法院的管理体制和设置的改革

第一篇：法院的管理体制和设置的改革

内容摘要：

一、法院的管理体制和设置需要改革

在我国，司法权是由主权派生出来的，因而是统一的不可分割的。国家的主权可以依据国家的职能而进行划分，但司法权应当由 法律 赋予司法机构统一行使，不能在中央和地方之间的法院进行分割。每一个法院都应当被认为是国家的而不是地方的司法机构，都是代表国家而不是代表地方行使司法权。司法权的统一性也是保障国家法制统一的重要条件。即使在联邦制国家如美国、德国等，虽然存在着联邦法院和州法院，但联邦最高法院仍然是最高的司法机构，并在维护司法的统一性方面发挥着重要作用，州法院要从属于全国的最高的司法机构即最高法院。由于我国实行单一制的国家机构，司法权更应当强调统一。

一、法院的管理体制和设置需要改革

诚然，依据我国宪法的规定，最高人民法院由全国人民代表大会产生，地方各级人民法院由同级国家权力机关产生并对其负责，但这并不是说，最高人民法院所享有的司法权与地方各级人民法院所享有的司法权是完全分开的，或者说地方各级法院的司法权来自于地方权利机构的授予，并应当成为地方的司法权。我们认为，虽然地方法院的机构要由地方同级国家权力机关产生，但司法权来源于国家主权，并由国家法律统一授予司法机构行使。尽管国家权力本身可以在不同的机关进行分配和实行相互制衡，但在司法机关内部不存在着司法权在中央与地方之间的划分问题。各级法院所享有的司法权都是国家主权的一部分，司法权是一种国家权利而不是地方的自治权。

为什么要强调司法权的统一性呢？这首先是由建立我国社会主义法制和市场 经济 体制的客观需要所决定的。强调司法权的统一性的现实意义在于：一方面，为了保障全国性的法律和法规在全国范围内贯彻实施、维护全国法制的统一，必须强调司法权的统一。另一方面，司法权的统一对减少和消除司法的地方保护主义、保障裁判的公正，具有重要意义。在我国，司法权是统一的。其原因在于司法权是由主权派生出来的，因而是统一的不可分割的。国家的主权可以依据国家的职能而进行划分，但司法权应当由法律赋予司法机构统一行使，不能在中央和地方之间的法院进行分割。各个法院都应当被认为是国家的而不是地方的司法机构，每一个法院都是代表国家统一行使司法权。司法权的统一性也是保障国家法制统一的重要条件。即使在联邦制国家如美国、德国等，虽然存在着联邦法院和州法院，但联邦最高法院仍然是最高的司法机构，并在维护司法的统一性方面发挥着重要作用，州法院要从属于全国的最高的司法机构即最高法院。由于我国实行单一制的国家机构，司法权更应当强调统一。目前，在我国审判实践中，最严重的问题是地方保护主义，而地方保护主义也是导致裁判不公的主要原因。产生地方保护主义的原因是多样的，如某些地方的党政领导出于维护本地去利益的考虑，干预民事经济审判，要求法院照顾本地一方当事人，而法院则因难以抵制地方党政领导的压力而在审判活动中置国家法律与案件的事实于不顾，偏袒本地当事人，损害外地当事人的合法权益。再如少数法官将审判工作为经济建设服务曲解为为本地区的经济建设服务，或者由于收受本地当事人请吃送礼等原因，而不能作到严肃执法、秉公裁判，也有一些法官为办“关系案”和“人情案”甚至“金钱案”而偏袒本地当事人。

地方保护主义在司法中的表现是多种多样的，就某一个案件的审理而言，从是否审理、由谁审理，到如何审理（比如是公开还是不公开）、判决还是调解、判决后如何执行等，都有可能因地方保护主义而形成裁判活动不公现象，有的法官将地方保护主义现象概括为立案时一推一抢、审理时一压一让，判决时一偏一伤、执行时一急一缓[i].其结果，一方面是法院执法严重不公，比如对外地当事人起诉的案件不及时立案，或立案后迟迟不审理，对跨地区的涉及本地当事人的案件则争夺管辖权，随意的追加外地当事人为诉讼当事人并判令其承担责任，对外地司法机关的工作，不与配合或予以刁难，裁判结果明显对外地当事人一方不公正，对外地当事人胜诉的判决不予执行，等等。另一方面，某些素质较差的法官，则以地方保护主义作为保护伞，徇私枉法，处处为本地当事人开脱责任或谋取利益，任意曲解法律，歪曲或掩盖事实真相，千方百计、不择手段的维护本地当事人的利益，同时也用以换取个人的好处及非法利益，由于司法中的地方保护主义猖獗，导致现实生活中当事人不敢在外地起诉和应诉，有时即使侥幸胜诉，也无法使案件判决结果得以执行，赢了官司陪了钱，司法的公正性和权威性受到极大的损害。而由于争夺管辖权现象十分严重，也使司法的统一性受到质疑。地方保护主义的 发展 和蔓延，必然损害了法律的公正性和严肃性，并使审判权成为可与当事人进行交易的对象，长此以往，徇私枉法、滥用审判权的现象将不可遏止。

这些现象的存在对我国市场经济的孕育和发展是极为有害的，建立社会主义市场经济制度，是一场深刻的法治改革，为了防止市场经济的自发和消极作用，必须造就新的市场经济法律秩序，与计划经济不同，新的社会主义市场经济法律秩序必须符合市场的统一性、自由性、公正性、竞争性和市场的可控性等条件。[ii]正如有的学者所指出的，不断蔓延升级的民事经济审判中的地方保护主义现象，正日益严重的破坏法治的统一，亵渎法律的尊严，损害法院的形象，动摇着人民群众对共和国审判制度的信赖。如果不能迅速地有效地解决这一问题，经济审判工作就无法真正负担其服务于建立社会主义市场经济体制的任务，统一的全国性的大市场的建立也会因此而延宕[iii].由此可见，当前，保障司法的统一性十分重要。

二、法院人事管理体制的改革

限制和消除司法中的地方保护主义现象，是否可以在维持现有的法院管理体制的基础上通过改变案件的级别管辖来解决问题，是值得探讨的。有学者建议，如果通过修改立法、改变案件的级别管辖，凡是跨地区的案件均相应提高一个审级，便可以减少地方法院审理的跨地区的案件，使最高人民法院直接受理更多的案件，可以解决司法的地方保护主义的问题。应当看到，这一方案确有可能适当减少地方保护主义的现象，因为当审级提高以后，大量的由各省和直辖市高级法院所审理的涉及不同地区的当事人的上诉案件，将提高到最高人民法院受理，而由于最高人民法院不会与地方利益发生联系，因此可以保证在这些案件中不会出现地方保护主义现象。然而，这种做法在实际操作中是不可行的，一方面，由最高人民法院每年受理数万甚至数十万案件，以最高人民法院的人力和物力根本无力承受[iv]，即使能够承受也给诉讼当事人带来了极大的不便。地处与北京相距遥远的当事人将会感到十分不便，并会因此而支出许多不必要的费用。尤其应当看到，由最高人民法院代替各省高级法院的审判职能，也根本不符合最高人民法院所应当具有的功能。最高人民法院主要应当在解释法律、指导全国的审判工作等方面发挥作用，而主要不应当直接审理案件。因此我们认为，不改变现有的法院管理体制而仅仅通过提高审级，是不可能根本解决地方保护主义的问题的。

那么，实行法院设置体系的改革，是否可以通过简单的重新划定司法管辖区域来解决地方保护主义的问题呢？应当看到，改革现行的按行政区划设置地方各级人民法院的体制，使司法管辖区域与行政区域不发生重合，从而打破行政辖区对司法辖区的统辖关系，将在一定程度上有助于司法机构摆脱地方政府的支配和干预。然而，司法管辖区域与行政区域适当分离以后，也必须要改变现有的法院财政和人事管理体制，因为在不改变现有的地方法院在人财物方面由地方政府支配和管理的情况下，重新划定司法的管辖区域，是根本不可能实际操作的。重新划定司法区域是必要的，但首先需要在法院的经费来源、法官的任免等方面与地方脱钩，这就需要改革现有法院的管理体制并在此基础上改革法院的设置体系。

目前我国的法院除了各专门法院及军事法院的设置以外，主要分为四级，即基层、中级、高级人民法院和最高人民法院。按行政区划设置的地方各级法院，实行的是块块领导，司法管辖区域从属于行政管辖区。除最高人民法院是由中央设置并由中央财政拨付经费外，其他各级人民法院都分别由各级地方政府对同级法院的人财物进行管理。尽管宪法明确规定，人民法院依法独立行使审判权，但这仅是就其业务和职责而言，至于法院的组织关系、人事关系、办案经费、物质装备等方面，则均由地方负责。这种体制的弊端在于，一方面，它弱化了上级人民法院对下级法院的监督，虽然人民法院组织法规定下级人民法院的审判工作受上级人民法院的监督，但这种纯粹业务上的监督关系，在于人财物三权分离的情况下，由于缺乏实质性的内容，往往起不到应有的作用。另一方面，它强化了司法的形状性。比如，在法院的人事管理方面，虽然法官的产生要依照法律规定的程序进行，但法官的资格、待遇、职级、晋升、奖惩等方面，则是按国家行政干部进行管理，实行的是干部职务系列等级制，即科员、副科、正科、副处、正处、副局、正局等，法官制度是行政干部人事制度的一部分，法官级别等同于行政级别。这种体制对于专业性要求较高的法院来讲显然是不 科学 的。个别基层领导从未学过法律或从事过司法工作，但为了获得诸如副县级、副地级、副省级之类的行政级别上的安排，亦可经由上述体制进入法院，成为法院各项实际工作的领导者。更重要的是由于法院的干部本来就属于政府部门管理，从而使地方行政领导实际握有法院干部的升迁选拔大权，也相应具有干预法院的审判工作的能力。尤其应看到，法院现行的经费管理体制更是产生和助长地方保护主义的一个重要原因。因为在目前的经费管理体制中，实行财政分灶吃饭，地方法院的经费由地方财政供给，甚至在办公设施的配备、工作人员的福利待遇等方面，紧密地依靠地方，地方利益的损益直接决定着地方司法机关的办公条件和工作人员福利的好坏。法院本身的利益与地方的利益结成了相互依附的锅与碗的关系。由于地方法院被迫吃拿地方财政这碗饭，就难以摆脱自我保护的本能要求以及与地方利益的纠葛。在这种情况下，司法的地方保护主义，实际上也是自我保护主义[v].要减少和消除司法中的地方保护主义，努力实现司法公正，首先需要改革现有的法院管理体制，在法院组织体系、人事体制及财政体制方面使地方法院与地方政府发生脱离。在人事管理方面应进行改革。依据现行宪法和法官法的规定，各地法院的院长由地方各级人民代表大会选举和罢免，其他法官要由本院院长提请本级权力机关任免。法官在任免的实际运作中，地方党政领导起着直接决定作用。我们认为，既然司法权在全国是统一的，地方法院是代表国家享有并行使司法权，因此地方各级法院的法官也不一定都应由地方同级权力机关任免。有学者建议为了消除司法权的地方化现象，可以考虑由全国人大及其常委会任免全国中级法院以上的法官，或者任免最高法院的法官。而由最高法院任免中级法院及基层法院的法官、或者由高级法院任免中级法院或基层法院的法官[vi].此种观点确有一定的道理，如果法官的任命不受到地方政府的控制，则必然会弱化地方政府对法院的干预，尤其是地方法院的法官，在行使审判权的过程中，不会因害怕丢官去职而曲从于地方政府的不合理的干预。但是应当看到，此种做法虽然在一定程度上，有利于减少地方保护主义倾向，尤其是有利于上级法院对下级法院的工作指导。但不一定能够尽快提高法官的专业素质和业务素质。尤其是在没有按照法官职业的专业化的要求，建立一套科学的选拔和考核法官的制度的情况下，完全由上级法院任命下级法院的法官，不仅难以选拔一些德才兼备的优秀的法官充实到司法队伍，而且也可能会因上级法院对下级法院在人事方面的控制，而可能形成上级法院对下级法院的不合理的干预。

我们认为，宪法关于各级法院的法官由同级权力机关产生并应向其负责的原则是不能轻易改变的，但这并不是说，某一级法院的法官必须由本地权力机关产生，或必须由本地人士担任本地法官。改革法院人事管理制度，首先应当改变目前各地选拔和本地的法官、地方政府可控制对本地的法官的任命和调离的作法。这样才能使各级法院的法官可以摆脱地方政府的控制，从而减少和消除地方保护主义的倾向。在改革法院人事由地方政府管理的制度同时，应当按照法官职业的专业化的要求，建立一套科学的选拔和考核法官的制度，真正将一些道德品行优良、业务素质较高的人士选拔到司法队伍中来。目前，全国各级法院相继成立了法官考评委员会，最高人民法院举行了初任审判员、助理审判员的全国统一 考试，这些做法对于现行法官制度的改革，对于法院人事制度的科学化、法制化管理具有重大而积极的意义，为了实现法官职业的专业化、努力提高法官的整体素质，应当在目前工作的基础上设立与各级地方行政部门相分离的专门的法官考试与选拔中心，该中心可以设立在各省市设立，但应当是独立的、与法院保持适当分离的机构。通过组织考试和考核而选拔法官而由权力机关予以任命的目的，不仅使法院可在人事上脱离地方各级的束缚而且从根本上提高法官的队伍素质，取得法官的资格，不管是初级法官还是高级法官，必须通过严格的考试和考核，从而将那些 政治 品德、法律知识、文化素质高，忠于人民、廉洁奉公、主持正义、作风正派的人选拔到法院队伍中来，真正使法官资格的取得及晋升体现公开、平等、竞争、择优的原则，作到能者上、庸者下，不辱法官的光荣称号与使命。

其实，中国 自古既有通过考试选拔人才的传统，正如有的学者所言，中国古代的科举考试，虽然有许多弊病，但其进步意义在于它能通过考试将社会上合格的人才吸收到政权中来。如果我们没有对司法队伍的资格考试，就难以避免一些庸才滥竽充数[vii].从国外的经验来看，与中国现行法律制度体系具有更多渊源的大陆法系国家，都设立了针对那些选择法律职业的大学毕业生的司法培训和司法考试制度，而司法考试制度是十分严格的，淘汰率极高，在司法考试通过以后，还需要经过激烈的竞争以及较长时间的实习，最后才能取得担任法官的资格。正是由于取得法官资格的艰难才保障了法官队伍的高素质以及社会各界对法官职业的尊重，同时，也使法官自身对其职业十分珍惜。

三、法院经费管理制度的改革

法院的经费能否得到保障，是直接关系到司法能否作到独立公正，法官能否切实作到廉洁公正的关键。在经费的管理方面，目前司法体制的弊端主要是，第一，无视法院作为审判机关的特点，将其于行政机关一样采用地方经费包干。自从财政实行分灶吃饭以后，法院经费完全依靠地方财政供给，因而各地法院的经费只能依赖地方财政提供，导致法院在财政上完全依赖于地方，从而与地方利益不可分割。地方财政的情况好，法院经费便能得到保障，地方财政不好则法院经费根据不能得到落实。由于这一原因，导致许多地方的法院从自身利益考虑，而采取司法的地方保护主义。可以说，各地法院的经费由地方包干的做法，是产生司法的地方保护主义的温床。第二，许多地方法院的经费缺乏足够的保障。自从中央和国务院作出了政法机关不再从事经商活动、国家对其履行职能所必须的经费给予保障的英明决定后，司法机关已经在通向司法独立与公正的道路上迈出了一大步。然而，由于经费管理体制的缺陷，许多地方法院的经费不能得到充分的保障，尤其是在许多经济不发达的地区和一些贫困地区，基本上属于吃饭财政，最多只能保证法院工作人员的基本的工资，办案经费有很大的缺口。而这一问题不能得到解决，使不少地方的法院的法官仍然要靠诉讼费办案、或者在办案中要求当事人给予补贴。某些法院向当事人拉赞助的现象仍然存在，而违法创收和“三同”现象（与当事人同吃、同住、同办案）有死灰复燃的可能。第三由于法院经费没有从行政经费中独立，经费的项目和标准也缺乏明确的法律规定和法定程序，因此，法院在经费的管理方面，依然受到行政的过多的干预和控制。

第二篇：法院的内部机构设置的改革

一、应当严格区分司法行政权与司法审判权

我国法院现行的内部管理体制大体是：人民法院正副院长构成院级行政领导层。案件的审理由法院内部的各审判业务庭完成，庭长是主持审判业务庭工作的中层负责人。法院内部集体领导审判工作的组织机构是审判委员会，合议庭和独任庭则是人民法院具体承办案件的审判组织。除基层人民法院审理非简单的民事案件，均适用合议制，即由三人以上单数的审判人员组成合议庭审理民事案件。应当说，这套机构设置的模式大体上符合我国的国情，实践中出现的 问题 主要在于未能严格依据程序法落实合议庭和法官的审理案件的职权以及将司法行政权与审判权混淆的问题。由于多年来，我国法院的体制完全是按照行政的模式运作的，法院内部也基本上采用行政的运作方式，所谓对案件的裁定意见实行“领导把关、层层审批”，是指对案件的审理由独任审判或合议审判的审判人员进行，而对案件的最后裁判要由庭长、主管副院长、院长以及审判委员会最后决定，从而形成了案件的实际审理与案件的判决相分离的状况。法官和合议庭不能真正成为案件的决定者，审与判发生分离，法院的院长、庭长等成为裁判的决定者，行政权完全主导着审判，要改变这种状况，必须要严格区分司法行政权与司法审判权。

我们首先需要讨论司法行政权与司法审判权的关系。在法院内部，存在着司法行政权与司法审判权，这两种权力应当严格区分。司法行政权主要是对法院内部的人财物进行管理的权利，是保障法院的活动正常运转的所必须的。司法行政权由法、副院长，庭长院的院长以及有关行政部门的领导享有并行使，而司法权则由每一个法官具体行使，由于根据法官法，法院的院长、副院长、庭长等人也是法官，因此他们同其他法官一样。都要依法享有司法审判权。司法行政权在行使过程中，要实行下级服从上级的原则，因此，普通法官要服从享有司法行政权的有关领导的安排，但司法行政权只能是针对人财物的管理而行使权利而绝对不可以就具体的案件的裁判行使权利，除了 法律 有特别规定，法院院长享有发动再审程序、将重大疑难案件提交审判委员会讨论以外，原则上每一法官所享有的对具体案件的审判权都是平等的，审判权不是一种行政支配权，一个法官不能在对具体案件的裁量中受另一个法官的支配，否则，前者将不是一个真正的法官，而不过是成为了后者的助手，而后者由不具体审理案件，但有权作出裁判的决定，这不仅是违背审判规定的，而且是违法的。

根据审判权的性质及法官法规定的法官的职责，法官所享有的审判权都是平等的，法官之上不应当有法官。具体的说，在同一的法院中，以及上下审级的法院中，所有的法官依法享有并行使审判权，其权利都应当是平等的，每个法官对自己审理的案件享有依法裁判的权利，其在权限范围内对案件作出裁判不需要其他法官的审查和批准，各个法官在工作能力、和实务经验及资历深浅等方面会存在区别、工资级别上也会有高下之分，但就行使审判权而言法官都是平等的，法官之上无法官，然而，从实践来看，在法院内部实行层层把关和层层审批制度，上下审级法院之间，上级法院对下级法院的独立审判有时也有不适当的干预。如某些案件在作出裁判前，上级法院对下级法院的具体案件定调划框，甚至对个别案件直接下达裁决指示（也包括下级法院主动请示要求先定后审，这实际上是将行政隶属关系混同于法院的审判监督及审级监督关系，事实上干扰了法院的独立审判。法院内部的所谓对案件的层层审批的制度造成了“审者不判，判者不审”的现象，使审判的环节脱节。法院的庭长、院长对案件作出审批时，并没有依法进行开庭审理，而只是听取汇报或书面审理，所以其作出裁决实际上是行政式的审批方式，也就是以行政权干预了审判活动。[xxv]而实行独立审判、保证裁判公正，必须是要强调在法院内部及法院系统内实行独立，即在同一法院内以及上下审级的法院之间，每一个法官在行使审判权时，有权独立于其他法官，其依法对案件作出判断或在合议庭中表述自己的裁判意见，不受其他法官的干预[xxvi].由院长或庭长审批案件导致了法官之上还有法官的现象，使司法行政权与审判权发生混淆。我们认为，必须要严格区分法院内部的行政活动和审判活动，审判活动不能行政化而应当遵守审判活动的自身的 规律，行政活动强调效率，采取的下级服从上级的原则，行政工作人员必须要按照行政首长的指挥命令行为，然而，审判活动则强调的是裁判的公正，程序的合法，法官并不是行政工作人员，不能采取下级服从上级的的原则，为了实现审判的公正，需要审判人员在裁判中独立公正，而不能受外来的任何干预，在这一点上，审判人员的裁判活动与竞赛中的裁判员是十分相似的，如果一个裁判在场上执法时，要处处听命于第三者的指挥，则根本不可能作到裁判的公正，尤其需要指出的是，目前 在法院内部的审判活动行政化的趋向，不仅难以保证裁判的公正，而且与司法的 现代 化要求相距甚远，司法行政化的结果导致司法审判人员注重行政级别而不是专业化技术化。

还需要指出的是，使院长庭长权利过于集中，且缺乏有效的监督，则很难避免个人滥用权利。层层把关和层层审批制度，从设立的初衷来看，是为了通过设立更多的把关程序而确保案件的审理质量，然而，在很多情况下，可能是事与愿违的，因为如果把关者对案情缺乏了解，或者不具有足够的法律知识和审判经验，或者希望通过把关而办人情案和关系案，甚至徇私枉法，在此情况下，多一道把关程序，则多一份对裁判公正的威胁，以及多一道对裁判结果达成的障碍。

二、关于法院的院长的职权和选拔

法院院长是指法院的正职院长，根据我国法律规定，最高人民法院的院长应由全国人民代表大会选举产生，而地方各级人民法院的院长应由地方同级人民代表大会选举产生，由此可见，在法院所有法官中，尽管院长也是法官但他与一般法官有所不同，除了要选举产生以外，还依法享有如下的权利，具体来说，第一，院长可以依法发起审判监督程序。我国民事诉讼法第117条规定，各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。第二，法院院长有权就重大疑难案件提请审判委员会讨论并有权主持审判委员会的讨论。例如，刑事诉讼法第107条规定，凡是重大的或者疑难的案件由院长提交审判委员会讨论决定，审判委员会的决定，合议庭应当执行。第三，法院院长有权对副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员提请同级人民代表大会常务委员会任命。院长享有对本院的司法行政权，应主持本院的全面司法行政管理工作。同时，法院院长也是法院的法定代表人。

除了上述法定的权限以外，在实践中法院院长实际上享有更大的权利。这是因为我国多年来，法院内部一直采用行政的模式进行操作，不仅人事的安排要套用行政的级别，而且整个司法审判活动也采用行政管理中的下级服从上级的原则，这就决定了法院院长不仅仅是司法行政方面的负责人，而且也是一个法院内部的最大的法官。正如有人指出的，法院院长在审判权的各个环节上，都享有指示权、批准权和决定权，并对法院的全面工作享有组织权和监督权[xxvii].尤其是因院长享有提请权力机关任命其他法官的权力，因此在很大程度上 影响 着本院法官的升迁，从而事实上对其他法官能够产生重大影响。

如前所述，司法行政权与司法审判权是两种性质不同的权力，必须严格分开，严格的说，法院院长在实际上所享有的对案件的审批权限乃是因为这两种权力混淆的结果，这纯粹是旧体制的产物。而法院院长对案件的审判和裁判所享有的的指示权、批准权和决定权，明显缺乏的法律依据。当然，法院院长权利的扩大，在法律不健全和程序缺乏的情况下，如果法院院长确实是德高望重、法学造诣精深、实务经验丰富的人士，则院长享有极大的权限对保障办案质量、提高法院的整体素质可能是有利的。也有利于法院的办案效率的提高。然而，在法律已经初步健全的情况下，一切权力都要依法规范。而如果法院院长对审判活动的各个环节上都享有指示权、批准权和决定权，则明显不符合法律规定。尤其从实践来看，院长权力过大，对确保裁判公正未必是一件好事。因为一方面，由于我国多年来选拔法院院长注重行政级别和 政治 素质，院长一般都是行政级别相当的、有一定威望的、甚至可能是德高望重的人士，然而，在选拔法院院长时，对院长的专业知识和实务经验却重视不够，更有不少基层的法院院长主要是为了获得副县级、副地级之类的行政级别上的安排，而在从未受到专门的法律训炼或未从事过司法工作的情况下进入法院，执掌对案件裁量的指示权、批准权、决定权，在此情况下，对裁判的质量很难起到保证作用。广州一名法官指出，“有少数法院院长不甚熟悉法律，特别是新颁布的法律，又不愿正视自己的弱点，动辄把党的政策和法律对立起来，把上级领导人的讲话和法律对立起来，把所谓的实际情况和法律对立起来，批评那些坚持依法办事的人是死扣法条、教条主义，甚至发生个别法院院长带头破坏法制的现象。”[xxviii]如果确实是这种情况，则院长享有极大的权限对严格执法和公正司法很难说是一件好事。另一方面，由于在现有的法院体制下，院长完全可影响到每个法官的升迁甚至在法院的去留，如果院长权利过于集中，不仅不符合现行法律的规定，而且很难对院长的此种权利实行有效的监督。从而很难保证裁判的公正，我们认为，司法改革的 内容 之一，就是要正确确立院长的职权以及改革院长的选拔方式，这首先要严格区分司法审判权和司法行政权，院长有权享有司法行政权，但不能由此而产生对合议庭及独任庭的法官的裁决进行干预审批和最终决定的权利，更不能对下级法院的法官正在审理的案件进行干预。目前实行的所谓院长审批案件的制度完全无法律根据，是不符合程序的。法院院长虽然依法享有某些特殊的权限，但依据法官法院长首先是一名法官，作为一名法官，院长与其他法官一样都平等地享有审判权。据此院长应当亲自办案和审理案件，而绝不是领导其他法官办案，也不是居于其他法官之上的法官。院长只有亲自办案，才能够准确了解实践中的新情况和新问题，从而可以通过审判委员会 总结 经验，改进法院的工作。

关于院长的选拔问题，应当是当前司法改革中的一项重要课题。由于在现有的体制下院长在法院中的具有极端重要性，院长的选拔直接影响到法院的整体素质和办案质量。因为即使在废除了审批制、合议庭的职权落实以后，院长在整个法院的审判过程中仍具有其他法官所不具有的作用。例如院长对其他法官的升迁所具有的影响，使得在审判委员会中院长的一票表决权与其他法官的一票表决权在份量上明显不同。如果院长懂法知法、带头 学习法律，并做严格执法的表率，审判委员会会发挥其应有的作用。必将有利的推动整个法院的司法审判人员努力钻研和学习法律，认真执行法律，从而不仅会提高整个法院的素质和会提高整个审判的质量，如果院长根本不懂法律，则很难要求法官具有较高的专业素质，如果院长在不懂法律的情况下，由不愿意认真学习法律和严格执法，则整个法院的学习法律的和严格执法的风气是不可能形成的，司法的公正是不可能得到保证的，所以，提高整个法院的素质努力实现司法的公正，在现有的体制下首先要从院长的选拔着手。

我们认为，院长首先应当是受过专门法律训练的具有一定司法实践经验的人士中选拔，而绝不能过度强调所谓的副县级、副地级、副省级。这些级别的存在只能表明其具有一定的行政工作经验，而绝不能表明其具有法律工作尤其是法院的审判工作的经验。如果仅仅是为了行政级别上的照顾和按排，而使某些从未受过法律训练和从事过司法实践工作的人进入法院担任院长，不要说完全不具备担任院长的资格，甚至也根本不符合法官法关于担任法官的条件。如果仍然采用此种做法，要保障严格执法和司法公正要适应法制的需要提高整个司法队伍的素质，恐怕是根本不可能做到的，据此我们认为，第一，院长应当从法律界人士中选拔，可以从法官、检查官、司法行政部门的干部、律师以及法学教授中选拔，在确定院长后选人的过程中，应当充分听取法律界人士的意见必要时应进行民意测验。第二，在地方各级人大选举院长的过程中，应当逐渐引进竞争机制，候选人不应当只限于一人，至少应当考虑两个候选人，使地方各级人大代表有所比较和选择。第三，院长也不一定要从本地的人士中选拔，按照任职回避制的要求，从外地人士中选拔院长尽量少一些与本地各界人士千丝万缕的联系，从而尽量减少人情案和关系案。

三、业务庭

自80年代以来，我国各级法院的业务庭呈逐渐增长的趋势。从最初的民刑庭，增加到后来的 经济、行政庭，为加强执行则设立了执行庭，为处理信访告诉申诉，又专设了告诉申诉庭。近几年，法院内部新增了不少业务庭，诸如知识产权庭、房地产庭、消费者权益保护庭、赔偿委员会等，而原先的民庭、经济庭也大都分为民

一、民

二、经

一、经二等庭，业务庭越分越细。应当看到，由于我国法院审理的案件不断增长，法院承担的任务越来越重，且审理的案件的类型越来越复杂，因此，为适应专业化和效率的需要，将原有的业务庭作出适当的划分和扩大是必要的。从现代司法的 发展 来看，司法日益专业化，法官在审理案件的职责方面分工越来越细，这是一个总的发展趋势。然而，业务庭的划分和增加，必须建立在合理分工和客观需要的基础上，而不能仅仅是为了人事上的安排等原因，而划分和增加业务庭。据此我们建议，第一，按照 科学 合理的原则重新划分业务庭并明确其职责，并减少非业务庭的设置。由于目前业务庭的划分及收案范围缺乏统一的标准和科学性，导致彼此交叉、职能模糊、机构重叠，人员增多、力量分散。例如最初设置经济庭是因为自1981年经济合同法颁布后出现了经济合同的概念，经济庭主要审理经济合同纠纷，但由于我国合同法已经不再使用经济合同的概念，因此经济庭的名称是否有必要保留，是值得 研究 的。由于经济庭的概念本身的不确切，我们认为最好采用商事庭的概念。此外，某些在设立时缺乏科学性的业务庭，如消费者保护庭等，建议取消。尤其需要指出，目前法院内部业务庭和非业务庭的比例失调，业务庭甚至多与非业务庭，法院有限的编制被大量占用，一个法院看起来人数很多，但办案人员并不多，一方面造成人于事，相互扯皮：另一方面，由于案件每年增产长很快，而法院的增编人员被非业务庭占用，审判人员并没有增加多少，导致办案人员十分紧张。有时因为案件急压，被迫抽调行政人员办案，从而严重影响了办案质量。为此，必须要健全指导，尤其是要严格限制非业务庭的人数，以保证法院的司法审判人员的质量。

第二，压缩基层人民法庭的数量。人民法庭是人民法院的派出机构，其设置有利于为民众参与诉讼提供方便。然而在许多地方，人民法庭设置过多，人数极剧膨涨，人员的素质也普遍不高，这不仅使法院有限的财力难以维持，而且办案质量也很难保证。某些法庭甚至成了当地乡镇政府的一个部门，法庭的干警时常被往各村去催粮催款、落实计划生育政策，这与法庭的职责也不符合。个别法警在从事上述活动中滥用司法权力，也影响了司法的形象。我认为，最高人民法院尽快地制定有关人民法庭的设置的条件和规则，对不符合设置条件的应当尽快予以撤销。

第三，根据便民和效率的要求设立小额法庭。在这方面可借鉴美国的经验。美国在民事法庭内所设的小额法庭（small claims court）专门处理金额较小的民事争议（如纽约规定金额不超过2000美圆的案件可通过小额法庭解决）。小额法庭通常在晚上开庭，可采取法官审理和仲裁二种方式。对法官判决不服也可上诉。但有些州规定，如果当事人同意可实行一审终结。在小额法庭出庭一般不需请律师，且收案以后应很快开庭审理，迅速结案。为了提高诉讼效率，便民利民，极有必要在基层法院设立小额法庭，小额法庭适用的程序可以简化，并可以实行即受即审、随传随审，并努力作到当庭结案。目前，在广东等地法院已经设立了小额钱债法庭，并在实践中受到群众的好评，[xxix]

第四，明确由庭长主持的庭务会的职能。在许多法院，设立了以庭长所主持的庭务会，由庭务会讨论案件的方式取代合议庭对案件的评议，以讨论意见取代合议庭评议意见。庭务会的讨论意见可以否定合议庭的合意意见，或者以庭务会讨论的意见而不是合议庭的意见上报审判委员会讨论。[xxx]我认为此种作法是不符合程序法的规定的，因为我国程序法仅确认了合议庭作为主要的审判组织的职权而并没有在法律上确认庭务会作为一种审判组织的存在，以庭务会替代合议庭的职责，是违反程序法的。在此，还需要规范业务庭的负责人在审判工作中的作用和角色。目前，由于业务庭的负责人不仅仅是司法行政的负责，而且也承担了对案件质量的把关任务，合议庭和审判员在作出裁判前，需报请业务庭庭长批准，结果业务庭虽多但审判员反而并无权。业务庭的庭长，其主要职责应该是案件的分配、业务的指导、日常行政工作的管理以及有关政策的上传下达等，而不应是对具体案件的把关和审批。实际上，我国法院对案件的审批有明确具体的规定，院长庭长对案件的审批，必须在符合法定程序的情况下才能进行。

四、合议庭和独任庭

根据我国程序法的规定，法院审理案件实行合议制和独任制，合议制的具体体现就是合议庭，合议庭是审理和裁判案件的法定的审判组织。合议庭可以由法官或者由法官与陪审员所共同组成，合议庭的成员都应当参与案件的审理或评议，在评议案件时应由审判长主持，每个合议庭成员都应当发表意见，在决定案件的裁判结果时，每人有一票的权利，如果意见不一致，则应当按照少数服从多数的原则而作出决定。合议庭的这种设计体现了民主集中制的原则，因为集体参与案件的审理并由集体评议和集体决定，从而保证了合议庭集思广益并能防止单个的法官的审判会出现的失误、专断以及腐败现象，因此合议庭审理案件本身是一种公正程序的体现。然而在实践中，合议庭的作用并没有得到充分的发挥，突出的问题表现在合议庭存在着合而不议的现象，一方面，就大多数案件来说，名义上是合议庭审理案件，实际上是由主办人或承办人一人审理，其他合议庭成员不直接参与，评议案件也是主审法官的意见起主要作用，其他成员在多数情况下，不进行实质性的合意，只是原则上表个态。个别的甚至由主审法官先作出裁判然后在向其他合议庭成员分别通气。另一方面，案件在判决前，合议庭虽然形成了裁判意见，也要报请庭长院长层层审批，合议庭对案件的处理实际上并没有完全的决定权，有些地方还明确提出合议庭和独任审判员只负责查明案件事实，而不负责适用法律，此外，合议庭在运作中，如何发挥陪审员的作用，也是一个迫切需要解决的问题，目前全国各基层法院陪审员的出勤率极低，有的地方因此常常临时抓差，随便找人，或者干脆不在请陪审员陪审，致使陪审制度不能发挥作用，即使有陪审员陪审也常常是陪而不审，整个案件审判及其他工作都由主审法官承担，陪审完全成为陪衬，有关这方面的问题我们将在本书第十章专门论述。

独任制也是我国程序法所规定的一种审判形式，它只适用于简易程序审理的一审案件，独任制的体现是独任庭，独任审判员依法也应当对案件的审理享有裁判权。

法院审理案件实行合议制和独任制，属于法定的重要程序制度的规定，必须要认真遵守。由于在我国法院内部一直采取所谓对案件的裁判实行“层层把关、层层审批”制度，合议庭或独任庭的职权未能落实。表现在：第一，在某些法院，庭长未经合议庭复议或审判委员会讨论，以签署意见的方式直接改变合议庭评议的结果。或者以院、庭长主持的“案件讨论会”取代合议庭对案件的评议，以讨论意见取代合议庭评议意见[xxxi].第二不经过会议庭同意而由院长将案件提交审判委员会讨论。按照刑事诉讼法第149条的规定，只有合议庭难以作出决定的案件，才由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。但在许多法院，仍由院长一人审查决定是否提交审判委员会讨论。[xxxii]第三，先定后审现象依然存在。而解决这一问题，不仅是法定的程序的要求，而去且也是实现司法公正所必须的。因为合议庭或独任庭的审判人员实际参与了审判的全过程，实际听取了诉讼当事人的意见和辩论，对案件的证据和事实具有比较明确和全面的了解，因此，由主审法官通过参与合议庭或作为独任庭法官对案件作出裁决，应该比没有参与审理的人来裁决更为客观和公正。如果由没有参与审理的人来裁决，则不仅剥夺了诉讼当事人向裁判者当面陈述意见的程序权利，而且不利于保证裁判的公正。而法院的院长、庭长、审判委员会委员在没有参与庭审过程的情况下，仅仅通过听取汇报，是很难对案件作出全面了解的。院长、庭长及审判委员会委员不仅没有足够的时间和精力进行把关，而且也不可能具有足够的信息、法律知识水平甚至足够的办案经验对每年成百上千的案件进行把关，因此所谓层层把关，实际上因为每一道关口把关都不严，或不可能完全把好，而使把关或者流于形式，或者会增加对裁判公正的妨碍，由于案件层层审批，大量的案件由庭长、院长或审判委员会决定，案件审理的好坏不能与决定者个人的责任发生联系，导致对案件的裁判无人负责的状况。更为槽糕的是，责任不明为徇私舞弊创造了条件，审判人员可以在集体的名义下，行个人私利，而且不会和难以受到追究。

当前的审判方式的改革的一项重要内容就是要依据法律的规定落实合议庭的权力。合议庭审判案件，原则上应当有权裁决案件，而不必要经过庭长、院长、审判委员会的批准。我国法律从未规定合议庭审理案件后所作的裁决必需要经过庭长、院长的批准，庭长、院长也是法官，他们必须担任审判员或审判长直接参与合议庭的审理活动，并在合议庭中发挥作用。即使是审判委员会，也没有审批案件的权力。例如，刑事诉讼法第107条规定，凡是疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以决定的，应由合议庭提请院长决定院长提交审判委员会讨论决定，审判委员会的决定，合议庭应当执行。可见，审判委员会讨论的案件也要合议庭提交院长决定后，才能由审判委员会讨论决定，如果合议庭不提交给院长，审判委员会无权讨论决定，而应由合议庭自己作出决定。所以，依据法律的规定，合议庭不仅有权审理而且有权作出判决[xxxiii].院长、庭长、审判委员会的委员应当充分尊重合议庭对案件的处理意见，不得对其进行不正当的干预。

在落实合议庭和独任庭的责任以后，院长庭长也可以从繁重的审批案件的工作中解脱出来，而将许多时间投入到司法行政管理的工作之中，他们可以作为普通的法官经常参与合议庭的办案和审判，事实上院长庭长作为普通的法官与其他法官一样都享有平等的审判权，他们应当经常参与合议庭的审判，而不是履行所谓层层把关的职责。从而可以改变过去那种院长不能亲自办案而由可以决定案件的极不正常的现象，由于院长庭长亲自办案，便可以从办案中了解实际情况从而可以对法院的审判工作更好的作出监督指导，也可以不断总结本院的审判经验，从而提高本院的办案质量。

合议庭审理案件实行少数服从多数的原则，如果合议庭是由一名法官和两名陪审员组成的，主审法官也不能一人决定案件裁决结果，把自己凌驾于其他合议庭成员之上。合议庭作为法定的审判组织必须认真作出合意，每个成员要对事实的认定、法律的适用、裁判的结果等必须全面、充分地发表意见，尤其是要充分发挥人民陪审员的作用，从根本上改变陪而不审、一人审二人陪的现象，充分发挥集体的智慧努力提高办案质量，当然，每个合议庭的成员也应当对自己的裁判结果承担责任，也只有这样才能够督促合议庭成员认真办案、努力提高业务素质，不断吸收审判经验，从而有利于法院的审判人员的整体素质的提高。当然，落实合议庭和独任庭的职权绝不是由其享有绝对的、完全独立的审判权，每个法官在行使审判权中，必须要受到严格的监督。严格禁止合议庭滥用职权，办人情案、关系案或枉法裁判，着就需要不断的完善各项监督制度。

还应当看到，落实和议庭和独任庭的职权，必须要努力提高和保障法官的整体素质，目前，法官的整体业务素质尚不能适应这种需要，这就需要实行法官制度的改革，通过 考试 和考核的方式进入竞争和淘汰机制，真正将一些道德品行良好、具有较高的专业素质和交好的实践经验的人士选拔到法官队伍之中，才能真正适应法官的独立审判的要求。为了真正实行法官的独立审判制，还需要严格区分法院内部的行政职能和审判职能。有人建议，应当在法院内部实行以法官为中心的以审判活动为中心的制度，法官应当成为法院内唯一的享有审判权的和决定权的人，同时也是司法行政的决策者。[xxxiv]这一看法有一定的道理，对法院内部的行政管理也应当实行民主集中制的方式，通过成立法官委员会，使每个法官参与对司法管理或重大事件的讨论，充分发表意见和建议，该机构类似于国外的法官会议，这不仅有助于民主管理，而且也能够进一步减少司法行政权对司法审判权的干预。

五、审判委员会的职能

审判委员会是依据现行法律规定在法院内部设立的重要的审判机构。审判委员会制度起源于新民主主义革命时期，早在1932年6月9日，中华苏维埃共和国中央执行委员会公布的《裁判部暂行组织及裁判条例》第7条规定，县以上裁判部（即法院）组织裁判委员会，由裁判部长、副部长、裁判员及民警所长等组成。该裁判委员会就是审判委员会的前身。1934年2月17日的《中华苏维埃组织法》第38条也规定，在最高法院内组织委员会，其人数由中央执行委员会主席按需要决定，以后在解放区曾设立过类似于审判委员会的组织，1949年均改称为“裁判研究委员会”[xxxv].新 中国 建立以后，继续沿袭了审判委员会制度，如1951年中央人民政府委员会通过的〈中华人民共和国法院暂行条例〉第15条规定，省、县级人民法院设审判委员会，以院长、副院长、审判庭长及审判员组成。审判委员会负责处理刑事、民事的重要或者疑难案件，并为政策上和审判原则上的指导。设立审判委员会制主要是为了加强审判中的民主集中制，审判委员会在建国初期确实发挥了较为重要的作用，如在镇反反革命及“三反”“五反”运动中，而新成立的司机构需要处理大批的案件、当时的法律和程序又不健全，大批司法审判人员主要是从工农干部和复转军人中抽调进法院的，其处理案件明显缺乏经验，由审判委员会把关，确实有利于保障案件审判的质量[xxxvi].因此，1954年的〈中华人民共和国人民法院组织法〉第10条不仅进一步确认了审判委员会制度，而且扩大了审判委员会的职权，规定审判委员会有权讨论重大的或者疑难的案件或其他有关审判工作的问题。1979年颁布的人民法院组织法基本上沿袭了过去的规定，该法第11条规定，审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的任务，根据该法的规定审判委员会委员需要由院长提名由同级人民代表大会讨论通过。因此可见，采取审判委员会制度是我国的一贯做法。

关于审判委员会的地位和职权，从现行法律规定来看，依据法院组织法的规定，审判委员会有权讨论重大的或者疑难的案件，尽管该条并没有明确审判委员会有权对重大或疑难的案件的裁判作出决定，但一般都认为该法中所提及的讨论实际上是指决定。因此，它并不是一个单纯的审判咨询机构而是一个审判机构。尤其是在有关法律中确认了审判委员会对案件的裁判具有决定权。例如，刑事诉讼法第107条规定，凡是疑难、复杂、重大的案件由合议庭提请院长决定院长提交审判委员会讨论决定，审判委员会的决定，合议庭应当执行。从建国初期到现在，法院设立审判委员会的目的，就是要强调审判工作中的集体领导原则，审判委员会是作为一个整体而行使审判权的机构。

从建国到现在审判委员会确实在审判中发挥了积极作用，尤其是在许多重大刑事案件中，通过集体讨论和决定，为避免发生冤错假案、提高办案质量等方面不无意义。具体来说，该制度在实践中的主要优点在于：第一，通过集体决定贯彻民主集中制原则，有利于发挥集体智慧提高办案质量，并提高办案的质量，由于目前法官的业务素质普遍不高，许多法官也缺乏办案经验，因此，由审判委员会对案件的质量进行把关，有利于保证质量。有学者指出，“基层法官的文化素质和专业素质问题将在比较长的一段时间内继续存在。所有这些问题，都不可能在短期内靠‘大跃进’的方式解决。”[xxxvii]因此审判委员会的制度的设制，符合我国目前法官素质的状况。第二，审判委员会有利于防止司法腐败减少司法中的办人情案和关系案的现象，因为集体作出决定较之于个人单独决定有利于避免或者减少腐败现象。第三，审判委员会作出决定，有利于排除各种对审判活动的干预和干扰。由于目前法官在办案中经常遇到各种各样的干预，单个的法官很难有能力抵抗这些干预因此将案件提交审判委员会决定，可通过集体决定而抵抗外来的压力。

由于上述原因，按照苏力的考查结论，“审判委员会对中国基层法院的司法独立和司法公正就整体来说是利大于弊，是这种制约条件下的一种相对有利、有效且公正的司法制度。”[xxxviii]然而，这一结论是否正确尚有待于进一步研究。从目前审判委员会的实际运作来看，由于现行法律并没有对审判委员会讨论决定的重大的、疑难的案件作出明确的解释，在实践中，对这一概念常常作出了扩大的理解。尤其是在许多基层法院，不仅刑事案件一般都要审判委员会讨论，而且对大多数民事案件都要由审判委员会讨论，合议庭作成的决定都要有审判委员会最后讨论决定，这就大大扩大了审判委员会的职权，使审判委员会在各级法院内部成为了享有最终决定权和实际行使审判权的机构。不适当的扩大了审判委员会的职权，使审判委员会成为法院内部的最终裁决案件的机构，不仅不符合法律的规定，而且必然会在一定程度上损害了司法的独立和裁判的公正，也与程序公正的要求不相符合。[xxxix]具体来说：

（一）关于审判委员会制度与司法裁判的公正性。要保证审判委员会集体作出的裁判都是公正的，前提是大多数委员通晓各个法律，具有丰富的司法审判经验，且对讨论和决定的案件掌握了足够的信息。然而，就民事经济案件的审理而言，由于审判委员会委员来自于不同的厅室，不可能对各类案件的审理都富有经验，由于受法院内部专业分工的限制，作为审判委员会委员的各个庭室的负责人对自己的本庭的业务较为熟悉，对其他庭的业务并不一定熟悉，甚至主管院长也只是对自己主管的业务较为熟悉。因此，各个委员并不一定是审判业务的通才，尤其是在民事经济审判业务方面，审判委员会委员大都不一定是民事经济审判方面的专家，且大都对民法 理论 及民事经济审判缺乏专门研究，而提交审判委员会讨论的案件都是较为复杂的民事经济案件，动辄卷宗上千页，证据数十个，在审判委员会讨论过程中，大多数委员仅仅只是靠听汇报或阅读案情介绍，来提出意见，是很难保证其提出的意见的正确性的。要保证民事经济案件裁判质量的，不仅需要各个委员详细了解案情，而且要精通民法，事实上，民法学本身是博大精深，且专业性及强的理论体系，尤其是一个复杂的民事案件，单靠短短数十分钟的汇报，何以窥得案件全貌。指望审判委员会的委员们如此匆匆浏览加讨论就对所有案件作出公正合理的解决岂非天方夜潭！在刑事案件的裁决中，尽管每一个审判委员会委员凭借一般的 社会 生活经验和法律知识，对许多重大的刑事犯罪的定罪量刑也能谈出某些意见，但对涉及罪与非罪以及对案件的定性等复杂问题，并非每一个人都是内行，尤其是各位委员并没有直接参与庭审，也没有听取当事人双方的意见和辩论，对证据的认识缺乏直接的感受，因此其对被告是否犯罪及犯何种罪及量刑问题并不一定能作出比合议庭更公正的裁决。尤其是主审法官应无权作出最终的决定，很难对案件投入最大的精力，或者对案件所适用的法律作认真的研究，从而难以保证案件的裁判质量。

（二）关于审判委员会制度与程序的公正性。审判委员会替代合议庭的功能本身是违反法律程序制度的，而且也根本不可能体现程序的公正性。具体来说，第一，它与公开审判的要求是相违背的，公开审判是最重要的程序制度，它要求裁判者必须要公开审理案件、亲自听取当事人的意见和辩论，认真听取当事人对其提交的证据的看法、对对方证据的意见等等，只有在这样的基础上，才能作出公正的裁判。公开审判是当事人依法享有的程序权利。而审判委员会在代替合议庭的职权以后，事实上已经实际成为了裁判者，因此他们必须要公开听审才符合公开审判制度的要求，然而，审判委员会决定案件只是凭听取有关人士的汇报，委员们根据汇报发表各自的意见，这就难以全面了解当事人双方各自的证据和理由从而剥夺了当事人所享有的公开审理的案件及向裁判者当面陈述意见的程序权利，此种权利是诉讼当事人所享有正当权利的一部分。第二，它与审与判必须结合的要求相违背。按照审判结合的制度，裁判者必须要直接审理案件，审与判是不可分割的，任何裁判者没有直接审理是不能作出裁判的。然而审判委员会代替合议庭功能以后，则完全违背了审判的规律。尤其是在地方的基层法院对许多刑事案件采取了先由审判委员会讨论决定，合议庭只是履行一下开庭审理形式的方式，这就是所谓先定后审的方式。[xl]此种方式不仅造成开庭审理、认证质证、直接审理流于形式，导致“你辩你的，我判我的”现象大量发生，使旨在体现和保证审判公正的法定的程序不能适用，而且因为草率的先作决定，及易造成冤错假案。第三，审判委员会与回避制度相违背，按照民事诉讼法的规定，当事人对与案件有利害关系的审判人员有权依法请求其回避，由于审判委员会委员从不向任何当事人公开，当事人也不可能要求其回[xli]，因此不可能适用回避制度。在实践中，某些法院的审判委员会，经常邀请同级检察机关的检察长或检察机关的代表参加会议，[xlii]这实际上造成了裁判者与公诉的一方单独接触，被告的程序权利未得到充分保障的状况，并妨碍了法院的中立地位。此外，由于审判委员会在讨论案件中，不进行证据的调查工作，使本应贯穿于审判过程的直接审理、言词辩论、等诉讼原则难以发挥作用。[xliii]第四，审判委员会与诉讼制度的不间断原则是相违背的。按照不间断原则，一个案件在审理过程中，不应更换审判员，而应连续审理，以防止外界的干扰。而由审判委员会定案，则实际上是更换了审判员，从而与不间断原则不相符合。

（三）关于审判委员会制度与所谓集体负责。集体决定在一定程度上确实有助于集中集体的智慧、保证裁判的质量。但我国法律已经通过合议制而采取了集体审判和负责的精神。按照程序的要求，合议庭应当成为实际审理和裁判案件的机构。而审判委员会制度虽有可能发挥集体的智慧，但集体的决定的作用在实践也是打折扣的，因为在审判委员会讨论过程中，能够对最终的裁决发挥实质性作用的，只能是少数几个人（如会议主持人、院长、主管该案件的院长和主管庭长），承办人在汇报中的倾向性意见也对裁判结果起重要的影响，这就使审判委员会的集体决定作用受到限制。更何况审判委员会名为集体负责，实际上只能造成无人负责的结果。因为一方面，此种集体裁判和负责与合议庭的集体负责不同，合议庭的成员亲自参与审判，每个成员都已向当事人公开并且要在判决书中载明，因此，每个合议庭的成员都应当对裁判结果负责。而审判委员会的各位成员因人数众多且不可能对当事人公布，在裁判书中也不会披露，因此不可能集体承担责任。当事人也很难要求审判委员会集体负责。另一方面，审判委员会主要是在听取汇报的基础上履行一种把关的责任，而把关的责任如何界定本身是很困难的，如果把关是因为汇报者的失误及不客观造成的，则要审判委员会各位委员负把关责任也是很困难的。而由于承办案件者不需要对自己的不客观的汇报承担责任，而每个委员也不会对自己的在审判委员会上发表的不正确的意见承担个人责任，所以所谓集体负责实际上是无人负责。而无人负责的结果是，它不仅不难真正减少不正之风和徇私舞弊行为，而且“人情案”、“关系案”可能会进入审判委员会内部。尤其是某些法官为偏袒一方当事人往往把案件甩给审判委员会，并以其带倾向性的汇报影响后者，使其作出对己有利的决定。这样，体现个人私立的判决，可能经由集体决议的方式表现出来，从而有可能歪曲了审判责任制。

第三篇：法院机构设置

临汾市中级人民法院 内设机构职能配置情况

一、主要职责

临汾市中级人民法院是国家审判机关，在党的领导下依法独立行使审判权，对临汾市人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，主要职责是：

（一）审判法律规定由本院管辖的第一审刑事、民事和行政案件。

（二）审判法律规定由本院管辖的刑事、民事、行政等第二审案件和抗诉案件。

（三）依照法律规定提审下级法院管辖的第一审刑事、民事和行政案件。

（四）审理省高级人民法院交由审判的刑事、民事和行政案件。

（五）审理检察机关按照审判监督程序提出的抗诉案件。

（六）审理本院管辖的减刑和假释案件。

（七）依照法律监督程序，受理不服本院及基层人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的各类案件的申诉和再审申请，对其中确有错误的判决、裁定进行再审、提审或指定基层人民法院再审。

（八）依法行使司法执行权和司法决定权；执行本院已经发生法律效力的判决、裁定以及国家行政机关申请执行而又需要本院执行的案件和外地区法院委托执行的案件。

（九）根据《国家赔偿法》规定，受理并决定国家赔偿。

（十）监督、指导基层人民法院的审判工作。

（十一）调查研究审判工作中的法律政策问题，参与地方社会治安综合治理活动，对法律、法规、规章提出修订意见，对审判工作中发现的问题提出司法建议。

（十二）指导全市法院领导班子建设和队伍建设；协助地方党委考察、配备协管干部；按照权限管理法官、执行员、书记员、司法警察、司法行政人员、司法鉴定人员及工勤人员；协同主管部门管理人民法院的机构设置、人员编制领导本院直属事业单位的工作。

（十三）指导全市法院的司法行政工作，管理全市人民法院的有关经费和物资装备。

（十四）指导和开展全市法院系统的法制宣传报道工作。

（十五）领导全市法院监察工作。

（十六）承办其它应由市中级人民法院负责的工作。

二、内设机构

根据上述职责，临汾市中级人民法院设置14个职能科室和机关党委及纪检监察机构。

（一）办公室

负责内外联系与综合协调工作，协助院领导处理司法政务；组织安排本院各种会议和院领导的公务活动；组织办理机关综合性文电、保密工作；负责秘书、机要工作；负责机关档案的收集、管理、利用工作；负责全市法院的密码管理和保密指导工作；负责社会治安综合治理工作；负责接待、外事工作。

（二）政治部

负责全市法院队伍的政治工作；协助地方党委搞好法院系统的领导班子建设；按照分类管理的原则，抓好全市法院队伍建设；指导管理全市法院干部教育培训工作；负责全市法院系统奖励工作，按权限审批、呈报记功、评模、表彰事项，总结推广先进典型经验；负责本院法官考评委员会日常工作和法官的考试、考核、等级评定与晋长的审核、呈报工作；负责全市法院司法警察警衔审核与呈报工作；协助编制部门管理全市法院机构设置、人员编制；负责本院机关干部考察、任免、调配、工资、福利、辞退、离退休干部和计划生育等工作；管理直属事业单位的干部人事及职称评定工作；指导基层法院政工工作。政治部内设组织人事科、综合科、宣教科，均为副科级建制。

（三）立案庭

审查应由本院受理的民事纠纷、行政案件的起诉，决定立案或者裁定不予受理；审查应由本院受理的执行案件的申请，决定是否立案或裁定不予受理；对应由本院受理的刑事公诉案件进行立案登记；对应由本院受理的各类上诉（抗诉）案件审查立案；审查应由本院受理的申诉、申请再审案件，并决定是否再审立案；对本院决定再审、上级法院指令再审和抗诉案件进行立案登记；负责应由本院依法受理的其他案件的立案工作。根据当事人申请，依法进行诉前财产、诉前证据保全及调解；对立案阶段提出的管辖异议案件进行审理裁决；审理不服管辖异议、不予受理、驳回起诉等上诉案件并作出裁决；核算当事人预交诉讼费用，办理缓、减、免诉讼费的审批手续；处理来信来访（其中，对本院正在审理的案件的来访，由有关审判庭接待处理）；对本院审理的各类案件进行审判流程管理，对审限（审理办案的期限）跟踪督办；负责有关法律文书的送达。监督指导下级法院的立案工作。

（四）刑事审判第一庭

审判危害国家安全罪、危害公共安全罪、侵犯公民人身权利民主权利罪、妨害社会管理秩序罪、危害国防利益罪等第一、二审案件；审理相关涉外内审、移送管辖、请示案件；负责因特殊情况在法定刑以下判处刑罚的案件的审查和报批工作；审理有期徒刑的减刑案件和因特殊情况假释的案件；负责对下级法院审理相关案件的协调、指导工作；办理其他有关刑事审判工作事宜。

（五）刑事审判第二庭

审判破坏社会主义市场经济秩序罪、侵犯财产罪、贪污贿赂罪、渎职罪等第一、二审案件；审理相关的请示、涉外和涉港、澳、台案件；负责因特殊情况在法定刑以下判处刑罚的案件的审理和报批工作；负责以下级法院审理相关案件的协调指导工作；办理其他有关刑事审判工作事宜。

（六）民事审判第一庭

依法审理第一、二审有关婚姻家庭、劳动争议、不当得利、无因管理等传统民事案件，房地产案件，不动产相邻关系案件，邻地利用权案件以及其它不动产案件，农村承包合同案件；审理自然人之间、自然人与法人、其它组织之间的合同、侵权案件；审理申请撤销相关仲裁的案件；审理适用特别程序的案件；办理相关的申请复议案件；指导人民法庭工作。

（七）民事审判第二庭

依法审理第一、二审国内法人之间、法人与其它组织之间的合同纠纷和侵权纠纷案件；审理第一、二审国内证券、期货、票据、公司、破产等案件；审理申请撤销相关仲裁的案件；办理相关的申请复议案件。

（八）民事审判第三庭

依法审理第一、二审著作权（包括计算机软件）、商标权、技术合同、不正当竞争以及科技成果权、植物新品种等知识产权案。

（九）民事审判第四庭 依法审理第一、二审法人之间，法人与其它组织之间的合同和侵权涉外及涉港、澳、台案件；审理第一、二审证券、期货、票据、公司、破产等涉外及涉港、澳、台案件；审理第一、二审信用证案件；审查申请撤销、承认和强制执行国际仲裁裁决、外国法院判决的案件；审查有关涉外仲裁条款效力的案件。

（十）行政审判庭（赔偿委员会办公室）审判第一、二审行政案件和行政赔偿案件；审查处理立案庭移送的不服下级法院生效裁判的行政申诉案件和申请再审案件；审查市人民检察院按照审判监督程序对下级法院作出的行政生效裁判提出的抗诉的案件，对确有错误的，指令下级法院立案再审；审查行政机关申请强制执行案件；依法审理应由本院赔偿委员会受理的国家赔偿案件；办理赔偿委员会日常事务，执行赔偿委员会决定事项。

（十一）审判监督庭

审理上级人民检察院按照审判监督程序对我院作出的刑事、民事生效裁判提出的抗诉的案件；审理市人民检察院按照审判监督程序对下级法院作出题的刑事、民事生效裁判提出抗诉的案件；审理本院已经发生法律效力、经立案庭审查认为应当再审的刑事、民事案件；审理下级法院已发生法律效力、经立案庭审查认为应当由本院再审的刑事、民事案件；审理院领导交办的其他再审案件；审批下级法院民事案件延长审限的申请。

（十二）执行局

组织、指导、监督、协调全市两级法院的执行工作；执行本院一审生效法律文书及法律规定应当由本院执行的其他生效法律文书；会同行政审判庭执行需要本院执行非诉行政强制执行案件；组织全市法院统一的执行行动，必要时组织或参加下级法院重大疑难案件的执行工作；审理当事人对基层人民法院在执行过程中作出的拘留、罚款决定不服，按照民事诉讼法的规定向本院申请复议的案件；审查、监督立案庭移送的当事人或案外人提出的中级人民法院和基层人民法院执行案件过程中存在违法执行或消级执行问题的执行案件；协调处理本市基层人民法院间执行过程中发生的争议案件；协调处理执行过程中突发的暴力抗法案件；协调处理基层法院报送的执行法院与公安、检察、工商、银行、税务、海关、部队等有关部门或其他执法机关在执行过程中发生冲突的案件；负责全市法院委托外地区法院和外地区法院委托本地区法院执行案件的审查、执行、批转、督办、协调工作；办理上级法院指定由本院执行的执行案件。办理其他执行工作相关事宜。

（十三）研究室

负责调查掌握全市法院审判工作动态；研究有关法院工作全局性方针、政策问题和重大理论问题；考察了解审判工作中执行法律政策的情况；总结推广经验，提出解决问题的建议；负责本院报告、讲话、总结等综合性文件的起草；办理审判委员会会务；总结审判工作经验；负责全市法院系统司法统计工作；负责组织和指导全市法院系统的法制宣传工作；负责与上级法院宣传部门、党委宣传部门、新闻单位的联系和新闻记者的来访接待工作；负责公布司法裁判文书的组织协调工作；负责全市法院的信息编辑工作。指导基层人民法院的司法研究工作。

（十三）司法警察支队

领导全市法院司法警察队伍完成警卫机关安全、警卫法庭、提押人犯、执行死刑任务、协助执行案件和送达法律文书；拟制全市法院司法警察执勤、训练、考核等方面的规定和意见，并负责组织实施；主管全市法院的警械具、武器装备管理、警用标志发放及警风、警纪纠察工作；组织指导全市法院司法警察队伍的业务培训；组织协调下级法院司法警察力量调配，依法执行任务；警卫本院法庭、仍法执行传唤、拘传、拘留、押送、看管人犯，维护审判秩序；负责本院机关安全保卫工作。

（十四）司法行政装备管理处 负责本院财务、装备、诉讼费、国有资产等管理使用工作；指导协调全市两级人民法院财务、装备、诉讼费、两庭建设（基层人民法庭建设、审判法庭建设）等方面工作；负责本院（含直属事业单位）基本建设规划和计划，项目申请和组织、协调、实施工作；监督、指导直属事业单位的财务和国有资产的管理。

负责本院及下级人民法院通讯、计算机网络、办公现代化、司法鉴定工作；负责全市法院司法科学技术的研究、发展工作。

机关党委

负责本院机关及其直属事业单位党组织的思想、组织、作风建设工作；领导本院共青团、工会、妇联工作。

第四篇：改革生态环境保护管理体制

索 引 号: 000014672/2014-00086 分类:环境政务管理信息领导讲话发布机关:环境保护部生成日期:2014年02月10日

名称:改革生态环境保护管理体制

文号:主 题 词:

改革生态环境保护管理体制

环境保护部部长 周生贤

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，并对改革生态环境保护管理体制作出了具体部署。这对于进一步加强生态环境保护、大力推进生态文明建设具有重大作用。

改革生态环境保护管理体制的重大意义

保护环境是我国的一项基本国策。进入新世纪以来，党中央、国务院把保护环境摆在更加重要的位置，积极探索环境保护新路，大力推进生态文明建设，环境保护取得了很大成绩。但是，我国环境形势依然严峻，老的环境问题尚未得到解决，新的环境问题又不断出现，呈现明显的结构型、压缩型、复合型特征，环境质量与人民群众期待还有不小差距。这迫切要求改革生态环境保护管理体制，充分发挥体制的活力和效率，为解决生态环境领域的深层次矛盾和问题提供体制保障。

（一）改革生态环境保护管理体制是推进生态文明建设的迫切需要

走向生态文明新时代、建设美丽中国，是我们党提高执政能力的重要体现，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。推进生态文明建设，必须树立生态观念、发展生态经济、维护生态安全、优化生态环境、完善生态文明体制，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，形成有利于节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。生态文明建设是环境保护的灵魂和目标指向，环境保护是生态文明建设的主阵地。然而，现行生态环境保护管理体制的权威性和有效性不够，难以对生态文明建设进行科学合理的顶层设计和整体部署，难以形成生态文明建设合力，迫切需要进行改革。改革生态环境保护管理体制，必将为推进生态文明建设注入强大动力。

（二）改革生态环境保护管理体制是促进经济转型升级的重要抓手

1良好的生态环境本身就是生产力，就是发展后劲，就是核心竞争力。我国经济正处于增速换挡、提高质量和效益的新阶段，只有转型升级才能持续健康发展。用生态文明理念分析环境问题，其本质是经济结构、生产方式和消费模式问题。加强生态环境保护，可以倒逼经济转型升级、优化经济发展：提高节能环保标准，淘汰落后产能，可以推进存量结构调整；提高环境准入门槛，引领新兴产业发展，可以实现增量结构优化。从现行环境监管体制看，政出多门、权责脱节、监管力量分散等问题明显存在，影响行政效能，削弱监管合力，环保引导和倒逼机制作用尚未充分传导到经济转型升级上来。改革生态环境保护管理体制，坚持在保护中发展、在发展中保护，有利于促进传统产业生态化改造升级，推动节能环保等战略性新兴产业发展，实现环境效益、经济效益和社会效益多赢。

（三）改革生态环境保护管理体制是加快低碳发展的重要支撑

大力推进以低能耗、低污染、低排放为主要特征的低碳发展，是世界可持续发展的新趋向，也是积极应对气候变化的根本出路。我国要实现到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%~45%、非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右的目标，必须加快转变能源资源生产和利用方式，进一步提高能源资源利用效率，形成绿色低碳的生活方式和消费模式，逐步降低经济社会发展的碳排放强度。这在客观上要求改革生态环境保护管理体制，全面强化资源节约和环境保护，为加快低碳发展提供支撑。

（四）改革生态环境保护管理体制是解决损害群众健康的突出环境问题的有力举措

良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。蓝天白云、绿水青山是民生之基、民心所向。2013年以来，我国部分地区雾霾天气等污染问题集中爆发，人民群众反映强烈。在现行环境监管体制下，执法主体和监测力量分散，缺乏对地方政府和相关部门进行环境执法监督的职能配置，环境监管难以到位，这导致解决突出环境问题的政策措施打了折扣。推进环境管理战略转型，以改善生态环境质量为目标导向，集中力量解决细颗粒物（PM2.5）、重金属、化学品、危险废物和持久性有机污染物等关系民生的突出环境问题，需要改革生态环境保护管理体制。

（五）改革生态环境保护管理体制是转变政府职能的必然要求

转变政府职能是深化行政体制改革的核心。转变职能不仅要把该放的权坚决放开放到位，而且要加强和改善政府管理，把该管的事管住管好。环境保护是各级政府的重要职责，是必须提供的一项基本公共服务。环境保护不欠新账、多还旧账，需要进一步加强监管。目前，国家层面生态环境保护部门职能分散交叉较为突出，存在权力下放不够和监管不到位等问题，难以形成严格监管的强大合力；基层环保部门被赋予的职能和担负的任务不匹配，存在“小马拉大车”的现象。转变政府职能，深化行政体制改革，内在地包括改革生态环境保护管理体制。改革生态环境保护管理体制的主要任务

生态环境由人类赖以生存和发展的多个要素组成，各要素之间相互关联、相互作用，兼具生态功能与经济价值的双重属性。改革生态环境保护管理体制，必须以推进生态文明建设、建设美丽中国为根本指向，坚持新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，坚持保护优先方针，不断探索环境保护新路，从宏观战略层面切入，从再生产全过程着手，从形成山顶到海洋、天上到地下的一体化污染物统一监管模式着力，准确把握和自觉遵循生态环境特点和规律，维护生态环境的系统性、多样性和可持续性，增强环境监管的统一性和有效性。

（一）建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法

保护生态环境，应以解决环境污染问题为重点，以改善环境质量为出发点和落脚点。污染降不下来，环境质量就提不上去，人民群众也就不会满意。优先解决损害人民群众健康的大气、水、土壤等突出环境污染问题，是环境保护工作的重中之重。要建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，对工业点源、农业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物，对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质，加强统一监管。坚持将环境保护要求体现在工业、农业、服务业等各领域，贯穿于生产、流通、分配、消费各环节，落实到政府机关、学校、科研院所、社区、家庭等各方面，严格环境法规政策标准，进行综合管理，实现要素综合、职能综合、手段综合，实现污染治理全防全控。协调处理好污染治理、总量减排、环境质量改善的关系，把环境质量反降级作为刚性约束条件，确保区域流域海域的环境质量不降低、生态服务功能不下降。

实行独立而统一的环境监管。健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，有效进行环境监管和行政执法。加强对有关部门和地方政府执行国家环境法律法规和政策的监督，纠正其执行不到位的行为，特别是纠正地方政府对环境保护的不当干预行为。加强环境监察队伍建设，强化环境监督执法，推进联合执法、区域执法、交叉执法等执法机制创新，严厉打击企业违法排污行为。在污染防治、生态保护、核与辐射安全以及环境影响评价、环境执法、环境监测预警等领域和方面，制定科学规范的制度，为实行统一监管和提升执法效能提供保障。

（二）建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制

生态系统的整体性决定了生态保护修复和污染防治必须打破区域界限，统筹陆地与海洋保护，把海洋环境保护与陆源污染防治结合起来，控制陆源污染，提高海洋污染防治综合能力，抓好森林、湿地、海洋等重要生态系统的保护修复，促进流域、沿海陆域和海洋生态环境保护良性互动。

建立陆海统筹的生态系统保护修复区域联动机制。生物多样性丰富区域、典型生态系统分布区域和生态环境脆弱区域，集中了我国大部分重要生物资源，承载了重要的生态服务功能。要在这些区域划定并严守生态红线，建立生态系统保护修复区域联动机制。强化区域间工作会商，及时就生态保护修复情况进行交流、沟通和协商。加大区域联合执法力度，对突出违法行为进行联合查处。构建生态保护信息共享平台，做到信息互换互通。

建立陆海统筹的污染防治区域联动机制。在大气污染防治方面，京津冀、长三角、珠三角等重点区域已陆续建立联防联控协作机制，其他地方也要结合地理特征、经济社会发展水平、污染程度、城市空间分布以及污染物输送规律，加快建立健全区域协作机制。建立区域监测网络和应急响应体系，联合应对重污染天气。在水污染防治方面，促进海洋环境保护与流域污染防治有效衔接，以流域为控制单元，建立流域环境综合管理模式。

（三）健全国有林区经营管理体制，推进集体林权制度改革

国有林区是重要的生态安全屏障和森林资源培育战略基地，在维护国家生态安全、木材安全、物种安全、粮食安全等方面具有特殊地位。要深入实施以生态建设为主的林业发展战略，改革森林资源管理体制，建立健全国有森林资源监督管理体系，搞活企业经营机制。改革完善政策支持体系，加强国有林区基础设施建设，妥善安置富余职工，推动林区经济转型，增强林区发展活力。

我国在推进集体林权制度改革过程中，始终坚持家庭承包经营制度，大力促进集体林区绿色富民产业发展，已基本完成集体林地明晰产权、承包到户的改革任务，实现了“山定权、树定根、人定心”。要按照资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标，加大对林下经济、农民林业专业合作组织、森林保险等的支持力度，推进林权抵押贷款，规范和监督林地流转，探索林木采伐管理制度改革，加强集体林地基础设施建设。

（四）完善环境信息公布制度，健全举报制度

环境保护人人有责，必须充分调动一切因素，动员全社会力量共同参与。要广泛深入地宣传生态文明理念和环境保护知识，使其上课本、进社区、入工厂，提高全民环境意识。强化环境信息公开，扩大公开范围，完善公开方式，保障公众环境知情权、参与权和监督权。对涉及民生、社会关注度高的环境质量监测、建设项目环评审批、企业污染物排放等信息以及环境状况、重要政策措施和突发环境事件，要及时公开，主动向社会通报。对涉及群众利益的重大决策和建设项目，要广泛听取公众意见和建议。要引导企业进一步增强社会责任感，真实客观地公开环境信息，监督企业按规定公开污染物排放自行监测信息。

健全举报制度，鼓励公民、法人和其他社会组织就生态环境问题进行举报，切实保护举报人合法权益。全面实施环保举报投诉热线畅通工程，精心做好环境权益被侵害群众来信来访工作，加大受理督办落实力度。发挥好公众、新闻媒体和社会组织的监督作用，构建全民参与的社会行动体系，推行绿色健康文明的生活方式。加强舆论引导，积极主动回应公众关心的环境问题。

（五）完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度

排污许可是一项国际通用的环境管理制度。我国《大气污染防治法》、《水污染防治法》等法律对实行排污许可有原则性规定，但许可条件、程序等具体规定尚未明确。要完善污染物排放许可制度，规范污染物排放许可行为，禁止无证排污和超标准、超总量排污。实行企业污染物排放总量控制制度，推进行业性和区域性污染物总量控制，使污染减排与行业优化调整、区域环境质量改善紧密衔接，做到增产不增污或增产减污。在总结排污权交易试点经验的基础上，加快实施各类排污指标的有偿使用和交易，加强排污权交易的组织机构和监管能力建设。

（六）实行生态环境损害赔偿和责任追究制度

强化生态环境损害赔偿和责任追究，既是保护公民环境权益、维护社会公平正义的重要措施，也是提高企业违法成本、震慑企业违法排污行为的根本对策。要完善生态环境损害赔偿制度，将生态环境损害与公民损害列入赔偿范围。建立环境损害鉴定评估机制，合理鉴定、测算生态环境损害范围和程度，为落实环境责任提供有力支撑。加强行政执法与司法部门的衔接，推动环境公益诉讼。对排放污染物造成严重后果的，要依法追究刑事责任。

第五篇：我国税收管理体制如何改革

我国税收管理体制如何改革

学院：经济与贸易学院

班级：2011级财政一班 姓名： 学号：

[摘要]------

3[关键词]-----3

一、我国财政税收管理发展历程与取得的成就。----------

3二、我国财政税收管理体制存在问题---------------------------

3三、我国税收管理体制的改革及完善方法--------------------

4四、结束语

4[附]参考文献-----------------------------

5[摘要] ：税收制度是我国经济管理的核心部分，它伴随着我国经济运行状况及经济管理制度和方法变换而变化；税制改革，就是对税收制度进行改革。为了进一步推进科学发展观，深化税收体制改革无疑成为最为关键的因素。本文针对我国税收体制改革中存在的问题进行简单分析，提出改革思路，针对出现的弊端，我们应该结合国情，具体分析，加以解决，协调推进我国税收体制改革。

[关键词]：税收体制；税收管理；改革；问题；

一、我国财政税收管理发展历程与取得的成就。

我国财政税收制度从 1950 年到 1994 年期间共进行了五次重大改革，第一次是 1950 年新中国成立之初，总结老解放区税收经验的同时，清理了旧中国不合理陈腐的税收制度，建立符合新中国建设的税收制度。第二次进行税收制度改革是在1958 年，目的是为适应社会主义改革和以后经济管理体制发展形式的要求。第三次财政税收体制的改革是在 1973 年文化大革命期间进行的，目的是为了简化税收制度。第四次税收改革是在 1984 年进行的，改革目的是为了适应当时的计划商品经济的要求。最后一次税制改革是在 1994 年，主要是对工商税收制度进行全面整顿，以适应市场经济体制的要求。

改革开放以来，经过几十年财政税收制度的整改，我国在财政税收方面取得了极大的成就，不仅优化了社会资源的配置，并且促进了我国预算体制的完善，最终实现了我国税收管理体制的全面转型。

二、我国财政税收管理体制存在问题

1、税收的法治化程度较低。

在我国，没有关于纳税人权利的相关规定，只是在宪法第 56 条里规定“：中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。从目前我国各个税种的法律层次来看，我国税种大多是通过国务院行政法规的形

式出现，而不是由立法机关来立法，立法的层次很低。

2、相关体制不够完善，存在一定的局限性。

由于我国财政税收工作的起步比较晚，很大程度上制约了相关财税体制的发展与改革。甚至出现税收体系存在缺陷非税收入没有纳入政府收入体系的管理范围的情况。在体制不够完善的情形下，漏掉了许多有利于调节社会分配功能的重要税种，难以做到充分地发挥税收的调节功能，不利于我国财政税收体制的改革与创新，不利于中央宏观调控的顺利进行，也不利于生产要素的优化分配。

3、税收管理中虚假的财务核算和对税收监督管理的不到位。

税收管理过程中出现偷税逃税的社会化和普遍化的现象，税收之间的差额也比较严重。税收的差额是用来衡量一个国家进行税收征管工作效率的一个重要的指标。

4、企业的纳税和服务意识不够高。

税务机关在整个实践的过程中对于纳税的服务意识不够强烈，对于纳税服务的理解没有上升到一定的层次和深度，都比较狭隘，没能够真正的从纳税人的需求和

导向来为他们提供服务。

5、我国财税转移支付方面缺乏规范性。

目前，我国财税转移支付包括三大类支付方式，即专项支付、财力性支付、税收返还与体制补助支付。中央政府通过这几种支付方式来改善由于经济发展差异造成的财政补贴不均衡现象。但在转移支付过程中由于缺乏规范性的监管制度，使一些腐败官员有空可钻，乱用资金，使得财政转移支付的均等化原则失去了原有效力，无法缩短各地方的经济差距，制约了我国在公共服务方面均等化发展的战略目标。

三、我国税收管理体制的改革及完善方法

1、税收管理体制，应通过法律形式公布和实施，由全国人大或其常委会正式立法，以体现税收管理体制的法律严肃性、统一性，保证税收管理体制实施的效率。在此基础之上，进一步明确税收行政执法和司法执法的权限。

规范国家政府间的财政关系，明确各级政府的在财政支出方面的责任，使中央和省级政府在转移支付财政制度方面更加完善，理顺各地方政府财政管理体制，使各地方政府的财权与政权相匹配。

2、建立财政税收分级、分权管理体制。

结合我国国情，适当处理中央和地方政府收入分配关系。完善分税制的预算管理体制，在进一步合理划分税种的基础上，对不同类型的地方税实行分类管理，清晰界定中央和地方政府的税收管理权限。基本的税收政策由中央政府统一管理，但赋予地方政府适度的税收管理权。这样合理的划分各级政府财政税收体制，有助于调节地方政府与中央政府财政税收比例，强化政府间财政收支平衡，同时，也有助于减轻地方政府在财政税收方面的监管压力。

3、，我国国税、地税的征管范围应该加以清晰界定，避免出现对纳税人的交叉管理难的现象，根除地方对中央收入征管的行政干预。从根本上解决国税、地税机构分设所带来的负面影响，可从行政性分权、经济性分权、法律性分权等方面解决。

4、建立合理的财政税收转移支付体系。

政府财政部门应该将转移支付款项分为一般性转移支付和专项转移支付，合理搭配款项支付方式，不但可以稳定资金来源，并且可以较为合理的分配资金。首先，政府财政税收管理部门要提高一般性支付的比例、适当调整专项转移支付比例，合理按排转移支付款项的比例。其次，要从改革财政税收返还和增值税税收分享的角度来稳定转移支付所需资金的来源渠道。最后，要建立科学合理的资金分配体系，公开、透明的分配财政税收。

四、结束语

我国现行税收管理体制对我国经济发展起到了良好的促进作用，但仍然存在着一些弊端，比如税权高度集中对地方的不利限制、税务机构分设带来的征纳成本上升、税收管理体制的法制性弱等。通过采取合理划分税收管理权限、税收征管范

围，以法律形式公布和实施税收管理权限等改革措施，不但可以调动政府管理部门人员工作的积极性，有也利于确保我国财政税收工作的顺利进行。因此，我国要从经济发展的整体战略来认识和把握财政税收管理体制创新的方向，全面深化财政税收管理体制创新的改革，不断提高我国在财政税收方面的管理水平，确保我国经济发展的健康平稳，促进我国税收管理体制的不断完善。

[附]参考文献

[1] 苗瑞，当前税收管理中存在的问题及解决措施［Ｊ］．现代商业，2011，（7）

[2] 王德平.完善我国税收管理体制的初步构想[J].税务研究,2008，(2)．