的地位，发挥监督保障职能

在国企改革中要强化纪检监察的地位，发挥监督保障职能，我认为要做好以下几方面的工作：

（一）提升国企纪检监察组织的地位。强化双重领导体制，即从党内和行政法规上明确国有企业纪检监察组织受企业党委和上一级主管机关纪检监察部门共同领导、且以上一级主管机关纪检监察部门领导为主。纪委主要负责人进入企业党委和行政领导班子，明确国有企业纪委书记为企业党委副书记，主要职责是抓纪检监察工作。并规定企业纪委书记依法定程序进入董事会、监事会，担任副董事长和监事会主席，必须出(列)席企业党委会、董事会和经理行政会议，参与研究企业的重要问题。企业纪检监察组织内设机构负责人的职级应不低于、甚至略高于企业其它职能部门负责人的职级。

（二）改变国企纪检监察组织机构的设臵形式。一是相关监督机构合署。将国企内职能相近、手段互补的纪委、监察室与审计室、法律顾问室等部门并为一体，成为新的纪检监察组织。实行相关机构合署办公，达到精简机构、减少扯皮、优势互补、增强整体功能、提高监督效率的效果。二是调整机构的员额编制。根据新纪检监察机构的职能，可按照一定的比例为其配备人员。他们既可兼职，也可以是专职。三是设兼职纪检监察员。在各基层单位及其党支部成员中选派、指定兼职纪检监察员。这样做可使上下之间疏通信息反馈渠道，形成监督检查网络。

（三）赋予国企纪检监察组织必要的权限。从当前国有企业的实际出发，根据党章和参照《行政监察法》国家行政机关的监督权限，国有企业纪检监察组织除具备起码应有的监督权限外，还必须明确具备如下权限:一是必须具备一定的检查权、调查权和建议权。企业纪检监察组织对企业经营战略、干部任用、大额资金使用等重大决策的制定和实施情况有权进行检查，发现影响决策科学性或决策组织实施不力的违规违纪问题有权进行调查和有权提出建议，并及时向企业党政领导班子或上级纪检监察组织报告，使其能及时采取有效措施解决问题，防止决策失误或保证正确决策的有效实施。二是必须具备一定的、直接的党纪政纪处分权。即有权直接对违规违纪的中层干部及以下人员，最高以党内严重警告、行政记过的处分权。具备一定的党纪政纪处分权，可以独立地管理控告和举报，独立地进行调查和审理，有效地维护法律和党纪政纪的严肃性，遏止和减少违法违纪行为的发生。三是必须具备一定的经济处罚权，即对造成经济损失或者取得非法所得的企业中层干部及以下人员，有权按照有关规定直接给予一定限度内的罚款、没收处罚，罚没的财物移交企业财务部门。国有企业纪检监察组织具备一定的经济处罚权，可以加强其权力和监督检查的手段，形成更为直接有效的威慑，使检查监督更加有效地进行。

（四）健全法规制度，促进纪检监察建设法制化。从以下几个制度建设入手（1）党的民主集中制。只有坚持民主集中制原则，才能有效地实施对权力的监督制约，防止因个人专权，权力失去控制而必然导致的腐败行为。（2）民主测评领导干部制度，坚持民主测评制度，将领导干部臵于群众监督之下。（4）职工代表大会制度。职代会依照《企业法》和《职工代表大会条例》赋予的权力，在民主管理、民主监督中多发挥作用。（5）党风廉政责任制。它是廉政反腐领导机制的重要组成部分，融“责任、目标、监督、考核、追究”为一体，对责任人有一定的激励和约束作用，特别对企业党政“一把手”抓好党风廉政建设具有促进作用。【参考文献】

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侯喜娟 焦作千业水泥有限责任公司 纪检干部