我国农村低保政策执行过程中存在的问题 论文

第一篇：我国农村低保政策执行过程中存在的问题 论文

我国农村低保政策执行过程中存在的问题——以北京市农村为

例

摘要

农村最低生活保障制度作为直接消灭绝对贫困现象的重要举措，是政府为农村贫困人口设立的最后一道安全网。但制度的健全与完善仍处于探索的初级阶段，存在着诸多问题。笔者将原因归结为个行为主体之间信息掌握的不对称，低保补贴价格缺乏动态调整机制，配套政策不完善，低保干部滥用职权，缺乏相应的激励机制，以及法律法规不健全，并根据这六个原因提出了相应的解决措施，旨在通过改善执行细节问题，以小见大，改善整个低保政策的执行环境及对应机制。本次研究以农村低保政策执行理论等作为研究的基础，研究农村低保政策执行中存在的问题，并根据问题提出相应的解决措施。关键词：农村低保，政策保障，执行过程，制度健全

一、农村低保政策现状

我国农村的最低生活保障制度，是国家和社会为保障收入难以维持其最基本生活的农村贫困人口，建立的一种新型的社会救助制度。在农村社会保障体系中，与只是针对部分困难户、五保户以及受灾群众的传统救助相比，农村最低生活保障制度起到了“兜底”的作用。这一制度有了明确的保障线标准，避免了过去有钱多救助、无钱少救助的随意性，扩大了保障对象的覆盖面，提高了保障标准，及时有效地保障了农民的基本生活权益，体现了对农民尊严的尊重和社会对于生活在贫困境况下人的责任。经过近几年的发展，我国的农村最低生活保障工作已取得了一定成果，但在具体实际运行过程中还存在诸多问题和缺陷。这主要体现群众对低保的认知度较低，低保保障水平还不高，欠发达地区资金缺乏，“搭便车”现象严重，“假冒者”行为被漠视，监督管理不到位，低保对象界定执行模糊等诸多方面。必须认真分析造成这种局面的原因，并采取有针对性的对策措施。

二、农村低保政策执行中存在问题的成因探析

（一）各行为主体之间信息掌握不对称

农村低保政策实践中各行为主体之间的信息不对称，主要是指低保户、一般群众、村组干部、乡镇以上干部之间，一方比另一方拥有更多的信息，都存在信息不对称。据调查，有超过三分之二的村民对于本村低保政策不了解，对于村内低保居民名单不清楚。这反映了作为低保政策的行为主体所掌握的信息处于不对称的情况。低保审批的信息来源主要依赖个人申报所在单位提供证明材料、入户调查以及村干部个人主观判断等，这些方法虽然比较直接简易，但也会引起一些申请者刻意瞒报，提供虚假材料的情况。乡镇以上干部却无从得知真相，致使乡镇以上干部没有足够信息辨别真正的需求者，从而使真正的贫困者无法获得低保救助，反而成了低保“假冒者”的生活消费“补贴”。

（二）低保补贴标准僵化，没有及时与物价变动相匹配

近几年我国的物价波动频繁，对居民生活产生了较大影响，尤其会加剧低收入群体的生活困难。尽管农村低保补助在一定程度上缓解了贫穷者的困难状况，但由于低保的补助水平没有与物价波动挂钩，致使农村困难群众仍然感觉到难以“解渴”。通过调查走访，我们发现在了解低保补贴价格的村民中，有大部分村民觉得低保补贴并不能解决基本生活需要，尤其是近年来物价上涨迅速，但低保补贴却迟迟没有变化。更深层次的原因在于没有建立困难群众生活保障与物价波动挂钩的联动机制，地方政府未按照实际情况统筹安排，困难群众无法在物价波动时享受到同等质量的救助，生活水平降低,实际补助水平滞后于经济社会发展水平。

（三）配套政策不完善

从调查的情况看，教育水平低或因病残导致劳动力缺乏，是农村贫困家庭的一个显著特征。所有参加调查问卷填写的村民都表示会将自己所得到的低保补贴用于维持基本生活需要，而不是用于教育。更为严重的是，贫困对于家庭子女的教育和健康有着直接的负面影响，是导致贫困陷阱或代际传递的主要因素。由于缺乏教育而导致生活困难，因而使子女也缺乏教育，就会使贫困问题陷入无限死循环。因此，预防贫困、增加贫困村民应对困境和寻求发展的能力，最有效的方法是在为他们提供最低生活保障的同时，提供普遍的教育和医疗救助。但是在现阶段，许多地区没有在农村低保制度的基础上，把各项救助配套政策有机地衔接起来，形成针对农村贫困人口的多层次、全方位的救助体系，无法构建起保障农村贫困群众基本生活的安全网。

（四）低保干部存在滥用职权现象

基层干部是村庄社会中的特殊角色，他们是国家政府的权力末梢，甚至可以说是村里社会环境的“当家人”，但同时在市场经济社会环境中，他们又是追逐自身利益的“经济人”。在调查中我们发现，村民一方一边倒的激烈抨击村干部靠关系将自己亲戚拉进低保名单中，村委会一方则矢口否认，究竟哪方说的是真话我们无从得知，但是关于村民与村干部的矛盾问题，都是尖锐不可回避的。细思低保政策的基层干部职权，确实容易造成权力滥用，以公谋私的问题。他们首先考虑的是自己“熟人社会”网中的人，比如自己的亲戚家属、上级干部的亲朋故旧、村里有头脸的人等。村组干部为了笼络住他们的心，往往主动采取利益安抚的办法来争取他们的支持。于是，低保就成为了权力变质下的资源。村组干部有可能通过控制低保资源的分配和使用，建立或巩固私人关系网，并从中扮演“赢利型经纪人”的角色。

（五）缺乏激励约束机制

就大多数群众而言，低保未涉及到他们的切身利益，他们也不是国家的工作人员，不负有责任。与此同时，目前还没有相关的政府文件对举报低保“假冒者”的行为给以奖励，即国家缺少相应的激励机制，使得多数村民产生不愿意得罪人的心理，社会监督不能很好地发挥作用，群众的参与度低。在调查中，绝大部分村民都认为村内的低保名单存在暗箱操作问题，但是大家都只停留在猜测怀疑或者是私下议论的阶段，没有人愿意站出来公开提出质疑。就村组干部而言，即使他们利用手中的权利为自己的亲戚朋友违规办低保，主要是对低保“假冒者”进行清退处理，违规者不会受到相关法律法规的严厉惩处，致使村组干部以及乡镇以上干部行为失范所付出的成本与所获得的收益极不对等，一方面违规、违法的政治和经济风险成本太低，另一方面他们所获取的经济和政治收益又太大。如此缺乏约束机制——可以低成本甚至零成本地牟取不当的利益，就难怪有些村组干部以及乡镇以上干部敢于“冒天下之大不韪”。特别是，那些实践中不断出现的违法违规者得到好处的“成功”案例，又能起到不可低估的反向激励作用。

（六）没有建立起完善的政策法规体系

调查得知，大部分人认为低保实施面临的困难是制度不完善，可操作性差。的确，现有的政策、法律、法规还不健全，还不完善。农村低保政策实施的依据，在国家和中央层面上，还仅仅是国务院或民政部的“意见”、“会议要求”、“通知”等文件，没有一部正式的行政法规或部门规章。各个地区实施的依据主要是地方制定的规章制度，但这些地方性的制度还存在很多不足，有些制度过于原则、抽象，给制度执行者在诠释制度或执行制度时，有了“钻空子”的机会。比如：没有一个科学完善的核实低保对象收入的标准，使得界定低保对象的难度加大，易造成“应保未保”的局面；监管机制不健全，监督工作流于形式；退出机制不完善，动态管理形式化；缺乏相应的惩戒机制，给那些违规操作的乡村干部以可乘之机。所有这些都预示着政策、法律、法规的权威性和严肃性无法显现，在一定程度上妨碍了农村低保政策的刚性落实。

三、解决农村低保政策执行中存在问题的对策建议(一）加强全面信息公开

低保制度政策目标是解决吃饭问题，保障公民的基本生存权，具有重要现实意义，保障各行为主体信息对称有着至关重要的作用。政府部门应加强各行为主体的信息交流，规范低保审批的信息途径，引入数据化、信息化系统，减少人工介入，更大程度保证公平。保障村民的知情权，加大低保政策宣传力度，加大信息提取走访力度，保证低保居民提供信息的真实性，减少骗保情况发生。

（二）加强规范管理工作健全低保工作制度

要建立年度核查制度和重点对象跟踪管理制度。尽快形成保障对象有进有出，补助水平有增有降的合理动态管理机制；要建立低保标准动态调整机制，随着群众生活水平的提高、物价的变动适时调整低保标准，确保真正困难的低收入家庭享受低保待遇，实现动态管理下应保尽保；要建立相关政策衔接机制，充分发挥惠民政策的整体效益。建立和完善低保对象家庭收入申报和统计制度。改进家庭收入计算的内容和方法，增强核实的可操作性和准确性。建立和完善低保对象评审制度，全面实行“五议两公开”。建立完善低保监督制度，用法律约束相关机构和人员的工作行为，保证低保运行机制的公开、公正。

（三）尽力彰显施行的严谨和严明

一是保护奖励举报群众。要充分发挥村民对本村居民家庭收入情况认识清晰，对低保户生活状况了解清楚这一优势，通过物质奖励和精神奖励，鼓励民众揭发、举报低保“假冒者”，激发民众举报、监督的热情。比如：对于举报低保“假冒者”的群众，授予“模范公民”等称号，并根据挽回损失的多少给予合理的奖金；对于有重大贡献的举报者，邀请媒体、报刊弘扬其事迹，为群众树立模范榜样，激励更多的群众参与到举报中来。同时，要建立相应的保密机制，确保揭发、举报的群众的人身安全，防止他们遭到打击、报复。二是加大追偿追惩力度。对低保实施过程中存在的不良行为、违法行为或者犯罪行为，必须予以严惩，决不能姑息迁就。比如：对那些通过非法手段获得低保资格的“假冒者”，或违法行使职权的村组及其以上干部，必须进行追偿和追惩，既要追究经济责任，又要追究刑事责任。对违反条例的行政工作人员，还要追究其行政责任。通过追偿和追惩，一是教育他本人今后不再违法，二是教育广大干部和人民群众遵纪守法，使农村低保工作一律“阳光操作”，彻底堵塞“搭便车”现象产生的漏洞。

（四）强化新闻舆论监督

要加强新闻媒体的责任感，引导新闻工作者关注农村低保政策实践情况，及时发现和总结那些工作在基层、服务在基层、奉献在基层的低保工作者的先进事迹，充分发挥正面典型的示范引导作用。同时及时曝光“人情保”、“关系保”等“假冒者”现象，通过深入采访和调查研究，掌握准确、全面、详实的第一手材料，凭事实说话，用事实监督，对那些利用低保政策谋取非法利益的人产生一种巨大的震慑、抑制作用。

（五）凝聚各级部门共同助力低保政策的实施

强化组织领导、县、乡政府要把低保工作列入重要议事议程，政府主要负责同志要亲自抓、负总责。分管负责同志要认真履职，经常听取有关情况汇报，及时发现并解决工作中的问题；强化部门协助。低保工作涉及部门和环节很多，各级政府和各有关部门既要各司其职，又要密切协助，形成合力；强化工作根基。做好低保工作，基层很关键。基层工作直接面对千千万万困难群众，直接面对群众之间各种各样的利益关系和矛盾，任务繁重。要科学整合县、乡管理机构及人力资源，为基层配备必需的工作人员，提供必要的工作条件。劳动保障部门要从社会公益岗位为乡镇配备一名低保管理员。每个村确定一名工作人员。财政要为县、乡、村列入低保工作经费，保证工作正常运转；强化舆论造势。要大力宣传党和政府执政为民的情怀和帮贫济困的责任，增强困难群众对生活的信心和战胜困难的勇气。要引导群众正确理解低保的功能主要是保障缺少劳动能力的困难群众的最低生活需要。提高生活水平，走向富裕，要靠自身的努力。要全面宣传低保政策的主要内容，引导他们正确行使知情权、参与权和监督权，共同做好低保工作。

（六）建立健全最低生活保障制度立法

为了真正解决农村贫困问题,切实落实农村低保制度,必须加强低保相关的立法工作,以全国人大及国务院出台的社会保障条例为主要依据,制定和完善农村低保,关于保障对象、标准、方式、申请、审批、资金的发放等各方面的制度和细则,其中一定要有对低保工作作假处理办法的规定,完善低保监督机制，建立健全与农村低保相关的工作机构,切实保证低保工作的顺利实施。所调查村庄,低保政策知识的普及程度很低,除了被保对象,大部分人并不知道当地的低保标准、水平,何况法律知识,更别提合理运用法律武器来保障自己的权益,因此政府要积极地结合城乡低保实施办法和条例,尽快制定有关农村保的法律法规,加强低保工作的宣传和顺利实施。

参考文献：

【1】孙睿;农村最低生活保障问题研究[D];山东农业大学;2012 【2】张乃亭;农村最低生活保障制度研究[D];山东大学;2011 【3】方菲;伦理视阈下的农村最低生活保障制度研究[D];华中科技大学;2011 【4】孙洪发;农村低保的现状及对策——以北京市怀柔区为例[J];中国民政;2010 【5】符华平;农村最低生活保障制度研究[D];南京农业大学;2010 【6】王婷;社会公平视角下城市居民最低生活保障准入制度研究[D];华东理工大学;2011 【7】陈澎;农村最低生活保障制度研究[D];河南大学;2011 【8】吕学静;完善农村居民最低生活保障制度的思考[J];经济与管理研究;2008 【9】徐清照;我国农村居民最低生活保障制度发展趋势研究[J];理论学刊;2009

第二篇：浅析我国农村低保存在的问题及其对策

浅析我国农村低保存在的问题及其对策

发布日期： 2014-05-11 发布：

[关键词]农村最低生活保障制度；现状；问题；对策

一、调查的目的及问卷设计

为了确定农村居民及村干部对农村最低生活保障制度的了解状况及低保制度的实施状况，笔者于2013年2月对金峡村三社140户农户、4位村干部进行了问卷调查，其中对农户的调查分为两种，即低保户和非低保户。由于金峡村居民人口多且居住密集，考虑到样本的集中代表性，笔者仅对该村的一个社进行了调查。发放调查问卷144份，共收回144份，根据研究需要，对数据进行了筛选，剔除关键数据的农户调查样本9份，剩余有效问卷135份，其中农户的有效问卷为131份，村干部有效问卷4份。

二、对金峡村最低生活保障的调查分析

（一）调查对象的基本情况

金峡村属于甘肃省靖远县平堡乡，人口总计4300，享受低保的人有360人，受保比例约为8.37%，关于低保的标准，保障标准划分为四个层次：一类对象的保障标准为每人每月117元；二类对象的保障标准为每人每月80元；三类对象的保障标准为每人每月60元；四类对象的保障标准为每人每月50元。

在对农户调查的131份调查样本中，112份为非低保户，19份为低保户，低保户占总样本数的14.5%，高于全村低保比例。调查样本中，男性户主为121人，占92.4%，女性户主为10人，占7.6%，男性户主比重远大于女性。从年龄结构上看，户主年龄在40―49岁的户数为80户，占61%。从家庭类型来看，112户非低保户中，核心家庭（父母与未婚子女组成的家庭）为73户，占65.2%，主干家庭（父母与一对已婚子女组成的家庭）为28户，联合家庭（父母与多对已婚子女组成的家庭或已婚同辈联合组成的家庭）为11户，占9.8%，在19户低保户中，核心家庭为13户，占68.4%，联合家庭为2户，占10.5%，单身家庭为4户，占21.1%。从家庭人口数来看，在112户非低保户中，家庭人口数在4人以上的为100户，比例为89.3%；在19户低保户中，家庭人口数在4人以上的有12户，比例为63.2%，且多数有老人及高中和高中以上的在读学生，家庭人口数为一人的有4户，占21.1%。从文化程度上看，在112个非低保户总人500人中，接受高中及以上教育的有179人，占35.8%；在19个低保户总人68人中，接受高中及以上教育的有14人，占20.6%，可以看出低保户的文化程度相对偏低。从职业结构上看，金峡村低保户大都在家务农或外出打工，学生群体成为农村低保家庭救助的主要对象，有慢性病、重大疾病的群众或没有劳动能力的老人也占相当一部分。

（二）农村最低生活保障制度实施过程中暴露出的问题

1.低保对象和标准难以准确界定

现阶段金峡村确定低保对象的主要依据是家庭收入，但是由于农村居民家庭收入存在复杂性、多样性和不稳定等因素，给确定核算家庭收入带来了较大困难，也给农村低保补助标准的确定增加了难度。一是农村居民家庭收入除了农业收入这一主导性收入外，还有外出打工收入、工资收入（如教师），有6.87%的家庭有除上述之外的其他收入（如出租车收入，养老保险，子女给予等）（如图1）。家庭收入来源的多样化，使得入户核算居民家庭收入时面临较大困难。二是农村家庭收入主要以农业收入为主，农作物等实物性收入占了很大比重，在价值转化过程中，扣除农业生产投入等诸多因素，估价存在较大困难，难以货币化。三是农作物的收成有较强季节性，且受环境因素、自然灾害、市场因素等影响较大，使得家庭收入具有一定的不稳定性。

2.低保覆盖面窄，未能实现应保尽保的目的

覆盖面窄是当前我国农村低保制度实施过程中非常棘手的问题，特别是在一些贫困地区，由于地方财政能力有限，应保未保的现象比较普遍。根据调查发现，在131个农户中，有95户认为存在应保未保的现象，比例高达72.5%。根据调查粗略估计，该村低保覆盖面至少应该达到15%才能实现“应保尽保”的目标，而该村的实际低保覆盖面为8.37%，且目前仍然有相当一部分生活困难但与达不到当地救助条件的低保边缘户，难以成为低保对象。在本次调查的112户非低保户中，有14户提出过低保申请，但仍未得到低保，占比为12.5%，有38户认为自己的家庭属于最低收入家庭，占比为33.9%。这一部分贫困家庭最终成为被低保制度排斥的边缘家庭，而实际工作中“低保边缘户”问题也最为棘手。农村低保覆盖面太窄，既对“低保边缘户”造成了一定的社会排斥，又加剧了干群之间、农户之间的矛盾，影响了社会的公平与稳定。

3.农村低保退出机制落实不到位

低保退出机制是农村低保制度公平性的体现，它有利于提高低保资金的有效利用率，促进农村低保制度的健康发展。根据调查发现，农村低保进入机制和资金保障机制发展较快，但农村低保退出机制发展相对缓慢。金峡村出现了进入容易、退出难的问题，福利依赖现象严重。分析调查问卷可知，在19户低保家庭中，有17户仅仅依靠农业收入或出卖体力劳动来维持生计，抵御外在风险的能力很弱，而农村低保制度“含金量”又不断增加，外延不断扩大，低保对象又可享受医疗、危旧房改造、子女教育等各方面的救助。因此，享受低保的困难群体都比较看重低保，不愿意轻易退出。

4.村民对本地低保政策的了解程度低

在国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中提到，我国农村最低生活保障的情况要进行民主公示。但根据调查发现，农村居民对当地低保政策的了解程度很低，在131个样本中，有78户不清楚低保对象的初审与确定是否进行公示，占比为59.5%，超过样本总数的一半。在问及农户对该村低保政策的了解状况时，有73户表示不了解，有50户表示一知半解，而仅有8户表示了解（如图2所示）。由此可知，绝大多数人都没有把低保问题上升到民主参与的层面上去看，这使得村委的公示成了一种过场、一种形式，在一定程度上会降低基层工作者进行民主公示的积极性，不利于农村低保的有效实施。

5.低保工作中存在违规违法行为

由于基层力量薄弱，监督机制不健全以及农村低保工作监督具有难度等，导致基层工作的粗放化以及人情保、关系保等违规违法行为的出现。以金峡村为例，在131户调查样本中，有60户认为在低保家庭的评审中人情保、关系保的现象很普遍。在村级评议阶段，村支书和村主任在低保户的确定中起着重要作用，群众对农村低保程序的公平、公正有意见。

三、对有效实施农村最低生活保障制度的对策建议

（一）科学核算家庭收入，准确界定低保对象

核定家庭收入是确定低保对象的关键环节，能否科学准确的核算家庭收入，直接影响到农村实施最低生活保障制度的实际效果。针对家庭收入核算中遇到的困难，可引入家计调查方式对家庭收入进行分类核算。在家庭固定收入方面，可采取逐项计算的方式。第一，对粮食、果木、畜禽等种、养殖收入，在扣除必要的生产成本后，可依据市场价格进行测算；第二，对有固定工作的家庭成员，按实际工资计算；第三，对外出务工人员，按务工地最低工资标准计算收入。在家庭非固定收入方面，可采取家计调查的方式。这部分收入主要是家庭经营的偶然性收入，打临工获取的报酬或外出务工人员的部分隐形收入，子女提供的抚养（赡养）费，以及亲朋馈赠的收入等。家计调查要求工作人员入户调查，走访邻里，细心观察，并在民主评议的基础上，反复核查，避免漏保、错保现象的发生，维持社会的公平、公正。

（二）逐步扩大覆盖面，适当兼顾对低保边缘户的救助

获得社会救助或最低生活保障是公民的一项基本权利，最低生活保障制度因而应覆盖所有亟需生活救助的贫困群体，体现全民性。目前我国农村低保覆盖面不断扩大，但从总体上来看其“应保尽保”目标还远未达到。完善农村低保制度要逐步扩大低保覆盖面，以确保所有符合救助条件的贫困农民均能获得低保救助，使其分享到社会改革发展的成果。而且，随着低保制度的不断完善，要适当考虑对低保边缘户的救助，以防止低保边缘户的生活与低保对象出现明显反差，造成社会不公平。在适当的情况下，农村低保制度可将低保边缘户纳入其中通盘考虑。

（三）加强低保动态管理，逐步完善退出机制

低保对象的动态管理，必须从完善低保户收入监控体系，建立低保档案信息系统入手，并依据低保人员致贫原因进行分类管理。管理人员必须在定期审核的基础上，根据档案信息定期或不定期对低保对象的家庭经济状况进行入户调查，对困难程度缓解，达到低保线上的人员促使其及时退出，对收入发生变动但仍在低保线下的，应根据实际情况或增或减，切实做到补差标准有升有降，享受人员有进有退。

低保退出机制应当提供相应的脱贫辅助措施，保证低保对象在退出后能维持正常的基本活动。第一，帮助低保人员调整农业产业结构，发展多种生产经营，加大对农村低保对象进行专项农业技术推广，引导其科技致富。第二，开展多渠道、多形式、多内容的职业技能培训，使低保人员能掌握一技之长，提高他们在社会上自谋职业、自我生存发展的能力。第三，加大文化扶贫力度，培育农民文化自觉的意识，转变思想观念，让他们树立感恩思想，培育他们乐观向上、自立自强的精神。

（四）加大宣传力度，加强思想教育

基层工作人员有义务向基层民众宣传低保政策，让广大民众了解低保政策，保证困难群众从该政策中获益。一方面，政府可以通过广播电视、报纸杂志、网络媒体、街头标语等形式，广泛宣传农村低保制度的政策规定。让困难群众了解低保申请条件和审批程序，发挥群众和社会的监督作用，督促农村低保工作公开、透明、规范操作，最大限度地保护农村贫困居民的基本权益。另一方面，政府通过总结和宣传各地的好经验、好做法，积极动员社会各种力量参与到社会救助中来，使农村低保在社会的关心和支持下健康有序地发展。

公民参与公共决策可以提高政策的合法性，但一些农民素质偏低、思想观念落后，不能有效地参与到低保的建设与管理中来。因而，对农民进行教育与培训，如在村委会定期开办讲座，向村民介绍与他们利益相关的政策措施等，增强农民的权利意识，让农民参与到低保政策的执行中来，提高政策在村民中的可接受性，保证低保的顺利实施。

（五）设置独立的基层低保工作岗位，实现工作人员专业化

低保工作要获得实质性进展和长足进步，离不开一支专业化的基层工作队伍。加强基层低保

工作人员的专业化建设，除了要建立相对独立的基层低保工作岗位之外，还应对岗位的任职资格、工资待遇、保险福利等加以明确规范。同时，还应加强对低保管理人员的业务培训。培训内容要涉及与低保有关的政策、法规的学习和掌握，还要注重现代化社会工作理念与方法的培养。

第三篇：政策执行过程中存在的问题

我国公共政策执行过程中存在的问题

及其成因的分析

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政策执行是政策方案被采纳之后，把政策所规定的内容转变为现实的过程。在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个关键的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。纵观我国目前公共政策执行状况，发现在政策执行过程中仍然存在“上有政策，下有对策”的不良现象，从而使得政策在执行中产生偏差和变形。其主要表现如下：

一是“你有政策，我有对策”替换性执行。即当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就有可能制定与上级机关公共政策表面相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全面实施。“有利的就执行，不利的就变形”，严重影响了党和国家的形象，极大损害了我国社会主义政策的权威性、严肃性以及国家和人民利益。

二是“断章取义，为我所用”选择性执行。一些地方政府、单位对上级政策指令或命令进行过滤，选择对自身“有利”的规定执行。合自己“利”的就执行，不合自己“利”的就不执行，在执行中“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”。一些单位臵国家的利益于不顾，站在小团体利益的立场上钻政策的空子，“断章取义，为我所用”，极大程度妨碍了上级部门目标的实施。三是搞“土政策”附加性执行。在公共政策的执行中，执行部门为了本地利益往往采取一些土政策，或附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。特别是一些地方，打着贯彻上级政策要结合本地实际的旗号，另立一套规定，自行其是，谋取私利，严重阻碍了政策执行的力度和效果。

四是“阳奉阴违”象征性执行。有些单位在政策执行过程中，只做表面文章，没有具体措施，对国家的公共政策阳奉阴违，拒不执行或象征性的执行，直接使政策被搁臵，使政策成了一纸空文。

五是“虎头蛇尾”敷衍性执行。实施政策要坚决贯彻、善始善终，但在现实中，有些部门、有些地区对上级政策虎头蛇尾、前松后紧，敷衍塞责、延宕推拖，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，甚至有时会出现负面效应，给国家和人民的利益造成重大损失。

六是“相互争权”矛盾性执行。在现实工作中，由于部门之间职责划分不清晰，有时有一些政策在执行过程中会因部门之间的权与利的争夺，部门间的红头文件或执行文书相互打架，政出多门，而使政策在执行过程中出现自相矛盾的现象，“婆说婆有理，公说公有理”。一项公共政策由几个部门共同执行时，有时还会出现两样结果，使政策对象难以适从，不知听从那一个部门的执行意见或决定。综合分析政策执行过程中存在的问题，我个人认为，其形成的原因是多方面的，既有主观原因，又有客观原因；既有外界因素，又有政策本身问题。择其要者，主要表现在如下几点：

一是利益驱使。政策从一定意义上说是对利益进行分配和调整，或者说是对人的行为的指导和约束。政策实施的结果总要造成一些人受益以及另一些人受损。从政策执行的现实情况看，主要反映出三大利益矛盾冲突：即中央与地方利益间的矛盾，部门与部门利益间的矛盾，个人与整体利益间的矛盾。在政策执行过程中，一些单位和个人在执行政策时往往从地方利益、本部门利益、个人利益出发考虑问题；在利益的博弈中，以追求地方利益、本部门利益、个人利益更大的份额为目标，以损害国家利益、其他部门利益、集体利益为代价，变相、拒绝、消极执行政策，普遍出现“上有政策，下有对策”的现象。一些地方不惜牺牲国家利益，在政策执行过程中大搞地方保护主义，本位主义，实施土政策，实行经济利益封锁；一些部门对政策产生抵抗性反映，上面有漏洞，下面不补；上面有错误，下面加以扩大；上面政策对头，下面顶着不办，政策成了一纸空文。一些执行主体有时也为了个人一点私利，故意曲解政策，不积极执行政策，使政策执行变了形、走了样。如一些地方在我国构建社会主义市场经济的过程中，为了保护本地利益封锁资源和市场，不准原料外运，不准外地商品进入，到处封关设卡，争夺资源的大战此起彼伏，如出现了“羊毛大战”、“棉花大战”、“烟叶大战”等，狼烟四起，扰乱了市场秩序，也阻碍了相关公共政策的有序有效执行。

二是行为失范。目前我国正处于新旧体制转型阶段，新体制尚在建立过程中，出现行为规范体制上的“真空”，公共政策执行机制和保障机制不健全，容易出现执行偏差、变形现象。一些政策执行部门因受传统行为规范的影响，党政合一，仍然使用计划经济时代那种政策执行方式，缺乏现代政策管理理念和方法，使得许多好政策得不到很好实施，往往出现一种政策执行行为失范的现象。如湖南嘉禾事件中其政府执行理念——谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子——就是其中典型的反映。

三是素质不高。政策执行是由人来执行的。执行者的素质高低也从一定程度上直接影响到政策执行效果。从现实政策执行过程来看，一些地方、一些单位执行人员的素质参差不齐，一些人甚至缺乏必备科学文化知识，必然使政策执行产生不利影响。特别是个别执行人员素质也确实不敢恭维。一是文化水平较低。二是业务技能较弱。三是职业道德较差。不仅直接影响到政策执行效果，也损害了党和政府在人民群众心目中的形象。

四是政策缺陷。首先是有些政策缺乏科学性，不完整，不配套。在政策制定过程中，新老政策之间，宏观和微观政策之间，政治、经济和社会各领域和各部门的政策之间，以及一个大政策和它具体实施细则之间，往往没有很好的衔接和配套，没有形成科学合理的政策体系，这一方面给政策执行带来难度，另一方面也给执行者寻找对策、钻空子造成可乘之机。其次是政出多门。我国目前机构繁多，部门林立，职责不明，多头决策，缺乏有效的沟通协调，常常是政出多门，甚至相互矛盾。面对众多甚至相互冲突矛盾的政策，政策执行者不得不采取“优先法”：顶头上司的优先，其他领导的靠后；经济监督、杠杆部门优先，其它部门乃至党政机关靠后；领导个人交办的优先，集体名义布臵的靠后。这样一来，其政策执行必然大打折扣。其三是政策多变。往往是今天制定了一个政策，时隔不久，情况发生了变化，又忽忙出台一个新政策，头痛医头，脚痛医脚。政策朝令夕改，法无常规，缺乏稳定性和连续性，这样就无法建立政策的权威性和可信度，也很难使人遵从，因而造成“上有政策，下有对策”就不足为奇了。

五是监控不力。我国目前虽然建立了比较健全的行政监察体系，对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监控，但在政策的执行过程中，从上至下依然缺乏强有力的监控机构，专门负责检查监督各种政策的贯彻落实情况。往往是一遇到需要解决的问题，就下发一个文件，做出一些规定，而较少关心这些政策的执行情况和还有哪些需要进一步完善之处。即使是组织检查，相当一部分也是搞形式主义，听听汇报，看看材料，吃好玩好，一切都好，实际上什么也没有检查到。由于法律、法规或政策的落实缺乏监督保障体系，执不执行都是一个样，时间一久，令不行、禁不止，“上有政策、下有对策”之风自然盛行。政策执行在政策管理中具有举足轻重的地位，直接关系到我党的执政地位和执政水平。在当前形势下，如何才能改善和消除政策执行中存在的一些问题呢？根据上述分析，我认为应从以下几个方面下功夫：

一是实现公共政策执行的公开化，应打破传统的公共政策神秘感，提高公共执行活动的透明度，让群众和新闻媒体对执行的领导、协调和控制环节有所了解，接受群众和舆论的监督，提高社会对执行的认识和配合程度。这既有利于公共政策执行目标的实现，又能促使公共政策的民主化进程。另一方面要加强政策制定机关和执行机关的沟通，让执行人员政策执行过程中人力、物力、财力的配臵，执行目标实现的时间要求以及执行的步骤和方法，克服执行过程的盲目性。

二是整顿执行机关，提高执行人员素质。政策执行是由执行机关来具体行使的，执行机关的特性直接决定着政策执行的成效问题。很难想象一个无战斗力、无效率的官僚主义的机关组织能够获取政策执行的成功。执行机关必须做到首先职责分明，即明确规定每一个执行机关的权力大小和职权范围，其次，领导集中，指挥统一，目标、行动和指令要一致；第三，制度健全，运行机制要有序。一方面，要不断提高执行人员素质。由于执行机构的核心要素是执行人员对政策理解的程度的意向、态度和行为与执行效果有直接的关系。因此，要重视执行人员的选择和配备。执行人员不仅要具有良好的政治素质，还应具备一定的文化和专业知识，合理配臵不同专业的执行人员，最大限度地发挥其长。

三是增强理性与法律权威。在政策执行过程中，所存在的“上有政策、下有对策”这种有法不依现象，与政策执行人员缺乏法律和政策权威意识有直接的关系。树立法律和政策的权威是整治的正确选择，为此，在政策执行领域，必须做到：第一，执行机关和人员必须在法律和政策的范围内行事；第二，政策执行者不得享有不受法律和政策调节和制约的特权，任何人都不能违背政策和法律的规定；第三，一切违背法律政策的行为，都是违法行为，都要承担法律的责任。

四是加强政策执行的协调。一项公共政策的执行及其目标的实现，需要诸多机关、部门和人员之间的相互配合，密切合作，从科学管理的角度来看，政策执行的协调要注意如下方面：第一，政策本身自当明确，不可含糊不清；第二，执行计划为执行之纲本，凡事预则立，不预则废，依计划而分工，避免发生事权的冲突；第三，建立统一有效的领导，才能集中各方面执行政策的力量，共同实现政策目标；第四，健全监督。

五是要重视反馈控制。控制是执行机关和执行人员根据执行过程反馈回来的信息和原设一定的标准对偏差行为进行矫正。政策控制的需要来源于政策与执行的偏差。任何政策都是面向未来的，由于客观环境的变化和各种随机因素的存在，即使在政策方案完全正确的情况下，实际效果与政策目标之间也存在着一定的差距，因此，需要不断的进行反馈和控制。特别在市场经济条件下，在我们这样一个大国中，由于地区发展不平衡，政策执行的效果也不一致，更要加强反馈控制，及时调整矫正。

第四篇：我国公共政策执行过程中存在的问题及其解决对策.doc

我国公共政策执行过程中存在的问题及

其解决对策

摘要: 公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。作为政府调控社会成员之间利益关系，实现公共利益的合理分配及具体行政目标的重要手段之一，在社会飞速发展的今天，公共政策越来越发挥着举足轻重的作用。尤其是中国加入WTO以后，无论是政府还是社会都将进一步融入世界经济，置身于一个市场竞争日益激烈的大环境中去。这也对我国公共政策的制定、实施等领域提出了新的挑战。如今，我国政府在公共政策执行这一重要的环节中，仍存在着不同程度的问题，具体表现为政策执行偏误，即政策执行者在实施公共政策的过程中，受到各种因素的影响，使执行效果偏离政策的最终目标并引起了经济、政治、社会生活的无序和混乱等政策失真现象。如何改善现有的缺陷，探索出解决对策并保证公共政策的有效实施，正是我们如今亟待解决的问题。关键词: 公共政策执行偏误政策失真

一、引言

公共政策执行是在政策方案接受之后，国家行政机关及其组成人员通过运用各种手段,将其内容转化为现实从而实现公共政策目标的一种行为。公共政策执行是公共管理活动的中心环节,是实现政策目标、解决政策问题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径。美国公共行政学者艾利森曾指出:“在达到政府目标的过程中,方案确定的功能只占10 % , 而其余90 %取决于有效的执行”。这表明公共政策执行在公共政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位和作用。然而,在公共政策执行过程中,由于各种因素的影响,常常导致公共政策执行出现偏误,政策目标不能预期实现。由于体制转轨和社会转型等方面的原因,目前在我国这一问题尤为严重。在当前我国改革发展进入关键阶段和建设社会主义和谐社会的新形势下,研究并解决我国的公共政策执行出现偏误问题,无疑是个十分重要紧迫的重大现实问题,对于提高我国公共政策执行效率有着重要理论价值和现实意义。

二、我国公共政策执行偏误的主要表现

在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个相当关键的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。政策在执行过程中出现偏误,不但会直接影响政策问题的解决,导致预定政策目标落空,而且会损害政府形象,削弱政府权威和公信力。纵观我国目前公共政策执行状况，不难发现在政策执行过程中仍然存在“上有政策，下有对策”的不良现象，从而使得政策在执行中产生偏差和变形。具体来说, 公共政策在执行中出现的偏误主要表现在以下几个方面：

(1)“虎头蛇尾”敷衍性执行。实施政策要坚决贯彻，善始善终。但在现实中，有些部门或地区对上级政策前松后紧，敷衍塞责，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，有时甚至会出现负面效应，给国家和人民的利益造成重大损失。

(2)“断章取义，为我所用”选择性执行。一些地方政府、单位对上级政策指令或命令进行过滤，只执行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不执行。“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”便是很形象的比喻。一些单位“耍小聪明”、“打小算盘”, 置国家政策原则于不顾，站在小团体利益的立场上钻政策的空子，极大程度妨碍了上级部门目标的实施。这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全,政策的整体功能难以发挥,政策目标的实现也必然大打折扣。

(3)“土政策”附加性执行。在公共政策的执行中，执行部门为了本地利益在原政策的基础上自行设置“土政策”，打着结合地方实际的旗号另搞一套谋取私利, 从而导致政策执行变形；或附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。以我国的计划生育政策为例, 我国的计划生育政策本来是为了控制人口数量,提高人口素质,但在一些地方,计划生育罚款却成为乡政府财政收入的一个重要来源。有些地方竟然把生育第二胎的指标公开拍卖,偏离了计划生育政策的根本目的。

(4)“上下不一”抵制性执行。公共政策执行者对现有的政策不认同、不接受, 从而产生抵制情绪, 使公共政策不能够执行到位, 达不到预期的效果。例如,近年来我国某些地方政府过分强调自身的情况,找各种原因让中央“搞特殊”, 对中央宏观调控政策一再置若罔闻，甚至逆风而行,“你说你的, 我干我的”。

(5)“走极端”野蛮性执行。在当前社会主义市场经济条件下，执行公共政策应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的结合运用。然而我国在公共政策执行扭曲变形,演变成野蛮执行,导致与群众关系紧张,极大地影响了执行效果。更有甚者一些政策执行人员采取极端手段,背离工作程序,甚至采用违法违纪的方法执行公共政策。

三、我国公共政策出现执行偏误的主要原因

当前公共政策执行出现偏误, 存在主观或客观等多方面原因:

(1)政策本身的原因。政策本身的质量问题是影响政策执行效果的首要因素。一项政策能否得到有效的执行, 往往取决于政策本身是否科学化合理化明晰化。政策执行偏误产生的重要前提就是政策本身存在着缺陷, 有漏洞缝隙可钻。

(2)政策执行主体的原因。任何一项政策最终都要靠执行主体来实施, 现实中政策执行偏误在很大程度上是由于政策执行主体的原因造成的。主要体现为:

1)政策执行主体的素质不高

由于历史原因, 我国公务员与发达国家公务员比较起来,素质普遍不高。从而, 文化水平低导致行政决策水平低;职业道德差导致行政道德滑坡;行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任;理论水平低导致官本位思想严重。

2)执行主体法制观念淡薄

从行政的角度看, 中国政府机构的规范化、法制化程度不高,变化的随意性很大,人治色彩浓厚。“不因人而异”等观念并未深入人心,随处可见官僚的“任性专断”,书面形式的行政法规约束不了现实社会中的官场逻辑,人格权威大于机构权威和法律权威。显然,不依法行政是造成公共政策执行效率直线下降的重要原因。

3)利益主体之间的矛盾和冲突

政策的核心是要解决社会利益的分配问题,所有政策最终都表现为对社会利益关系的处理。它适用于全社会,代表和维护的是一种整体利益,符合全体人民群众的利益要求。但是,在现实生活中,由于受各种因素的影响,有些政策未能充分体现，甚至损害广大政策目标群体的利益,以致目标群体难以认同和接受这些政策,进而对政策的执行产生消极情绪和抵触。在我国社会转型期,某些官僚贪污受贿、徇私舞弊、权钱交易的腐败行为不仅仅只是一般的自利行为,而是严重的违法犯罪行为。从公共政策的角度来看, 这些行为不仅仅是官僚公共决策的乱作为、不作为,更是利用公共政策谋取私利、损害公共利益的违法犯罪行为。

(3)政策执行制度的原因。相关制度的不完善,主要表现在:

1)政策执行的信息沟通机制不健全

信息沟通机制的不健全,使政策执行过程中的信息交流严重阻塞。一方面, 政策制定与执行缺乏公众参与机制,政策透明度低,政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知,或道听途说或一知半解,政策执行难度和风险当然加大。另一方面,政策执行缺乏信息反馈机制,政策执行盲目性大，政策评估缺少依据,政策效果难以认定。比如, 2003年“非典”事件, 就是因为开始之初, 疫情信息“上行”中瞒报、“下行”中封锁、“平行”中缺乏沟通, 最终才演变成一场重大公共危机。

2)公共政策执行的权力结构不够合理

虽然我国很早就有中央与地方之间的“放权与收权”的探索, 但迄今为止我国尚未建立一种法治化、规范化、科学化的中央与地方权力关系模式, 没有对中央与地方的权限职责进行明确的界定。

3)公共政策执行的监控机制不力

监督是管理的重要环节,也是公共政策执行的重要手段。目前我国虽然建立了比较健全的行政监察体系对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监督,但在政策执行的过程中,依然缺乏强有力的监督机制:执行系统的监督机制因体制的依附性而难以正常运转；监督主体因其主体意识不强加上缺乏必要的法律保障致使监督职能无法完整履行；新闻媒体的舆论监督因受行政干预而无法释放能量；社会监督因诉讼不畅、缺乏保障而难以发挥作用。

四、解决我国公共政策执行偏误的主要对策

公共政策行为是国家政治的主要组成部分,公共政策执行是实现国家职能的关键环节,政策执行的成败直接关系到经济的发展、政治的稳定和社会的进步。为避免执行偏误或解决已出现的问题：

(1)完善行政之间、党政之间的权力配置。改革现行的行政管理体制, 合理划分各机构的职能,避免职能交叉。对职能交叉的行政机构实行“撤”、“并”、“减”, 机构设置要讲究整体性和科学性,理顺中央和地方之间的关系,确保政策的严肃性、权威性、合法性。

(2)全面提高政策执行者素质,提高对政策认知水平。政策的执行主体是人, 是公共政策能否有效执行的关键因素。执行人员正确对执行的目标、内容及实施步骤进行了解、认知,才能有效地加以执行, 如果执行者不能完全地理解公共政策,就会导致政策执行的偏误。执行者只有对政策的内容与精神实质有正确理解,才能坚定地、创造性地完成政策的执行。

(3)保障监控工作相对独立性，完善政策执行监督制度。根据当前我国政策执行控制的实际,为保障监控工作的相对独立性,有必要对现行的国家监督机构双重领导体制进行合理的权责界定,建立起权力监控自上而下的独立的垂直领导体系。

(4)加大政策宣传力度,完善政策传播渠道,建立政府与公众之间的互动机制。政策的传播离不开对政策信息的宣传,加大对政策的宣传力度,有利于执行人员及广大的目标群体对政策的了解。建立完整的信息传播网络,改变高度一元化的传播方式。政府的宏观政策可以通过媒体、电视、互联网等走进千家万户,提高政策的时效性；同时,减少单一传播的层级,保证信息保真度,还可以及时得到市民对政策及政府的反馈信息。例如,政府在网上给公众与政府之间搭建了一条直接沟通的渠道,公众不仅可以直接点击政府的官网,迅速、及时地获取政策信息,而且也可以通过电子邮件、电子投票、电子民意调查等形式将对政策的意见和要求反馈给政府。政府应该和公众之间建立互动机制,及时听取公众的意见和要求,对政策作出必要的修改。如建立信访制度,使由于新政策的推行而利益受损的公众有申诉与表达自己意愿和要求的制度化渠道。

参考文献:

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5.陈庆云.公共政策分析.北京大学出版社，2006

第五篇：落实农村低保过程中问题和对策

低保资金管理使用中存在的几个问题

及相关对策

低保政策是国家一项重要扶贫政策，是保障困难群众基本生活的“救命钱”。然而，在执纪审查中，发现和查处一些违规发放、贪污、挪用和套取低保资金的案件。通过对这些案件分析发现，违规使用低保资金有以下几个突出问题，应引起高度重视：

一、虚报冒领，侵占骗取低保资金。有些基层干部利用职务之便，通过虚报低保领取名额、修改登记申报信息，或不按时、不按标准发放，骗取、侵占低保资金，中饱私囊。如有的干部“无中生有”，提供虚假材料，用该村空挂户口人员的户口信息，办理低保，空套国家低保资金；有的干部利用职务之便“李代桃僵”，将低保对象的“一卡通”银行账户存折私自占有，冒领低保补助，借机获取个人利益。

二、优亲厚友，违规发放低保资金。部分基层干部利用职务便利，在低保资金评定中优亲厚友，为干部或其家属发放低保资金。有的低保对象家庭收入、财产等条件超标，不符合低保保障条件，但仍获得民政部门审批享受最低生活保障待遇，发放低保资金；有的地方经办管理机构对低保待遇申报、公示、审核、审批程序把关不严，没有认真开展入户调查、邻里访问和民主评议等工作，导致不符合低保条件的家庭或人员违规享受低保待遇，仍存在“人情保”、“关系保”的现象。

三、吃拿卡要，阻碍发放低保资金。有一些基层干部把低保政策捂着、藏着，不告诉群众，群众不懂，以为是你帮我干的，我给你一点好处是应该的，造成权利的寻租。还有的基层干部在执行落实低保政策中，违背群众意愿，克扣强索，强行摊派、乱收费。如在为群众办理低保过程中收受香烟、白酒，接受低保对象宴请，收受好处费；有的干部强行向低保户摊派义务工费，据为己有，阻碍低保资金走完“最后一公里”。

四、挪作他用，随意处置低保资金。个别基层干部纪律意识淡薄，滥用职权，拆东补西，将应发放到村民手中的钱款截留“充公”变成“公款”，用于其他方面；甚至将贫困群众的保命钱、救命款随意处置，违背了低保资金用途的本质。例如有的地方财政部门挤占挪用城乡低保专户资金，用于拨付临时救助、拆迁补偿、部门工作经费等；还有的部门单位虚报套取城乡低保资金，用于修路经费支出、发放失地农民生活补偿等。对此，我们提出整改措施：一是加大宣传力度。要充分利用电视、网络、宣传专栏和宣传手册等多种群众喜闻乐见的方式，把低保政策宣传到位，扩大覆盖面和知晓率，解决好群众的“知情”问题，提高群众维护权益的能力。同时转变困难群众的思想观念，使他们认识到低保制度是对符合条件的困难群众给予基本生活保障，要改善生活质量，必须劳动就业、自食其力，营造“享受低保应该、退出低保光荣”的社会氛围。二是坚持长期公示。必须把低保政策“阳光化”，规范农村低保申报流程，把农村家庭的贫困状况评价交给群众，评议、调查、公示、审核，由党员代表、村民代表、低保申请对象全程监督。同时，对低保对象及低保资金的发放时间、标准、领取方式通过网络、公示栏等进行长期宣传公示，并公布举报电话，畅通举报渠道，接受群众监督。三是强化动态监管。一方面要健全动态管理机制，定期审核低保家庭经济状况，对收入水平超过低保标准的家庭，要及时退出低保；对符合保障条件的，严格按程序申报审批，做到动态管理，有进有出，真正形成低保“进出两通畅”的机制。另一方面要加强各级民政、财政、审计、监察部门对城乡低保资金管理使用情况的监督，并常态化开展明查暗访，及时查处和纠正低保政策落实中的违纪违规问题。充分利用信访接待、投诉电话和网上信箱等民意诉求载体，发挥社会监督、舆论监督作用。对在低保政策执行和低保资金发放中存在违规违纪问题的基层干部，严肃查处。