2009年是XX联社改革管理体制

第一篇：2009年是XX联社改革管理体制

2009年是XX联社改革管理体制、统一法人治理的关键的一年，信贷部紧紧围绕改革和经营目标，认真履行岗位职能，在优化信贷资产、提升服务水平、夯实基础工作等方面做了大量的工作。至 2009年12月31日，全区各项贷款余额 万元，比年初净增 万元，增幅 %，其中农业贷款 万元，较年初净增 万元，占贷款余额的 %，工商业贷款 万元，比年初净增加万元，占贷款余额的 %，农户小额信用贷款 万元，农户联保贷款 万元。现将我们所做的几项主要工作简要总结如下:

一、优化信贷投向，促进地方经济的发展。

1、在认真贯彻执行上级文件精神的基础上，始终把“农业、农村、农民”作为基本的业务对象和主要业务范围，至 12月31日，全区农业贷款比年初净增万元，增长%，新增农业贷款占新增贷款总额的%。在具体的工作中一是不误农时地支持春耕生产，做到思想上早动员，计划早安排，资金早落实，贷款早发放，春耕期间累计发放农业贷款万元；二是因地制宜，把资金优先配置在自然与经济条件较好的区域，以及有市场潜力、有技术保障的产品开发上，重点支持了高效农业、特色农业和生态农业。如结合区政府新成立的XXXX农业经济区，重点支持****生产。累计投放设施农业贷款 万元，有力支持了当地经济的发展。

2、加大了中小企业、个体私营企业的贷款投放力度。在支农富民的过程中，我们积极支持私营经济的发展，拓宽富民新路，在实际工作中我们把个体私经济作为信用社信贷支持的重点，作为信用社基本业务客户群加以培育和支持，并从贷款条件等方面给予了优惠。2009年累计投放农村工商业贷款万元，有力的促进了个体私经济和中小企业的发展，优化了信贷资产结构，加速了农村剩余劳动力的转移。

二、以信用工程为载体，改善农村信用环境。

市场经济是法制经济，也是信用经济，信用是市场经济的基石，信用环境的发好坏是制约信贷双方贷款难和难贷款的重要因素之一。XX联社非常重视信用环境的建设，全区已累计评定X个信用乡镇、XX个信用革村。2009年为了更好的发放小额信用贷款，信贷部制定了《XXXX农户信用评级暂行办法》，各社信贷员深入各村逐户走访，对全区有贷款需求的农户进行了信用评级，累计评级户。为小额信用贷款的发放和回收创造了良好的信用环境。

三、夯实基础，促进业务规范。

1、抓信贷员岗位培训，提高信贷人员素质，促使业务操作规范化，全年共组织信贷人员培训次，重点对信贷政策原则、日常操作规程，调查报告的撰写新的合同文本等方面进行解读，对正常出现的疑难问题和存在的不足进行正确的指导，通过培训，参训人员都收益非浅，取得了良好的效果。

2、抓制度建设。为加强贷款管理和规范贷款行为，我们制定并下发了《贷款投放专业化管理实施办法》、《信贷柜台监督员委派制实施办法》、《信贷资产风险五级分类管理暂行办法》、《贷款管理办法》等多个贷款管理办法。

3、继续坚持贷款发放二次查询制度。通过信贷查询，明确了责任，信贷部对查询结果及时反馈，为防止一户多头贷款和贷款操作风险的发生筑起了一道屏障，对促进我区贷款的规范化管理起到了至关重要的作用。

4、贷款投放专业化管理,实行信贷柜台监督员制度和主办社制度。贷款投放专业化，确立了XX为主办社，对新增企业贷款和门市房抵押贷款作了贷款投放指导。实行信贷柜台监督员制度，与XX个信用社的信贷柜台监督员签定了委派书，确保信贷资料的完整、安全和有效利用，有效保证了贷款发放的规范化。

5、制定贷款发放流程，贷款发放实现程序化。信贷管理部2009年相继制定了《农户小额信用贷款基本操作流程》、《一般农户贷款基本操作流程》、《法人类客户贷款基本操作流

程》，对贷款发放过程进行了细化，使信贷员在发放贷款过程中有章可循，贷款发放实现了程序化管理。

6、加强信贷管理的检查和督查力度。信贷部全年对各信用社的信贷业务进行了多次检查，对各社存在的问题进行了分类和汇总，及时发出整改通知书，对各种违规和不规范情况进行了不同程度的罚款，罚款金额近元。

四、推进信贷管理电子化进程，按时完成贷款五级分类和个人征信报送工作。

1、经过贷款信贷管理系统的多次升级，系统中包括了农户信用评级、涉农贷款的统计、贷款五级分类评定。经过多次培训,现在操作人员已经能够熟练操作系统。到2009年末贷款按五级分类划分，正常贷款万元，不良贷款 万元。其中正常类贷款 万元，关注类贷款 万元，次级类贷款 万元，可疑类贷款 万元，损失类贷款 万元。

2、2009年个人征信报送工作是工作量最大的一年。在短时间内要求完成2009年9月以来的全部数据报送。联社信贷部组织各社主管信贷副主任和操作人员，对个人征信操作系统的操作和操作中系统提示的各种错误修改方法做了培训，使各信用社的操作人员掌握了个人征信报送工作。又先后经两次数据集中报送，各社操作员都能够独立完成个人征信报送工作。各信用社操作人员克服时间紧、任务重等不利因素，加班加点，高质量提前完成了此项工作。到2009年年末累计报送人次个人信用信息。

2009年信贷工作是繁忙的一年，回首一年来信贷部的工作，还存在一定的不足。在新的一年里，信贷部将加强信贷管理，改革内部分配制度，强化贷款责任约束，实现贷款质和量同步增长

第二篇：省联社管理体制对信用社改革发展的影响

省联社管理体制对信用社改革发展的影响

在新一轮农村信用社改革中，多数中西部省份采用省联社管理农村信用社的体制。省联社管理体制对信用社的改革与发展产生了积极影响，但暴露出的问题须引起充分重视，若不加以解决，对农村信用社改革与发展十分不利。

一、省联社管理体制的运作方式

省联社具有政企合一的双重属性。一方面，它是省政府领导下的厅级省级金融机构，负责履行对全省农村信用社的管理、指导、协调和服务职责。另一方面，省联社由全省各市（州）、县（市）区联社、农村合作银行按照“合作制”原则入股组建，从形式上看，省联社按“合作制”原则成立了法人治理结构，是自主经营、自负盈亏的独立法人。

省联社对下级联社实行层级管理。在成立市州级联社的地区，由市州联社代表省联社履行职能，在没有成立联社的地市，设立市（州）办事处，作为省联社的派出机构。根据省联社机构设置和目前省联社出台的管理办法，省联社目前履行的职能可以分为三类：

（一）行业管理职能。一是基层联社的高层人员管理。省联社管理市州、县级法人社的理事长、副理事长、主任、副主任、监事长、党委委员。二是行业管理制度的制定、发布。三是指导健全法人治理结构和内控制度。四是审计监督。五是指导和管理下级联社业务经营、财务活动、劳动用工和内部管理。

（二）行业服务职能。一是协调关系，维护农村信用社发展环境，目前已协调落实了部分支持农村信用社改革发展的相关政策。二是以网络中心为平台推进信用社业务电子化水平。三是代理农村信用社的资金清算和结算。四是指导员工培训教育。五是提供信息咨询服务。

（三）自身经营职能。一是组织信用社之间的资金调剂，参加资金市场。二是组织社团贷款。

二、省联社管理体制产生的积极效应

（一）农村信用社改革迅速推进。一是基本完成了发行中央银行专项票据的申请工作，如宜昌市10 家县（市）联社申请专项票据3.9亿元。二是增资扩股工作取得了实效，宜昌市10家县（市）联社共募集股金6亿元，信用社资本充足率达到7%。三是清产核资与统一法人制度取得进展，为进一步深化改革奠定了基础。

（二）农村信用社的外部环境显著改善。一是各级政府真正担负起支持农村信用社改革与发展的责任，更加重视和关注农村信用社工作。二是农村信用环境得到改善。如湖北省统一组织清收党政机关、国家公职人员和行政事业单位拖欠信用社贷款活动，优化了农村信用环境。三是多头执法和乱收费、乱摊派行为被严令禁止，切实减轻了信用社负担。四是破除了在开户存款等方面对信用社的歧视政策，诸如计划生育奖扶资金、退耕还林补助款等涉农资金均由信用社代理。

（三）实质性的扶持政策陆续到位。一是财政补贴政策。对亏损信用社1994年至1997年开办保值储蓄而多支付的利息由国家财政在3年内予以拨补。二是税收优惠政策。从2004年起两年免征企业所得税，减按3%征收营业税。此外，如湖北省还在税收政策上作了一些优惠规定：第一，从2005年起，农村信用社按3%税率上缴的营业税及附加，在其历史包袱全部消化前，返还信用社作为风险防范基金。第二，从2005年至2009年对农村信用社应缴房产税、土地使用税、车船使用税实行困难性免征。三是资金扶持政策。如湖北省财政的扶持资金为每年6000万元，主要用于帮助全省农村信用社达到专项票据兑付条件。四是其他优惠政策。如湖北省决定，从2005年至2009年，在5年内对农村信用社免收机构变更

登记费、物价调节基金、土地闲置费等有关费用；对农村信用社土地资产处置收费等同于国有企业或省属企事业单位的改制处理；对农村信用社接受农村合作基金会和城市信用社划转的不良贷款，以土地、房产等优良资产置换。

（四）行业管理进一步加强，职工积极性高涨，信用社业务稳步发展。省联社目前出台了一系列办法和制度，对农村信用社的规范管理有指导作用。各级农村信用社职工普遍认为信用社找到了娘家，心怀喜悦之情，期盼新的发展春天。信用社经营状况继续向好，如宜昌市辖内信用社至10月底，存款增加2.4亿元，增幅5%，贷款增加7.6亿元，增幅29%，实现盈利5254万元，比同期增加3543万元。

三、省联社管理体制的不利影响

（一）管理体制不顺，基层信用社的合法权益得不到保障。按当前农村信用社改革对法人治理结构的要求，省、市、县三级联社分别都是独立的合作制企业法人，其所有权属于社员或股东。而事实上，在现行管理体制下，省联社一方面是独立经营、自负盈亏的企业法人，而另一方面又代表省政府履行行政管理职责，政企不分。市级和县级联社虽然是股东，实际上是下级，处于被领导的弱势地位，利益难于得到保障。在没有成立市州联社的地区，省联社一般将行业管理机构挂靠到某一县级信用联社，此举使县级信用联社每年增加大量的费用开支，另外还要为省联社行业管理提供人力支援，信用联社的经营管理直接受到干扰。在设有地市级联社的地区，地市级联社既要从事业务经营，又要进行行业管理，政企不分，结果是管理难到位，经营受影响。基层社最担心是上级联社从下级联社抽调资金从事经营活动。

（二）集权式的行业管理取代基层社的法人治理，不利于信用社经营机制的转换。目前一些省联社的管理行为明显出现偏差，偏重于对人事权、贷款权、财权的控制，“热衷”于“抢夺”基层信用社的权力，却不重视信用社的机制建设。“管得过多、过细、过死”是基层信用社对行业管理的一致看法。如各项内部控制制度的制定权、解释权、修改权均在省联社，基层联社高层人员的任免、处罚权在省联社，管理人员的薪酬额度、股金分红比例均由省联社作了硬性规定，省联社还掌握着大额贷款发放、抵贷资产处置、固定资产购建等审批权。上述权力理所当然属于基层法人社的自治权，省联社不适当的干预只会导致两种结果：一是法人治理失去作用，二是法人治理与行业管理发生冲突，或是股东不买上级联社的账，或者股东会、理事会的决定上级联社不批准。无论何种情况，对信用社改革均极为不利。

（三）省联社管理体制蕴含新的风险。一是为了达到信用社改革的“时间表”要求，政府主导下的改革过快过急，根基不稳。一些胤胶芸焱瓿闪嗽鲎世┕晒ぷ鳎荻怨啥奈示淼鞑楸砻鳎?7%的股东入股动机是为了获得贷款和贷款利率优惠，60%的股东是为了获得投资收益。很显然，无论股金以贷款形式回到股东手中，还是在盈利能力极低的情况下被迫高比例分红都会加重信用社的风险。二是政府对信用社改革的“大包大揽”蕴育新的道德风险。地方政府通过高层人员控制对信用社进行干预的可能性大大增加；信用社因为政府会对经营失败买单而没有生存危机，失去持续发展的动力；股东因为信用社的“官办”性质只会索取短期利益而不会关心长期发展（问卷调查表明，65%的股东认为“信用社是政府的信用社”）；信用社的高管人员会因为受制于政府而对政府负责而不是对股东负责。最后导致的可能是新一轮风险或损失。

（四）不合理的管理方式和决策干扰了基层社的正常经营。一是执行制度上的“一刀切”。对基层法人社，不管地域分布、规模大小、经营水平一律实行同样的管理办法，制度过多、过细，实际操作困难。基层法人社反映，信用社经过长期规范发展，制度基本健全、运行基本稳定，一些省联社在缺乏充分调研的情况下大量批发制度，操之过急，基层社不知所从。二是执行决策上的“命令式”。省联社在部署工作时基本不考虑基层法人社的独立性。一些省联社要求信用社无条件撤销信用站和农户联络员，许多信用社极不情愿但不得不从，结果导致存款流失、人力紧张、支农工作难以到位。三是省联社内部管理的不协调也对基层信用

社造成影响。基层社反映，省联社职能部门经常布置大同小异的工作，他们不得不重复劳动。

四、对完善省联社管理体制的建议

（一）省联社职能定位于对农村信用社的管理与服务，避免履行企业经营职能。省联社接受省政府授权，履行对农村信用社的行业管理职能；同时按照股东基层农村信用社的意愿提供行业服务。管理职能来源于政府授权，服务职能来源于股东授权。两种职能的渊源不同，履行方式不一样。行业管理是自上而下的领导与监督，体现政府意志；行业服务则要自下而上的授权与监督，体现股东意志。目前基层农村信用社最需要的行业服务是：搭建信用社业务的电子网络平台，实现全省范围的通存通兑和电子结算；指导建立科学的法人治理结构；优化信用社的经营环境；帮助培训金融人才等。省联社不宜办理自营业务，尤其不宜抽调基层社的资金开办信贷业务，顶多受基层社的委托开办一些委托业务。

（二）理顺省、地市、县三级联社的关系。在县级法人社较少的省，可以取消市级联社（或市级办事处）。在县级法人社较多的省，可设立地市级联社或地市级办事处。地市级联社应转变职能，不从事自营业务，代表省联社履行行业管理职能，现有自营业务划转到其它法人社或单独成立法人社办理。地市级联社在机构、人员、财务上应严格与县级法人社分开，防止损害县级法人社的独立地位和正当权益。

（三）改变集权管理方式，发挥基层法人社内部治理机构作用。过度集权不利于农村信用社经营机制的转换。对行业管理的范围、内容、方式均应科学设计、科学论证，凡是属于股东会、理事会、监事会、经理层的权力均应放权归位，避免行业管理越位取代法人治理。考虑到信用社改革之初要“扶上马并送一程”，也要增加行业管理的弹性，由控制型转向约束型，如对经理人员可实行理事会选聘、上级联社监督，对信用社经营管理中的重要事项可发布行业规范进行指导并通过审计检查进行监督，减少直接干预。行业管理的重点是督促基层法人社完善内部控制机制、法人治理机制和经营管理机制。

（四）加强对省政府管理农村信用社体制的研究和规范。农村信用社管理体制直接关系到信用社改革的成败，不能等闲视之、放任自流。农村信用社交与省政府管理之后，究竟管什么、怎么管，缺乏系统、科学的规范意见。农村信用社改革不能离开政府的适度干预，但省政府管理农村信用社必须有合理的度。国务院应尽快对省政府管理农村信用社体制进行研究，出台权威性的指导意见，规范政府行为，避免地方政府对农村信用社的过度控制，保证农村信用社改革顺利推进。

第三篇：改革乡村管理体制迫在眉睫

改革乡村管理体制迫在眉睫

在中央“两免三补”政策实施的大背景下，适应新形势、新任务要求，加快转变乡村工作职能是当前各级党委、政府迫切需要回答的重要课题。但面对突如其来的形势变化，农村乡镇党政组织职能、乡村干部思想观念和工作作风等方面显现出诸多的不适应。

1、对农业和农村工作的新形势缺乏准备，思想观念不适应。主要体现，一是存在畏难情绪，工作积极性不高。二是陷于传统工作方式不能自拔，缺乏转变作风的主动意识。三是观念保守，思想不够解放。四是“等、靠、要”思想严重，感到无事可干或有事难干。

2、对集中显现的各种矛盾化解不力，应对招数不适应。在当前经济领域中，最尖锐、最突出的矛盾主要有三个：一是人地矛盾突出。大体可分为八类。（1）一轮土地承包时举家搬走，未参与二轮土地承包的农户回来要地。（2）二轮土地承包时因欠款、超生外逃，未分给承包田的农户回来要地。（3）二轮土地承包时，部分农户因欠款，所分土地被村上抽回，或当时少分了承包田。

（4）机动地超标准或长期发包引发纠纷。（5）土地补偿问题引发。（6）“两工”及欠款计息引发。（7）土地流转

.1.不规范引发。（8）其它问题引发。有些乡镇虽然对这些矛盾进行了研究和梳理，但还没有成熟的化解招数。二是乡村债务负担沉重。乡镇政府净负债1.2亿元，平均每个乡镇负债797.5万元。村级债务总额4.3亿多元，平均每村负债216万元。三是大部分村级经济脆弱不堪甚至崩溃。尤其是资不抵债村村级组织运转、公益事业发展很是艰难。

3、对新时期群众工作特点把握不准，组织和发动群众的手段不适应。乡村干部普遍反映，“一事一议”办法执行起来难度特别大。尤其是兴修水利、植树造林、维修校舍、修路架桥等社会公益事业，常常是部分农民顶着不办而无法实施。分析其中的原因，一方面是一些农民只强调个人权益而忽视集体权益。另一方面是村干部组织发动群众的方法僵化，特别是用过去那些罚工罚款、收回承包地等经济手段来管理约束农民实施村级事务和兴办集体公益事业不灵了，就无计可施。

4、对群众亟需优质高效全方位服务的要求难以满足，服务意识和方法不适应。工作还仅限于传达一下会议精神，宣传宣传政策，跑一跑贷款，组织发放补贴资金等浅层次水平上，服务深度、广度、力度不够。同时，由于政策调整，过去那些通过无偿使用机动地、减免税费、给补贴等服务农民的方式，不再有效或无法再用。

5、对国家、集体、个人利益格局的新调整应对迟缓，用市场化手段解决问题的能力不适应。“两免三补”政策的出台，经济利益分配向农民倾斜，但一些乡村集体的可用财力大大减少，国家安排的农村税改转移支付又不能充分满足基层需要。多数乡村因有限的财政收入、巨额的债务包袱，无法保证人员的正常开支。一些乡村“黑地”等问题的暴露，加上农村“两工”的取消，使乡村事务和公益事业难以运行。对此，很多乡村组织和干部感到茫然无策，对招商上项目、活化机制搞有偿服务、创办农村经济合作组织，显得很为难，更不会利用市场化手段来解决公益事业难办的问题。

面对当前农村工作的新形势，如何加快转变乡村的管理职能，提出如下对策。

1、着眼提高执政能力，建设精干高效的党员干部队伍。要以项目开发和服务能力为标尺，拓宽选人用人视野。要以提高干部素质为目的，创新干部培训手段。要以激发干事创业热情为目标，完善激励约束机制。要以解决冗员过多、人浮于事问题为重点，深入推进乡镇机构改革。同时要以提高党员队伍的凝聚力和战斗力为着力点，在发挥党员先锋模范作用上多下功夫。

2、要着眼转变工作职能和作风，探索新形势下发挥乡镇党委、政府作用的新途径。一是要积极鼓励兴办各类协会和中介组织。积极创建加工型、销售型、科技型、服务型等机制灵活的专业协会和中介组织。二是要大力

创建示范引带服务载体。可借鉴“实体+服务”运作模式兴办事业服务中心的做法，探索实行承包制、股份制、合同制等形式创办“园区+服务”、“基地+服务”、“典型+服务”等多种模式的示范引带服务载体，增强示范、服务和组织群众的功能。三是要扶持壮大龙头企业，致力走好依托资源建龙头、依靠龙头搞服务的路子。

3、要着眼提高农民素质，加强对农民的宣传、教育和引导。要提高农民的法律意识、科技意识和市场观念，组织农民参加省内外的经贸活动，帮助他们树立强烈的品牌观念、自我推销意识、产品包装意识，由浅入深地掌握商业谈判的方法和技巧。从而在观念和行动上真正进入市场。同时要增强农民兴办公益事业的责任感，完善村民代表议事会管理机制，提高“一事一议”成效，鼓励农民出资出劳，大力兴办公益事业。

4、着眼改善乡村管理体制，充分发挥法制和村民自治作用，让农民实现自我教育、自我管理、自我服务和自我约束。对事关农户之间、农户与集体之间有关权益和事关公共利益和事业的大事大项，基层党组织要注重指导村民自治组织制定和遵守村规民约，以形成新的农村管理秩序。

第四篇：体育管理体制的改革

1.1 体育体制改革总的指导思想

体育体制改革总的指导思想是：遵循对内搞活、对外开放的方针，坚持实事求是，从全局出发，调动各方面办体育的积极性，促进体育的全面发展和提高。

1.2 训练体制改革的思路

训练体制改革思路是：改变过分集中省以上体委办优秀运动队的状况，把训练的路子拓宽，积极鼓励有条件的城市和行业、厂矿、企业、高校设立高水平运动队.1.3 竞赛体制改革的思路

竞赛体制改革思路是：调动各方面办体育的积极性，多形式造就大批优秀运动人才，竞赛向社会化、多样化、制度化的方向发展，提倡举办各类竞赛地点与经费等.1.4 体育场馆管理改革的思路

体育场馆管理改革思路是：实行多种经营，由行政管理型向经营管理型过渡，实现企业化、半企业化；逐步形成具有承办各种竞赛的能力.2.1 改革行政管理体制

精简、统一、的原则，转变职能，实行政事分开，将大量事务性工作交给事业单位和社会团体，把工作重点真正转移到宏观调控上来.2.2 建立具有中国特色的协会制

使运动项目协会成为责权利相统一、全面负责本项目管理的实体，使运动项目由行政直接管理向间接管理转变，逐步形成以单项运动协会为主，既有利于宏观管理，又有利于专业化管理和开发经营的新型运动项目管理体制.2.3 建立集中与分散相结合、多强对抗的训练体制

对少数奥运优势项目国家队实行集中管理、长期集训，多数项目国家队放到有一定训练能力的和训练条件的地方和部门，使国家重点项目布局点与承担国家队任务的单位结合起来.有条件的项目可向职业化过渡，鼓励社会办优秀运动队或高水平体育俱乐部，改变运动训练费用全部由国家包起来的做法，中初级训练可根据地区和项目特点，实行自费或部分收费的办法，高级训练要扩大社会资金投入比例，适当引入个人风险机制.2.4 改革竞赛制度，实行分级分类管理

其基本思路是充分调动国家、社会的积极性，拓宽竞赛资金的来源渠道，搞活竞赛经营，发展竞赛产业，开辟竞赛市场，促进竞技体育面向市场，其他类型比赛逐步放开.拓宽竞赛渠道，扩大商业性、娱乐性、表演性比赛。

2.5 坚持社会化方向，加快群众体育的发展

群众体育工作继续坚持社会化的方向，大力发展社区和乡镇体育，鼓励社会各界兴办群众性体育俱乐部.积极引导群众体育需求和体育消费，逐步建立群众体育以社会和个人投资为主，国家补助为辅的运行机制.2.6 以产业化为方向，增强体育自我发展能力

要逐步将有条件的体育事业单位推向市场，有条件的可办成经济实体，实行企业化经营.体育部门要充分利用自身优势，积极培育国内体育市场，努力开拓国际市场。

第五篇：改革生态环境保护管理体制

改革生态环境保护管理体制

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，并对改革生态环境保护管理体制作出了具体部署。这对于进一步加强生态环境保护、大力推进生态文明建设具有重大作用。

改革生态环境保护管理体制的重大意义

保护环境是我国的一项基本国策。进入新世纪以来，党中央、国务院把保护环境摆在更加重要的位置，积极探索环境保护新路，大力推进生态文明建设，环境保护取得了很大成绩。但是，我国环境形势依然严峻，老的环境问题尚未得到解决，新的环境问题又不断出现，呈现明显的结构型、压缩型、复合型特征，环境质量与人民群众期待还有不小差距。这迫切要求改革生态环境保护管理体制，充分发挥体制的活力和效率，为解决生态环境领域的深层次矛盾和问题提供体制保障。

（一）改革生态环境保护管理体制是推进生态文明建设的迫切需要

走向生态文明新时代、建设美丽中国，是我们党提高执政能力的重要体现，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。推进生态文明建设，必须树立生态观念、发展生态经济、维护生态安全、优化生态环境、完善生态文明体制，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，形成有利于节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。生态文明建设是环境保护的灵魂和目标指向，环境保护是生态文明建设的主阵地。然而，现行生态环境保护管理体制的权威性和有效性不够，难以对生态文明建设进行科学合理的顶层设计和整体部署，难以形成生态文明建设合力，迫切需要进行改革。改革生态环境保护管理体制，必将为推进生态文明建设注入强大动力。

（二）改革生态环境保护管理体制是促进经济转型升级的重要抓手

良好的生态环境本身就是生产力，就是发展后劲，就是核心竞争力。我国经济正处于增速换挡、提高质量和效益的新阶段，只有转型升级才能持续健康发展。用生态文明理念分析环境问题，其本质是经济结构、生产方式和消费模式问题。加强生态环境保护，可以倒逼经济转型升级、优化经济发展：提高节能环保标准，淘汰落后产能，可以推进存量结构调整；提高环境准入门槛，引领新兴产业发展，可以实现增量结构优化。从现行环境监管体制看，政出多门、权责脱节、监管力量分散等问题明显存在，影响行政效能，削弱监管合力，环保引导和倒逼机制作用尚未充分传导到经济转型升级上来。改革生态环境保护管理体制，坚持在保护中发展、在发展中保护，有利于促进传统产业生态化改造升级，推动节能环保等战略性新兴产业发展，实现环境效益、经济效益和社会效益多赢。

（三）改革生态环境保护管理体制是加快低碳发展的重要支撑

大力推进以低能耗、低污染、低排放为主要特征的低碳发展，是世界可持续发展的新趋向，也是积极应对气候变化的根本出路。我国要实现到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%、非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右的目标，必须加快转变能源资源生产和利用方式，进一步提高能源资源利用效率，形成绿色低碳的生活方式和消费模式，逐步降低经济社会发展的碳排放强度。这在客观上要求改革生态环境保护管理体制，全面强化资源节约和环境保护，为加快低碳发展提供支撑。

（四）改革生态环境保护管理体制是解决损害群众健康的突出环境问题的有力举措

良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。蓝天白云、绿水青山是民生之基、民心所向。2013年以来，我国部分地区雾霾天气等污染问题集中爆发，人民群众反映强烈。在现行环境监管体制下，执法主体和监测力量分散，缺乏对地方政府和相关部门进行环境执法监督的职能配置，环境监管难以到位，这导致解决突出环境问题的政策措施打了折扣。推进环境管理战略转型，以改善生态环境质量为目标导向，集中力量解决细颗粒物（PM2.5）、重金属、化学品、危险废物和持久性有机污染物等关系民生的突出环境问题，需要改革生态环境保护管理体制。

（五）改革生态环境保护管理体制是转变政府职能的必然要求

转变政府职能是深化行政体制改革的核心。转变职能不仅要把该放的权坚决放开放到位，而且要加强和改善政府管理，把该管的事管住管好。环境保护是各级政府的重要职责，是必须提供的一项基本公共服务。环境保护不欠新账、多还旧账，需要进一步加强监管。目前，国家层面生态环境保护部门职能分散交叉较为突出，存在权力下放不够和监管不到位等问题，难以形成严格监管的强大合力；基层环保部门被赋予的职能和担负的任务不匹配，存在“小马拉大车”的现象。转变政府职能，深化行政体制改革，内在地包括改革生态环境保护管理体制。

改革生态环境保护管理体制的主要任务

生态环境由人类赖以生存和发展的多个要素组成，各要素之间相互关联、相互作用，兼具生态功能与经济价值的双重属性。改革生态环境保护管理体制，必须以推进生态文明建设、建设美丽中国为根本指向，坚持新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，坚持保护优先方针，不断探索环境保护新路，从宏观战略层面切入，从再生产全过程着手，从形成山顶到海洋、天上到地下的一体化污染物统一监管模式着力，准确把握和自觉遵循生态环境特点和规律，维护生态环境的系统性、多样性和可持续性，增强环境监管的统一性和有效性。

（一）建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法

保护生态环境，应以解决环境污染问题为重点，以改善环境质量为出发点和落脚点。污染降不下来，环境质量就提不上去，人民群众也就不会满意。优先解决损害人民群众健康的大气、水、土壤等突出环境污染问题，是环境保护工作的重中之重。要建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，对工业点源、农业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物，对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质，加强统一监管。坚持将环境保护要求体现在工业、农业、服务业等各领域，贯穿于生产、流通、分配、消费各环节，落实到政府机关、学校、科研院所、社区、家庭等各方面，严格环境法规政策标准，进行综合管理，实现要素综合、职能综合、手段综合，实现污染治理全防全控。协调处理好污染治理、总量减排、环境质量改善的关系，把环境质量反降级作为刚性约束条件，确保区域流域海域的环境质量不降低、生态服务功能不下降。

实行独立而统一的环境监管。健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，有效进行环境监管和行政执法。加强对有关部门和地方政府执行国家环境法律法规和政策的监督，纠正其执行不到位的行为，特别是纠正地方政府对环境保护的不当干预行为。加强环境监察队伍建设，强化环境监督执法，推进联合执法、区域执法、交叉执法等执法机制创新，严厉打击企业违法排污行为。在污染防治、生态保护、核与辐射安全以及环境影响评价、环境执法、环境监测预警等领域和方面，制定科学规范的制度，为实行统一监管和提升执法效能提供保障。

（二）建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制

生态系统的整体性决定了生态保护修复和污染防治必须打破区域界限，统筹陆地与海洋保护，把海洋环境保护与陆源污染防治结合起来，控制陆源污染，提高海洋污染防治综合能力，抓好森林、湿地、海洋等重要生态系统的保护修复，促进流域、沿海陆域和海洋生态环境保护良性互动。

建立陆海统筹的生态系统保护修复区域联动机制。生物多样性丰富区域、典型生态系统分布区域和生态环境脆弱区域，集中了我国大部分重要生物资源，承载了重要的生态服务功能。要在这些区域划定并严守生态红线，建立生态系统保护修复区域联动机制。强化区域间工作会商，及时就生态保护修复情况进行交流、沟通和协商。加大区域联合执法力度，对突出违法行为进行联合查处。构建生态保护信息共享平台，做到信息互换互通。

建立陆海统筹的污染防治区域联动机制。在大气污染防治方面，京津冀、长三角、珠三角等重点区域已陆续建立联防联控协作机制，其他地方也要结合地理特征、经济社会发展水平、污染程度、城市空间分布以及污染物输送规律，加快建立健全区域协作机制。建立区域监测网络和应急响应体系，联合应对重污染天气。在水污染防治方面，促进海洋环境保护与流域污染防治有效衔接，以流域为控制单元，建立流域环境综合管理模式。

（三）健全国有林区经营管理体制，推进集体林权制度改革

国有林区是重要的生态安全屏障和森林资源培育战略基地，在维护国家生态安全、木材安全、物种安全、粮食安全等方面具有特殊地位。要深入实施以生态建设为主的林业发展战略，改革森林资源管理体制，建立健全国有森林资源监督管理体系，搞活企业经营机制。改革完善政策支持体系，加强国有林区基础设施建设，妥善安置富余职工，推动林区经济转型，增强林区发展活力。

我国在推进集体林权制度改革过程中，始终坚持家庭承包经营制度，大力促进集体林区绿色富民产业发展，已基本完成集体林地明晰产权、承包到户的改革任务，实现了“山定权、树定根、人定心”。要按照资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标，加大对林下经济、农民林业专业合作组织、森林保险等的支持力度，推进林权抵押贷款，规范和监督林地流转，探索林木采伐管理制度改革，加强集体林地基础设施建设。

（四）完善环境信息公布制度，健全举报制度

环境保护人人有责，必须充分调动一切因素，动员全社会力量共同参与。要广泛深入地宣传生态文明理念和环境保护知识，使其上课本、进社区、入工厂，提高全民环境意识。强化环境信息公开，扩大公开范围，完善公开方式，保障公众环境知情权、参与权和监督权。对涉及民生、社会关注度高的环境质量监测、建设项目环评审批、企业污染物排放等信息以及环境状况、重要政策措施和突发环境事件，要及时公开，主动向社会通报。对涉及群众利益的重大决策和建设项目，要广泛听取公众意见和建议。要引导企业进一步增强社会责任感，真实客观地公开环境信息，监督企业按规定公开污染物排放自行监测信息。

健全举报制度，鼓励公民、法人和其他社会组织就生态环境问题进行举报，切实保护举报人合法权益。全面实施环保举报投诉热线畅通工程，精心做好环境权益被侵害群众来信来访工作，加大受理督办落实力度。发挥好公众、新闻媒体和社会组织的监督作用，构建全民参与的社会行动体系，推行绿色健康文明的生活方式。加强舆论引导，积极主动回应公众关心的环境问题。

（五）完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度

排污许可是一项国际通用的环境管理制度。我国大气污染防治法、水污染防治法等法律对实行排污许可有原则性规定，但许可条件、程序等具体规定尚未明确。要完善污染物排放许可制度，规范污染物排放许可行为，禁止无证排污和超标准、超总量排污。实行企业污染物排放总量控制制度，推进行业性和区域性污染物总量控制，使污染减排与行业优化调整、区域环境质量改善紧密衔接，做到增产不增污或增产减污。在总结排污权交易试点经验的基础上，加快实施各类排污指标的有偿使用和交易，加强排污权交易的组织机构和监管能力建设。

（六）实行生态环境损害赔偿和责任追究制度

强化生态环境损害赔偿和责任追究，既是保护公民环境权益、维护社会公平正义的重要措施，也是提高企业违法成本、震慑企业违法排污行为的根本对策。要完善生态环境损害赔偿制度，将生态环境损害与公民损害列入赔偿范围。建立环境损害鉴定评估机制，合理鉴定、测算生态环境损害范围和程度，为落实环境责任提供有力支撑。加强行政执法与司法部门的衔接，推动环境公益诉讼。对排放污染物造成严重后果的，要依法追究刑事责任。

(周生贤)