《消防法》执行过程中若干问题探讨-梅治桥

第一篇：《消防法》执行过程中若干问题探讨-梅治桥

《消防法》执行过程中若干问题探讨

摘要：新消防法的实施，在消防工作的许多方面做了改革，尤其是加强和改革了消防监督管理制度，提出了许多新的监督管理模式和执法形式。这些变化反映了国家法治和社会环境变化对消防监督管理工作的新要求，对于加强我国消防法治建设，推进消防事业科学发展，维护公共安全，促进社会和谐具有重大意义。鉴于新消防法在许多方面的改革和创新，各地在新法的实施过程中无现成经验可借鉴，或多或少都遇到一些问题，笔者结合本地消防监督执法工作，对执行和适用新消防法的若干问题进行了探讨和分析。

关键词：新消防法实施分析

一、办理使用或者开业前消防安全检查的公众聚集场所范围

98消防法第十二条规定，“歌舞厅、影剧院、宾馆、饭店、商场、集贸市场等公众聚集的场所，在使用或者开业前，应当向当地公安消防机构申报，经消防安全检查合格后，方可使用或者开业。”同时，在具体实施过程中，《消防监督检查规定》（公安部令第73号）第十一条细化需要办理使用或者开业前消防安全检查的公众聚集场所范围，并原则性地规定“具有一定规模的”，具体的量化界定标准由省、自治区、直辖市公安消防机构确定并公告。现行消防法在修订过程中，对此并没有做出原则性修改，但《消防监督检查规定》（公安部令第107号）却取消公众聚集场所“具有一定规模”这一范围限定条件，从法律条文字面含义上可以理解为，不论规模大小，只要场所使用性质定性为现行消防法第七十三条所确定的“公众聚集场所”，均需要办理使用或者开业前消防安全检查合格证。据笔者调研，在实际消防执法工作中，各地区小宾馆、小饭店、小商店、小市场大量存在，甚至有的大市场建成后，分隔成小商业铺面，分别出租或者出售给不同商户经营，凭借现有的消防监督执法力量不仅不能完全监督到位，而且这些小场所面积很小，只要不设置成“三合一”场所，火灾危险性都不大，对此类小场所倾注大量的消防监督资源确有不经济合理之处。故此，笔者认为，还是应当界定一定的范围，重点监督符合消防安全重点单位标准和经各级公安机关消防机构审核、验收的公众聚集场所。

二、“火灾隐患”与“消防安全违法行为”的界定

《消防监督检查规定》采取列举的形式对火灾隐患进行了定义，但又往往存 1

在火灾隐患与消防违法行为相互包含的情况。比如“消防设施未保持完好有效，影响防火灭火功能的”其属于火灾隐患，但又同时违反了《消防法》第60条第1款第（1）项的规定，构成消防安全违法行为，应依法予以处罚，而非由公安机关消防机构先通知整改，如不及时采取措施消除的才按照《消防法》第60条

第1款第7项的规定予以受案处罚。公安部法制局曾针对此问题答复意见：“火灾隐患”不是违法行为，而是违法行为导致的违法状态。针对上述问题，如不能立即改正的，应当依照《消防监督检查规定》第三十六条的规定确定为火灾隐患，并根据《消防法》第五十四条的规定通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患。对不及时采取措施消除的，构成第二个违法行为“不及时消除火灾隐患”，公安机关消防机构应当根据《消防法》第六十条的规定对该违法行为予以处罚。据笔者了解，在各级公安机关消防机构执法过程中，经常会出现火灾隐患和消防违法行为界定模糊的问题，笔者认为针对此类问题，应适用“消防安全违法行为”法定原则，即针对某一行为或状态如符合《消防法》所规定的消防安全违法行为构成要件的，则首先考虑直接适用《消防法》的相关规定进行处理，如不能直接构成消防安全违法行为的，再进一步核实是否能确定为“火灾隐患”，构成火灾隐患的，按照《消防法》第五十四条规定进行处理。

三、对“火灾隐患”的处理程序

现行消防法对“火灾隐患”的处理程序，分别在第54条和第60条第1款第7项中予以规定，按照法律条文理解，应该按照如下程序处理：“火灾隐患”的确认→填写《消防监督检查记录》（一式两份），并同时告知→复查（其实定义为“重新检查”更为准确）→发现仍未消除的，责令改正并受案处罚。当在执法实践中，往往存在如下问题：一是“火灾隐患”的通知方式不统一，有的直接在《消防监督检查记录》中注明，然后口头告知，有的单位自行制定《火灾隐患整改通知书》文书样式，并经领导审批签发后，正式下发给被检查单位；二是现行消防法虽未明确规定，但条文中应该包含对隐患单位整改情况的复查程序，但《消防监督检查规定》中未明确规定复查的期限，造成消防监督执法随意性较大；三是部分基层公安机关消防机构发现并确认“火灾隐患”之后，直接下发公安部统一制发的《责令改正通知书》文书，然后按照再复查→（发现未消除的）受案处罚程序处理。针对以上三个方面的问题，笔者认为在确认“火灾隐患”后，直接下发《责令改正通知书》是完全错误的，是不符合《消防法》第54条程序规定的，应该先在《消防监督检查记录》中注明具体“火灾隐患”内容，并告知，而后通过承办、审核、签发内部审批程序生成《火灾隐患整改通知书》，明确“火灾隐

患”的内容、整改措施及整改时限等内容，并及时送达。至于复查期限，可以参考《消防监督检查规定》（公安部令第73号）的相关程序规定，即公安机关消防机构应当自整改期限届满次日起4个工作日内对整改情况进行复查，对于复查的情况可以直接在《消防监督检查记录》（式样三）中记录，也可另行设计《复查意见书》文书样式，经领导签发后，以正式文书下发给被检查单位。

四、逾期不备案行为的处理

《消防法》第五十八条第二款规定，“建设单位未按照本法规定将消防设计文件报公安机关消防机构备案，或者在竣工后未依照本法规定报公安机关消防机构备案的，责令限期改正，处五千元以下罚款。”此条针对建设单位未主动按照法律程序进行备案的消防安全违法行为的处罚进行了规定，但如果经责令限期改正后仍不备案的行为作何处理，《消防法》未明确。《建设工程消防监督管理规定》针对此类行为作出补充性规定，“对逾期不备案的，公安机关消防机构应当在备案期限届满之日起五日内通知建设单位，责令其停止施工、使用。”但在执法实践中，往往有的单位主动进行了备案或者经责令限期改正后备案的，但经抽中却未主动申报相关抽查资料，对于此类行为作何处理，法律规定不甚明确。针对此问题，主要存在两个方面的处理意见：一部分人认为，“责令限期备案的期限届满时，建设单位仍不进行备案”和“建设单位应当按照规定报送抽查资料，期限届满时未报送的”两种情形均属于“逾期不备案”的行为，应视为消防设计文件抽查不合格或竣工验收消防抽查不合格，按照《消防法》第58条第1款第2项或第4项规定予以处罚。另一部分人认为，不能简单视为抽查不合格进行处理，对于责令限期备案的期限届满时，建设单位仍不进行备案或者报送抽查资料的，公安机关消防机构可采取到现场进行图纸检查、工程检查的方法，对不符合要求的，应当按照抽查不合格进行处罚。笔者赞成第二种做法，即公安机关消防机构可以到单位或工地现场进行图纸、工程检查，对不符合要求的，应当按照抽查不合格进行处罚。不仅体现出人性化的消防执法理念，而且能够避免建设工程失控漏管。

五、数种违法行为的处理

在日常消防监督检查过程中，往往遇到一个违法主体同时存在数种违法行为的情形，有的是违法主体不合格（即单位或场所消防行政许可不合格或未经消防行政许可）与其他违法行为同在；有的违法主体合格，单纯存在数种其他违法行为。据笔者调研，主要存在以下两种处理方式：一是按照“法律责任”最严重的一种违法行为进行处理，而针对违法主体不合格的直接以此相对应的法律条款进

行处罚，而不需再对其他类的消防安全违法行为进行处理；二是不管存在何种情况的数种违法行为，均应按照相关法律条款分别处罚，合并执行。《建设工程消防监督管理规定》第四十四条，针对建设工程未经消防设计审核与消防验收擅自投入使用的违法行为特例，就明确规定要求“分别处罚，合并执行”。笔者认为，针对此类同时存在数种消防违法行为如何进行处理的问题，《消防法》和公安部配套规章均未作明确规定，其实也没有必要再作规定。《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第88号）第138条第1款中就明确规定，“一人有两种以上违法行为的，分别决定，合并执行，可以制作一份决定书，分别写明对每种违法行为的处理内容和合并执行的内容。”具体到消防安全违法行为处理中，仍应按照此原则执行。

另外，数种违法行为的判定仍需值得研究：笔者认为，区分一行为与数行为是正确适用行政处罚的前提，而违法行为的构成要件是区分一行为与数行为的标准，即如果行为人出于数个故意或过失，实施了数个行为，具备了数个违法行为的构成要件，则是数行为。然而，还有行为数不典型的情形，是指违法行为构成要件组合数的不标准形态，主要有

1、继续行为，是指在一定时间内处于继续状态的违法行为。此类行为不论持续多久，违法行为及违法状态一直处于持续状态，就是一行为，如消防设施未保持完好有效的，其违法状态一直处于持续状态，显然不能以数行为进行处理；

2、连续行为，及行为人基于同一的或者概括的违法故意，在一定时间内连续多次实施行政处罚法律规定的同一性质的行为。如某一场所存在4个安全出口，其中违法行为人出于同一的故意先将某一安全出口封闭，后又将另外一个安全出口上锁，针对此类行为，只能视为一种违法行为；3牵连行为，是指行为人为了实施某种违法行为，而该行为的手段或者结果又触犯了法律规定的其他条款的规定而成为一行为，此种行为也应视为一种违法行为；

4、吸收行为，是指一种违法行为被另外一种违法行为吸收，而仅仅以吸收的行为处罚的违法行为。吸收行为事实上存在着数个行为，但是数个行为之间存在紧密联系，前行为可能是后行为发展的必经阶段或者后行为是前行为的必然结果，主要存在以下几种情形，一是重行为吸收轻行为，主要从性质、社会危害性上分轻重。二是主行为吸收从行为，是从行为作用上区分主从。三是实施行为吸收预备行为，是从行为进度上划分的。总之，吸收行为是一个违法行为为另一个违法行为所吸收而失去独立性，所以吸收行为不是典型的一行而是行为数不典型，是实质上的一行为；

5、想象竞合行为，是指处于一个违法犯意（故意或过失），实施一个危害行为，却触犯了法律法规的数项条款。由于想象的数行为并不是实际的数行为，所以选择法律法规条款中法定处罚最重的一项进行处罚。

在文书制作上还应当注意以下几点：一是针对数种违法行为，只需制作一份《受案登记表》，分别例举消防安全违法行为名称；二是应当按照其所实施的每一个违法行为分别进行裁决处罚，有几种行为就分别作几个裁决，而不能合并作一个裁决；三是数行为的处理决定可以制作一份决定书，在决定书上写明对每种违法行为的处理决定和合并执行的内容，也可以制作多份决定书，对几个违法行为分别裁决，而后合并执行；四是对同种类型的处罚，直接合并，例如：两个以上的拘留按照拘留天数相加（最长不得超过20天）；两个以上罚款按照罚款数额相加（并应合理确定罚款数额）；两个以上的警告就同时向被处罚人作出。对于不同种型的处罚，直接同时执行，例如：既有拘留又有罚款的，在执行拘留的同时执行罚款。

第二篇：论消防法实施过程中出现的问题及对策

论消防法实施过程中出现的问题及对策

学生姓名：

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级： 学

号： 指导教师： 提交日期 答辩日期：

目录

引

言…………………………………………………………3页 一．消防法对社会发展的意义…………………………………3 页 二．消防法实施工作中出现的问题……………………………3 页

（一）消防法制体系建设存在诸多弊端………………………3页

（二）行政执法不规范，执法程序不完善……………………4页

（三）执法人员素质低…………………………………………4 页

（四）消防内部的监督管理制度形同虚设……………………4 页

（五）社会消防意识淡薄………………………………………4 页 三．保证消防法在社会主义建设新新形势下顺利有效实施…4 页

（一）消防法的内容要适应当前社会环境.……………………5页

（二）提高执法人员素质………………………………………5页

（三）加强监督机制，强化执法监督…………………………5 页

（四）加强消防法的宣传教育，优化执法环境………………5 页

（五）积极探索消防法实施监督新途径………………………5 页 结

论…………………………………………………………6页 致

谢…………………………………………………………7页

引言

消防工作关系人民群众安居乐业，事关改革发展稳定大局，是构建社会主义和谐社会的重要保障。新中国成立以来，我国消防法制不断健全完善，从1957年至1998，先后颁布实施了《消防监督条例》、《中华人民共和国消防条例》和《中华人民共和国消防法》三部法律，并在不同历史时期发挥了重要作用。2008年10月，《消防法（修订草案）》经第十一届全国人大常委会第五次会议修订通过，同日，胡锦涛主席签署第六号主席令予以公布，并于2009年5月1日起施行。新消防法的修订进一步完善了消防安全管理的制度，规范了消防责任主体的义务和责任，强化了对消防机构依法履行职责的监督，加大了对火灾隐患的查处力度。

一． 消防法对社会发展的意义

《消防法》的修订和重新颁布实施，有利于保障消防工作与经济建设和社会发展相适应，不断提高社会公共消防安全水平；有利于全面落实消防安全责任制，建立健全社会化的消防工作网络；有利于加强和改革消防工作制度，有效预防火灾和减少火灾危害；有利于推进市场机制和经济手段防范火灾风险，切实发挥市场主体在保障消防安全方面的作用；有利于加强应急救援工作，推进消防力量建设，提升火灾扑救和应急救援能力；有利于完善消防执法监督工作机制，促进公正、严格、文明、高效执法。

二． 消防法实施工作中出现的问题

消防法实施以来，对预防和减少火灾灾害、保护人民群众的生命财产安全、维护公共安全，发挥了重要的作用。但是同时我们也要充分地认识到，由于一些自然的和人为的因素，消防工作形势不容过于乐观，火灾形势的严峻不容忽视。而且随着改革的不断深入，经济社会的不断发展，政府职能和企业经营模式的不断转化以及中国加入WTO，作为直接为经济建设服务的消防监督工作，正面临着新的考验与挑战。消防行政执法中暴露出的问题应引起我们的重视。当前消防执法工作中存在的问题：

（一）消防法制体系建设仍然存在诸多弊端。在现行消防法律法规框架下，消防监督工作中的一些措施缺乏相应法律支撑，一些消防技术标准和法规急需确定，需要出台适应当前形势的规章制度。有些消防技术标准和法规与其他相关法规存在矛盾，各行业之间的法律体系框架互补性、兼容性较差，削弱了法律的规范性和执行力。部分法律条款义务与责任不对等，《消防法》规定了政府及相关部门各责任主体在消防监督工作中的法定职责，但对其履行职责的效能方面，缺少相应的法律责任。法律法规中实践操作性不强的现象仍然存在，对某一具体事项的规定，要么过于原则，要么过于简单化，失去了法律法规应有的规范和引领作用。

消防审核验收模式尚存制度性缺陷消防审核验收模式由“事前审批”转为“事后监督”，虽然适应了便民利民需求，增强了建设单位责任主体意识，但仍存在一些制度性缺陷。法定职责义务设定不周全。新《消防法》第五十八条规定，备案与不备案相比，前者的法律责任更重，不备案更有利。先天性火灾隐患增多。设计单位在经济利益驱使下，随意降低设计标准,建设单位备案后直接按图施工，很难从源头上遏制先天性火灾隐患，也对后期的消防监督和隐患整改造成重重困难。消防审核验收的处罚执行较难。因大多数建设单位不熟悉消防技术标准，不能及时发现设计中的问题，往往会照图施工，并在报备案后投用。建筑一经投用，必定经不起检查，从而受到处罚。但建设单位也是受害者，就往往会与设计单位“互不认账”，且先天性隐患整改难度大、成本高，最终反而把公安机关消防机构当成了问题的焦点，导致消防行政处罚执行困难。

（二）、执法程序不完善。一是内部行政审批制度不完善，不落实。没有建立严格的行政审批制度，有的虽已建立，但审批把关不严，形同虚设。二是执法程序错误。主要表现在：有的处理后取证，先处罚后裁决，先裁决后审批；有的对不应当场处罚的违法行为，进行了当场处罚。三是不依法履行告知义务。在进行行政处罚时，不告知当事人处罚的事实、理由和依据，不告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，又不按照听证程序组织听证。四是执法程序中断。对消防违法行为，该整改的不责令整改，整改到期又不进行复查，整改不彻底或是不整改的，不要求整改并依法实施处罚，没有按照法律法规程序的要求一追到底，直至结束。

行政执法不规范，存在着有法不依，执法不严的现象。一是法律法规运用不准确，执法随意性大，消防法律文书中指出的违法行为与引用的法律条款不相符，甚至不引用法律条款。二是以罚代拘，以罚代停，以罚代改的现象不同程度地存在，执法不严的现象较为突出。造成这种现象的原因是多方面的，主要是对消防执法的严肃性认识不够，行政执法治标不治本。三是消防行政执法行为个人化，存在以言代法的现象。部分消防监督人员对检查发现的火灾隐患，只是采用口头方式，督促整改，并没有按照有关规定填写相关法律文书。四是执法不严，违法不究的现象比较普遍。对群众举报的火灾隐患，有些消防机构和消防监督员搪塞推诿，故意拖延，对于在消防监督检查中发现的违法施工、使用、开业以及拒不整改火灾隐患等违法行为，该罚的不罚，该执行的不执行。

（三）、消防执法人员业务素质低，不能适应当前消防管理的需要，对消防工作不能实施有效的监督管理。消防监督人员的执法观念和服务意识有待进一步加强，甚至个别消防监督人员把权力当作稀有资源，不作为、乱作为的情况还时有发生。二是消防监督人员的能力素质和知识更新不能较好的适应消防监督工作的发展需要。三是先进消防监督装备的运用率较低，信息技术在消防监督领域内还尚未形成系统化的运用，消防检查缺乏必要的技术手段和检测用的仪器设备。消防监督业务涉及面广，标准多，要求严，由于消防监督人员少、业务多，致使执法干警进行业务理论和法律学习，充实提高自己的时间大为减少，熟练掌握本职业务知识的能力降低，在实施监督管理时不敢坚持自己的意见或意见不恰当，表现不出消防执法的严肃性。这种业务上的不熟练，长此以往就会降低行政执法效率和执法力度。

（四）消防内部的监督管理制度形同虚设，不能真正落实到实处。消防监督工作体制不完全适应市场经济体制转变我国现行的消防监督工作体制，带有浓厚的计划经济色彩，难以适应社会主义市场经济体制需求。依据现行法规，消防监督工作内容主要囊括了防火管理、消防产品监管、消防行政处罚、社会消防宣传教育等10余项社会职能，几乎承揽了全社会所有消防安全工作，公安消防监督机关在履职时也往往采取单一的行政手段。改革开放以来，虽然消防监督工作为了适应社会经济发展的要求，在监管内容和方式上也进行过一定的调整，但现行的消防监督工作体制和监管手段仍未完全适应市场经济体制转变。

另一个问题是在消防行政执法过程中，法制岗位的作用得不到应有的重视，法制人员难以在消防执法中发挥有效的监督制约作用，执法责任落实不够。特别是对执法过错责任追究制度，虽然设置了专门的监察机构，但没有很好地发挥作用对执法过错行为不能及时发现；有的虽然发现了但打不破情面，硬不下心肠追究责任，对监督人员起不到规范、惩戒和教育的作用。

（五）社会消防意识淡薄，消防执法环境有待于进一步改善。目前全社会的消防安全意识已有很大程度的提高，但不容乐观，消防执法环境有待于进一步提高。一是有些单位领导对消防工作不够重视，缺乏防火责任人的意识和观念，只注重经济效益，忽视消防安全；不少群众甚至是防火重点单位有关人员消防法制观念淡薄，对消防执法的认识不够到位，对消防行政处罚不认同，对职工没有进行消防法律法规和政策教育，消防安全常识和法制观念未能在群众心目中留下深刻的烙印。

三、加强和改进消防执法工作的措施意见

（一）、要积极适应加入WTO后经济和社会发展的要求，加快法规立、改、废进程，改革消防监督管理机制。首先要抓入世后的过渡期，对现行的消防法规，包括地方性消防法规、规章以及消防技术规范、标准进行认真的清理。在此基础上，切实做好立、改、废的工作。特别是与世贸组织规则相衔接的消防法规，涉及的消防法规要抓紧制订完善；对不符合世贸组织规则的一些法律条文和技术规范、标准要及时废止。

（二）、切实抓好消防法律和消防业务培训及业务考核工作，提高执法人员素质。消防法律体系不断健全和完善，能够做到有法必依，执法必严，违法必究，关键是要看执法人员政治素质、业务素质和法律知识水平如何。为此，消防机构要建立业务培训，考核制度，进一步落实持证上岗制度，应定期组织业务培训，使消防监督人员能熟练掌握常用的现行消防法律和法规；熟练地制作和使用各种法律文书；同时，及时组织考核。各岗位监督人员必须取得相应的上岗资格证书，从而提高整个执法队伍的业务素质。

（三）、强化消防执法监督，规范监督机制。首先要做好内部监督，一是要搞好纵向监督，即不但上级对下级有监督权，下级对上级的执法活动，违法行为也有权提出建议；二是搞好横向监督，即同一业务部门之间，不同业务部门之间要相互监督，保证消防执法活动准确合法。在做好内部监督的同时，要做好外部监督工作，要大力推行警务公开制，加大消防监督执法的透明度，公开执法程序；要聘请社会消防监督员，采取座谈会等多种形式定期向社会征求对消防监督工作的意见，从而提高消防执法水平。

（四）、加强消防宣传和消防教育，进一步优化消防行政执法环境。要以公安部61号令为契机大力开展消防宣传教育，始终把消防宣传教育当作一项重要的基础工作来抓。要运用多种形式开展消防宣传教育和技能培训，努力提高全民消防素质；要进一步落实防火责任制，增强全社会消防法制观念；要逐级建立消防安全责任制，把责任层层分解，把消防安全措施落实到实处，形成良好的消防执法环境。

（五）、积极探索消防监督专业化，有偿化的新路子。消防监督工作具有广泛性、多样性、专业性和技术性很强的特点，要大力发展和充分发挥各类代理和服务性质的中质组织作用，发展社会上诸如法律、会计、建审、特种设备检测等与消防监督工作有关的中介组织；由他们来承担部分消防安全咨询，科技指导等有偿服务项目，建立一套科学的监督仲裁机制，社会保障机制等，改变消防监督员包办代替，政企不分的工作方法。

结论

近年来特大的恶性火灾事故时有发生，对于人民群众的生命和财产安全带来了巨大的损失。我国相继颁布的一系列的消防法律法规，技术规范和技术标准，初步形成了消防法律体系。特别是新《消防法》的颂布实施，标志着我国的消防工作步上了依法治火的轨道，为消防行政执法和消防事业的发展奠定了良好的法律基础。

第三篇：政策执行过程中存在的问题

我国公共政策执行过程中存在的问题

及其成因的分析

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政策执行是政策方案被采纳之后，把政策所规定的内容转变为现实的过程。在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个关键的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。纵观我国目前公共政策执行状况，发现在政策执行过程中仍然存在“上有政策，下有对策”的不良现象，从而使得政策在执行中产生偏差和变形。其主要表现如下：

一是“你有政策，我有对策”替换性执行。即当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就有可能制定与上级机关公共政策表面相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全面实施。“有利的就执行，不利的就变形”，严重影响了党和国家的形象，极大损害了我国社会主义政策的权威性、严肃性以及国家和人民利益。

二是“断章取义，为我所用”选择性执行。一些地方政府、单位对上级政策指令或命令进行过滤，选择对自身“有利”的规定执行。合自己“利”的就执行，不合自己“利”的就不执行，在执行中“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”。一些单位臵国家的利益于不顾，站在小团体利益的立场上钻政策的空子，“断章取义，为我所用”，极大程度妨碍了上级部门目标的实施。三是搞“土政策”附加性执行。在公共政策的执行中，执行部门为了本地利益往往采取一些土政策，或附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。特别是一些地方，打着贯彻上级政策要结合本地实际的旗号，另立一套规定，自行其是，谋取私利，严重阻碍了政策执行的力度和效果。

四是“阳奉阴违”象征性执行。有些单位在政策执行过程中，只做表面文章，没有具体措施，对国家的公共政策阳奉阴违，拒不执行或象征性的执行，直接使政策被搁臵，使政策成了一纸空文。

五是“虎头蛇尾”敷衍性执行。实施政策要坚决贯彻、善始善终，但在现实中，有些部门、有些地区对上级政策虎头蛇尾、前松后紧，敷衍塞责、延宕推拖，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，甚至有时会出现负面效应，给国家和人民的利益造成重大损失。

六是“相互争权”矛盾性执行。在现实工作中，由于部门之间职责划分不清晰，有时有一些政策在执行过程中会因部门之间的权与利的争夺，部门间的红头文件或执行文书相互打架，政出多门，而使政策在执行过程中出现自相矛盾的现象，“婆说婆有理，公说公有理”。一项公共政策由几个部门共同执行时，有时还会出现两样结果，使政策对象难以适从，不知听从那一个部门的执行意见或决定。综合分析政策执行过程中存在的问题，我个人认为，其形成的原因是多方面的，既有主观原因，又有客观原因；既有外界因素，又有政策本身问题。择其要者，主要表现在如下几点：

一是利益驱使。政策从一定意义上说是对利益进行分配和调整，或者说是对人的行为的指导和约束。政策实施的结果总要造成一些人受益以及另一些人受损。从政策执行的现实情况看，主要反映出三大利益矛盾冲突：即中央与地方利益间的矛盾，部门与部门利益间的矛盾，个人与整体利益间的矛盾。在政策执行过程中，一些单位和个人在执行政策时往往从地方利益、本部门利益、个人利益出发考虑问题；在利益的博弈中，以追求地方利益、本部门利益、个人利益更大的份额为目标，以损害国家利益、其他部门利益、集体利益为代价，变相、拒绝、消极执行政策，普遍出现“上有政策，下有对策”的现象。一些地方不惜牺牲国家利益，在政策执行过程中大搞地方保护主义，本位主义，实施土政策，实行经济利益封锁；一些部门对政策产生抵抗性反映，上面有漏洞，下面不补；上面有错误，下面加以扩大；上面政策对头，下面顶着不办，政策成了一纸空文。一些执行主体有时也为了个人一点私利，故意曲解政策，不积极执行政策，使政策执行变了形、走了样。如一些地方在我国构建社会主义市场经济的过程中，为了保护本地利益封锁资源和市场，不准原料外运，不准外地商品进入，到处封关设卡，争夺资源的大战此起彼伏，如出现了“羊毛大战”、“棉花大战”、“烟叶大战”等，狼烟四起，扰乱了市场秩序，也阻碍了相关公共政策的有序有效执行。

二是行为失范。目前我国正处于新旧体制转型阶段，新体制尚在建立过程中，出现行为规范体制上的“真空”，公共政策执行机制和保障机制不健全，容易出现执行偏差、变形现象。一些政策执行部门因受传统行为规范的影响，党政合一，仍然使用计划经济时代那种政策执行方式，缺乏现代政策管理理念和方法，使得许多好政策得不到很好实施，往往出现一种政策执行行为失范的现象。如湖南嘉禾事件中其政府执行理念——谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子——就是其中典型的反映。

三是素质不高。政策执行是由人来执行的。执行者的素质高低也从一定程度上直接影响到政策执行效果。从现实政策执行过程来看，一些地方、一些单位执行人员的素质参差不齐，一些人甚至缺乏必备科学文化知识，必然使政策执行产生不利影响。特别是个别执行人员素质也确实不敢恭维。一是文化水平较低。二是业务技能较弱。三是职业道德较差。不仅直接影响到政策执行效果，也损害了党和政府在人民群众心目中的形象。

四是政策缺陷。首先是有些政策缺乏科学性，不完整，不配套。在政策制定过程中，新老政策之间，宏观和微观政策之间，政治、经济和社会各领域和各部门的政策之间，以及一个大政策和它具体实施细则之间，往往没有很好的衔接和配套，没有形成科学合理的政策体系，这一方面给政策执行带来难度，另一方面也给执行者寻找对策、钻空子造成可乘之机。其次是政出多门。我国目前机构繁多，部门林立，职责不明，多头决策，缺乏有效的沟通协调，常常是政出多门，甚至相互矛盾。面对众多甚至相互冲突矛盾的政策，政策执行者不得不采取“优先法”：顶头上司的优先，其他领导的靠后；经济监督、杠杆部门优先，其它部门乃至党政机关靠后；领导个人交办的优先，集体名义布臵的靠后。这样一来，其政策执行必然大打折扣。其三是政策多变。往往是今天制定了一个政策，时隔不久，情况发生了变化，又忽忙出台一个新政策，头痛医头，脚痛医脚。政策朝令夕改，法无常规，缺乏稳定性和连续性，这样就无法建立政策的权威性和可信度，也很难使人遵从，因而造成“上有政策，下有对策”就不足为奇了。

五是监控不力。我国目前虽然建立了比较健全的行政监察体系，对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监控，但在政策的执行过程中，从上至下依然缺乏强有力的监控机构，专门负责检查监督各种政策的贯彻落实情况。往往是一遇到需要解决的问题，就下发一个文件，做出一些规定，而较少关心这些政策的执行情况和还有哪些需要进一步完善之处。即使是组织检查，相当一部分也是搞形式主义，听听汇报，看看材料，吃好玩好，一切都好，实际上什么也没有检查到。由于法律、法规或政策的落实缺乏监督保障体系，执不执行都是一个样，时间一久，令不行、禁不止，“上有政策、下有对策”之风自然盛行。政策执行在政策管理中具有举足轻重的地位，直接关系到我党的执政地位和执政水平。在当前形势下，如何才能改善和消除政策执行中存在的一些问题呢？根据上述分析，我认为应从以下几个方面下功夫：

一是实现公共政策执行的公开化，应打破传统的公共政策神秘感，提高公共执行活动的透明度，让群众和新闻媒体对执行的领导、协调和控制环节有所了解，接受群众和舆论的监督，提高社会对执行的认识和配合程度。这既有利于公共政策执行目标的实现，又能促使公共政策的民主化进程。另一方面要加强政策制定机关和执行机关的沟通，让执行人员政策执行过程中人力、物力、财力的配臵，执行目标实现的时间要求以及执行的步骤和方法，克服执行过程的盲目性。

二是整顿执行机关，提高执行人员素质。政策执行是由执行机关来具体行使的，执行机关的特性直接决定着政策执行的成效问题。很难想象一个无战斗力、无效率的官僚主义的机关组织能够获取政策执行的成功。执行机关必须做到首先职责分明，即明确规定每一个执行机关的权力大小和职权范围，其次，领导集中，指挥统一，目标、行动和指令要一致；第三，制度健全，运行机制要有序。一方面，要不断提高执行人员素质。由于执行机构的核心要素是执行人员对政策理解的程度的意向、态度和行为与执行效果有直接的关系。因此，要重视执行人员的选择和配备。执行人员不仅要具有良好的政治素质，还应具备一定的文化和专业知识，合理配臵不同专业的执行人员，最大限度地发挥其长。

三是增强理性与法律权威。在政策执行过程中，所存在的“上有政策、下有对策”这种有法不依现象，与政策执行人员缺乏法律和政策权威意识有直接的关系。树立法律和政策的权威是整治的正确选择，为此，在政策执行领域，必须做到：第一，执行机关和人员必须在法律和政策的范围内行事；第二，政策执行者不得享有不受法律和政策调节和制约的特权，任何人都不能违背政策和法律的规定；第三，一切违背法律政策的行为，都是违法行为，都要承担法律的责任。

四是加强政策执行的协调。一项公共政策的执行及其目标的实现，需要诸多机关、部门和人员之间的相互配合，密切合作，从科学管理的角度来看，政策执行的协调要注意如下方面：第一，政策本身自当明确，不可含糊不清；第二，执行计划为执行之纲本，凡事预则立，不预则废，依计划而分工，避免发生事权的冲突；第三，建立统一有效的领导，才能集中各方面执行政策的力量，共同实现政策目标；第四，健全监督。

五是要重视反馈控制。控制是执行机关和执行人员根据执行过程反馈回来的信息和原设一定的标准对偏差行为进行矫正。政策控制的需要来源于政策与执行的偏差。任何政策都是面向未来的，由于客观环境的变化和各种随机因素的存在，即使在政策方案完全正确的情况下，实际效果与政策目标之间也存在着一定的差距，因此，需要不断的进行反馈和控制。特别在市场经济条件下，在我们这样一个大国中，由于地区发展不平衡，政策执行的效果也不一致，更要加强反馈控制，及时调整矫正。

第四篇：党章执行过程中存在的问题和对策研究

党章执行过程中存在的问题和对策研究

党的十八大在总结吸收近年来党的建设的成功经验，并与总纲部分的修改相衔接，对党章部分作了适当修改，学习贯彻党章是党员加强党性修养的必须选择，要求广大党员和领导干部只有把党章学习好、遵守好、贯彻好、维护好才能有效引导党员加强党性修养，严格遵守党员标准，特别是纪检监察干部，面对新形式，新任务，如何要全面履行党章赋予的职责，加大防治腐败力度，与时俱进，奋发有为，促进反腐倡廉的健康发展，然而部分领导干部和个别党员在学习遵守贯彻维护《党章》中出现了一定的偏差，存在着一定的问题，需要采取措施予以解决。

一、执行党章存在的问题

（一）学习不够深入，内容理解肤浅

一些党员干部学习意识淡薄，自觉学习意识差，对《党章》的学习，只在入党的时候拿来看看念念，入党宣誓后便束之高阁，对内容知之甚少、理解得机械、教条，不能深刻领会其内涵和实质，导致党员干部理论素质不高，政治上发生摇摆性，认识上出现片面性，工作上产生盲目性，思路上陷入局限性。

（二）注重享受权利，忽视履行义务

党员干部不能把《党章》中规定的权利和义务统一起来，而是把二者对立起来。只注重党员应享有的权利，忽视应履行义务，主要表现在享有党员规定的权利，行使表决权、选举权、被选举权时，以个人利益为重，不认真履行自己的义务，给党的事业带来了不应有的损害，有的甚至步入腐败的泥潭，跌入犯罪的深渊。

（三）纪律意识淡薄，不能学以致用

学习《党章》目的是要深刻认识其科学内涵和本质，切实用武装自己的头脑、指导工作、研究问题，努力把《党章》中理论思想转化为正确的工作思路、政策措施，落实到实际行动中，解决问题上。然而一些党员、干部纪律观念淡薄、有令不行、有禁不止；有 的人认为，组织纪律、财经纪律是“高压线”、是“硬”的，碰不得，而政治纪律是“软”的，触犯了关系不大，导致一些人对党的方针政策合意的就执行，不合意的就不执行，我行我素；有的缺乏政治敏锐性和政治鉴别力，对违背党的基本理论、基本路线的错误言行不报告、不抵制、不引导，甚至听信政治谣言。在贯彻学习过程中，也不能学以致用，不能与实践结合，不能与发展同步的问题依然存在。甚至有个别干部不能经受住权力、金钱和美色的考验，丧失了党性原则最终走上犯罪道路。

（四）责任意识淡薄，影响《党章》权威性

目前，一些党员对党章的实质、内容、规定和效力，缺乏深理解，更没有自觉同违反党章的行为作斗争的责任意识；一些党员干部把党章看做是抽象的“条条”，不能自觉规范自己的言行，制度意识、制度观念淡薄，缺乏遵章守纪的自觉性；在制度面前做不到人人平等，这严重缓释了制度应有的严肃性。更有把制度当儿戏，对普通群众严，对领导干部松，今天需要则严，明天不需要则松，采取适用主义的态度对待制度。有的基层党组织软弱涣散，不能持之以恒地开展正常的支部生活，没有凝聚力和战斗力，严重影响了党的形象，也损害了《党章》在党员和群众中的权威性。

二、解决党章执行过程中存在问题的对策

（一）坚定理想信念，提高理论素养

认真学习、切实贯彻党章，就是要加强对广大党员、干部的理想信念教育，进一步坚定党员干部的理想信念，不断提高党员干部的理论素养，正确履行职责关键在加强学习，纪检监察干部要认真学习贯彻党章，全面理解和把握其丰富内涵和精神实质。尤其是要结合纪检监察工作实际，认真实践，切实加强自身修养，做到学以致用、知行合一。要在真学、真懂、真信、真用上下工夫。要通过学习，进一步坚定共产主义理想信念，牢固树立马克思主义世界观、人生观、价值观，不断提高运用辨证唯物主义和历史唯物主义认识、分析、解决问题的能力，在任何情况下，都要保持政治上的清醒和 坚定，明辨是非，经受住各种考验。

（二）加强自身建设，提高道德修养

“千里之堤，溃于蚁穴”。一些党员干部出问题大都是从道德品质上出问题开始的。只有加强自身建设，提高道德修养，才能防患于未然，增强工作的主动性和预见性。学习贯彻党章，常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心，牢固树立马克思主义世界观、人生观、价值观和正确的权力观、利益观、地位观、模范遵守社会公 德、职业道德、家庭美德，抵制各种腐朽和落后思想文化的侵蚀，保持共产党人的高风亮节，充分发挥党组织的战斗堡垒作用，使全体党员在遵守《党章》时，能把享有权利和履行义务有机地结合起来，统一起来，使全体党员都能正确使权力，对党的事业高度负责；忠实履行应尽的义务，保证党的事业健康发展。

（三）)坚持党性原则,严明党的纪律

纪律是执行路线的保证。如果没有铁的纪律，党就会成为一盘散沙，因此党员都必须自觉接受党的纪律的约束，特别是纪检监察工作的特殊岗位、特殊性质，决定了这支队伍必须具备特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献的精神，要充分认识到当前反腐败斗争的艰巨性和复杂性，树立强烈的责任感和使命感，不怕困难，百折不挠，始终保持昂扬向上的斗志，把反腐败斗争推向深入。要发扬公正无私、刚直不阿、不徇私情、敢于碰硬的精神，坚决同各种腐败现象做斗争。不论在任何时候、任何情况下都要坚持党性原则，旗帜鲜明地按照党章办事，坚决维护党纪政纪的严肃性。

（四）增强大局意识，维护《党章》权威

牢固树立大局观念，不断维护和增强党的权威，广大党员干部要经常性的重温党章，培养党章意识，认真严格地执行党章，确保党章的权威性。要加大执纪力度，对违反党章规定的，进行严肃批评教育；对屡教不改的，要作出组织处理；对造成严重后果的，要绳之以党纪国法。通过着力解决一些实际问题，真正维护好党章的权威性，使党内法规制度成为全党共同遵守的行为准则。我们才能 在错综复杂的国际国内形势下，成功化解各种风险，解决各种问题，推进我们的事业。

（五）抓好纪检队伍建设，要坚持与时俱进

纪检监察干部要切实做到“正人先正己”，带头遵守党章，自觉遵守党纪国法，主动接受监督，不能有特权思想，不能以“监管者”自居，无论办案办事都要依法进行，时刻体现先锋模范作用和示范引导作用。要严于律己，始终保持艰苦奋斗、谦虚谨慎、不骄不躁的作风，工作高标准，生活低要求，淡泊名利，抗住诱惑，管住小节，清白做人。要在工作实践中不断增长本领，提高素质，把纪检监察队伍建设成为一支永远忠于党、忠于人民，能打硬仗、胜仗的“铁军”，以一流的素质、一流的作风，创造出一流的业绩。

第五篇：农村信用社会计制度执行过程中存在的问题及建议

农村信用社会计制度执行过程中存在的问题及建议

省农村信用社统一法人工作已全面完成，省联社和县级联社均制定了相应的会计制度。为了解会计制度执行情况，**银监分局进行了调查。

一、基本情况

农村信用社进行统一法人改革前，会计制度一直执行着两个重要文件：一是1999年1月1日起施行由人民银行总行制定的《农村信用会计出纳基本制度》及其补充规定和具体会计准则；二是 2000年1月1日起施行由国家税务总局制定的《农村信用社财务管理实施办法》。省里省联社组建后，根据上述两个文件，制定下发了《**省农村信用社统一法人会计核算指导意见》（皖农信联〔2005〕171号）和《**省农村信用社以县（市）为单位统一法人财务管理指导意见》（皖农信联〔2006〕39号）。其核心内容是：县级联社实行一级法人核算，信用社作为县联社的分支机构，在联社授权范围内开展业务，承担相应的责任，继续执行农村信用社的会计、出纳、财务等基本核算、管理制度和操作流程。信用社的各项收支，年终一律上划县联社，由县联社统一办理年终决算。各县级联社又根据省里省联社的两个《指导意见》，结合实际制定了相应的实施细则，完成了统一法人农村信用社会计制度建设，财务会计工作有了较大改观，为农村信用社改革的顺利推进作出了重要贡献。

二、存在不足

（一）法人财务管理职能被弱化。统一法人后，县级联社受省联社计划性财务指标控制，相对独立的法人财务管理职能被弱化，变成简单的分支机构型财务管理模式。这与“统一法人”改革目标不相适应，体现着浓重的“计划经济”思维，县级联社难以建立以财务决策为中心的现代财务管理机制。

（二）收入确认不够准确。统一法人后，农村信用社没有严格按照收付实现制或者权责发生制进行收入确认，而是有的指标采用了收付实现制，有的指标采用了权责发生制，致使收入确认不够稳健，收入指标和其他银行机构的可比性较弱。一是贷款应收利息未进行计提，而存款应付利息进行了计提。二是资产减值准备计提不足。制度规定对应收款项、贷款损失、抵债资产和存放同业款项等八项可能发生的各项资产损失应计提减值准备。但在实际操作时，考虑农村信用社实际承受能力，存在未按照标准计提贷款损失准备现象，形成损益数据不真实。三是抵债资产处置核算不准。制度规定，“处置抵债资产时，如取得的处置收入小于抵债资产账面价值，其差额计入当期营业外支出；保管过程中发生的费用计入当期营业外支出，处置过程中发生的费用，从处置收入中抵减”。但在实际操作时，部分农村信用社对处置收入小于抵债资产账面价值的差额未计入当期营业外支出，仍放在抵债资产科目反映，造成科目错用、核算不准，减少了当期支出，一定程度上造成了财务成果的反映不实。一些农村信用社对抵债资产保

管和处置过程中发生的费用也未按规定操作，直接从当期税前成本中列支。

（三）会计信息披露不够统一。统一法人后，会计制度没有对会计信息披露作出详细规定，致使各联社在披露会计信息时出现不统一的现象。一是披露报告格式不统一。有的联社以报送监管部门的审核报告代替披露报告，有的联社以报送人民银行的报告代替披露报告，有的联社以告社员（股民）书的形式对外公告。二是披露内容不统一。有的联社对披露信息指标的变动原因进行了说明；有的联社只披露了相关信息指标，未对指标变动原因进行说明。三是披露时间不统一。哪一天开始信息披露，张贴或置备相关信息披露载体多少天，各联社均是自行掌握。

（四）会计监督机制不够健全。统一法人后，农村信用社对会计工作监督管理薄弱的局面没有改变，依旧沿用了原有的监察网络，负责对会计工作的监督检查。县联社配备兼职监察员；部分信用社配备内勤坐班主任；联社保留稽核股，驻片稽核员每月深入到社进行序时和常规稽核。这个监察网络中存在主要问题：一是对兼职监察员没有建立培训和考核机制，部分信用社兼职监察员已失去作用；另有部分兼职监察员退休，没有及时配备。二是没有配备内勤坐班主任的信用社，联社指定由主办会计兼任，出现“自己监督自己”的现象，削弱了对会计监督的力度。三是驻片稽核员长期在管辖区内信用社巡回检查，使监督作用因熟人熟面的人情关系而难以发挥。

（五）会计从业人员素质偏低。农村信用社相当一部分员工是在与农行分设之前，出于照顾内部干部职工子女以及方方面面关系招进的，缺乏正规培训学习。大多数会计人员素质偏低。以凤阳为例，县联社在职职工有两个特点：一是文化素质较低，大专学历以下的占会计从业人员数79.5%；二是年龄偏大，40岁以上的占会计从业人数39.8%，30-40岁之间的占53%。近年来，农村信用社进人不多，没有能补充足够的新鲜血液，人才问题也日趋突出。

三、对策建议

（一）维护县级联社法人财务管理职能。一是省联社转换“总行管理分支机构”的思维模式，维护县域联社的法人地位，扩大其经营自主权和财务管理权。二是监管部门和省联社着力监督县域联社法人治理结构的正常有效运作，促进农村信用社向真正的市场竞争主体转变。三是促进条件成熟的农村信用社从合作制向公司制转型，逐步解决信用社所有权人缺位的问题，最终彻底提高联社加强财务的积极性。

（二）严格按照谨慎性原则确认和计量收入。根据金融监管要求和农村金融体制改革方向，农村信用社务必尽快形成“自主经营、自我发展、自负盈亏、自担风险”的自我约束机制，真正发展成为市场竞争的主体。因此，农村信用社务必根据客观现实要求扎实推进会计改革步伐，严格按照谨慎性原则确认和计量收入。一是合理计提应收应付利息。对表内计提的应收贷款利息和长期投资利息严格按照规定计提，对应计提的应付存款利息严格按照权责发生制计提。对以前少计

提的应付利息，制定分期补足计划，逐步不足。二是充分计提资产减值准备。对信贷资产，逐步补足呆帐准备和专项准备；对包括应收款项、固定资产等其它资产进行一次全面检查，充分、合理地预计这类资产可能发生的损失，从而对这类资产可能发生的损失充分计提减值准备。三是准确进行抵债资产处置核算。在处置抵债资产时，对取得的处置收入小于抵债资产账面价值的，其差额应计入当期营业外支出。对保管和处置抵债资产过程中发生的费用，应分别计入当期营业外支出或从处置收入中抵减，不得在当期税前成本中列支。

（三）省联社制定统一的信息披露细则，规范会计信息披露工作。一是统一信息披露文本格式，明确公告对象为股民（社员）。二是统一信息披露内容。对资本充足率、不良贷款比例、本年利润及费用总额增减额度、增减幅度等关键指标的变动原因必须予以说明。三是统一披露时间，参考上市公司信息披露时间，在每年的前三个月内，将所披露的书面报告和信息披露表置备于信用社主要营业场所不少于30个工作日，确保股东（社员）及利益相关者能随时查阅。

（四）建立健全会计监督约束机制，加强监督检查。一是充分发挥兼职监察员、内勤主任以及稽核员会计监督作用，坚持做到有培训、季度有考核、责权利与岗位挂钩，调动其工作积极性。二是对会计人员、特别是会计主管，尽快实行委派制或岗位轮岗制，以确保会计监

督制度得以贯彻执行。三是推行会计事后监督制度，采取集中监督或分散监督的形式，对所有网点的会计业务实施全面监督。

（五）提高会计人员素质。一是切实加强会计人员业务培训，提高其新制度、新政策把握能力。二是面向社会公开招聘专业人才担任高级财务主管，快速提高会计管理意识和会计管理技术。三是改革用工制度，吸收大中专以上毕业生充实到基层信用社工作，增添新鲜血液，加快农村信用社人员结构调整。四是建立激励机制，大力提倡会计人员参加会计专业技术资格考试和会计专业学历继续教育，逐步将懂业务、会核算、善管理的会计骨干充实到各级领导班子中。