“顶层设计”政治新名词反映中国未来改革路向[5篇范例]

第一篇：“顶层设计”政治新名词反映中国未来改革路向

“顶层设计”:政治新名词反映中国未来改革路向

来源：新华网

2011年03月13日09:50

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新华网北京3月13日电（新华社记者）一个工程学术语——“顶层设计”，正成为中国新的政治名词。

其在工程学中的本义是统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。

在今年中国两会上，温家宝总理所作的政府工作报告和提交审查的“十二五”规划纲要草案中均强调：“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”，并强调“要更加重视改革顶层设计和总体规划。”

去年10月，“顶层设计”在中共中央关于“十二五”规划的建议中首次出现。这一政治“新名词”，成为连日来中国人大代表和政协委员在各种议政场合甚至餐桌旁热烈讨论的话题。

“中国改革走到现在，需要理性、需要统筹、需要全局观，必须进行自上而下的顶层设计。”全国政协委员、中央社会主义学院党组书记叶小文说，““顶层设计”是当今中国经济社会转型的必要性和必然性所决

定的”。

“这是在探索一个新的改革路径。”全国人大代表，中国社科院马克思主义研究院院长程恩富说，“中国要超越以往侧重的经济体制改革，需要有创新的改革布局和改革战略。”

中国时下对改革“顶层设计”的强调，不禁让人想到30年前，邓小平提出“摸着石头过河”改革理念以来，中国改革开放走过的历史性进程。观察人士指出，这一新名词进入国家新五年规划，可能预示着中国改革

事业进入了新的征程。

诸多代表委员都认同，加强改革“顶层设计”是现阶段中国解决错综复杂矛盾的重要路径。一些根深蒂

固的问题，必须通过自上而下的措施才能解决。

比如，消除对ＧＤＰ的盲目崇拜，必须通过完善官员考核体系来完成；面对贫富差距的加大，必须从国家层面改革分配制度；解决民营经济发展的“玻璃门”“弹簧门”问题，则需要政府从战略层面破除制约民企发展的现实瓶颈；对于房价暴涨以及随之而来的暴力拆迁等民怨集中的问题，则需要综合利用经济和社

会手段加以解决。

程恩富说，经济腾飞之后，给中国留下了改革“深水区”的“硬核”问题，原因在于很多重要领域的改革始终没有到位，使得低收入阶层未能充分分享中国改革开放30年累积的成果。“这一切都有待更广阔领域、全面配套的社会改革来解决”。

“为什么有的地方对保障房建设积极性不高，这与对土地财政的依赖有关系；为什么有的民生工程上面拨款了，而基层配套却缺乏热情，这与传统的财税体制相关联。”全国政协委员、江苏省政府参事室主任宋

林飞说，“追根溯源，问题都出在根子上。”

中国新五年规划草案的主要执笔者之

一、中央财经领导小组办公室副主任刘鹤此前接受媒体采访时曾解释说，“顶层设计”指的是主体结构和主要模式。在过去的发展模式不可持续和面临各种各样新的重大改革议题条件下，转变经济发展方式，就要经济、社会、政治体制改革稳步协调推进。在这种情况下，必须

有一个顶层设计，包括主要目标以及先后顺序。

两会上，代表和委员们极为关心的是，“顶层设计”如何从一个政治新名词变成渗透到各个领域中的实际行动，“更重要的问题是顶层设计如何变成基层动力。”叶小文说。

“顶层设计是一种民主集中，不是高人拍脑袋拍出来的。”叶小文说，“决策层需要千方百计去发现基层生动活泼的改革发明，并把它扩大为基本面的动力。”

他指出，改革开放以来，许多成功的改革都经历了从地方经验放大到全国实践的过程，这是中国改革成功的宝贵经验。因此，尊重群众首创精神的传统绝不能放弃。

政协常委、中央党校原副校长李君如也举例说，浙江温岭通过“民主恳谈”推进基层政治体制改革的探索就是群众首创的案例。“温岭在强化人大监督权力方面探索出了一套公开透明的程序，这就值得很多地方借鉴。事实上、上海、武汉、江苏很多地方的基层已经展开各种探索”。

代表和委员相当一致的观点是，未来中国改革的推进方式，必须把自下而上和自上而下结合起来，“从群众中来，到群众中去”。（参与采写记者：章苒、刘劼、余晓洁、吴陈

第二篇：中央顶层设计透露的改革大趋势

中央顶层设计透露的改革大趋势

2015年06月12日

来源：凤凰财经

顶层设计，一个近年来频频被应用于政治领域的工程学术语。在中国的改革史中，顶层设计是重要的改革逻辑——由中央从全局的角度，系统地对改革任务进行统筹规划，调配资源，高效实现目标。从“全面深化改革的开局之年”的2014，到“全面深化改革的关键之年”，也是“全面推进依法治国的开局之年”的2015，这两年，中央一直“蹄疾而步稳”地推进改革。其中最大的特色就是，无论政治局会议、深改组会议形成的方案，还是以中办、国办名义联合下发的文件，都体现出浓重的“顶层设计意味”。为何如此？这种现象，透露出中国改革的何种趋势和走向？ 顶层设计的三个关键词

近两年多来，中国的各种“顶层设计”密集出炉。这些顶层设计，类别不少，有的叫“决定”，有的则叫“方案”、“意见”、“办法”、“规定”、“条例”、“纲要”等等，可统称“方案”。这些方案，看似“应接不暇”，实则有规可循，可通过三个词读懂。

首先，“全面”。理解为何如此众多方案密集出炉，先要理解一个词——“四个全面”，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。以全面深化改革为例，既然要“全面”，涉及领域、地域、范围必然宽泛：文化体制、财税体制等体制要改，户籍制度等制度要改，足球等项目要改，新型智库等要建设，上海自贸区等要试点，京津冀则要推动协同发展，等等，它们无不属于“全面”中“一面”。梳理十八大以来大量的顶层设计方案，不难发现，它们正是围绕“四个全面”铺开。

其次，“层次”。顶层设计之间，层次分明。有的位于“最高层”，属于“上位法”，如十八大报告、十八届三中全会通过的“关于全面深化改革若干重大问题的决定”、十八届四中全会通过的“关于全面推进依法治国若干重大问题的决定”等；有的则属于“下位法”，就深化改革、依法治国、从严治党的某个方面展开。如《深化党的建设制度改革实施方案》《党的纪律检查制度改革实施方案》等，属于从严治党的几个方面。第三，“有序”。相关度高的顶层设计，衔接有序。自贸区建设是全面深化改革的任务之一。围绕此事，先有国务院批准的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（2013年9月），继而中央深改组第六次会议审议的上海自贸区“工作进展和可复制改革试点经验的推广意见”（2014年10月），再是中央政治局审议通过广东、天津、福建自由贸易试验区总体方案、进一步深化上海自由贸易试验区改革开放方案（2015年3月）。即先有上海试点，继而经验推广，再是上海“进一步深化”，有条不紊。着眼全局与具体领域：两年来的顶层设计

6月5日，在中央全面深化改革领导小组第13次会议上，《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》、《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》、《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》等5份文件被审议通过。

6月3日，中办下发《事业单位领导人员管理暂行规定》。按照这一最新的制度设计，今后的事业单位要进一步实行企业化管理改革，领导人员可以委托诸如猎头公司在内的第三方进行，必要的时候还可以“全球选拔”，进一步凸显专业性、职业化的发展方向。5月29日，中央政治局会议审议通过《中国共产党党组工作条例（试行）》，要求在各级单位和组织中设立党组，进一步发挥党组的领导作用。这是有着90多年历史的中国共产党史上首个专门党组工作的制度性条例。

短短一周时间，以中央名义讨论和通过的制度设计就达到如此的密集频率。

这也是十八大以来两年多时间的一个缩影——据统计，在中央深改组成立以来的18个月间，召开的13次会议中，已经审议通过60份文件；而在2015年以来召开的5次中央政治局会议中，则有4份纲要、条例、意见式的顶层设计出台。

而最能体现“顶层设计”的全局性、系统性意味的，莫过于十八届三中全会、四中全会所绘制的全面深化改革和全面推进依法治国的宏伟蓝图。中央政治局会议、中央深改组会议、中办国办联合下发的文件，都可以视作是对这两次会议顶层设计蓝图的具体落实和拓展。

比如，高频的制度设计，涵盖的领域非常广阔：在国家安全层面，有首份《国家安全战略纲要》；在经济领域，有国企改革、财税制度改革、农村土地制度、自贸区试点等；在社会领域，户籍制度改革、养老金并轨、事业单位改革、高考招生制度改革、媒体融合发展等都有涉及；在政治领域，则有司法体制改革、党政领导干部的选拔任用、党的统战工作条例、纪检干部派驻和选拔办法、协商民主发展等等。在频密而丰富的制度设计中，既有诸如司法、财税、户籍制度等牵一发而动全身的具有全局意义的体系改革，也有诸如《京津冀协同发展规划纲要》这样针对某一个地区统筹发展的意见；媒体融合发展、足球改革等具体而细微的领域，也被上升至国家层面统一规划。

在中国的改革史中，顶层设计的逻辑，和试点的逻辑一直并行不悖，因为基层的经验，总能体现最鲜活的改革实际。但进入改革深水区，中央的顶层设计也开始将试点逻辑涵括在内——司法改革、自贸区、地方债、农村土地改革，中央都设计了相应的试点。

从中国的改革史看，不断出现着中央顶层设计与基层自主创新的结合。地方自主的试验，会为中国改革带来不同的范本和经验；而由中央选择试点进行改革，则包含了对整体改革战略的思考和设计。查漏补缺与啃硬骨头：破解改革真命题

为什么要进行顶层设计？一个例子或许可以说明问题。

6月5日，在国务院例行吹风会上，国家发改委副主任林念修表示，国务院常务会议已经审议通过了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，将于近日印发，助力大众创业。

林念修介绍说，2014年，中国创业产生的企业数量创历史新高，达到365万个，相当于平均每天成立1万个公司。但在大量鼓励创新创业的措施背后，依然存在着很多问题。在国家发改委看来，由各部门、各省区市自主出台的支持性政策，交叉重复多，缺乏顶层设计，有的政策可操作性、落地性较差，改革性举措少；一些政策执行程序繁杂，传导时间较长；部门之间、部门与地方之间出台的政策缺乏有效衔接和协调联动。

在这样的背景下，这份制度性文件应运而生，主要聚焦于创业中容易产生困难的融资等问题。换句话说，这样的制度设计，来自于实际的操作困难。地方和部门解决不了的困难，就需要中央层面统筹规划。类似的作用，也体现在《京津冀协同发展规划纲要》上。也有的顶层设计是出于“查漏补缺”的需要，填补的是长期以来的改革空白。

例如，新出台的《事业单位领导人员管理暂行规定》，就是第一个专门规范和加强事业单位领导人员管理的党内法规，此前此处的制度规定一直欠缺。

对于党政机关如何选拔领导干部，有《党政领导干部选拔任用工作条例》（2014），也有《公务员法》规定和保障体制内的工作人员；对于央企领导人员的培养和遴选，则有《中央企业领导人员管理暂行规定》；但事业单位作为一个介于政府和企业之间的社会服务组织，一直没有独立的条例规定其领导人的组织事项，而只得依照《公务员法》施以管理，这一制度上的“真空”地带亟须填补。新的规定，也使事业单位领导人的管理有独立规定可依，更有针对性和可操作性，有助于推动公益事业的发展。

更多的制度设计，则来自于“啃硬骨头”的需要。司法、户籍、财税、国企改革等，每一项牵动多方利益的改革，都需要中央层面审慎研究，不仅推动改革落实，更要推动改革有序、长远地进行。在改革的攻坚区和深水区，“摸着石头过河”的改革方式已不能完全满足社会发展形势所需。具备全局性、协调性、战略性、长远性等特点的顶层设计改革方式，在当前的经济社会转型期和关键期，越发彰显其重大意义。治理现代化与依法治国：改革逻辑与走向

从理论上看，三中全会和四中全会的决议、„四个全面‟的理论指导，给顶层设计设立了理论框架。而针对当前的社会矛盾和问题，民众要求公平正义、要求在改革发展中得到„获得感‟的呼声也很高。在经历30多年的改革开放后，共产党越来越主动而明晰地把握着改革的方向、节奏和力度——这就是为什么现在顶层设计的意味越来越浓的原因。

换句话说，密集的顶层设计，正是落实“四个全面”要求的体现。

例如，为了落实全面深化改革的要求，面对京津冀地区巨大的人口规模，日渐扩大的城乡差距、区域差距和首都愈发凸显的“城市病”，政治局会议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，协调三地发展、激活城市活力、推进共同繁荣；面对雾霾的频繁笼罩、能源的不断消耗，首个关于生态的文件《关于加快推进生态文明建设的意见》出台，全局性协调生态环境治理。十八大后的两年多时间里，中央的顶层设计有三个特点：

一是全面性，过去我们的改革重点放在经济上，而现在则体现在各个方面，无论是教育还是司法、养老还是户籍，更注重社会的全面发展，也更关心群众呼声强烈的问题领域；

二是制度特征明显，过去理念性的比较多，很多体现在领导讲话、指导等内容里，现在则落实在制度性的条文中，形成刚性制度约束；

三是制度的联动性——过去的改革措施更多是针对某一个领域进行改革，而顶层设计则要求各项改革之间相互协调、共同推进，一个方面的改革能同其他方面的改革相互补充、相互映照。比如事业单位的改革、政府自身的改革、国企改革，都与经济创新发展相协调。

第三篇：加强省直管县改革的顶层设计和规划

加强省直管县改革的顶层设计和规划

张占斌

党的十七届五中全会提出要更加重视改革的顶层设计，有着鲜明现实针对性。省直管县改革是我国重要的行政体制改革，在过去的20多年，一些省份进行了丰富的改革实践，形成了一批改革成果。但由于省直管县改革新阶段性的要求，单靠地方自行探索已空间不足。在“十二五”开局之际，有必要认真总结省直管县改革的成效和问题，并对今后的改革和政策进行规划，加强省直管县改革的顶层设计，稳步推进省直管县体制改革。

一、省直管县改革的实践进展和初步成效

目前的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的。从推进计划经济体制向市场经济体制转变的角度看，“市管县”体制的推行有其合理性的一面。它在一定程度上满足了转轨时期增强中心城市作用的同时，客观上推动了市场经济发展。进入20世纪90年代，随着我国市场经济的发展，城市化明显提速，要素和资源配置更多的向城市倾斜，“市管县”体制消极因素逐渐增多。近十多年来，对我国行政管理体制中地方层次过多问题，各方面有许多议论，主要集中在“市管县”体制上。一是增加了管理层次和管理成本，同时也降低了行政效率；二是产生了经济学意义上的“挤出效应”，不利于加强城乡统筹；三是农村被忽略，城乡公共服务差距越拉越大；四是地级市并没有产生“极地”效应，甚至出现“离心”趋势。特定的政治经济环境造就了“市管县”体制，这个体制也将随着政治经济环境的变迁完成其历史使命。

鉴于“市管县”体制存在的问题，2005年以后，党和国家重要文件和领导人重要讲话中，多次出现省直管县改革的内容。(见下表)

近些年，在逐渐完善市场经济体制的进程中，中央批复了8个省37个县进行省直管县改革试点。截止到2010年，我国有20多个省份陆续进行了财政体制省直管县和扩大县级政府经济社会管理权限的试点。两项合计超过1000个县。各省试点做法主要有以下几个方面：一是通过强县扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给某些重点县，在经济管理方面形成了近似于省管县的格局；二是从财政管理入手，实行由省直接对县的管理体制，加强由省级财政对县级财政的统筹。三是对县里的主要领导由省里直管，提升县级主要领导的职级和组织人事管理规格，并将培训纳入中央党校、国家行政学院等国家级干部培训机构。

从省直管县改革类型来看，目前有四种实现形式，可以比较和借鉴：其

一、以北京、上海、天津、重庆等直辖市以及海南省为代表的行政管理型，即这些地区行政管理层级就是省直接管理县，没有地级市这一中间环节，财政体制自然是省直管县；其

二、以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的全面管理型，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理；其

三、以山西、辽宁、河南等省为代表的补助资金管理型，主要是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理；其

四、山东、广西实行的省市共管型，即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍以省对市、市对县方式办理，同时，省级财政加强对县级监管。

从浙江、海南以及试点地方的情况看，这一探索改变了资源配置方式，有利于调动县级政府的积极性，促进了县域经济社会发展，提升了县域经济在国民经济中所处重要地位；这一探索对逐步减少行政层级，提高行政效率，改变政府公共服务职能薄弱的窘状，探索公共服务管理创新也有实际好处；这一探索对解决县乡两级政府财政困难，推动社会主义新农村建设，更好的维护基层和农村社会稳定也具有重要意义；这一探索加快了统筹城乡发展的进程，对城镇化建设有直接的推动作用，有利于促进城乡协调发展。目前各地实行省直管县探索，既是深化行政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要，也能够为新的行政体制突破和新的区划调整探索积累经验。

二、省直管县改革遇到的新情况和新问题

由于省直管县改革处在探索阶段，还缺乏统一操作性的部署。同时，改革牵涉许多地方的实际利益，不同层级的干部认识也有差异，加之各地的改革配套措施也还不够完备，难免出现一些新情况和新问题。主要有以下几个方面：

一是地级市与县（市）对改革态度有明显的差异，扩权和放权的落实到位情况不容乐观。一般说来，省主要领导一般都对省直管县改革比较支持，省里的厅局大多表现出向县里投放这么多权力的担心，地级市多不愿意就此问题进行表态。县（市）政府都积极支持省直管县体制的实施，经济比较发达的县（市）最希望采取省直管县体制，这样他们就可以获得很大的发展机会和空间；经济比较落后的县（市）也希望省直管，以便直接获得省里较大的支持；经济发展水平处于中等水平的县（市）情况稍复杂一些，如果所在的地级市实力还不如自己，则希望归省里直管，如果地级市实力较强而省里的实力相对较弱，则希望获得地级市较多支持，他们会愿意暂时留在市管县体制中，这样的县（市）相对较少。一般来讲，扩权和放权大体有三分之一到位，三分之一半到位，三分之一蜻蜓点水。部分试点县官员将“扩权强县”形象的比喻为“一喜一愣一惊”：即看到文件一喜，到部门办事一愣，最终结果心里一惊。也有的地方，放了权，但有许多附加条件。还有的地方存在扩虚权的现象。下放的权力有名无实，有些下放权力根本就不是权力而是一些常规性的操作规范，县里并没有得到真正的实惠。

二是地级市对扩权县市的支持力度减弱，催生了县与原来省辖市之间的矛盾。推行“省管县”财政体制，弱化了地级市对县的财政管理权，而对于那些经济规模大、财政实力强的地级市，则有可能减少对所辖县（市）的支持和扶助力度，影响县域经济的发展。一些地市级政府为了本级利益，不愿下放权力，一些地方出现了与扩权县“争权”的情况。许多县里的官员认为，由于在行政关系还有上下级关系。扩权县既要主动维护使用对省一级部门的话语权，又要维护与市领导部门的关系，哪方面都不能疏忽和大意，这就增加了这些县(市)主要领导进行协调的工作量。县里的干部在正式和公开场合还不敢发牢骚，但从内心里希望能彻底地“绕开”地级市，希望地级市“无为而治”。另一方面，也出现试点县对省直管县财政体制改革利益实惠期望值过高的倾向。产生了建设“省出钱”、公共服务“省出钱”、经费“省供应”、工资“省统发”等省级财政为县财政一包到底的想法，以至于试点县部门纷纷到省里要项目资金、兑现地方补贴等。

三是垂直管理部门在扩权政策中定位模糊，“条块”权责关系更加复杂。实行垂直管理，改变审批、监管和处罚等权限的主体，可以让地方政府无法牟取私利，利益格局调整见效快，对于打破地方保护、建立统一市场发挥了重要作用。但由于缺乏实行垂直管理的法律标准、各方主体的权限范围不清晰、权力监督机制不健全、各方的权利主体地位不明确。久之，“条块”矛盾也增多。对于如何解决垂直领导中的新问题，目前存在着广泛的争议，有的主张继续强化，有的主张尽量减少，有的主张加强协调配合。这些垂直管理部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理方式，既要服务块块，也要服从条条。他们本身对有些政策也拿不太准，总是希望垂直管理上级能够下个明确的文件，当上级的文件没有到来的时候，他们因而有时表现的是无所适从。既不愿意背上不支持省直管县改革创新的“骂名”，但也不愿意冒很大的政策风险，矛盾心态非常明显。因而扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力，也没有更好的办法。

三、实行省直管县改革应当着重解决的问题

其一，加强省直管县改革的顶层设计和规划。目前省直管县改革中存在的问题表面是扩权县(市)与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策掌握不够，用得不足、不活。实际上是缺乏顶层设计和规划，缺乏全国人大及其常委会、中央政府的充分授权，以及相关法律法规和政策实施细则。伴随着省直管县改革的深入，地方能自己探索的领域已所剩不多，从下往上改革的领域越来越少，需要从上往下改革的领域越来越多，如划分中央政府与地方政府的职能、进行必要的行政区划改革、省以下司法体制的改革、垂直部门领导体制改革等，均需要有权威的路线图。省直管县改革的顶层设计和规划，内含着中央对这项改革战略安排、系统设计、改革次序等。

其二，推行省直管县改革要着重研究适合条件。我国区域差异比较大，省管县体制改革不可能搞一种模式，要采取分类改革和分类指导。各地在实施省管县改革的过程中要视自身具体情况选择自己推行省管县体制的模式、时机和路径。同样是市领导县(市)体制，在东部地区已经暴露出明显的制度性缺陷，浙江、江苏、广东等市场经济发达的省份可以加快进行财政省直管县，在财政省管县体制不断完善和取得阶段性成果的基础上向行政体制上的省管县过渡。中西部市场经济欠发达和不发达的、条件不成熟的省份可以先在经济领域进行改革，逐步实现财政省直管县，条件成熟后再逐步扩大到行政体制上的省管县。从各地民族分布情况来看，新疆、西藏、内蒙和广西等主要少数民族聚居并实行民族区域自治的地区，难以过早推行省管县体制，但可以向县域下放经济和社会管理权，调动县域的积极性。但宁夏也许是一个例外，其社会发展条件，如区域面积和县域情况都有自己的特点，这项改革可能在“十二五”时期走在全国前列。

其三，省直管县改革要注意协调府际合作关系。省直管县从体制上为县域经济发展放权、赋权、松绑，能够调动县级的主动性和积极性。但是，如果不及时转变政府职能、规范政府运作、改变绩效考评方式，省直管县体制下的市县有可能会各自为政，恶性竞争，制造行政壁垒。改革后地区间的利益关系协调主体会出现暂时性缺位，如果没有相应组织补位，各种矛盾纠葛和利益冲突将不可避免。因此，有必要组建跨界的区域性协调机构，加强县与县、市与市和市与县之间的协调沟通。

四、稳步推进省直管县体制改革的配套政策建议

第一，明确省、市县政府职能和职责，下放权力。省、市县政府在转变职能和履行职责的基础上，形成全面衔接、分工合理的职能体系。县级政府要加强对本区域经济社会事务的统筹协调，更加注重社会管理和公共服务，着力解决民生问题，强化执行和执法监管职责，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。鼓励县级根据经济和社会发展需要决定县级单位的机构设置和人员配备。当前从理顺省县关系的角度来说，省级政府应该把大量的行政审批权限下放到县级。同时，也要强化对权力的有效监督。

第二，改革财政管理体制，财权与事权要匹配。财政体制改革要有利于、留利于县域，有些税种的划分和税收分成比例，也应向县域倾斜，加强县级政府提供基本公共服务的财政保障能力。在考虑我国的财政体制改革问题时，问题的关键还不是财政收入的划分谁多谁少的问题，关键在于以事权确定财权，从体制和机制上解决上级政府“权大责小”、下级政府“权小责大”以及事权财权不匹配等问题。

第三，调整和完善垂直管理体制，进一步理顺权责关系。垂直管理部门与地方政府之间的关系，本质上是中央与地方之间权力划分问题。广东顺德在改革中将原属于省、市垂直管理的工商、地税、质监、药监、公安、国土、规划、社保等部门改为属地管理。这种探索值得跟踪观察研究。总的来看，应以职能划分为基础来调整垂直机构。凡是中央政府的专属职能，一般可实行垂直管理。不是省级的专管事务，也不是中央的专管事务，应属各级政府的共管事务，可考虑由现在的省级垂直领导改为分级领导，以提高各级政府的统筹协调能力。在“十二五”期间，对省垂直的部门，特别是为了解决现有发展难题，具有临时性垂直的部门，应有计划回归属地管理，以提高县、市政府的完整性。

第四，加快市制创新，稳妥进行“镇级市”试点。适应社会管理、扩大内需和提高城镇化质量的要求，要加快把符合条件的经济实力较雄厚、城镇化水平较高的县改为县级市。如果能够用30-40年时间，即到建国100年（2049年）时，把500个县城（千强镇的二分之一）发展成为中小城市，连同已经有的600多个城市，达到1200个左右的城市，我国城镇化的质量就能够大大提升。同时，要积极进行“镇级市”改革试点。从浙江和广东的情况来看，“镇级市”改革的核心要义是：以一城市的标准来建设和管理一个镇，它的发展趋势就是将强镇发展为小城市。把一部分镇改市归县管辖，具有社会管理的重要意义。

第五，依法调整行政区划，促进地方政府层级向三级转化。调整的方向是逐步调整省、县规模，把大省缩小，把小县扩大。大体到新中国建国100年时（2049年）逐步调整到位。从国外的经验和有效的公共产品供给出发，我国省级建置在50—60个较为合理。划小省区的办法有三：第一将一个一分为二；第二是从几个省中划出一块设一个省；第三是以一个特大城市为中心增设几个重庆模式的直辖市。现在看第三种办法比较好，增加机构少、震动小。二是，县域规模的调整。我国现有2000多个县（市），存在数量偏多，规模偏小问题。可考虑改县为地级市的市辖区或适当整合规模过小的县。

第六，从法律的角度明确市县平等、实行市县分治。从长远来看，真正实现中央与地方行政管理体制的规范化与制度化，还应适时修改宪法和组织法，尽快制定相应的《中央与地方关系法》，从法律的角度明确市县的平等地位，都由省管辖。城市治理要职能专一，主要负责城市社区的管理，不再负责管理农村地区的职能；县级政府应收缩经济职能，主要转向社会服务、市场监管、公共产品供给、搞好环境治理、维护社会治安。

（作者系国家行政学院经济学教研部主任、教授）

第四篇：通过顶层设计推动改革发展

通过顶层设计推动改革发展

2012-07-17

在现代国家，通过制度改革提供有力、可靠的支持，是现代国家的基础，因为制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。例如，对经济体制改革和经济建设而言，只有推进体制改革和政治发展，才能从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，并形成有利于科学发展的宏观调控体系；才能为进一步扩大对外开放创造良好的体制制度环境，不断提高对外开放水平。又如，只有全面正确履行政府职能，推行依法行政，加强社会管理和公共服务，才能促进文化体制和社会体制的完善。

对于满足市场经济内在要求政府转变职能，实现经济社会又好又快发展，建设社会主义法治，建立保障人民权益、促进社会公平正义的体制机制，具有至关重要的作用。一个国家的经济崛起不算什么奇迹，只有民主制度的建立才能真正创造奇迹。其原因在于，市场经济运行可以创造财富，但更需要民主政治制度来保护财富。

随着当代中国经济、文化、社会的发展，日益强烈地要求改革进一步满足和实现人的自由、民主、平等的权利的全面发展，并以健全完善的法治精神和法制秩序保障之，最终确立起科学、民主、法治的政治体制。

当前，通过顶层设计推动改革发展，还要着重解决权力配置问题。邓小平指出，政治权力过分集中是我国的“总病根”（《邓小平文选》第2卷第328页，人民出版社1994年版）。权力过分集中主要表现为，某些人或某个组织集决策权、执行权、监督权于一身，因而能够既当“组织员”、又当“运动员”、还兼“裁判员”，一切由自己说了算、做了算。这样的权力配置极不科学。随着社会主义市场经济体制的发展和逐步完善，政治权力的决策与执行、监督不分的问题越来越突出。现在，中央已提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”为此，政治体制改革的顶层设计，务必将权力结构合理地划分为“决策权、执行权、监督权”相互分离的体制机制，使“三权”能够各自运行又相互制约。

第五篇：中国未来改革税收方向

中国未来改革税收方向

税负概念，眼下存在诸多混淆之处，这妨碍了国人对于税收和税制的深入认识。

实际上，谈税负问题，起码有宏观和微观两方面含义。宏观税负，指一国的税负总水平，通常以一定时期(一般为一年)的税收总量占国民生产总值、国内生产总值或国民收入的比例来表示。微观税负，则是单个纳税人的实际税负，由于存在税负转嫁，这里是指最终实际纳税人的负担，而不是名义纳税人。

不同国家之间宏观税负的比较，本来不该有太多争议。但由于我国与多数市场经济国家不同，有不少“以费代税”和其他政府收入形式存在，因此真实的、广义的宏观税负，要远高于狭义统计口径的宏观税负。这也是为什么大家在讨论宏观税负时经常发生理解的偏差。

如果就狭义宏观税负的国际横向比较来看，按照税收收入/GDP的口径，目前我国在20%左右，在全球来看并不高。但政府的全口径收入，还应包括如政府性基金收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金收入，还有未纳入预算管理的行政事业性收费等。这些都加起来，广义宏观税负就相对比较高了。据2010年的数据计算，全口径广义税负略高于30%。由于数据统计难以准确反映各级政府全部财政性收入，也有人估计这一比重已达40%左右，这在国际上应算是较高的宏观税负水平了。

无论如何，谈论宏观税负，最大的问题不在于税负本身的高低，而在于几方面因素：一是能否真正规范预算之外的各类收费，尤其是乱收费；二是在财政支出安排中能否更直接用之于民，如宏观税负较高的国家，往往也是高福利国家，包括教育、医疗、社保和就业在内的福利性支出占总支出比重大多在50%以上，因此纳税人的怨言相对较少，我国目前这几项支出加起来大约只有30%左右；三是有没有真正减少不合理的支出与财政资金浪费，这里不仅是消费性支出，而且也有投资性支出的效率问题。

宏观税负和微观税负是不同角度的概念，纳税人更多直接感受的是微观税负。如果一个纳税人在狭义的宏观税负不高的情况下，却感受到较大痛苦和不满，无非有几方面原因。或者是过去税收征管的弹性较大，有时可以人为地调节税收进度、实际执行税率等，正是近年来征管力度有所加强，使更多人感受到痛苦；或者是纳税人被征收了非税收入，这些政府性收入相对不透明，但又切实地从纳税人手里被政府部门收走，因此也容易产生不满；或者是财政支出的后评价机制不完善，缺乏财政收入与支出在微观层面上的有效关联，纳税人没有感受到太多税收收入被最终用到个人身上；或者存在部分主体的偷税漏税，征税出现了“鞭打快牛”的现象，从而即使宏观税负不变，也可能使纳税人的平均税负上升。

另外，还有可能是预算不够透明，或者政府财务报告不完善，即使有些福利性支出已有所提高，多数人还是未能看明白财政收入的来源和流向；我国以流转税为主的体系中存在更多税负转嫁，而由于市场竞争机制在很多领域还不完善，因此税负往往会被转嫁给市场弱势群体，这又增强了这部分人群的税负痛感；不得不承认，我国部分税种的负担远高于国际平均水平，如购车承担的税费。如果让更多纳税人参与到政府预算过程中，直接影响和决定税收征收和财政资金使用的过程，则纳税人的痛苦感将会大大减少。

上述所列问题，笔者以为，凸显出的正是我国财政改革的方向。

税收是决定政府与企业、个人经济关系的基础，是为市场经济法治的出发点。

为此，税收制度合理性的基础首先是税收法治，而税收法治则始于税收立法。

因此，推动税收立法权的统一，实现税法制度的统一，减少行政性因素干扰，才是符合市场经济规律的选择。其次，反思基本税收原则。长期以来，在税收效率与公平这对永恒的矛盾之前，我们遵循的一直是“效率优先，兼顾公平”，但问题是效率又分为行政效率和经济效率，前者是少花钱、多收税，后者是通过税收实现资源优化配置，前者曾是我们最重要的原则，而后者则是转型的目标，这一点甚至比公平更加重要。其三，调整税制改革思路。如果说1994年税改旨在解决中央与地方的税收利益分配，那么迫切需要的第二轮税改则应解决政府与企业、个人之间的税收利益分配。应该说，坚持“初次分配放权让利，二次分配重视人本”的思路，才符合改革最初的大方向。其四，事权决定财权的思路值得商榷，也就是政府是否该承担过多的经济建设事务值得讨论。政府与市场之间的边界，是没有答案的问题，但可以肯定，向任何一方偏离都会带来过犹不及的负面影响。

总之，税收直接关系到现代法制社会的基础，正如古老的英国谚语所言，只有真正实现纳税人至上，才能处理好政府和市场的关系。