省直接管理县财政改革

第一篇：省直接管理县财政改革

必看省直接管理县财政改革

财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（简称《意见》），明确提出

了省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。《意见》中明确，资金往来方面，省与市、县之间建立财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。

我国目前实行的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的，这一模式在过去近30年中，一定程度上发挥了城乡合治、以市带县的功能，但随着县域经济的发展，其对县域经济发展的制约作用也日益显现，我国基层财政尤其是县乡财政困难问题进一步凸显。进入21世纪以后，一些地区逐步推行“省直管县”财政改革试点。

本刊记者专访了财政部财政科学研究所所长贾康、中共中央党校研究室副主任周天勇，请两位专家就“省直管县”财政改革阐述观点。

政府财政层级“简五成三”

大地：财政部近日提出，到2012年底前将在全国大部分地区推进“省直管县”财

政改革。这项改革的核心内容是什么？

贾康：我国现行政府财政层级有五级，相应形成了中央对省、省对市、市对县、县对乡四对财政关系。虽然《预算法》规定“一级政府、一级预算”，各级政府是独立的利益主体，但现实中这四对财政关系是由行政隶属关系决定的，上级政府对下级政府的行政权力体现为具备决定下级的收入分配和支出责任的经济权力，于是下级就不可避免地扮演着上级的“代理人”角色。

我国是世界上政府层级最多的国家，有五级政府层级。从国际经验来看，政府层级越多，则要求有更多的税种与之匹配，这样有利于收入分配。我国现有22个税种，与其他国家相比并不算多，将22个税种在五级政府之间分配则更加困难。另外，从税收的属性和各税种的不同特点来看，将税源在三级政府间划分相对容易，而在五级政府间划分则较难。有鉴于此，政府财政层级改革显得越来越迫切，其核心措施之一便是推行“省直管县”体制，省和县两级政府之间直接搭建财力分配框架，并适时辅之以“乡财县管”体制，逐步将政府财政层级从五级简化为三级。

大地：减少政府层级是一个必然趋势？

周天勇：对。从我们的行政框架上讲，最终要把政府层级改革为三级，也就是中央、省和县市。为什么要压缩成三级政府呢？首先，现在的通信、交通、网络等等手段，已经从技术等各方面为减少政府层级创造了条件。具体来说，现在不像过去交通不便，信息不畅，管理起来幅度很大。过去从一个县到省里，可能得要七八个小时，现在有高速公路以后两小时就到了；还有通信，过去电话都不通，现在每人都带个手机。

其次，减少政府层级的目的就是要提高效率、降低政府的运营成本。从现在五级政府来看，经济管理的审批、监督等周期太长，环节太多，影响经济的发展。而且五级政府需要很多很多的人员、车辆、办公设备、办公大楼等等，这在财政上是个巨大的负担。所以我们推进这样一项改革，就是提高效率和减少成本。

“省直管县”财政改革的主要目的是强县，通过发展县域经济吸收农业剩余劳动力，把县一级作为区域经济发展的增长点。“市管县”掣肘县域经济发展

大地：新中国成立后，中国一直是中央、省、县三级行政机构，但从上世纪80年代逐渐演变成为中央、省、市、县、乡（镇）五级。“市管县”发挥了怎样的作用？

贾康：这里面有一个时代背景。改革开放以后，随着中心城市作用的增强，一些发

达地区率先试行撤地设市，探索“市管县”体制。1982年2月，党中央、国务院专门颁发文件，提出要积极试行地、市合并，逐步实行市领导县的体制。这一体制的确立，打破了市县之间的行政壁垒，改变了原先城乡分割、工农分离的格局，有利于发挥中心城市的辐射功能，带动所辖县（市）的发展。大地：“市管县”将退出历史舞台，原因何在？

贾康：近年来，我国市场化、城市化、工业化进程加快，“市管县”体制的弊端逐步显现：一是“市管县”体制从行政、财政等方面确立了市一级的领导与中心地位，各种管理权限集中于市级，削弱了县级的自主权；二是县级的资金和资源由市级政府集中管理和配置，在一些地方出现了资源和资金向城市聚集的倾向，相应减少了对农村基础设施和农村社会事业的投入，严重制约了县域经济社会的发展；三是在当时撤地设市的过程中，一些地级市是因政策的原因被推上了中心城市的位置，而实际上，这些地级市的经济实力与所辖县（市）相差不大甚至还弱，不仅不能对县域经济起到辐射、带动作用，往往还会限制和掣肘所辖县（市）的发展，这就不可避免地产生一些问题和矛盾。大地：“首先实行财政“省直管县”，最后达到行政“省直管县”。”许多学者都持有这种观点。财政“省直管县”与行政“省直管县”是什么样的关系？贾康：可以这样说，“省直管县”财政改革虽然仅仅限于财政体制，但它是“省直管县”改革迈出的重要一步，为行政上的“省直管县”体制奠定了基础、创造了条件。随着经济和社会的发展，在有条件的地方，“省直管县”将依法向减少行政层级的行政体制改革深化。进入21世纪以后，一些地区逐步推行“省直管县”财政改革试点。浙江省率先出台了政策，扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等县（市）部分经济管理权限，江西、吉林、山东、安徽、河南等省也陆续推出了省直接管理县（市）的财政体制改革试点，进一步扩大县级政府经济管理与社会管理的权限，以加快县域经济的发展。

大地：这些陆续推出的“省直管县”财政改革试点，效果如何？周天勇：比较明显。从效果来看，第一个好处是避免“市刮县”，有的市财政集中县里的财政，把县里的钱集中起来到市所在地搞建设，提高工资等等。而中央和省的一些专项转移支付，比如说对农业、水利等等，可以不通过地级市这一级，直接转移到县和县级市。这样就避免了地级市在中间扒一层皮的不合理情况发生。另外，县级财政相对独立、省直管县财政也提高了县一级发展经济的积极性。这对于壮大县域经济，把县级市或者县城所在镇发展为经济增长点，也有非常积极的意义。

必须看到的是，县财政省直管以后，减少了财政运转的层次，提高了财政运转的效率。“省直管县”财政体制实现了一级政府、一级财政、一级税收，有利于建立合理的财政税收体制。

“划小省级区域”纾解压力大地：“省直管县”会导致省级政府的压力骤增，您有什么建议？

周天勇：从现在我们省级政府管理的幅度来看，有一些人口大省，区域大省和经济大省管理的幅度太大。美国3亿人口有50个州级单位，中国13亿人口只有30多个省级单位。显然是管理幅度太大。从现在的“省直管县”改革来看，像海南管理县的数量就比较少，重庆管理的区县数量也比较合理。从它们改革的经验和成效来看，提高了办事效率，节约了行政费用。下一步有必要结合“省直管县”，划小省级区域的改革联动。从省一级区域的数量来看，我认为可能全国65个左右比较合适。

大地：有人指出，现在要将县从市中剥离开来，相当于对地级市“断筋取肋”。将来是

否会取消地市一级？

周天勇：不是取消地市一级，也不是降低它的行政级别，而是缩小它的管理范围。也就是说，它不再管理县和县级市的事务、收入、支出、转移支付、组织人事等等，它只管它的几个区。实现三级政府改革以后，县一级政府的行政级别可能要升半格，比如说副厅级。从远期来看，基层政府就是地级市、县，其它的区和乡镇都要改革为市县政府的派出机构。大地：有一种现象值得关注，“省直管县”前一些地级市加快运作“县变区”。

周天勇：一些地级市怕三级政府以后有一些县脱离它们的管理，这样就把县改成区，以后永远是自己管辖了。出于这么一个目的，全国许多地方的地级市掀起了县改区的举动。但这也要分两种情况来看：一种情况，地级市与县在空间、交通、经济上，联系都非常密切,比如有的地级市很小，这个县把地级市包围了，地级市一点发展空间都没有，像这样的县改为地级市的区，我认为还是有一定道理的；另一种情况，一些县与地级市在空间上离得很远，经济上联系不大，这样的县改为地级市的区，我认为比较牵强，不合理。

县改区这种区划调整，在三级政府改革过程中，在“省直管县”财政体制改革过程中，应当先暂停下来。

“省直管县”改革可分三步走大地：“省直管县” 财政改革面临的阻力在哪里？贾康：“省直管县”财政改革在试点过程中已经暴露出一些矛盾和问题，尤以管理体制问题突出。“省直管县”财政体制实行后，试点县在财政上实行省直接管理，市、县财政平行对省级财政，但其它权限仍实行省管市、市管县体制，致使人权、财权、事权配置不一致，产生了一些摩擦，市里尴尬，县里为难。其次，工作程序还没有理顺。“省直管县”财政体制实行后，省、市、县三级政府运行方式、工作方法、规章制度等还不能完全适应新的管理体制，一些市直部门认为试点县应由省直管，有时不愿再为县里服务，有的权限虽下放到县里，资金分配等却仍按原程序运作。再者，对“穷市”的影响很大。在现行中央和省里的财政转移支付中，有的项目资金只对县，致使经济实力弱的“穷市”就得不到优惠政策，自身发展受到影响。同时，上级安排给县里的项目需要市里配套资金，而“穷市”因自身财力有限，配套资金根本无法到位。大地：“省直管县”财政改革采取的步骤，您有什么好办法？贾康：“省直管县”改革应分步实施。我们认为，我国的“省直管县”改革可分三步走：第一步是像目前各省的改革试点搞的那样，省主要对直管县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位；第二步是市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，重新定位市和县的功能；第三步是市改革，扩大市辖区范围，合理调整机构和人员，总的方向应当是撤销传统意义上的管县的地级市(级别可保留，人员逐渐调整)，市县分置，省直管县。大地：在您看来，“省直管县”改革能否“一刀切”？贾康：我国地域辽阔，地区间差异较大，“省直管县”改革不宜采取同一模式，而应因地制宜，区别对待。

具体模式选择如下：一是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地

区，如北京、上海、天津、重庆4个直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连等计划单列市，可加大推进“撤县建区”的力度；特别发达和比较发达的地级市也可扩大管辖范围，改近郊部分乡镇或县为市辖区，为市的发展留下空间。二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙古等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力。三是在上述两种情况外的大部分区域，特别是经济比较发达的区域，积极探索“省直管县”改革，条件成熟时尽快全面实施

一直传言山东省要实行省管县，但传扬了好长时间后一直没见实际行动。假设哪一

天实行省管县了，现在的山东省17个地级市可搜刮到的油水将大幅下降，市压县、市刮县的现象将不复存在，尤其是对潍坊、枣庄、烟台、威海、济宁、滨州这样的向来以吸血力度大、小马拉大车、辐射力不强而招致所管辖的县市不服的地级市的影响最大。这样的地级市为确保在实行省管县之后能最大化的搜刮油水，在省管县之前正在酝酿将一部分县(县级市)撤县设区。

今年起，山东开始实行省直接管理县(市)财政体制改革试点。省政府发布《关于实行省直接管理县(市)财政体制改革试点的通知》，今年纳入省直接管理县(市)财政体制改革试点范围的20个县(市)正式确定。

2009年纳入省直接管理县(市)财政体制改革试点范围的20个县(市)为：商河县、高青县、莱阳市、安丘市、金乡县、泗水县、郯城县、平邑县、宁阳县、莘县、冠县、曹县、鄄城县、夏津县、庆云县、惠民县、阳信县、利津县、荣成市、莒县。

财政收入划分是“省管县”财政体制改革的主要内容之一。据介绍，按照收入属地划分原则，现行体制规定的中央和省级收入分享范围和比例不变，设区市不再参与分享直管县(市)的税收收入和各项非税收入，包括设区市在直管县(市)境内保留企业的收入。对跨地区生产经营企业缴纳税收，暂维持现行体制不变。对设区市因承担部分工作职能而应分享的非税收入，年终经设区市和直管县(市)财政局共同确认后，报省财政厅统一办理结算。

关于财政支出责任界定，通知要求，省级要将财力性转移支付和专款补助单独核定下达到直管县(市)，进一步加大帮扶力度。对改革后设区市分享的直管县(市)非税收入，设区市按照承担的事权责任相应承担直管县(市)的支出。同时，直管县(市)也要完善“乡财县管”体制，加快县乡政府职能转变。

政府债权债务管理，也是“省管县”财政体制改革的重要方面。对改革前设区市举借的国际金融组织贷款等债务，未到期的贷款协议、贷款担保等，不再重新办理手续。对上述债务，设区市、直管县(市)财政部门按照债权债务隶属关系，经双方共同确认签章后，上报省财政厅作为还款依据，分别按规定归还省财政。到期不按时归还的，由省财政直接对有关设区市、直管县(市)进行结算收回。对未核对清楚的债务，作为设区市债务处理。

针对具体管理方式，通知提出，省财政直接核定直管县(市)的财政体制，设区市不得调整。省财政直接对直管县(市)办理财政结算。直管县(市)直接向省级申报财政资金项目，省级财政资金直接测算、分配、下达到直管县(市)。省财政直接核定直管县(市)的税收留用比例，直接对直管县(市)调度和拨付资金。涉及非税收入等各类省财政政策性审批事项，直接审批到直管县(市)。省财政召开的重要会议、发布的重要文件和信息，直接下达到直管县(市)。按照现行行政管理体制，直管县(市)的财政预算、决算仍作为所属设区市财政总预算和决算的组成部分，汇总纳入设区市总预算和决算，报同级人民代表大会或其常委会审议通过，并报省级备案。另外，目前实行市级统筹的各项政策，如企业职工基本养老保险和失业保险等，继续按照现行政策规定执行。

江苏是中国推行“市管县”体制的最早受益者，也是试行“省管县”体制变革的先

行者。有专家认为，由于江苏的苏南、苏中、苏北经济发展水平的巨大差异，三个地区需要的条件不一样，试验出来的效果也会截然不同，因此，江苏“省管县”试验，可以成为中国“省管县”体制改革的蓝本。

2005年临近岁末，作为江苏省“十一五规划”中负责农村经济规划的专家，江苏省社科院研究员叶克林一直处于兴奋状态。11月21日，中共江苏省委发布了《中共江苏省委关于制定江苏省国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确提出：“加快县域城市化进程，有条件的县城向中等城市发展。赋予县级政府更大更多的经济、行政管理权限，实行省直接对县的财政管理体制。”

与中国其他省份相比，在江苏推行“省管县”体制，意味更为深远。

1982年，中共中央发布51号文件，提出地市合一，城市带动农村发展、实行“市

管县”体制，江苏和辽宁一并成为这场改革的先行者。二十多年过去，江苏成为此次改革的最初受益者，也成为改革推进后“制度变形”诟病的承受者。农业发展滞后，城乡摩擦频繁，地级市和县之间的离心力加大，成为江苏省决策层无法忽略的现实。与此同时，县域经济高度发达、在中国经济十强县中包揽6席的江苏，如何通过行政体制改革，进一步提升县域经济的活力，则成为社会关注的焦点。

叶克林在接受《凤凰周刊》访问时表示，时下倡导的“强县扩权”，人们总认为改

革的指向是财政管理体制，事实上，其指向不仅仅是经济层面，必须涉及到行政管理体制。

叶说：“江苏省委的‘建议’比我预期的涉及面更广，态度更坚决。” 市管县的“变形”

叶克林还清楚地记得，在农村调研时，一些县的领导曾对他说：“行政管理体制不能不改，你不知道，执政党在农村的地位有多脆弱。”

1980年代初，为了更好发挥城市的经济中心功能，带动农村经济发展，中国采取市

管县的行政管理体制，将省级政府派出管理机构——地区行署和市级建制合并，成立地级市，县交予地级市管辖。江苏省率先展开试点，全省13个地级市相继成立。地级市作为一级行政机构，自主制订本地发展政策的职权明显要大于省政府派出机构的地区行署。在当时的制度安排下，江苏的工业经济得以迅速向农村辐射，为“苏南模式”的形成提供了制度保障。

但实践中，这场改革也开始出现“变形”，“一些城市利用‘市管县’体制下的强

势，把很多本应配置给农村的资源都集中到了城市，造成了新的城乡分离，大部分地方城乡矛盾突出。”叶克林说。

常州市与其辖下的武进县（现常州市武进区）是一个典型例子。武进县政府机关及其家属生活区均设在常州市区，常州市区又在武进县辖区内。据相关人士透露，常州市历来认为，武进县享受城市的公共设施，但从来没有向城区投入一分钱。于是在一些综合项目的分配上，武进县很难从常州市手中获得好处。而常州市区地域狭小，城市发展需要征地，武进县则不配合。

“1980年代，C担任常州市长，水平、能力都很不错。后来常州市搞换届选举，C却意外落选了。”叶克林认为，“这和武进县一些人大代表给常州市施压不无关系。”市县冲突不仅表现在人事任免上，在经济和社会建设的许多方面都有所体现。《南风窗》撰文指出，江阴对无锡市区的不服气，张家港、常熟对苏州的离心，都是这种情况的反映。叶克林表示，行政区划管理体制如果不能适应经济社会发展的需要，就必须适时调整与改革。

和中国其他省市一样，江苏省此番行政区划改革，选择了“自下而上”地进行。2000年伊始，江苏省在深化农村税费改革的同时，同步推进乡镇行政区划调整、行政村合并和乡镇机构改革等农村综合配套改革。据统计，截至2004年，江苏省撤并了773个乡镇、1.5万个村，分别精简39.2%和44.2%；减少村组干部21万人，减幅近50%。

2005年8月，江苏省召开了一次全省性的“强县扩权”会议。据知情人士透露：各

市县的主要领导都参加了这次会议。同以往此类会议一样，组织者对相关内情选择了“不公开报道”。2005年9月，江苏省财政系统召开会议，商议各县财政如何与省财政进行对接。与会人士向《凤凰周刊》证实：在这次会议上，各地级市虽然没有提出反对意见，但都不太高兴，尤其是实力较强的地级市，如苏州。据统计，江苏省13个地级市中，苏州所辖的6个县市实力是最强的，其中5个县市进入最新揭晓的中国百强县前十名，实行“省管县”等于削弱其权限。

叶克林认为：“改革必然是一场博弈，必然影响到一批官员的利益。这是改革最

大的困难所在。

江苏省显示出了巨大的魄力。2005年10月17日，“强县扩权与县域经济发展”论坛在江苏省委党校举行。江苏省委书记李源潮提出，要加快建立促进县域经济发展的内生机制，推动全省县域经济更快更好地发展。在此次会议上，江苏省出乎意料地表现出高姿态，与会人员包括江苏省诸多高层人士。据透露，江苏省委还专门指定《扬子晚报》对会议进行了报道。

事实上，在江苏省此次高调谈论“强县扩权”之前，有关部门已经组织专家对“强

县扩权”进行了专项规划，其草案已经完成。在叶克林看来，江苏省此次高调谈论“省管县”，其主要目的是试探民意和实施舆论、政策动员。

三块“试验田”，三种模式

据《凤凰周刊》了解，目前，江苏“省管县”改革方案已定。据一位参与筹划的专家透露，“省管县”改革，极有可能在苏北的沭阳、苏中的靖江、苏南的昆山先行试验。由于江苏的苏南、苏中、苏北经济发展水平的巨大差异，三个地区需要的条件不一样，试验出来的效果也会截然不同。叶克林认为，从这个意义上来说，江苏可以成为中国“省管县”试验的蓝本。

《凤凰周刊》就江苏“省管县”问题进行采访时，江苏省政府相关部门都显得颇为低调，均表示“不足为外人道也”。第一块试验田――苏北沭阳

据了解，2004年，苏北五市（徐州、淮安、盐城、连云港、宿迁）人均GDP约1208美元，总体上处于工业化初级阶段。而宿迁市仅为780美元，是江苏省经济发展的“凹地”。选择宿迁下属的沭阳县进行试点，主要有以下考虑：一是人口较多，计入外来人口，高达180多万，堪称中国第一人口大县；二是经济基础较薄弱，2004年，沭阳县人均GDP约696美元，是江苏省经济最弱的县份之一；三是后发优势显现，近些年来，沭阳县经济社会发展速度加快，成为苏北欠发达地区寻求工业化“突破”的一个新亮点。

叶克林认为：“在沭阳县的试点，可以反映中国如何推进欠发达地区的改革，代表中国经济落后县域行政区划改革的方向。”第二块试验田――苏中靖江1996年8月，江苏省最年轻的地级市泰州市成立。长期以来，苏中地区一直是江苏经济发展的“软肋”。而泰州市辖下的靖江市，地处沟通苏南与苏北的战略要冲，江阴大桥的建成与运营，使得靖江的战略地位和作用更为突出。

近年来，江苏省关于组建地级市“三江市”（江阴市、张家港市、靖江市）的政策建议一直不绝于耳。江阴、张家港和靖江都是各自地级市的“财神”，在现行行政区划体制下，谁都不言舍弃。

2003年8月，靖江与江阴终于实现“暗流互涌”，跨江融合诞生了“中国第一个行政混血儿”——江阴经济开发区靖江园区。江阴因此谋求到更多的土地和发展空间，靖江的产业 形成和就业率提升则因此被带动。

江苏推行“省管县”，无疑更有利于靖江冲破行政藩篱，谋求长足发展。叶克林认为，选择泰州市下辖的靖江市进行试点，意义在于：一是沿江发展是江苏省的既定战略规划，在靖江市试点可为实施“沿江发展战略”、“推动苏中快速崛起”，寻求一个强有力的支撑点；二是在靖江市试点，可以为探索江苏省十一五规划建议中提出的“有条件的县城向中等城市发展”创造条件。

从更高层面上说，此一试点，可以代表中国中等程度城市行政区划改革的方向，反映中国未来将如何推进新兴地区的改革。第三块试验田――苏南昆山

在苏南，昆山市历来是众所瞩目。

2005年10月22日，中国国家统计局发布“2005全国百强县（市）”名单，其中昆山市名列榜首。昆山比邻上海，自诩为“上海的后花园”。坊间传言，上海历来有将昆山划归己有的想法。据统计，截至2004年底，昆山市GDP达570亿人民币。按常住人口计算，昆山人均GDP达到6000美元以上，超过了上海市的人均GDP（5500美元）；按照固定人口计算，昆山市人均GDP已经突破11000美元。

叶克林表示：“在昆山，‘省管县’的范围可以更大一些，试点内容可以是综合性的、全面性的，包括经济、行政、财政等多方面，因为昆山有这个承受能力。昆山的实验成功与否，代表着中国东部经济发达地区‘省管县’的前景。”

江苏省政协的一项调研披露，丹阳市2004年实现财政收入20亿元，实际可用财力不到8亿元；上缴的财政收入中，省辖市抽走的统筹款以及其它名目的款项比例相当可观。经济实力较为虚弱的苏北地区县（市），同样要承受省辖市压下来的各种上缴义务，使其本级财政雪上加霜。

省辖市对县（市）的“抽水机”作用在江苏乃至全国都普遍存在，只不过上缴的比例各有差异。国家社科基金管理项目《扩权强县与市管县体制改革研究》的承担者、江苏“省管县”改革课题组的牵头人孙学玉向记者透露，他对中国统计年鉴和中国乡镇年鉴的整理统计显示，“国家对县乡财政的转移支付”与“县乡上缴财政收入”之间的差已从1980年的“160亿”变为1999年的“-1600亿”，始于1982年的“市管县”体制与此有着直接的关系，其弊端之一就是“上级对县转移支付的截留和市对县财政收入的抽头”。2005年下半年，江苏省委、省府两套班子的研究室会同省发改委、省财政厅搞过一次联合调研，并在2006年春节前向省里提交了一份调研报告，提出把几十大类共400多项行政权力下放，其中包括项目审批权等一些关键权限，以及批准地方上建立文化设施等常规行政管理权。

2006年提出的这一改革方案，重点直指事权和人事权的下放，为此江苏省还启动了相应的人事编制调整。但据知情人士透露，由于来自省辖市一级的压力，该方案一再修改之后仍然没有公布实施，江苏的省管县改革最终演变为财政对接的“单边突破”。江苏省财政厅的人士告诉记者，其实财政省管县已经讲了好几年，但一直难于付诸实施。今年省里下决心全面推开这项工作，以减少财政管理层次，加大省对县财政的指导和支持力度。同时明晰省、市、县之间财权事权划分，调整规范完善省、市、县财政分配关系，扩大县级管理权限，“保证县的既得利益”。孙学玉指出，各地推进省管县改革的方式都不一样，有的是人事和经济管理权限的下放，有的是财政上的省县连接，还有的是全面推进。他认为，政策的发布实施要统筹兼顾，目前江苏的问题在于发展不平衡，苏南、苏中和苏北的阶梯性差异，使得各地对改革的要求也不尽相同，有些地方对于强县的冲动就不那么迫切。

从另一方面说，改革也有时机选择和战略研究的问题。孙学玉认为，江苏近年来经济运行平稳、社会发展稳定，从财政权入手进行省管县改革，是比较稳妥的选择，此后可以逐步推进利益的再调整。事权下放需跟进

事实上，发达县（市）对省管县的要求，早已超越了财政对接的层次。

“如果我们能够突破县级市的行政级别，昆山的发展还会更加迅猛。”昆山市的一位主要领导曾经直言不讳对记者表示。

去年，昆山市递交了建立知识产权保护试验区的申请，同时争取让全国首个专门的知识产权审判机构落户昆山，目前正在等待国家的批复。但是，“我们不可能每件事情都这么特事特办”。上述昆山市官员说。

江苏“十一五”农经规划专家、省社科院研究员叶克林指出，江苏“省管县”是一个内容广泛、不断深化的综合性政区体改进程，如果在财政和行政上实行“省管县”，而没有人事和其他方面的改革与之相协调、相配套，那么，必然导致体制内部运转的不协调，甚至会产生矛盾和冲突。叶克林认为，这一轮的“省管县”改革大致可以划分三个主要阶段。首先是经济性分权。从理顺省级以下财政管理体制入手，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县、市，县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩，在财政上实行“省管县”。

其次是行政性分权。如同中央与地方分权一样，在财政上实行“省管县”，就必然要求合理划分省级政府与县级政府之间的事权。最后是政治性分权。“强县扩权”异议

中国社科院研究员、中国城市经济学会副会长刘维新却对此提出了不同看法。刘维新在接受《凤凰周刊》访问时表示，昆山根本不需“强县扩权”，因为苏州市对周边的县支持力度很强，市县互补也很强，正因为如此，才推动了该区域经济的发展。如果实行“省管县”，削弱了苏州的利益，该区域便缺乏中心城市的带动，就会出现新的城乡分割，制约区域经济的发展。

刘认为，江苏推行“省管县”，本身就和市场经济“小政府大市场”的原则相违背，人为的用行政区划将市场进行了分割。值得一提的是，12年前，正是刘维新带领社科院的专家对昆山的城市发展作了详尽的规划，提出了发展外向型经济、城乡一体化的思路。事实证明，昆山几乎是按照刘维新的规划在发展。

江苏省政府研究室一位前官员也表达了自己的忧虑，他用浙江和江苏作比较：浙江省向来是民间经济力量强大，政府多无为而治，实行省管县并无太大障碍。江苏省的情况则不同，政府在经济的发展中扮演着相当强势的角色，由“市管县”向“省管县”过渡并不容易。

有关专家指出，推行省管县作为国家“十一五”规划的目标，随着逼近2010年，探索省直接管理县(市)体制正加速进入中国改革的快车道。而作为我国的沿海经济发达地区，广东推进省直管县改革的时机已经成熟。“早在2004年，‘省管县’改革即已在我省全面铺开，目前全省67个县，广东已经基本在财政上实现‘省管县’。”省政府发展研究中心宏观经济处研究员、处长谭炳才说。

国家行政学院经济学部教授张占斌提出省管县改革，可分三步走。

第一个步骤是目前各省的强县扩权的改革试点，即省主要对试点县的财政进行直管，直管主要干部，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。第二个步骤是市和

县分治，相互不再是上下级关系，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充。第三个步骤是市的改革，扩大市辖区范围，临近镇乡或县可改为市辖区，合理调整精简机构和人员。总的方向应当是，撤销传统意义上管县的地级市，市县分置，省直管县。

广东省委、省政府近日正式批复佛山市委、市政府，同意佛山市顺德区继续开展以落实科学发展观为核心的综合改革试验工作。批复同意在维持顺德区目前建制不变的前提下，除党委、纪检、监察、法院、检察院系统及需要全市统一协调管理的事务外，其他所有经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德区行使地级市管理权限。努力争当“五个区”

另外，批复还同意顺德区深化行政管理体制改革，先行先试，实行大部门体制；理顺与镇(街)财权事权，增强镇(街)活力。

省委、省政府强调，顺德区在新形势下推进综合改革试验工作，要坚决突破制约科学发展的思维定势和体制机制障碍，积极探索率先建立与社会主义市场经济体制相适应的科学发展模式，不断增强产业竞争力、城市创新力、人文吸引力和区域影响力，努力争当科学发展的示范区、体制改革的试验区、自主创新的领先区、新型区域合作的模范区、城乡发展一体的先行区，为珠三角地区“三促进一保持”、“两转型一再造”，为全省深化县(市、区)体制改革、推进科学发展、建设服务型政府探索经验和提供示范。全面深化三大方面改革

省委、省政府要求，顺德区委、区政府要切实加强对综合改革试验工作的组织领导，以综合改革试验为动力，加快推进整体发展战略转型；以全面深化行政管理体制、经济体制和社会领域改革为重点，大胆进行改革试验，着力完善自主创新、区域合作、节能环保、城乡统筹的体制机制，统筹规划、配套推进，形成机制、总结经验，逐步规范、不断完善；尽快制订《综合改革试验总体方案》及具体的实施方案和专项改革方案，采取积极有效措施，落实《方案》提出的各项任务；对推进综合改革试验中出现的新情况、新问题，要及时研究，妥善提出对策。

改革措施优先在顺德先行先试

省委、省政府还要求，佛山市委、市政府和省发展改革委要加强对顺德区开展综合改革试验工作的指导协调和整体规划，及时协调批复《综合改革试验总体方案》和专项改革方案，并组织开展对综合改革试验总体方案实施的督促检查和评估，确保各项改革工作落到实处。省有关部门要按照职责分工，积极支持顺德区开展综合改革试验工作，在制定出台有关改革措施时，对顺德区具备相应基础和条件的，要优先考虑放在顺德区先行先试。顺德改革目标

科学发展的示范区体制改革的试验区自主创新的领先区新型区域合作的模范区城乡发展一体的先行区盘点顺德

从百强之首到连遭赶超

顺德一直承担着广东省体制改革的多项重要任务。

1992年和1999年顺德先后被确定为全省综合改革试验县、率先基本实现现代化试点市。从1992年起，顺德就全国率先进行了以转变政府职能为目标的机构改革以及对企业进行产权改革，行政管理从构建适应市场经济的政府架构向建设服务型政府转变。

1992年-2002年，顺德经济发展一直是中国县域排头兵，但其并入佛山后，经济发展后劲不足表现越来越明显。2003年，并入佛山后，顺德GDP依然高速增长，2006年达到1058亿，成为中国首个产值超千亿的县级经济体，但与同是广东四小虎之一的东莞相比，上升势头明显放缓。2002年，两地GDP之比为0.69：1，但差距逐年拉大，到2006年变为0.40：1。顺德还丢掉一项桂冠———国家统计局公布的全国县域经济百强之首。2000年至2003年，它曾连续四年称雄，2004年被江苏昆山甩在后面。虽然从2003年开始，顺德经济发展速度高于全国，但是比起江浙的县区经济实体，其优势不再。从2005年开始，在全国百强排名中，曾经是冠军的顺德被江苏昆山赶超。其GDP等经济指标，也被昆山等江浙县区域经济实体赶超。

“作为我国推进地方政府机构改革和深化财税体制改革的重要组成部分，‘省直管

县’财政改革的全面推进对于提高政府运行效率、减少政府行政层级以及减轻政府财政负担具有重要意义。”中共中央党校研究室副主任周天勇9日在接受记者采访时说。“省直管县”财政改革是我国加快地方政府机构改革、扩大县域发展自主权和提高县乡财政保障能力的一项重要举措。根据财政部发布的改革意见，推进省直接管理县财政改革，重在理顺省以下政府间财政分配关系，推动市县政府加快职能转变，更好地提供公共服务，促进经济社会全面协调可持续发展。

改革意见提出了“省直管县”财政改革的主要内容，即在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，实现省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。

记者从正在推行“省直管县”财政改革试点的江西省财政厅了解到，在保障各级既得利益不变的前提下，该省确定了试点县市的收入计划、转移支付、财政结算、资金调度等八方面工作由省一级财政直接下达，同时要求市一级对县的原有支持不变，从而加大了对县市的财政支持力度，提高了县市财政保障能力。

据悉，为加快推进“省直管县”财政改革，今年江西省将改革试点县扩大到80个，至此全省所有县(市)全部纳入改革试点范围。

江西省财政厅有关负责人说，通过近几年试点“省直管县”财政改革，有效保证了县级财政资金的及时足额供给，增强了县级财政的保障能力，进一步激发了县城经济发展的内在活力和动力。此外，改革也使设区市财政轻装上阵，腾出更多精力和财力来发展经济，壮大财政，更好发挥区域中心城市的辐射作用，带动其他县市加快发展。

财政部财科所所长贾康说，在加快转变经济发展方式、强调科学发展的大背景下，我国加快推进“省直管县”财政改革，旨在深化财税体制改革，推动解决完善公共财政体系所面临的一些深层次问题，包括备受争议的中央和地方事权与财力划分问题、转移支付制度的完善、省以下体制以及加大对基层的公共服务领域投入等。

我国目前实行的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的，这一模式在过去近30年中，一定程度上发挥了城乡合治、以市带县的功能，但随着县域经济的发展，其对县域经济发展的制约作用也日益显现。由于各财政层级间“事权重心下移、财权重心上移”，我国基层财政尤其是县乡财政困难问题进一步凸显。周天勇指出，导致我国基层财政困难的一个原因在于财政层级过多，从而加重财政负担。我国现有财政分级为“中央－省－市－县－乡”五级，而国际经验表明，较普遍的财政分税分级制度安排是不超过三级的。

对此，贾康也指出，当前我国加快推进包括“省直管县”和“乡财县管”在内的财政体制改革，正是体现了政府简化财政层级的意图。从长远看，塑造符合市场经济规律的“中央

－省－市县”三级分税分级财政体制和中央、省两级自上而下的转移支付，是促使我国各级政府事权清晰合理、使基层财政真正解困、完善现行政府间财政分配关系的治本之路。对于下一步我国推行“省直管县”改革的建议，周天勇指出，由于我国“省直管县”改革还处在探索阶段，一方面政府要坚定改革目标不动摇，长期目标是实现三级财政和三级政府管理体制；另一方面，要看到改革的艰巨性，分步实施、逐步推进改革。此外，要积极稳妥解决“省直管县”和“乡财县管”改革中可能出现的问题，如乡一级和县一级的财政债务问题，从而确保改革顺利推进。

江西实行“省管县” 80县市全部财政直管。江西省财政厅介绍，今年江西“省直管县”的财政体制改革新增21个试点县（市）。

至此，江西全省所有的县（市）均已实行“省直管县”的财政体制。

据了解，在“市管县”的财政体制下，地级市的工作重心一般都放在城区而不是农

村，市级财政侧重于市区的发展，在经济利益上可能出现“市县争利”。“省直管县”的财政体制赋予县级政府行使地级市的经济社会管理权限，以优化组织结构、减少行政层级、增强县域经济实力。

必看收入分配资料

2009经济会议相关内容

“完善社会主义市场经济体系”和“转变政府职能”是我国“十二五”期间乃至更长时期内，调整收入分配格局的两个根本性方向。

随着国民收入分配中劳动者报酬占比不断下降和居民收入分配差距不断扩大的趋势，近年来我国居民消费倾向下降，消费率持续走低，最终消费中居民消费占GDP比重和消费对经济增长的贡献率不断下降。我国居民消费率和政府消费率都低于世界平均水平，而且与同等收入水平国家相比也有很大差距，投资与消费不平衡问题更加突出。可以说，国民收入分配格局不合理已成为影响我国居民消费增长、经济稳定发展的重要原因。“十二五”期间如何优化调整收入分配格局，成为推进经济体制改革和发展方式转变的重要环节。开辟新的途径改变目前分配格局不合理现状，正在成为“十二五”规划编制的重点内容之一。

九种途径三大重点

收入分配调整往往牵一发而动全身，既是推动改革和利益调整的关节点，也是改革和调整的难点。“十二五”期间我国经济社会发展将进入新的阶段，特别是在国际金融危机冲击后，世界经济格局将发生明显的调整和变化，要保持我国经济在更长时期内的平稳较快增长，必须推动我国收入分配结构调整，让最广大的人民群众公平分享改革和经济发展的成果，使其更有利于内需驱动型的平衡增长。从国民收入分配的全流程看，调整收入分配可以从三个层面（环节）着手，即初次分配、二次分配和政府支出结构调整。要改善劳动者分配状况，切实缩小收入差距，在这三个环节中主要包含了九种可选择的途径：

第一层面的途径，减少企业营业盈余，相应增加劳动者报酬；减少政府生产税净额，相应增加劳动报酬；增加居民财产性收入；调整不同部门和不同产业间不合理的劳动报酬。第二层面的途径，扩展社会保障范围，适当提高企业，特别是政府负担的水平；减少政府向国有企业的资本转移，增加向居民的经常转移；调整非生产税税制，例如所得税、消费税、财产税等，调节收入分配；增加对居民的直接货币性补贴。

第三层面的途径，政府支出调整环节的途径，主要是增加政府消费中的实物转移，增加公共服务供给。

要处理好我国的收入分配关系，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。但收入分配优化调整并不是简单地重新切割“蛋糕”，例如要提高劳动者报酬占比，简单地通过不断提高最低工资标准显然达不到预期目的。在实际调整中究竟选择以上哪些途径最切实际、最有效和经济上最可行，必须结合我国的发展阶段、现实情况及突出矛盾作出权衡。

从初次分配调整看，关键是深化市场体制改革。初次分配是市场机制配置资源的基本渠道和激励机制，重视市场在资源配置中的基础地位，就必须尽可能地通过完善市场体系来改善初次分配格局。当前我国初次分配表现出来的问题，确有政府管理不完善、劳动市场不规范问题，但关键问题不是政府干预不足，而是市场体系和机制不健全、不完善。集中表现为：要素价格体系改革滞后，使得要素市场不能真实反映市场供求和资源稀缺程度，由此导致的低成本扩张阻碍了产业和经济结构升级，一定程度上阻碍了劳动力价格的提升。

垄断行业改革和公平准入改革滞后，行业间收入分配不公并非竞争力和人力资本差异的体现，而主要是垄断行业获取了高于其他行业的垄断收益。垄断格局不打破，公平准入不解决，这种收入分配的格局必然会存在。

由此，初次分配调整的重点不是强化对劳动市场的干预，更要防止将政府的责任部分推向企业的倾向，真正的关键在于深化市场体制改革。

从二次分配调整看，重点在于健全和规范收入分配调节制度。二次分配的要义是弥补市场失灵，维护社会的公平正义，增加经济社会发展的凝聚力。我国当前收入分配差距过大，很大程度上是收入分配调节的制度建设滞后，使得二次分配没有发挥应有的作用。

比较突出地表现在以下三方面：基本保障体系不健全、覆盖面窄，碎片化、不可流转和不可接续等问题突出；税收制度不完善，收入调节功能不健全；城市化质量低，虽然大量农民工进了城，成为统计意义上的城镇人口，但并没有真正拥有城市居民身份，不能享受相应的基本保障和公共服务，其预算约束和消费行为特征与城市居民完全不同，摇摆在城乡之间，影响了经济的发展和城乡差距缩小的进程。从政府支出结构优化看，关键在于加快转变政府职能。基本公共服务能为最广大的居民，特别是低收入人群提供最基本的保障，它是政府通过实物转移方式调节收入分配最有效的手段，具有明显的再分配作用。我国政府消费占GDP的比重，从国际比较看与我国所处发展阶段基本相当，但政府消费中公共服务消费的占比明显偏低，问题的症结正是政府职能转变滞后。

政府特别是基层政府更多的是“经济建设型政府”，在唯GDP论的考核制度下，各级领导忙于抓项目、抓招商引资，“服务型政府”建设相对滞后。政府资源向国有企业、向投资倾斜，公共服务供给严重不足且十分不均衡。随着分工和交易日益复杂，公共领域空间也在不断扩展，需要政府切实将主要精力转移到向全体公民提供公共服务上来。

收入分配调整是一个系统工程，可以选择的手段和途径很多，具体政策更是十分庞杂。但归结起来，“完善社会主义市场经济体系”和“转变政府职能”是我国“十二五”期间乃至更长时期内，调整收入分配格局的两个根本性方向，只要把握好了这两个方向，并采取切实政策措施，收入分配格局就将逐步得到改善。

为应对国际金融危机的冲击，党中央、国务院果断决策，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。积极财政政策的主要内容包括五个方面：扩大政府公共投资，着力加强重点建设；推进税费改革，实行结构性减税；提高低收入群体收入，大力促进消费需求；进一步优化财政支出结构，保障和改善民生；大力支持科技创新和节能减排，推动经济结构调整和发展方式转变。回顾一年多来走过的路，积极的财政政策取得了明显成效，对中国经济企稳回升发挥了重要作用。

会议提出，明年经济工作的主要任务之一是提高宏观调控水平，保持经济平稳较快发展。要处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构、管理通胀预期的关系，巩固和增强经济回升向好势头。要继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，把握好政策实施的力度、节奏、重点。要突出财政政策实施重点，加大对民生领域和社会事业支持保障力度，增加对“三农”、科技、教育、卫生、文化、社会保障、保障性住房、节能环保等方面和中小企业、居民消费、欠发达地区支持力度，支持重点领域改革。要保持投资适度增长，重点用于完成在建项目，严格控制新上项目。要加强税收征管和非税收入管理，继续从严控制一般性支出。货币政策要保持连续性和稳定性，增强针对性和灵活性。要密切跟踪国内外经济形势变化，把握好货币信贷增长速度，加大信贷政策对经济社会薄弱环节、就业、战略性新兴产业、产业转移等方面的支持，有效缓解小企业融资难问题，保证重点建设项目贷款需要，严格控制对高耗能、高排放行业和产能过剩行业的贷款，着力提高信贷质量和效益。要积极扩大直接融资，引导和规范资本市场健康发展。

曾湘泉：我国劳动报酬占GDP比重十年来一直下降

人民网北京12月9日电（记者常红、张海燕）刚刚落幕的中央经济工作会议发布公

告：“要加大国民收入分配调整力度，增强居民特别是低收入群众消费能力”，中国人民大学劳动人事学院院长、中国劳动学会副会长、中国劳动学会薪酬专业委员会副会长曾湘泉今天做客人民网“人民议事厅”时指出，从现在的统计看，居民收入占GDP的比重在降低，国民收入向政府和企业倾斜。尽管工资占GDP比重的下降是一个全球性的现象，但我国十年来，劳动报酬在GDP中占比一直在下降，表现尤为突出。发达国家都是根据经济发展和物价的水平等，工资也要随之调整。在我国，经济发展和经济增长是事实，但是，我国还没有建立工资随着经济增长和发展而增长的一套工资增长机制，我们的工资增加机制首先应该制度化、规范化，定期调整。

曾湘泉指出，从这十年来看，我国的劳动报酬在GDP中的比重也在下降，国家信息中心课题组最新的一项研究表明，企业资本收入增加很大，劳动者报酬比重在下降。劳动收入份额在1995 —2006 年间从59 %逐年下降到47% ,相应地,资本收入份额则上升了11.79 个百分点。而在（经合组织）OECD的国家，劳动报酬在GDP中所占的比重，1978年到2008年，大部分国家基本上都在60%以上，高时达到90%，有的是70%多。

这并非危言耸听，日前中国社科院针对252名青年经济学者进行调查，结果显示，88.4%的受调查的青年经济学者认为：“收入分配是否公平，不仅引起各类社会问题，最终还将从根本上影响经济的可持续发展。”

一直在关注收入分配不公问题的周天勇教授通过研究发现，目前我国的收入结构是呈倒丁字形，上部是高收入和中高收入的人群，底部是大量的低收入和中低收入者，调节收入分配改革最基本的还是要增加中低收入人群的收入，其中的关键就是要提高就业率。如果过剩的劳动力太多，真正失业的人也就会多，劳动的参与率就低，分配能力就下降。

“在国家、资本和劳动三个分配结构中，国家是用权力分配的，企业是用资本分配的，劳动者主要是用劳动力来分配的。如果劳动者失业了，就意味着国民收入的大部分可能是用权力和资本进行分配了，因此，必须提高就业率。而要提高就业率，就应该鼓励更多的老百姓去创业投资，要有更多的小老板。”周天勇告诉《中国经济周刊》，国家要对中小企业创业实施减税、减费措施，让大量的中小企业吸收劳动力。周天勇强调说，“要缩小贫富差距，还要从产业结构方面进行调整。目前，我国40%的劳动力还在农业，而我国服务业就业比例目前可能只有33%，与我国人均GDP相同水平国家一般在60%左右。所以，要扩大第三产业的比重，尽快把农业剩余劳动力吸收过来，加大劳动国际劳工组织最近完成的全球工资报告表明，工资占GDP比重的下降是一个全球性的现者参与国民经济的分配。”象，其中的原因和劳动关系状况有关。全球来讲，强资本、弱劳动的问题很突出。经济上涨 的时候，工资增加的速度比经济上涨的速度要慢，经济下降的时候，工资下降的速度要比经济下降速度快。这是全球工资报告中讲的非常有趣的结论。美国最典型，美国劳动报酬占GDP 在70年代、80年代的时候达到70%多，最近已下降到66%左右。尽管如此，但也没有达到我们这么低的程度。

当然，“中国和发达国家不一样，农业比重非常大。农民自营就业，不拿工资，很多劳动收入难以统计进去。这也可能影响到这个比例”。另外，曾湘泉认为，传统的计划经济条件的时候，经济发展了，国家就宣布给国有企业员工，包括政府和事业单位涨工资。现在随着经济体制的转型，市场化经济出现以后，存在着大量的中小民营企业，国家不可能宣布涨工资就涨工资。

在企业层面，工资高低决定因素很多，有八个内在要素，如工作付出、责任大小、技术高低等；外在要素有六个，如物价、劳动力供求等。如果这些要素有变化，企业就意味着要去调整，如外在要素，物价、企业效益、劳动力供求有变化就应当对工资进行调整。

“现在事业单位推行绩效工资制度，一方面我们强调工资增长应当和组织绩效、效率提升结合起来，另外，我们应当看到，工资也需要定期增长，水平也要提高。随着经济发展，工资调整和提高的问题，我国对此一直没有解决好。”曾湘泉说。“资本所得偏多，劳动所得偏少”现状将改变——收入分配改革再起步

收入分配关系到每一个人的钱包，向来都是一个敏感话题。从2006年公务员工资制度改革开始，中国新一轮收入分配改革在争议中走走停停。如今，在国际金融危机背景下，这轮改革再次起步。

今年4月29日，国务院常务会议通过了《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》，提出加快出台《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》(下称《指导意见》)。据报道，10月21日，中国国际交流中心常务副理事长、原中共中央政策研究室副主任郑新立表示，由国家发改委就业和收入分配司制定的收入分配调节方案已上报国务院待批。相关权威人士透露说，诸项改革可能于今年内陆续出台。贫富悬殊仍在拉大

相关数据显示，从1978到2006年，我国居民收入年均增长6.7%，这跟中国高达两位数的经济增速形成鲜明对比。而且，中国社会的贫富差距突破了合理的限度也已是不争的事实。

根据联合国开发计划署的统计数字，中国目前占总人口20%的最贫困人口占收入或消费的份额只有4.7%，而占总人口20%的最富裕人口占收入或消费的份额高达50%。突出表现在收入份额差距和城乡居民收入差距进一步拉大、东中西部地区居民收入差距过大、高低收入群体差距悬殊等方面。

说到贫富悬殊，不可避免地要提到一个概念——“基尼系数”。

基尼系数是在全部居民收入中用于不平均分配的百分比。基尼系数是判断收入分配公平程度的重要指标，这个指数在0和1之间，数值越低，表明财富在社会成员之间的分配越均匀。国际上通常把0.4作为收入分配差距的“警戒线”。一般发达国家的基尼指数在0.24到0.36之间。

相关人士告诉记者，由于基尼系数的计算过程比较繁杂，计算方法也不统一，目前我国国家统计局并不统计基尼系数这一指标。

根据世界银行的报告，1960年代，我国基尼系数大约为0.17~0.18，1980年代为0.21~0.27，从2000年开始，我国基尼系数已越过0.4的警戒线，并逐年上升，2006年已升至0.496，2007年达到0.48。

世界银行报告同时显示，最高收入的20%人口的平均收入和最低收入20%人口的平均收入，这两个数字的比在中国是10.7倍，而美国是8.4倍，俄罗斯是4.5倍，印度是4.9倍，最低的是日本，只有3.4倍。

这也就意味着，改革开放以来，我国由世界上居民收入最平均的国家之一，变成世界上居民收入差距较大的国家之一，城乡、区域、行业、群体之间的收入差距持续扩大。

“基尼系数过低和过高都不正常。过低意味着极度平均，过高意味着贫富差距过大。一般来说，基尼系数0.3为正常。我估计目前中国的基尼系数在0.5左右。”中央党校政策研究室副主任周天勇教授向《中国经济周刊》分析。

“收入分配问题，从浅层次看是经济问题；但从深层次看，则主要是体制问题、政策问题。对收入分配问题，一定要从体制运行、发展战略、政策调整和宏观决策机制等方面来研究和解决才有成效。”人力资源和社会保障部劳动工资研究所所长苏海南向《中国经济周刊》分析。

《指导意见》重点考虑薪资

贫富差距过大已经引起党中央、国务院的高度重视。

“将出的《指导意见》主要是理顺国家、企业、老百姓三部分的分配结构关系，同时也包括二次分配中财政收支中拿出多少用于社保、教育等问题，甚至三次分配中的慈善事业也都涉及到了。”苏海南表示，《指导意见》实际上是贯彻落实党的十七大关于进一步完善收入分配制度大政方针原则的一个具体体现，是一个全局性的宏观指导意见。“《指导意见》就是按照十七大提出的‘限高、促中、提低’的要求怎么做实，可以说跟每个人都息息相关。”《指导意见》在今年5月份上报国务院之前的征求意见稿，曾征求过国家发改委社会学所所长杨宜勇的意见。作为研究社会学的资深专家，杨宜勇感同身受。“调整收入分配结构关键看两个比重：一是初次分配中劳动报酬的比重；二是国民收入分配中居民收入分配的比重。而初次分配政策是这次《指导意见》出台的重点。《指导意见》将会提出要在初次分配中适当提高劳动报酬的比重，改变目前初次分配中资本所得偏多、劳动所得偏少的局面。”杨宜勇向《中国经济周刊》表示，此次收入分配调整是双方面的，高的要往低处调，低的往高处调，进一步缩小贫富差距。

杨宜勇还向《中国经济周刊》透露，垄断行业高收入、事业单位薪酬改革、离退休人员工资以及低保等方方面面在《指导意见》中都会得以体现。“在个人所得税方面，《指导意见》提出了改革的方向，比如个人所得税的征收模式是采用分类征收还是综合征收等”。然而，《指导意见》提交国务院已近半年，之前有消息说今年有望出台，到现在仍未有音讯，个中原因引发诸多猜测。

“中国的收入分配问题非常敏感，也非常复杂，涉及的方面非常广，特别是在当前金融危机影响尚未消失的背景下，出台会更为谨慎。”苏海南向《中国经济周刊》分析说。杨宜勇认为，实际上，已经有一些在研究过程中达成共识的方案陆续出台了。

例如，9月2日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定在公共卫生与基层医疗卫生事业单位和其他事业单位分三步走实施绩效工资改革，到2010年1月1日起，事业单位将全面实行绩效工资制。

再如，9月16日，由人保部牵头制定的规范央企负责人薪酬规范文件《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》发布。这意味着，一直以来备受瞩目、饱受争议的“央企高管薪酬问题”有望尽快得到进一步约束和规范。中低收入者将受益改革开放后，我国第一次收入分配改革始于1980年代。1985年国务院发文规定实行“企业工资总额与经济效益挂钩”的收入分配制度。业内人士据此认为，今年展开的收入分配改革将是改革开放以来第二次大的收入分配改革。此次收入分配改革能否成功，甚至影响到中国经济能否可持续发展。

第二篇：财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见

财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见

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财预[2009]78号

各省、自治区、直辖市财政厅（局）：

根据《中共中央 国务院关于地方政府机构改革的意见》（中发[2008]12号）、《国务院关于编制2009年中央预算和地方预算的通知》（国发[2008]35号）以及《中共中央 国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发[2009]1号）中关于“推进‘省直管县’财政管理方式改革，充实内容和形式，加强县（市）财政管理”和“将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围”的要求，现就进一步推进省直接管理县财政改革提出如下意见。

一、总体思路

推进省直接管理县财政改革，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照社会主义市场经济和公共财政的内在要求，理顺省以下政府间财政分配关系，推动市县政府加快职能转变，更好地提供公共服务，促进经济社会全面协调可持续发展。

推进省直接管理县财政改革，必须坚持因地制宜、分类指导，各地要根据经济发展水平、基础设施状况等有关条件，确定改革模式、步骤和进度，不搞“一刀切”；必须坚持科学规范、合理有序，要按照分税制财政体制的要求，进一步理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系，增强基层政府提供公共服务的能力；必须坚持积极稳妥、循序渐进，保证市县既得利益，尊重实际情况，妥善处理收支划分、基数划转等问题，确保改革的平稳过渡和顺利运行；必须坚持协调推进、共同发展，充分调动各方发展积极性，增强县域发展活力，提高中心城市发展能力，强化省级调控功能，推动市县共同发展。

改革的总体目标是，2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。民族自治地区按照有关法律法规，加强对基层财政的扶持和指导，促进经济社会发展。

二、主要内容

实行省直接管理县财政改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。

（一）收支划分。在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上，确定市、县财政各自的支出范围，市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任。按照规范的办法，合理划分省与市、县的收入范围。

（二）转移支付。转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县；专项拨款补助，由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县。市级财政可通过省级财政继续对县给予转移支付。

（三）财政预决算。市、县统一按照省级财政部门有关要求，各自编制本级财政收支预算和年终决算。市级财政部门要按规定汇总市本级、所属各区及有关县预算，并报市人大常委会备案。

（四）资金往来。建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。各市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。

（五）财政结算。年终各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接办理，市、县之间如有结算事项，必须通过省级财政办理。各市、县举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等，直接向省级财政部门申请转贷及承诺偿还，未能按规定偿还的由省财政直接对市、县进行扣款。

三、工作要求

为确保顺利推进省直接管理县财政改革，各地要认真开展相关工作，妥善处理好各方面的利益关系。省级财政要会同有关部门抓紧调整管理制度，积极创新管理机制，将有关工作延伸到县；要逐步建立县级基本财力保障机制，加大对财力薄弱县的支持力度，实现“保工资、保运转、保民生”的目标；要规范财政预算外资金管理，全面清理预算外分配事项，理顺政府间预算外资金管理和分配关系；要加强财政管理信息化建设，构建省级与市、县的财政信息化网络，提高工作效率。市级财政要继续关心和帮助县级财政发展，加强对县乡财政工作的指导。县级财政要积极、主动配合省、市级财政做好有关改革工作，增强自我发展、自我约束意识，认真落实财政改革各项措施，提高财政管理的科学化、精细化水平。

省直接管理县财政改革涉及财政利益调整，政策性强，牵涉面广，各级财政部门要树立大局意识，加强组织领导，积极、主动、稳妥地推进改革，细化方案，精心实施。已经全面实行改革的地区，要密切跟踪改革进展，进一步规范和完善。正在进行试点的地区，要总结经验，加快推进。尚未开展试点的地区，除民族自治地区外，要尽快制定试点方案，积极推进改革。

以上意见，请遵照执行。

二OO九年六月二十二日

第三篇：贵州省人民政府关于进一步完善省直接管理县财政改革的通知

贵州省人民政府关于进一步完善省直接

管理县财政改革的通知

黔府发〔2012〕35号

各市、自治州人民政府，各县(市、区、特区)人民政府，省政府各部门、各直属机构：

我省自2009年开始实施的省直管县财政改革，对提高财政资金使用效率和财政管理水平起到了积极的促进作用。我省正处于加速发展、加快转型、推动跨越的关键时期，进一步完善省直管县财政改革，有利于扩大县级经济管理权限，强化县级政府责任，增强县域经济发展活力，促进县域经济加快发展;有利于减少管理层级，节约行政成本，提高财政资金使用效率;有利于进一步规范政府间财政分配关系，完善公共财政体系，增强省级财政调控能力;有利于“三化”同步，加快推进城乡和区域协调发展。为此，现就有关事项通知如下：

一、进一步完善改革的基本原则

(一)保持既得利益不变。保障各级财政现行体制和政策规定范围内的既得财力不受影响，促进市(州)、县(市、区、特区)财政平稳运行。

(二)共同支持县域经济发展。妥善处理省、市(州)、县(市、区、特区)三级政府间的利益分配关系，在充分调动县(市、区、特区)发展经济积极性的同时，省、市(州)财政继续加大对县(市、区、特区)财政的指导和支持力度。

(三)坚持权责统一。省直管县财政改革后，省、市(州)、县(市、区、特区)财政要承担相应的管理责任。省、市(州)财政要加大对县(市、区、特区)财政的支持力度，帮助县(市、区、特区)财政逐步解决困难;市(州)财政要继续履行对县(市、区、特区)财政的业务指导和监督管理;县(市、区、特区)财政要加强自我约束，规范管理，努力加快发展。

二、进一步完善改革的主要内容

(一)改革范围。原则上市辖区、自治州州府所在市不纳入省直管县财政改革范围，市辖其余县(市、特区)、自愿纳入财政直管县范围并经自治州政府同意的所辖县(市)纳入首批改革范围。通过一至两年的实施，逐步将市辖区和自治州州府所在市以外的县(市)全部纳入省直管县财政改革范围。

(二)改革内容。

1.核定体制基数。以2011年为基期年，对改革前市(州)与省直管县(市、特区)的各类收入划分、补助(上解)、税收返还等基数，经市(州)县(市、特区)双方共同确认后，由省财政统一办理划转。改革后市(州)与所辖省直管县(市、特区)在财政管理体制上相互独立，市(州)不得集中所辖省直管县(市、特区)的收入和财力。

2.转移支付。一般性转移支付由省财政厅或省财政厅会同省级相关主管部门直接分配下达到市(州)、县(市、特区);专项转移支付由省财政厅会同省级各主管部门直接分配下达到市(州)、县(市、特区)。

3.专项配套。以2011年为基期年，以前中央和省文件已明确由市(州)本级安排给直管县(市、特区)的各项配套资金，以市(州)县(市、特区)两级共同确认的基期年应配套数为基数，以后通过省财政实行财力划转。2012年新增专项配套按中央和省的规定执行。2013年及以后新增的配套资金，除法律法规和中央政策有规定外，原则上不再要求市(州)新增对县(市、特区)级的民生项目配套资金，新增部分由省与直管县(市、特区)共同承担。

4.其他业务事项。资金调度、税收征管、债务管理、收入计划和财政结算等内容，在完善省对下财政体制文件中统一规范。

三、进一步完善改革的配套政策

(一)健全县乡基本财力保障机制和增收奖励机制。继续强化对各地“保工资、保运转、保民生”(以下简称“三保”)支出的激励约束，对市县“三保”最低标准支出的财力缺口按照一定比例补助。整合现行“两保一挂”、“财政收入上台阶”等激励政策，建立全省统一的财政收入增收奖励机制。在进一步调动县域发展经济积极性同时，加强对地方财政收入质量等工作的考核。

(二)完善一般性转移支付制度，加大对县(市、特区)扶持力度。进一步完善省对下均衡性转移支付办法，加大对县(市、特区)补助力度。修改完善民族地区转移支付办法，进一步向民族自治州、自治县倾斜，促进民族地区同步发展。根据各市(州)、县(市、特区)财力情况逐步建立分类分档激励奖励政策，促进9个市(州)加速发展，推动县域经济实现跨越。

(三)切实加强专项资金管理。清理、整合省直部门现有专项资金，严格审批新设专项，按照《省人民政府办公厅关于印发贵州省省级财政专项资金管理办法和贵州省省级财政资金审批管理办法(暂行)的通知》(黔府办发〔2012〕34号)等相关规定，原则上专项转移支付由省财政厅会同省级相关主管部门按照因素法(包括通用因素和专用因素)直接分配到县(市、特区)。

四、进一步完善改革的工作要求

(一)统一认识，加强对改革的组织领导。各市(州)、县(市、特区)人民政府和省直各有关部门要统一思想，按照改革要求，加强调查研究，抓好各项工作的衔接和落实，密切关注改革的进展情况，不断完善改革措施，及时解决改革过程中出现的问题。

(二)加强协作，确保改革顺利实施。省财政厅、省国税局、省地税局、中国人民银行贵阳中心支行等有关部门，要统筹谋划，周密安排，尽快制定改革的配套办法，确保改革平稳推进。省直各部门要转变工作思路和方法，按省直管县财政改革的要求做好相关工作。

(三)明确职责，充分发挥市级作用。实施财政省直管县财政改革后，市(州)仍负责履行对省直管县财政业务指导、工作衔接和监督管理等职能。省级财政部门可以根据工作需要委托或授权市(州)财政部门代行部分职能。市(州)财税部门要切实履行职责，加强对所属县(市、特区)的业务指导和监督管理。省直部门分配相关资金时，要充分考虑市(州)对财政直管县(市、特区)监督管理、业务指导和绩效考核的意见。

(四)加快发展，逐步缓解县乡财政困难。各县(市、特区)必须按照科学发展的要求，认真做好产业规划，因地制宜、大力培育后续财源，稳步增加财政收入。同时，要强化预算约束，规范财政收支管理，努力提高财政资金使用效益。在中央和省的帮助下，不断增强县乡财政保障能力，建立健全缓解县乡财政困难激励约束机制，促进县乡财政的良性循环。本通知自2013年1月1日起执行，原省直管县财政改革有关文件与本通知规定不一致的，按本通知执行。省直管县财政改革的配套实施办法由省财政厅会同有关部门另行制定。

附件：2013年实施省直管县财政改革县(市、特区)名单

贵州省人民政府

2012年9月26日

2013年实施省直管县财政改革县(市、特区)名单

六枝特区 盘县

水城县 遵义县 桐梓县 绥阳县

湄潭县

凤冈县 余庆县 仁怀市习水县 正安县

道真县

务川县 赤水市平坝县 普定县 镇宁县

大方县

黔西县 金沙县 织金县 纳雍县 威宁县

赫章县

松桃县 石阡县 印江县 思南县 德江县

江口县

玉屏县 沿河县 紫云县 关岭县 开阳县

修文县

息烽县 清镇市 三都县平塘县 雷山县

说明：省直管县名单是在目前开展省直管县改革试点的31个县(市)基础上，加上赤水市、江口县、玉屏县、沿河县、紫云县、关岭县、开阳县、修文县、息烽县、清镇市10个县(市)和自愿纳入首批改革范围并经自治州政府同意的三都县、平塘县、雷山县，剔除了转为区的七星关区和万山区，共42个。

第四篇：财政改革

多措并举推进财政改革

财政是国家或者政府的经济行为，有着十分重要的作用。现阶段我国处于中国特色社会主义现代化建设的关键时期，市场经济不断完善时期，经济转型升级关键时期，财政工作必须适应形势的变化不断改革求变。我们要高举邓小平理论伟大旗帜，以“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，做好以下几项工作：

第一，做好财政法制化工作。依法理财是依法治国，依法行政的要求，财政决策和财政管理必须以财政法制为基本依据。财政法制化建设主要包括财政立法、财政执法、财政行政复议三个方面工作。

第二，做好财政监督工作。财政监督工作以各级财政部门为主体，做好五方面工作：

（一）预算监督；

（二）税务监督；

（三）国有资产监督；

（四）财务会计监督；

（五）预算外资金监督。

第三，加强预算管理。细化和提前编制预算并做好信息公开工作；编制部门预算；完善政府采购制度，推行公开公正竞争，并推行政府采购的对外开放；完善国库集中收付制度；加强“收支两条线管理”；

第四，加大新农村建设方面投入力度。

（一）加大土地和水资源等农业基础资源的建设投入，促进农业农业现代化和农民持续增收。支持高标准粮田和农业生产基地建设，加大大中型水利枢纽工程建设，和农田小型水利建设。

（二）支持农业科技化，机械化，加大农业科研投入，建立健全农业科技创新体系，加快推进农业科技进步。加强国家农业科研基地、区域性科研中心的创新能力建设，推动现代农业产业技术体系建设，提升农业区域创新能力。逐步构建以国家农技推广机构为主体、科研单位和大专院校广泛参与的农业科技成果推广体系。

第五，支持县域经济。发挥市场的资源配置基础作用，并使财政起到引导和服务作用。在企业的创业，创新，市场拓展等方面提供切实支持。

第六，加大文化、卫生、教育等基本公共服务的投入。

（一）在文化方面，依托加大文化基础设施建设投入，建设一批图书馆，文化站，电影院，戏院，丰富农民业余文化生活，依托农民基层自治组织村委会，拨给经费，开展各种文化活动。

（二）在卫生方面，健全以县医院为支撑，乡卫生院，村卫生所为基础的基层医疗体系，加大疾病预防控制方面的支持力度。

（三）教育方面，继续加大义务教育投入，保障学校建设和运转经费，发展学前教育，职业教育。加强教师队伍建设投入，保障教师的工资和各项福利待遇。

第七，加大科技创新投入，科技创新是经济发展的新动力，必须予以高度重视。财政应该支持科技体制改革，稳步加大科技投入比例。继续支持科研院所的发展，支持企业作为创新主体参与国家科技项目。支持知识产权的创造和运用工作。

第八，支持就业再就业和社会保障工作。开展落实新就业和再就业的扶持政策，完善企业职工基本养老保险制度，相应提高部分困难群体的待遇。开展就业再就业培训，促进劳动力向县域经济转移。

我们要全面贯彻落实科学发展观，认真细致做好以上几项工作，并且不断在实践中客观的发现问题，积极的解决问题，使财政工作真正服务于经济社会发展的大局。

作者：刘芳均

第五篇：财政改革

中国社科院财贸所有关专家告诉记者，实际上，省直管县财政改革是财政制度改革的一部分，而财政制度改革则是政府机构改革的一个重要突破口。

目前，中国的财政管理机构分为中央、省、设区的市、县、乡五级。这位不愿具名的专家认为，省直管县财政意味着市财政和县财政都统一由省里来管，等于是减少了级次，这有利于防止官僚和腐败，也有利于提高资金使用效率。

上述专家称，如果放在应对金融危机、实施积极财政政策的背景来看，则更有意义，这一意见出台的时机也更有利。

据介绍，一方面，从财政收入的角度讲，今年以来全国财政收入出现了下降，省直管县财政使得基层财政收入不易跑冒滴漏，直达中央。另一方面，从财政支出的角度讲，意义更大，财政拨款由于少跨一级，在时间和效率上都有优势，可以减少不必要的成本，使财政拨款不易被层层截留，更快到达基层。

至于为什么首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入省直管县财政改革范围，上述专家说，这些县都是农业县，基本上没有大型的国有企业，给市里上交的财政收入少，本来就应该由省里直管，所以阻力较小，便于推行。

这位专家指出，比较理想的模式应该是三级管理，即中央、省、市和县，这样效率最高。目前我国正在朝这一方向发展，未来，乡一级的财政将逐步取消，县里的财政也将归省里统一管理。