身份的界定,农村集体物权制度改革中无法回避的棘手问题

第一篇：身份的界定,农村集体物权制度改革中无法回避的棘手问题

身份的界定,农村集体物权制度改革中无法回避的棘手问题

身份的界定农村物权制度改革中无法回避的棘手问题

目录

绪论…………………………………………………………..1一、理论上的探讨…………………………………………..3二、实践上的探索…………………………………………..5

(一)哪些人属于农村集体经济组织成员？…………………5

（二）因为个体的差异，如何确定其所占份额？………...6

1.原住居民…………………………………………………7

2．政策性搬迁居民…………………………………………8

3.投资置换型迁入户…………………………………………9

4.靠关系和暗箱操作迁入的村民……………………………10

三、界定农村集体经济组织成员身份应注意的几个问题…1

21.正确理解民主程序………………………………………….12

2.要严格区分政策性搬迁与非政策性搬迁………………….1

33.关于非政策性搬迁人员户口迁入时没有交纳集体积累需补交集体积累的具体标准及相关政策………………………………….1

44.做好经常性的界定集体经济组织成员身份工作………….1

55．界定工作中不应忘记社会保障的建立…………………..15

摘要农村集体物权改革的实质是将过去那种对集体资产的无差别共同共有改为有差别的按份共有。然而，在农村物权改革[本文转载自中需要明确哪些人是农村物权的量化对象，每个不同的个体应该占有集体产权多大的份额和权益分配比例。本文试图从理论和怀柔区农村经济产权制度改革实践两个角度去回答谁是真正的农村集体物权所有者，如何保证农村居民的利益分配有序进行。

关键词：成员身份界定物权改革

绪论

农村城市化，主要是指的农民的非农化，然而，当职业的转换进行中，伴随其中的财产关系（农村集体的物权）以及由此而生的利益分配关系，必须及时得到确定。这样做的好处就是避免在由“村委会”改为“居委会”过程中，集体物权的流失，与此同时，由于农民在身份置换之前已经确定了财产关系以及较为稳定的预期收益，因此，可以“毫无后顾之忧”地转向非农产业，从而减少了农民对城市化进程的恐惧性抵触。既然有如此好处，为什么我们的农村集体物权不能及时得到明确的界定，这里有一个非常棘手的问题，就是村里哪些人参与农村集体物权关系的界定。这个问题如果不能得到很好的解决，就会有碍农村社会、经济秩序的建立，甚至会影响到农村社会的稳定。最近一个时期，我区陆续开始新城建设，京城高速路、111国道拓宽工程、社会主义新农村建设全面启动，原本就已经是瓶颈的稀缺资源——土地（或者说是人地矛盾），现在尤显突出。作为以土地为依托的农民，在这场城镇化过程中，不仅要丧失土地这一最后的基本生产资料，而且，多数农民由于未完成资本的原始积累，加之征地过程中，土地变现价值有一部分被中间环节盘剥，有一部分到手的资金还要为今后的养老、医疗等不确定风险作储备，很难有余钱用于转向二三产业的再投资。此外，由于失地农民中，很大一部分已经是40、50岁的中老年人群，文化程度、专业技能欠缺，就业转型的可塑性较低，以求职者身份进入劳务市场，必然处于非常不利的地位，因此，失地农民的可持续收入成为一个亟待解决的现实性问题。基于这种情况，作为政府部门，应该在欣赏繁花似锦的城镇的同时，给予市的农民更多地按关注。一个可行的办法就是对现有农村集体经济组织进行体制和制度的创新，即实行农村集体经济产权制度改革。通过资产变股权，农民当股东的方式，使集体资产由共同模糊共有，变为清晰的按份差别共有，使失地农民在取得劳务收入的同时，获得一份稳定的、可持续的资产预期收益，从而解除失地农民对未来不确定性的恐惧感。然而，随着而来的一个问题是，村里哪些人应该享受这种权益？每个个体享受的份额应该是多少？这两个问题不回答清楚，那么，资产产权的量化就会难以进行，产权制度改革也就无法继续。更为严重的是，产权制度改革这一举措，唤醒了村民的产权意识、民主意识和维权意识。因为，产权的量化，就是对集体资产产权的最后界定。产权一旦量化，每个个体在集体这块大蛋糕中所占的份额就固定了，也就是说他的权益被固定了，接着，今后他在集体可持续收益中的分配比例也就随之固定。可以说，产权界定的结果决定了每名村民（股东）今后的生活水平。既然产权界定的结果如此重要，作为利害关系人的每位村民必然要十分关注自己在集体资产产权中的份额，关注界定的过程、程序、政策设计以及政策的实施。我们在为期两年的改革实践中，对这一点感受尤深。很多农民都把对未来的希望系于产权制度改革。在产权量化中一些细小的纰漏，都会

引发农民群众的上访甚至群体性事件。也可以说，成员身份的界定以及份额的确定是关乎产权制度改革成败和社会稳定的关键和难点。

作为回答这一问题的尝试，作者从理论、实践上两方面加以探讨，试图为读者提供一个化解这一棘手难题的途径。

一、理论上的探讨

世界上相似、相近的东西很多,但相似、相近绝不等于相同。正像一位

哲人所说,树上的众多叶子看起来都相似,但没有一片叶子是完全相同的。目前在我国农村,特别是在经济较发达的农村地区,对于村民、社员、农民这三个相似、相近的词汇,有的地方不加区别地混用,认为村民、社员、农民属同一概念,因而在理论和现实生活中,从理论到实践造成概念上的混乱,从而影响了农村工作的混乱和农村社会的稳定,有碍农村经济有秩序的发展。看来,我们有必要把村民、社员、农民这三个看似相近,其实截然不同的概念的内涵与外延界定一番。

所谓村民,是一个与地域相连的、社会学的概念。一般系指长期居住在农村里的居民。

所谓社员,是一个与产权相连的、经济学的概念。一般系指经济合作社的成员。

所谓农民,是一个与职业相连的、同时具有政治学、经济学和社会学性质的概念。

在我们的现实生活中,在一定的社会经济条件下,作为一个具有民事权利能力和民事行为能力的自然人,可以同时扮演村民、社员与农民三种不同的角色。这里所说的一定社会经济条件主要包括:

一是生产力水平低下,经济欠发达,产业结构单一,农村居民的就业渠道单一,其收入主要靠从事农业生产取得。

二是农村社会对外开放的程度较低,基本处在封闭、半封闭的状态,人口处于非流动或流动程度甚低的状态。

三是国家对人口的二元化管理体制和人为的城乡分隔的户籍制度。在上述三种社会经济条件同时存在的农村地区,一个人因出生和长期居住在农村,所以他首先是个村民;又由于该村民从事的是农业生产,所以他又是个农民;再由于我国在五十年代已经全面实现了合作化,由于他自己或者其父辈投资加入了村经济合作社,所以他自然地也是个社员。

当上述三种社会经济条件中的某一个、两个或者全部条件发生变化的情况下,一个原本居住在农村的人所扮演的角也就不一定同时既是村民,又是农民,又是社员。

倘若某一个原本居住在其出生地的村民,当他所在的地区产业结构发生变化,二、三产业发展起来以后,他从农业生产中分离出来,去务工或去经商。此时的他,虽然其户籍性质仍然是农业户口,仍然是村民和社员,但由于他已经不是专门从事农业劳动。因而他实际上已经不是原本意义上的农民了,实现了其角色的第一次转换。

倘若此人通过务工或者经商,积累了一定数额的资金,有了改善居住条件和居住地的愿望,举家迁徙到城市或者小城镇。由于其所在的集体经济组织的资产中仍然有他的一定份额,所以他仍然保留了社员身份,但已经不是他原来所在村的村民了。那么,这时的他又实现了其角色的第二次转换。

倘若,他符合国家户籍制度改革政策规定的条件,取得了在城市或者小城镇落户的资格,由原农业户口变更为非农业户口。此时的他已既不是村民,也不是农民。但由于他在原农村经济合作社的资产中仍有他的一定份额,因此他仍然是社员。这时的他又实现了其角色的第三次转换。

倘若,他所在的村经济合作社按照政策规定和社员的意愿,对集体资产进行了产权制度改革,将集体资产由社员集体共同共有,变为社员按份共有明晰了每个社员的产权份额。如果这时的他,按照合作社股份合作的章程规定,自愿将量化给他的股份进行了转让。这时的他就已经不再是社员了,实现了其角色的第四次转换。

在这里,我们实际上是讲述的是一个村民从农民转变为一个城镇居民的全过程。也是在农村城市化过程中,村民、社员、农民相互分离、演化,甚至彻底变异的过程。

一个重要的结论：只要他是一个村的社员，那么不管他的村民身份、农民身份是否已经丧失，他都应该享受其所在村合作经济组织的各项经济权利和待遇。

二、实践上的探索

（一）哪些人属于农村集体经济组织成员？

根据我区农村人口的现状，凡符合下列标准的人员，均可界定为农村集体经济组织成员，享有本集体经济组织资产的所有权、使用权、收益权和处置权，并承担应当履行的义务。

1、在农村土地一轮承包期间（1984年至1997年），已经取得本集体经济组织土地承包经营权的农户及衍生的农业人口；

2、按照有关政策进行异地搬迁的强泥石流易发区及其它政策性搬迁的人员；

3、非政策性搬迁的农业户口人员，已经将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织，并按照现户口所在地集体经济组织的规定缴纳了集体积累或入户费，并承包了集体土地、果树，取得了土地承包经营权（有些户虽未缴纳集体积累或入户费，但迁入者本人为迁入村投资修路、引进企业，利用社会资金为迁入村做了贡献的，有事实依据和当时村干部证明的，视同交纳了集体积累或入户费）的人员；

4、全家转为入小城镇户口，未办理自愿放弃土地承包经营权手续的人员（被行政、企事业单位录用的人员除外）；

5、应征入伍的义务兵；

6、嫁给本集体经济组织成员的人员（包括男到女家）及其新生子女；

7、离婚或丧偶，户口未迁出本村的人员及其子女；

8、因结婚（包括再婚）带入的子女（户口已迁入本村的）；

9、本集体经济组织成员依法收养的子女（户口已迁入本村且不是单立户的）；

10、判处有期徒刑以下刑罚的人员；

11、除以上十项以外，按照《社章》的有关规定，经民主程序讨论通过，其它可界定为农村集体经济组织成员身份的人员。

（二）因为个体的差异，如何确定其所占份额？

众所周知，对于村民而言，由于社区的开放性，农村居民迁入时间的早晚各异，对所在村集体的贡献也会有高低之分。既然如此，在权益享受上尽管同为集体经济组织成员，但份额和比例还是应该有所差异的，这一点是毋庸置疑的。但是在具体操作中，其份额和比例的确定显得尤为艰难。

我们可以借助对以下三类人群的分析，来探讨所占份额及比例的关系如何确定为宜：

对于不同时期迁入的人群来说，取得合作经济组织成员身份的途径不外乎以下几个方面：

1、原住居民

一般来说，一个村的居民主体是原住居民。但是随着经济的发展，原住居民在村里的比重会逐渐降低。这是因为，原住居民在遇有就业机会时，也会向薪酬更优越、居住环境更好的地区流动。而其所腾出的生存空间正好被较之落后地的区迁移居民所替代。而原住居民比重越大，表明这里的经济发展缓慢，就业机会较少。我们在选择产权制度改革的时候，往往又多选择在经济发达的村搞试点，这样新老户的矛盾暴露的就比较集中。如果从公平的角度说，迁入村的集体资产贡献份额最大的还是原住居民。其理由是：

（1）资本的原始投入主体

合作化时期，原住居民以现金或实物形式入资投股，除了有形资产的投入，更值得一提的是，原住居民还将土改时分得的土地这一无形资产投入到合作经济组织之中。

（2）资本积累的创造主体

现在村集体资产的形成很大一部分是由原住民通过投资入股、辛勤劳动几十年积累起来的。我们作过分析，集体经济增速最快的年份，是在1991年之后，而这一段时间正是城镇化起步和加速的时期。集体资金存量增加，更多的是集体土地因国家建设征用或企业占用变现而来。这一点，在城乡结合部以及城中村表现最为充分。因此，原住居民在资产份额中所占比重和份额应该予以客观公正地体现。

2、政策性搬迁居民。

因为我区的山区部分村生存条件恶劣，或因山洪冲毁了其生产、生活的基础设施，政府为其在平原镇乡的某个或某些村提供土地、宅基地等生产生活资料，而搬迁农民是依据政府的相关文件自愿放弃山区原有的土地等生产生活资料，无偿取得平原村的土地等生产资料，并要求享受同迁入村村民一样的待遇。

从迁入农民的角度看，他已经放弃了原有的生产资料，响应政府的号召，离开养育多年又有很深感情寄托的故土，而且还要面对相对较高生活成本和交际成本的陌生土地，这种置换多少带有一种无奈和隐痛。并不见得像向迁入的农民所说的那样是一种“拣便宜（或偷着乐）的事”。尤其是搬迁人口多为基本丧失劳动能力的老人或寄养在家的幼儿（因为在此之前，年轻人口早已通过各种方式流入到经济发达、就业机会多的城镇）。因此因为政策性搬迁而迁入到新的村合作经济组织的人群，他们理应无偿享受到与迁入村村民一样的待遇，这一点是毋庸置疑的；

从迁入村原住居民来说，他们提出，政策性搬迁新入住的居民，无偿取得的生产资料是从原住居民原有份额中挤出的份额。是一种变相的集体资产的“平调”（或者说是无偿地划拨）。

从政府角度看，为边远险村险户改善生产生活条件，用意无可厚非，也是应尽职责。但是，这种安排的买单方应该是扮演公共角色的政府，不应是接受移民的村集体。政府应该补偿多少为宜呢？这首先应看政府的财力允许的范围，其次，应该考虑级差地租因素和不同地区生活水平的差异。合理的限度应是确保迁入村的村民权益不因新入户的迁入而有所减少。

那么，新迁入的村民是否也应该享受与原住民同等的待遇呢？我看，这也值得商榷。按说只要迁入的农民符合政策性搬迁的条件，他就应该取得合作经济组织成员的身份，享受与原住民的同等待遇。然而，我们看到，迁入村民与原住民对迁入村集体资产增值的贡献是不一样的。忽视这种差别，给予迁入村民无差别的待遇和分红权益也是缺乏法理依据的。

解决的办法是：给予迁入村民的成员身份，但是在分红权益上按照迁入村后的时间计算出相应的权益系数，然后提交全村村民代表或村民大会予以表决。从产权改革的实践看，多数村民还是理解政策性搬迁的村民享受与原住村民大致相当的待遇，但是，必须有所差别。如果工作做得细致，这种差别尽管很小，原住村民还是能够接受的。但是如果差别很大，就会引起迁入村民的意见，甚至引发群体性上访事件。

3、投资置换型迁入户

这种迁入户往往是有一定经济实力或者是头脑灵活有“路子”的能人。他们在迁入之前，有可能向村集体交纳了数量不菲的的资金，或者在迁入村投资兴办了企业，也有可能是把一种营销渠道或者专有技术引入迁入村，使村集体和村民受益。这种迁入户一般都能为原住村民所接受，而且也容易享受与原住村民相同的待遇。需要强调的是，对于此类迁入村民，应该认真审核其投资的真实性，特别是不能因此而杂家村集体的债务，其次，要将其给村集体和村民带来的收益与村民围起换得成员身份带来的好处进行比对，如果前者小于后者，则应令其补足，并向村集体交足积累。

4、靠关系和暗箱操作迁入的村民

这是一类依靠社会背景和权势，通过向乡、村干部施加压力或行贿的方式，以很低的成本或者零成本迁入新的村级经济组织之中。原住村民意见最大的也是针对这类人群。因为，他们是不劳而获、轻而易举的取得了经济组织成员身份，并且长期享受与原住村民相同的各种待遇和分红权益，实际上这就是对原住居民的一种经济上的剥夺。

可行的办法，就是要对其身份进行一次甄别，如果按照规定，补交了集体积累资金（也有的村把其称为入户费或公共事业费），那么可以将其视为新组建的合作经济组织成员；如果没有这样做，那么，我们就应该理直气壮地将其从现有合作经济组织成员中剔除，只有这样，我们才能最大限度地保护原住居民的利益不受伤害。

我们固然相信民主的公信力。但是当原住居民所占人口比重较小，话语的分量也会随之减轻。如果以民主表决的方式决定产权界定的方案时，原住居民的权益肯定会受到伤害。而这个时候，作为公共部门的政府不应缺位，应该站出来为原住民伸张正义，最为可行的办法就是出台具有约束力的、立场公正的界定政策。

我认为，可行的办法就是，将全村原住居民和后迁入居民在村居住、劳动和生活的年限全部进行详尽的清查，将集体资产全部量化，切割为集体股、户籍股和劳龄股三种形式。集体股按30-40的比例提取，用于产权制度改革后的善后事宜处置以及不可预见费用支出和村级公益事业支出。户籍股按照现有村民的户籍，是本村农业户籍人口的每人一个标准股；劳龄股按照村民在存居住的时间进行量化。那么如何才最大限度地体现原住居民的利益呢？办法有二：

（1）合理调整户籍股与劳龄股的比例关系。

假设该村集体股的比重定为30，那么还有70的资产产权需要量化到经济组织成员，如果其中只设置老龄股和户籍股两种个人股种，从原住居民的利益考虑，就应该将劳龄股的比重提高，比如说他们希望劳龄股所占比重为7成，但是新迁入居民肯定不会同意，这样就会出现一个博弈谈判，博弈的结果往往是由新老户的比重所决定。这个结果是否就真的公正吗？我看未必。如果新老户比例在伯仲之间，其博弈的结果也还说得过去，但是当新老户比例向某一方倾斜时，这一博弈结果很有可能显失公平，最终的结果肯定需要政府出面进行裁判。因此我们应在政策安排上作出纠偏性规定，即给出一个大致合理的比例区间，比如户籍股与劳龄股的设置比例为3~5：7~5之间，只要超出这个范围，我们就应该介入调查。

（2）设置劳龄系数

当劳龄股与户籍股比例通过博弈谈判确定无误后，还有一个地方容易使原住居民受到伤害，那就是在不同的历史时期，每个年度对村集体的贡献值是恒定的吗？答案是否定的。我们知道，在60-70年代这一历史时期，国民经济的增长几乎是停滞的，国营企业的工人工资也一直未见增长，村集体经济同样也是如此，但是我们不能因此而否定那个时期的劳动付出；经济增速快的年份是在90年代以后，但是，迁入户居民的大量涌入也恰恰是在这一时期。依此，将90年代的年度系数定得很高，这样往往会出现一个窘境，即一个年龄较长的原住居民同一个刚迁入时间不算很长的年轻人享受相差不多的劳龄股。我们裁判的标准是什么呢？最科学的就是对现有资产增值的结果按年度进行还原核算，按照不同年份经济的增速、物价指数、增长的质量及原因进行分析，制定一个科学的、经得住推敲的年度系数。不同年度迁入的人按照不同的年度系数进行量化，确保原住居民的合法权益。也有的人提出，这样计算过于繁琐，那么我们也可以以5年为一个时期段，从1956年开始，划成10个不同的时期段，每个时期段计算一个系数。每个人按照所处时期段享受相应的系数。

三、界定农村集体经济组织成员身份应注意的几个问题

1、正确理解民主程序

依据1996年12月17日北京市委农村工作委员会、北京市政府农林办公室下发的《关于村经济合作社社员代表大会的若干规定（试行）》，这里所称的民主程序是指1996年12月17日以前，经村干部班子会讨论决定和1996年12月17日以后经本集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论通过的决议。为什么要在这里提出一个时间的概念，就是因为在1996年以前，对于民主程序的理解是，除了村民大会或村民代表会外，村干部班子会也算民主程序的一种，而到了1996年12月17日后，村干部班子无权对集体经济组织成员身份进行界定，即使界定了也是无效的，应予纠正。

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条关于“村民自治章程、村规民约以及村民会议或村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”的规定，村民（社员）会议或村民（社员）代表会议在履行民主程序时，必须严格遵守有关法律、法规和政策规定进行民主决策。

这里特别要强调的是，村民法律意识、民主意识的崛起固然是社会进步的表现，但是我们也应看到，在我国的社会生活中，公正民主与村民的素质之间还有很大的差距。这一点在新、老户产权界定中表现得最为明显。当原住居民占多数时，其表决的结果肯定会使新迁入户的权益受到程度不同的伤害；原住居民占少数的村，其民意基础必然会向新入户权益倾斜。这时，政府不应表现得无能为力，漠视这种以民主和民意掩盖事实上的不公正。

2、要严格区分政策性搬迁与非政策性搬迁

政策性搬迁是指为了保证全市供水安全或者保护生态环境，或者是处于强泥石流易发区，各级党委、政府为保证人民群众生命财产安全，由政府统一组织异地搬迁安置到现在户口所在村。政策性搬迁的农民按照当时的政策，不需要交纳集体积累或入户费就自然取得村集体经济组织成员身份。在这里，我只是说对于政策性迁入户本身而言，他们取得成员身份不必交纳任何费用，但是买单的负担不是迁入村的原住居民，真正的买单人是政府。如果政府因财力紧张一时无法全部承担，也应将其视为政府的一项负债，待财力允许时再予补偿；

而非政策性搬迁是指除按照市区政府制定的有关政策进行异地搬迁以外的人员。这部分人员如果要获得村集体经济组织成员身份，就必须按照迁入村准许户口迁入时的有关规定，交纳集体积累或入户费后，才能确定其该村集体经济组织成员身份。

3、关于非政策性搬迁人员户口迁入时没有交纳集体积累需补交集体积累的具体标准及相关问题

对于一部分非政策性搬迁人员，户口迁入时既没有为迁入村引进企业、资金，也没有为迁入村做任何贡献，并且没有缴纳集体积累或入户费的，按以下办法处理：

⑴按户口迁入时，已经交纳集体积累户最高的人均标准补交集体积累；

⑵按户口接收村当年人均集体净资产数额补交集体积累，人均集体净资产数额较低的，按该镇当年人均集体净资产平均数补交集体积累；

⑶按一次性人均补交2000元集体积累。

以上三种办法，有关村可任选一种，依据当时入户人口收缴积累后，确定该农户集体经济组织成员身份。

值得注意的是：补交集体积累不能扩大化，只限于非政策性搬迁人员户口迁入当年应交积累而没有交积累的，衍生人口不再补交。对于已经缴纳集体积累，缴纳数额不足当年（户口迁入年）人均集体净资产数额，并已经界定为集体经济组织成员身份的不再重新补交；对于缴纳数额超出当年（户口迁入年）人均集体净资产数额的不予退还。

4、做好经常性的界定集体经济组织成员身份工作

由于在一定期间，村民、农民和社员之间的角色会发生置换，因此界定农村集体经济组织成员身份不可能一蹴而就，而是一项长期性工作。各镇乡党委、政府每年度应布置、检查一次。户籍管理和人口统计，按照惯例，衍生人口及单立户口（包括新入户）的，在每年9月30日前上户口的，统计为当年人口，9月30日以后上户口的，统计为下年度人口。各行政村主管户籍的村干部，应结合当年度户籍核对情况，及时向村集体经济组织上报人员增减情况，村干部要在每年1月20日“民主日”时，通报有关情况，并依据相关法律、法规、政策和《社章》的规定，及时界定新上户口人员的集体经济组织成员身份。为当年集体经济组织合理安排生产、经营、生活、补贴等奠定基础。

5、界定工作中不应忘记社会保障的建立。

农村合作经济组织通过产权制度改革，变成自主经营、自负盈亏的法人主体。曾经还是自给自足的农民，将自己的产权份额交给新的合作组织企业去经营，除了寄希望于那种对股份合作社的美好期待外，也应逐步强化风险意识，为有可能出现的经营亏损和蚀本作好心理准备。因为市场机制对农村合作经济组织同样会产生正反两个方面的作用。基于农民的承受能力不强和心理承受能力脆弱的的现实，我建议，凡是开展农村物权改革的村，不管其经济实力如何强，企业经济形势如何看好，都要未雨绸缪，在资产量化前，拿出一定数额的资金为全村村民建立农村社会保障体系（养老和医疗保险），这样才能确保农民生活水平的底线，不会因市场经济的风险而丧失殆尽。

那么，社会保障体系的建立同样也回避不了谁该享受，如何享受的问题。处置的办法主要有两种：

（1）全村村民无差别享受。

提出这一观点的人认为，社会保障应该是广覆盖，市场经济条件下，讲究的是森林法则，即弱肉强食。允许有强者，也允许弱者（失败者），我们敬重强者，但是弱者也不能因此丧失了生存的权利。因此，全村村民都应该享受这道保障线，而且是无差别享受。

（2）有身份、有差别享受

持这种观点的人认为，用于社会保障体系建设的资金是全村几十年辛勤劳动积累的资金，有的甚至就是集体土地变现资金。如果是经济组织成员，可以享受，但是应按在村的存续年度体现差别；如果仅仅就是户籍在本村，不是经济组织成员，就不应该享受。

我的看法是，既然是社会保障资金，其性质本来就不同于经营性资金，带有明显的公益性，排他性不强。但是我们也应看到建设农村保障体系的主体是农村的集体资金，而不是国家资金，因此又具有明显的区域性和排他性。因此，享受社会保障体系建设的人理应是出资人，即合作经济组织成员身份的人。在符合成员身份的人群中，不论其是年长者还是年幼者，都应无差别享受。

参考文献：

1、《从共同共有到按份共有的变革》中国农业出版社黄中庭，陈涛主编i7-109-08881-

22、《中华人民共和国村民委员会组织法》

3、《北京市农村集体资产管理条例》

第二篇：集体林权制度改革中出现的问题和解决方法

集体林权制度改革中出现的问题和解决方法

摘要 ：

集体林权制度改革是农村系列改革的继续和深化,是将党和国家土地承包政策从耕地向林地延伸和促进林农就业增收一项重大举措。集体林权制度改革涉及面广、情况复杂、任务艰巨，改革中不可避免地会面临不少困难问题和挑战，从而需要我们在工作中及时发现问题并且制订行之有效的举措。

关键词

一、林权集中与农民抗争

任何制度变革, 本质上都是利益的再调整和再分配。作为国家确定的林改试点省份之一和国 家确定的唯一“国家林业改革与发展综合试验区”, 福建林改的重点也是从明晰产权入手, 以重塑

林业微观经营主体, 实现“耕者有其山”为目标, 其改革宗旨与上世纪 80 年代初期实施的耕地承包

制是基本相类似的。在具体产权分割上, 林改强调要把山林所有权、经营权、处置权、收益权“四权”的落实作为一个有机整体推进, 建立以林农为主体的微观市场经营主体, 放活山林经营权, 落实林

业经营者对林木的处置权, 确保林地经营者的收益权。福建林改的最终目标是积极探索建立适应

社会主义市场经济要求的林业经营管理体制, 实现经营主体多元化、所有制形式多样化, 充分调动

各方面的造林积极性, 提高林业的集约经营水平。2003 年至 2006 年, 经过三年的改革, 福建林改的主体阶段工作基本宣告完成。应该承认, 福建林改在提升林业经营绩效, 提升林业规模化经营水

平, 以及促进村财增收方面确实取得了明显的成效, 也因此被认为是林改“典范”, “为各地林权制

度改革创造了模式和经验”。但是在实地调查研究中, 笔者却发现, 在有的农村, 林改在促进林业的规模化经营水平提升的同时, 也导致了林权过度集中的现象。其结果是少部分人借林权改革之

机“快速致富”, 而大部分农民却因社会排斥而失去了原本属于“大家集体所有”的山场。由此可知, 福建某些农村地区的林改并没有很好地兼顾到改革的效率与公平问题。2006 至 今, 由于有的农村农民因为在林改中没有获得收益或者获得的收益非常有限, 出于对林改政策的不满, 不少乡镇发生的盗砍盗伐、林木走私的案件比前几年明显上升, 特别是 2006 年底, 有的村甚

至出现了全村劳力普遍盗砍林木的现象;在有的农村, 农民则采取拦路阻桥向林业经营者收取过

路过桥费的方式来表达他们的不满;也有农民一旦发现有哪一片他们认为“属于不合理转

让”的山

场林木被砍伐之后, 他们就以群体行为的方式, 不顾一切占领迹地, 不让林权经营者来重新

造林。

类似这样抗争的例子乃至群体性抗争事件, 不仅严重干扰了林业的正常经营秩序, 而且也直

接危及

到林权所有者的利益以及林改后的整个林权制度安排, 对林业的可持续发展也构成了极大

威胁。

二、农民抗争的原因分析

从农民自身的角度来看, 福建林改中之所以会引发农民的抗争性群体事件, 本质上是农民

认为他们的林业经营权益受到了侵害, 他们的抗争行为是一种维权行为。农民认为, 他们的林业

权益受到侵害, 主要与林改后出现的林权过度集中有关, 林权的过度集中必然使得一部分农

民

失去了林地承包经营权, 而导致林权过度集中又与林改中的政策设计以及政策实行中的偏

离乃

至违规操作有关系。正是林改中诸多排斥因素的存在, 导致广大农民被排斥在林权改革收益

之

外。具体包括如下几个方面:

1、政策排斥引起林权集中。福建林权过度集中首先与林改政策的“建构性排斥”主导精神

有

关。纵观福建整个林改政策的实施, 其目的主要是注重发挥经济绩效而相对忽视了社会的公

平

效益。按照林改制度设计者们提出的观点, 林业最终还是要走规模化、专业化、集约化经营

之路,要以家庭联合经营、委托经营、合作林场、股份制林场等形式, 创建一批新的林业经营实体,充分

发挥市场对林业资源配置的基础作用, 促进林业的资源、资金、技术和人才等生产要素向有

能力

经营的“大户”合理流动, 不断提高森林资源的科学经营水平和规模效益。福建省林业厅也

曾经

出台《关于鼓励企业办工业原料林基地的若干意见》政策文件, 积极鼓励林权向经营实体集

中。

另外, 依照福建省《关于推进集体林权制度改革的意见》的规定, 此次林改要“坚持分类指

导, 尊

重历史”的原则, 为了尽量保持政策的稳定性和连续性, 《意见》规定必须坚持“三维护”

政策: 一

是对已明确林权的予以维护, 不打乱重来或借机无偿平调;二是对在改革前签订的合同, 只

要是

符合国家法律政策, 转让行为规范, 合同真实有效并依约履行的, 均予以维护;三是对合同

有不

完善和不规范的地方, 也采取“动钱不动山”的办法进行利益调整并加以完善规范, 尽量维

护原

业主的利益。“三维护”政策的实施实际上把林改之前已经通过各种途径转让的山场排斥在林改

之外。而对于基层地方政府来说, 既然上面出台了这种政策, 有的地方政府甚至直接采用行

政性

手段“强制性”地把林权向一些经营实体集中, 由此出现了一些占有几万甚至数十万亩的“原

料

林基地”的企业实体, 导致林权过度向一些经营实体及某些个人经营者集中。

2、资本排斥加剧林权集中。福建林改过程中, 林权集中与广大农民的林权竞争能力被剥夺

有很大的关系, 这点又与林权竞争中的资本排斥有关。按照省林改的政策规定, 山场拍卖必

须通

过市场化的“公开”招投标的方式进行。在这个过程中, 并没有对参与招投标的资本属性进

行界

定。这样一来, 外来的各种非农业非农村资本就可以直接参与林权的市场化竞争。外来强势

非农

业资本的介入, 很容易就把农村资本排斥在外。这种排斥首先体现在山场的招投标过程中。

和外

来的非农村商业资本相比, 普通农民拥有的资本不仅量小, 而且非常分散, 根本难以在同一

平台

上和外来强势资本进行竞争。虽然林改政策规定不得人为提高山场竟标的门槛, 但是各乡

(镇)、村出于降低招投标成本甚至为一己私利的考虑, 大都采取捆绑集中的方式, 把本村拟定招投

标的山场统一“公开”招投标, 面对动辄数十万的投标抵押金或者定金, 普通个体村民甚至连

参与

竟标的资格都不容易得到, 更不要谈参与正式的山场竟标了。与此同时, 资本的排斥也与林

权抵

押所出现的资本信贷排斥有关系。福建林改政策规定, 农民可以以手中的林权证为抵押, 向

金融

福建集体林权制度改革中的农民抗争及对策分析

·73·机构申请贷款。然而, 普通农民连基本的林权都拿不到, 而那些林业经营实体却可以

利用手中的林权证作为抵押, 获取更多的信贷资金支持, 进一步增加对林权的投入。信贷的排斥, 使农

民的处境因此而变得雪上加霜。

3、信息排斥对林权集中的影响。由于福建山区普遍的封闭落后及信息不通畅, 使得农民对

林地和林权的价值缺乏足够的认识, 这种信息不对称引发的信息排斥也导致林权集中。在林

改

之前, 林地和林权都是属于村集体所有, 难以落实到具体的个人, 加之林权不能进行市场化的流

转, 其价值自然也就很难体现出来。林改则为林业发展提供了市场化的平台, 使得原本难以

“明

码标价”的山场有了明确的市场交易价。据了解, 以福建某县为例, 如果仅仅按照静态的市

场价

格测算, 从 1998 年至 2006 年, 该县有的农村好的山场的价格差不多上涨了 10 倍, 特别

是在2004-2006 年这两年间, 林业商品上涨幅度更高。遗憾的是, 绝大部分农民对此类信息根本

敏感, 丧失了不少机遇。事实上, 正如某县的林业局领导同志所指出的, 林改中获得改革收

益的主要“包括从前和现任的村干部、林业技术骨干、林木销售人员等。这些林业精英利用手中

可以

支配的财富资源、技术和市场信息优势、社会关系, 兴办林场, 从事林木交易, 从改革后的林业发

展中获得了很大利益。”

[1]

由此可以看出, 山区的封闭落后以及信息的不通畅是导致广大农民被

排斥在林改之外的又一重要因素。

4、林改中存在某些“非规范”操作。某些农村地区在林改中存在某些“非规范”操作行为

也是

引发农民抗争行为的一个原因。据了解, 在林改之前, 福建的集体林中属于“干部林”和“大

户林”

分别约占 30%左右和 10%多, 这些林权有相当一部分在林改之前就已经以各种“非规范”

转让方

式, 变成为私人所有。而按照林改政策的规定, 所谓的“非规范”转让山场是指那些未经村

民代表

大会通过, 也没有进行价值评估和公开的招投标的山场。以福建某县为例, 林改中该县官方

认定的属于“非规范”转让的山场面积高达 15 万多亩。而这些山场的林权主体在此次林改中基

本不

变更。他们只要在砍伐树木时, 按照每立方米 40 元的标准, 补缴一笔补偿金即可。实际上,林改

之前“非规范”转让的山场, 很多与村干部的寻租甚至腐败行为有关。况且, 当初通过“非

规范”方

式获取山林的价格都非常低, 如今他们只要缴纳占山场升值幅度的很小比例的补偿金, 就可

以

把当初非法获取的林权变为合法地拥有。这点不能不说是林改制度设计的一大缺陷, 也是导

致

农民抗争的重要原因之一。

正是由于上述多方面因素的存在, 使得福建部分农村地区林改中出现了林权过度集中的现

象, 林改也因此偏离了改革当初设计的要实现“耕者有其山”的宗旨和目标, 大多数农民也

并没

有因此而分到属于自己的“第二份责任田”。林地增值与林地分配不公使农民们感到强烈的相对

剥夺感, 从而自然也就引发了各种农民抗争性事件。目前, 各地的农民抗争事态仍然有进一

步扩

大的趋势。

农民在抗争过程中, 他们首先是采取包括上访、信访等“合法”的方式来表达自己的利益诉

求, 一旦“合法的反抗”方式难以奏效, 他们就可能进一步采取更加激进的手段和策略来表

达自

己的不满, 包括前文所提到的盗砍盗伐、拦路阻桥乃至于直接驱逐外来的林地经营者等都属

这种范畴。事实上, 这个问题如果没有处理好, 也可能进一步酿成更严重的抗争事件, 包括

人为的故意纵火、蓄意破坏都有可能出现。

三、相关的对策和建议

和其他资产权利不同, 林业经营的长期性和长效性, 林业资产的经营管理事实上存在监督

《中共福建省委党校学报》2008 年第 6 期

·74·福建集体林权制度改革中的农民抗争及对策分析

管理成本高、回收期长等特点, 其中的经营风险不可低估。如果农民的抗争问题没有解决好,林

权经营者的经营风险将因为人为因素而进一步加大, 这样不仅危及林权经营者的权益, 也可

能

进一步威胁到林改后的整个产权制度安排, 甚至直接影响林业的可持续发展。而对于地方政

府

尤其县级和乡镇一级政府来说, 频发的农民抗争则耗费了大量的行政成本, 也影响了其他工

作的开展。因此, 对于福建省及各地方政府而言, 如何妥善处理并平息农民的抗争行为, 无疑

是当

前林改乃至整个林业工作中的重中之重。

考虑到福建林改的主体阶段已经基本宣告完成, 全省大部分的林权已落实到林权经营者手

中, 因此重新设计林改的产权制度安排甚至推倒重来显然是不切实际的。从全局的角度来说,政

府能做的工作基本上只能属于补救性的工作, 尽量使得剩余部分林权在农民群众之间进行

更加

公平合理的“分配”。笔者认为, 应该从以下几个方面来处理好这个问题:

1、妥善做好剩余部分山场的林改工作。按照福建林改政策的规定, 村一级要留下不超过

10%的林场。对于这部分山场, 各村应不再按照已有的林改政策进行改革, 而是继续作为集

体经

济组织的资产, 其经营收益在理论上仍然归属于村集体所有, 或者仿照上个世纪 80 年代初

期土

地承包制的做法, 把林权相对平均地分配给各个农户经营。相关职能部门应该充分明确这部

分

林场对于保障村集体和普通村民生存的重要性, 不能轻易再次列入林改范畴。

2、重新分配林地迹地。如果林权承包者只是承包经营本代林, 那么本代山林采伐完之后, 其

采伐迹地部分向本村村民平均分配、低偿转让, 并对非农业非农村资本进入林权竞争市场进

行

适当的合理限制。对于森林转让中明显违反政策法规的, 林业部门和乡镇、村有责任帮助、引导

群众走司法途径解决。乡镇村在换发林权证之前, 应制定比较完善的林改办法或补充办法向

群

众公布, 让群众满意。

[2]

3、让村民适当“分享”林权升值的部分收益, 给村民适当合理的补偿。农民之所以对林改

后的林业产权制度安排心存不满, 主要原因是他们未能享受到山场升值的收益。鉴于林改之后

福

建山场大幅度升值的事实, 各地方政府应该本着因地制宜的原则, 尽量设法给农民适当的经

济

补偿。例如前文提到的某县, 该县政府明确规定, 凡是属于林改之前“非规范”转让的山场,此次

林权改革并不改变其所有权属性, 但是林权经营者在砍伐树木时, 必须按照每立方米 40 元的标

准, 补缴一笔补偿金, 其中部分返还给村集体和农民群众。类似这样的政策, 可以考虑给予

推广。

这也是从根本上解决农民抗争问题的途径之一。

4、建立林权纠纷的应急处理机制, 加大对恶意林业违法行为的打击力度。针对林权纠纷日

益增多的现实, 各级政府应该未雨绸缪, 建立林权纠纷的应急应对机制。各地林业公安、信

访部

门, 县乡(镇)级政府以及村组织应该联合成立一个专门的林权纠纷处理机构。该机构同时

也应

该积极吸收当地的林地经营实体和经营大户参加, 这样便于在工作中进行协调, 做到群策群

力。

针对林木走私和偷盗林木的行为, 这其中实际上已经形成一个专门的盗砍林木———林木

走私收

购的“产业链”, 打击这类行为的关键在于切断林木走私的源头。一旦源头被切断, 林木走

私现象

可能自然随之消失。

参考文献:

[1]蔡为茂.农村改革与农村治理结构重构———永安农村建设的探索[J].探索与争鸣.2006(1).[2]贺东航, 朱冬亮.中国集体林权改革存在的问题及思考[J].社会主义研究, 2006(5).[责任编辑 张义祯]

林权制度存在的问题 普遍认为我国现行的林权制度存在一些严重问题。黄李焰、陈少平、陈泉生概括为产权界定不清晰,界定不科学，权利主体缺位,政府干预不当,森林立法滞后,法制不健全。危丽、杨先斌还认为森 林资源产权变动管理制度不健全,没

有建立森林资源产权制度的动态评价体系也是林权制度的缺陷,并对存在问题的原因进行了

分析,指出森林资源具有极强的外部性引发市场失灵从而导致森林资源产权制度效率较低 ,以外生制度为主导的强制性制度变迁也制约了其优越性的发挥。马爱国重点对我国森林资源

产权模糊与弱化的原因进行了分析,认为既有森林资源产权本身特性方面的原因（外部性 ,资产难以评估）,也有政府管理方式、产权委托代理关系、产权界定和执行过程中的利益

主体等方面的原因。

第三篇：浅析汉源县集体林权制度改革中存在问题及其对策

浅析汉源县集体林权制度改革中存在问题及其对策

摘 要 集体林权制度改革涉及农村千家万户林农的利益，是一项政策性和技术性极强的工作。基于此，介绍了汉源县集体林权制度主体改革完成情况、配套改革措施，分析了其中存在问题，并提出了相应的对策。

关键词 集体；林权制度改革；汉源县

中图分类号：F326.23 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.15.082

汉源县自2008年启动集体林权制度改革工作以来，在省、市各级政府和林业主管部门的精心指导下，采取先试点、后铺开，先易后难的总体工作思路，通过汉源县各级各部门和广大干部群众的共同努力，分期、分批基本完成了集体林权制度主体改革任务，配套改革工作在国家、省、市配套改革政策的指引下，正在依法、依规、有序推进[1]。目前，集体林权制度主体改革已初步完成，但因历史及各种原因，造成汉源县有上百起林权纠纷，涉及近0.7万hm2的林权还未落实，相关的配套改革也无法落实。同时，林权流转过程中，因政策宣传不到位、暗箱操作等原因出现林权主与流入方签订流转协议后反悔，或将林地流转已作变更登记后反悔现象，到处信访要求流入方退还林地权属。集体林权主体改革

此次集体林权制度改革涉及汉源县30个乡镇，205个行政村，1 286个村民小组，59 968户农户，215 045人。截至目前，汉源县颁发林权证面积91 808.7 hm2（其中公益林为71 021.2 hm2，商品林为20 787.5 hm2），颁发林权证64 562本。

发生林权纠纷1 050起，纠纷争议面积达14 738.1 hm2，已调处纠纷977起，调处面积10 030.1 hm2，调处率达93%。目前尚有73起，面积0.5万余hm2林权纠纷未调处成功，其中与国有林纠纷多达40余起，面积0.3万余hm2。

已完成确权颁证的乡镇，认真组织开展主体改革“回头看”，对群众反映的突出问题进行排查、核实，对错登、漏登、重登林权证，按照“有错必纠”的原则，做好群众思想疏导工作，依法按程序予以纠错。共纠错8本，面积56.1 hm2；规范林权流转3宗地，面积159.4 hm2。配套改革

2.1 林权流转

由于20世纪90年代“四荒”开发转让等历史遗留问题，汉源县在实施集体林权改革前，林权流转工作基本处于不规范状态。实施集体林权制度改革后，对有林权流转行为的林改乡镇、村组，重点就是采取强迫、欺诈、暗箱操作等不正当手段迫使农民对流转林权进行核查，并本着“尊重历史、兼顾现实、注重协商、利益调整”的原则，对于符合农村土地承包法及其他法律、法规及政策规定，流转合同规范的，予以维护；对于流转不规范的，予以完善；对于不符合有关法律及政策规定的，坚决予以纠正。通过林改，对林改前流转行为不规范、流转合同不完善的20余起流转行为进行了规范、完善，维护了林区的社会稳定。

在集体林权制度改革的过程中，根据《国家林业局关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》精神，以及《四川省林权流转管理办法》，统一林权流转程序，制定统一格式的林权流转相关文本材料，认真指导流转双方签订流转合同。林改期间，共受理登记林权流转26起，流转期限为20～70年不等，流转面积0.6万hm2，林农从中获利035万余元，充分体现了林农对山林的处置权和收益权。

2.2 林权抵押贷款

目前，汉源县林权抵押贷款工作处于起步、摸索阶段，尚未出台小额贷款和林权抵押贷款管理办法，基本上按照《四川省林权抵押贷款管理试行办法》作为政策依据，开展林权抵押贷款工作。截至目前，汉源县已有6家流转林地大户成功实施林权抵押贷款，贷款金额3 760万元。

2.3 落实集体公益林生态效益补偿资金兑付工作，不断完善补偿制度

汉源县按照“产权到户、补偿到户”的要求，对中央财政、省财政下拨的集体公益林补偿资金，通过惠农财政补贴“一册明、一折统”等形式，及时足额落实到承包农户。

2.4 防范风险，购买森林保险

林业部门积极与保险部门协调，不断拓宽森林保险的覆盖面，防范林业生产风险，切实提高林业防灾、增收能力。集体林权制度改革中存在的问题

3.1 林权纠?多

由于纠纷存在的原因复杂，解决起来难乎其难。1）历史遗留原因，主要是行政区域比邻，边界认定一直有分歧。2）人为因素。由于20世纪80年代林业“三定”确定林权时，未实测面积，宗地四至界线表述不清。3）确权档案不完整或查阅不到档案。

3.2 林农组织化程度低

林改后产权到户，林权分散，经营单位变小，从而给资源培育、林木采伐、森林保护和林业技术指导带来了不利影响，也增加了经营成本。许多村至今未成立林农合作经济组织，仍是一家一户经营。

3.3 林业生产科技推广难

无论是林权到户还是流转大户，多数都抱着靠山、靠天、靠运“坐收山利”的思想，看不到科技推广使用带来的好处，管理粗放，不愿意投入。集体林权制度改革的对策

4.1 依法依规做好纠纷调处

汉源县虽然成立了林权纠纷人民调解委员会，但还需进一步加大对林权纠纷处理政策的宣传力度，依法建立纠纷调处责任机制，对重点纠纷案件和信访事项做好应急预案，在解决属地纠纷上，做到户与户纠纷不出组，组与组纠纷不出村，村与村纠纷不出乡，乡与乡纠纷不出县。在对待林权流转有争议的问题时，既要对照政策又要尊重历史现实，对符合当时政策和相关法律法规规定的，依法予以维护；基本符合的予以完善；不符合有关法律法规规定的，坚决予以纠正。

4.2 扎实开展主体改革“回头看”活动

汉源县要认真查找主体改革工作中存在的勘界确权不细致、合同签订不完善、登记颁证不规范等薄弱环节和突出问题，依法保护农民林地林木承包经营权不受侵犯。1）在承包期内，承包方不得改变林地用途和损坏林地，发包方不得非法变更解除承包合同和非法收回农民承包的林地林木。2）加强林改档案管理，完整保存林地征占用、林权抵押贷款、林地林木流转等相关资料，逐步建立健全林权管理电子档案和林权地理信息系统。

4.3 完善林权流转制度

汉源县要建立和完善林地林木流转制度，创建森林资源流转平台，制定完善林权交易规则和受让方资格认定管理办法，限制没有林业生产经营能力的企业个人受让森林资源，防止农民在林地承包初期因对林地重要性认识不足而低价流转林权和侵害农民的利益。

4.4 改革林业经营方式

1）汉源县要积极引导林农在自愿的基础上，以资金、技术为纽带，发展各类林业专业合作社和专业协会等新型林业合作经济组织。2）积极探索多种经营模式，鼓励企业以租赁、联营、股份合作等形式，与农民合作建原料林基地。3）汉源县要大力推进资本与林地的联合，加强“企农、银农、科农”对接，引进企业与林农合作建基地，探索“公司+基地+农户”等产供销一条龙、贸工林一体化的现代林业经营组织模式。

4.5 探索建立林业管护新机制

汉源县要切实建立主体落实，监管到位，补偿合理，责、权、利相统一的管护机制。1）教育和引导林农采取家庭承包管护、联户管护、委托管护等形式，切实做好对承包林地林木的管护工作。2）建立健全林业主管部门、乡镇政府、村委会、村民小组与农户相结合的双重管护机制，形成政府领导下的群众性森林防火、病虫害防治、防盗等工作长效机制，保证森林资源

安全。

参考文献：

[1]吴建明，朱洪瑭，粟建荣，等.深化开江林权制度改革的对策探讨[J].四川林勘设计，2017（3）：54-57.（责任编辑：刘昀）

第四篇：麻尾镇农村集体林权制度改革工作总结

麻尾镇集体林权制度改革

工作总结

麻尾镇集体林权制度改革（以下简称林改）至2008年1月29日召开林改动员大会开始，在县委、县政府的领导下、在县林业局的指导下、在上级各部门的关怀下、在镇干部的努力下，用了两年多的时间，终于顺利完成了林改的各项工作。

麻尾镇在集体林权制度改革中，宗地总数排名全县第二，全县第二个发放林权证，未调处的纠纷山面积占林改总面积的不足2%，林改各项指标在全县一直名列前茅。现将我镇林改的工作经历总结如下：

林改工作还未开始，我镇领导超前谋划，迅速成立了麻尾镇林改工作领导小组、驻村指导组、纠纷调处领导小组、林改工作督察组，并由镇党委政府主要领导担任工作组组长、村常务干部为成员，结合我镇实际制作了《麻尾镇集体林权制度改革工作实施方案》。

麻尾镇林改动员大会之后，林改工作领导小组要求各驻村工作组和林改技术人员开展工作，驻村指导组在各村召开村林改动员大会，指导各村成立了林改工作领导小组，制定了适合本村的林改实施方案，并成立各村民小组林改工作实施小组。

林改主要工作：

1、宣传发动阶段：发放木材价格公示信息、在人流量大的路口张贴林改标语、在各村粉刷林改长期的标语，广泛的宣传林改相关政策等，在群众中造就了发动林改的良好氛围。

2、村级林改实施方案的表决工作：为表决通过村级林

改实施方案，包村干部和村常务干部常常深夜还在各村民小组召开林改工作会，和村民代表商量讨论，终于在县政府规定的时间内完成了村级林改实施方案的村民表决工作。

3、林地使用权属现状和人口现状表的登记工作：驻村指导工作人员深入各家各户，对林地权属现状和人口现状进行仔细的摸底和统计，并认真填写相关表格上交林改办，经过林改办工作人员的努力下，在县政府规定的时间内完成了林改一榜公示资料的数据录入并进行了一榜公示。

4、林改勘界工作：林改办联系各驻村工作组协调勘界的时间和地点，驻村工作组负责组织村常务干部和各村民组林改工作实施小组，到实地进行勘界工作。在麻尾镇勘界的半年多时间里，林改技术员和林改包村干部一道踏遍了麻尾镇的每一座山，做好了林权证申请表的填写，统计了纠纷山的分布和面积情况，并对纠纷调处提出调处意见和方法。

5、重点公益林补偿款兑现工作：镇林改技术人员在确保群众得利益的前提下，花费了大量的精力，到实地校准，同时照顾群众的诉求，终于用最新的林改数据库校正了重点公益林数据库并将两者融合。为确保群众利益不受损失，把群众的身份信息和“一折通”信息录入数据库后，在各村组进行公示，校准后才予以兑现补偿款。

6、林地权属纠纷调处工作：我镇的林地权属纠纷调处工作从外业勘界后一直从未间断，许多的纠纷，就是林改技术人员勘界时当场调处的，余下的纠纷在2009年集中调处，各驻村工作组做了大量的调处工作。我镇林地权属纠纷多数由来已久，且双方均无权源依据，调处难度很大，镇林改办统计了全镇的林地权属纠纷后，在技术人员的协助下，将这

些纠纷分类，根据各类纠纷提出了相应的调处建议。在各个工作组成员的努力下，终于完成了纠纷调处工作任务。

7、二榜公示工作：在完成外业勘界工作后，镇常驻林改办工作人员一直进行数据的录入工作，经过多次校正和补录之后，进行了二榜公示。为了获取群众意见和第一手的资料，我镇常驻林改办干部、林改包村干部和林改技术人员一道深入各组，在显眼处张贴二榜公示资料，向群众解释二榜公示中的数据含义和各种信息，录入错误或群众要求更改的资料，当场作了标记，以便晚上进行修改，再照相存档，艰苦的二榜公示两月后方才结束。

8、二榜公示校正工作：二榜公示结束之后，陆续收到群众的反馈信息，林改干部和技术人员陆续到各村组去勘察和解释，修正二榜公示数据。尽管按二榜公示要求，群众七天之内必须到林改办反馈信息，否则便不再修改，但我镇干部为了群众利益，一直接受群众的意见，并按照群众的意见作了一些修正，直到三榜公示前才结束这项工作。

9、三榜公示工作：在二榜公示修正的基础上，加入了部分纠纷调处的数据后，各驻村工作组统一开展了三榜公示工作，并照相存档。

10、林权证的校正工作：经过三榜公示后，林地权属信息已相当准确，县林业局打印林权证后，为更进一步地提高其准确性，要求各镇到林业局校正林权证。我镇林改技术人员和镇干部到林业局进行了繁重的校正工作。经历十多天的仔细校对后，完成林权证的校正工作。

11、林权证的发放工作：麻尾镇林改工作领导小组在林改各项工作顺利完成的情况下，决定发放林权证，并于2010

年1月14日举行林权证首发仪式。自此，麻尾镇林改工作基本完成。

我镇的林改工作一直走在全县的前列，经验总结如下：

1、领导必须要高度重视：我镇党委政府高度重视林改工作，在林改办长期派驻干部，各村设立林改包村干部，只要有林改工作任务，林改包村干部要立即放下手中的工作去配合林改技术人员。正是有了领导的高度重视和强有力的组织领导，林改工作才能突破各个阶段的困难。

2、必须协调好各个工作组，工作进度才明显：各个小组的工作要协调，在工作开展前林改办必须准备几套工作方案，一套不行立即执行第二套方案，这要求林改办必须做好和各工作组的对接，对各个工作组的工作状态了如指掌，随时能够变更工作方案，但是又能够准确的安排人手，做到各个工作组工作协调开展。

3、必须有比较稳定的林改工作人员：林改工作是一项长期的工作，是一套庞大而复杂的系统工程，工作人员对它的熟悉程度一定程度上决定着工作开展的进度。我镇在林改人员的配臵上几乎没有发生变化，各包村干部和林改工作人员对镇、村的林改工作进度，纠纷调处情况等都是心中有数，和村民的联系等也较为密切，对林改工作有利的信息能够及时反馈到林改办，真林改办能根据建议作出相应的工作调整。

4、必须合理搭配林改工作人员：林改工作涉及到广大林农的利益，牵扯面较大，若是没有熟悉镇情、热情关心群众利益、能干事、会干事的林改工作干部，林改工作将难以开展。我镇林改工作人员基本都是多年在麻尾镇工作的老干

部，能够和群众打成一片，这些人员在纠纷调处工作中发挥不可替代的作用，他们和寨老的一两句话往往就能平息一处纠纷，但是他们接受新知识方面不够快，必须适当锻炼使用一些年轻人，做到老、中、轻搭配使用。

5、必须重视寨老的作用：由于他们在群众中的威望很高，在纠纷调处工作中，寨老往往是起决定作用的，他们的工作做好了，群众工作也就容易做通。

尽管我镇林改工作一直走在全县的前列，但是我们工作中也有许多不足之处，总结如下：

1、包村干部和村常务干部的培训问题：尽管我们一开始就对各工作组的包村干部和各村常务干部进行了相关业务培训，但是由于培训时间较短，培训内容较多较冗繁，导致包村干部和村常务干部对林改的业务不是很熟悉。比如说村级林改实施方案群众签名工作，由于对群众签名的要求比较严格，我们每个村都返了几遍工，但是许多干部依旧没有明白错在哪里。这浪费人力物力不说，还严重滞后了工作进度。

2、纠纷调处工作问题：我们在先期的纠纷工作调处工作，出现了一些反复，主要是因为我们的工作中存在一些瑕疵，比如缺少纠纷调处的申请和群众推举代表的会议签名等，这导致了工作的困难程度加大。

3、自身存在的问题：由于林改的材料太多太复杂，许多问题我们都是第一次接触，而现在的群众，文化水平已经上升了一个很大的台阶，我们的林改工作中的干部多数是老干部，接受新知识、新信息的能力不强，普遍存在不熟悉材料，不清楚办事程序等问题，在遇到新问题的时候解决问题 的能力不高，不能很好的帮助群众解释一些较为专业的问题等。

以上就是我镇开展集体林权制度改革工作以来的工作总结，我们将继续努力确定林木所有权、林地使用权，创新林业经营机制和管理体制，建立“产权归属明晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转程序规范、监管服务有效”的现代林业产权制度，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”和“生态受保护、农民得实惠”的目标。

第五篇：法律知识调查农村集体土地所有物权诉讼模式

省人民政府水行政主管部门建立水土

保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报，省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当建立执法 农村集体土地所有物权诉讼模式调查

彭箭

物权法的出台，第一次明确规定“农民集体所有的动产和不动产”属于 “本集体成员集体所有”，本集体成员集体所有就是集体组织成员按照法律的规定，对依法属于集体所有的财产共同享有占有、使用、收益和处分的权利。在这种所有权形态下，本集体成员的权利主要是通过成员权来体现。有权利，就应当有救济，随着农民权利意识不断增强，因侵犯农民集体所有权而提起集体诉讼案件开始不断增多。由于集体诉讼案件关涉到多数人的利益，集体诉讼不但要合理地疏导不满,而且要正当及时地解决纠纷,更重要的是通过集体成员的努力和由此所获得的判决惠及到集体的所有成员。现结合江西省吉水县法院审判工作实际，以农村林业承包合同纠纷案件为切入点，谈谈该类型集体诉讼案件相关程序方面的问题及其对策。

一、案件审理的基本情况及其特点

2005年至2007年，该院共受理因发包时违反民主议定程序而要求确认承包合同无效的林业承包合同纠纷案件16件。其中调解3件，占18.7%，判决13件，占81.3%，上诉8件，上诉率为61.5%，呈现调解率、上诉率两高现象。从该院审结的林业承包合同纠纷案件的情况来看，主要有以下特点：

(一)提起诉讼的原告主体不一

就该院受理的16件山林承包合同纠纷案件来看，仅1件是以发包方所属的半数以上村民提起的诉讼，以村民委员会的名义起诉的10件，以村民小组名义起诉的5件。(注：集体村民不断向政府有关部门反映集体山林违法发包问题，但又不愿意组织起来提起集体诉讼，在此情况下法院才立案受理了上述案件)。

(二)原告诉讼主体存在虚位现象

村民委员会、村小组以签订承包合同时违反民主议定原则，或者其所签合同内容违背多数村民意志，损害集体和村民利益为由要求审查承包合同的效力而提起的诉讼，作为诉讼主体的原告只是纠纷争议标的代表，不是实际权利者，提起诉讼的主体无法真正表达作为实际权利者所享有的提出、变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解等权利;另一方面，村民也没有机会以原告的身分充分表达自己的意思;更重要的是，村民委员会或村民小组作为发包合同一方当事人，原先对于促成承包合同的签订都起着非常重要的作用，为此，以村民委员会或村民小组的名义起诉要求确认承包合同无效，有强迫自己否认自己之嫌，其作为原告诉讼主体的主观能动性就大打折扣，造成诉讼主体虚位的状况，不利于案件的审理，更不利于案件进行妥当协商解决，诉讼过程中，村民委员会或村小组作为原告的诉讼主体地位基本上处于一种虚位的状态。

即使是以半数以上村民集体名义提起的诉讼案件，由于人数众多，只能实行代表人诉讼的方式，但因为村民们法律素质不高，推选代表时仅能从表面上判断是谁号召、组织大家上访、告状，就选举谁作为诉讼代表人，而对代表们代表村民参加诉讼的能力认识不够，甚至对某些别有用心的人如有些是因为与村干部有过节、有些是为了谋求自己的利益等情况认识不足而将该类人选为诉讼代表人，导致选举出来的诉讼代表很少是理性地对待纠纷，不能真正代表村民利益寻求纠纷的妥善解决。由于没有完善的制度规范诉讼代表人的选举及对诉讼代表人行驶诉讼行为的有效监督，该类集体诉讼案件也造成原告诉讼主体虚位的现象。

(三)诉讼标的具有公共性

按照旧诉讼标的理论,诉讼标的是当事人之间争议的民事法律关系，法官进行裁判时更多的是依托于两方对立的争议当事人,诉讼的主要目的在于解决当事人之间的纠纷。而在集体诉讼中,诉讼标的则超越了私人纠纷领域,而带有明显的集体公共性的烙印。林业承包合同纠纷案件诉讼标的的公共性主要表现在：林地所有权主体是单一的，即本集体成员组成的集体所有，但每一个集体成员不是所有权主体，其不能以自己的名义行使所有权，也无权擅自处置集体财产;对事关集体成员利益保护的问题，必须设置一个能够充分反映本集体成员共同意志的程序;法院审理该类案件也应当逾越简单的私人之间的利益衡量，更多的着眼点在于集体成员的共同意志及如何实现集体共同利益方面。

二、对策

严谨的程序构建和缜密的制度设计使得集体诉讼判决的正当性、可接受性也成为现实可能。建议从以下几个方面对于关涉集体所有物权的共同诉讼机制进行规范化、系统化，以便畅通诉讼渠道,增强集体诉讼案件判决的正当性及可接受性。

第一，建立法院于对集体共同诉讼代表人的审查制度。首先指导集体村民推选共同诉讼的代表人，让村民充分了解拟推选的诉讼代表人的资格，对那些与涉案有独立的利害关系的村民该回避的还要回避，所推选的诉讼代表人一般应当具有较好的品格、较高的威望及协调组织能力强的特点。其次，加强法院对集体共同诉讼代表人资格的审查，包括诉讼代表人代表的充分性、普遍性，诉讼代表人参加诉讼的能力等方面的审查认可。

第二，建立集体成员对诉讼代表人的异议制度。要加强共同诉讼人对诉讼代表人的诉讼行为是否正当合理的监督检查，可以对诉讼代表人提出异议，对于不能正确合理行使诉讼行为的诉讼代表人甚至可以要求撤换，直至在适当的时候由部分共同诉讼人直接参加诉讼等。

第三，法院要加强对诉讼代表人的诉讼行为的指导。集体所有物权因诉讼标的的共同性，与一般意义上的共同诉讼又有一定的区别，即集体成员对诉讼标的享有集体的所有权，其权利主要是通过成员权来体现，任何单个集体成员不是独立的所有权主体，其无权擅自处置集体财产，对于集体所有权利的行使和事关集体成员利益保护的问题，要充分反映本集体成员共同的意志，这就有必要加强集体内部的民主管理。体现在诉讼代表人代表行使诉讼权利时，当集体共同诉讼人一方很难达成一致的意见时，势必会妨害整个诉讼的顺利进行，难以保障当事人的合法权益。为此法院主要是要指导诉讼代表人如何征求、统一众多共同诉讼人的意见及建议，尽可能体现本集体成员共同的意志，既要做到民主，又要讲求效率，对众多纷杂的意见和建议可以按照是否有利于共同诉讼人的集体利益的标准进行取舍、组织，并在此基础上进行决策，加强诉讼代表人与共同诉讼人的联系，以诉讼代表人为桥梁建立共同诉讼人与法院之间进行对话、沟通的畅通渠道。

第四，指导集体村民建立对诉讼代表人的激励机制。由于集体诉讼的诉讼代表人代表的是包括自己在内的集体的权益，为了使诉讼代表人有动力积极地去维护被代表集体的权益，克服集体成员中的“事不关己高高挂起”、“集体事务即为村干部的事情”等怠于行使集体权利的偏见，正确引导广大村民行使好自己的集体土地所有权益、民主权利，有必要为诉讼代表人提供足够的激励，让诉讼代表人在积极正确地履行职责的同时也获得额外的利益。

总之，法院不但要加强对集体共同诉讼代表人的审查及其的诉讼行为的管理与监督，还要督促共同诉讼人对诉讼代表人的诉讼行为的监督、检查，以便诉讼代表人真正能够代表众多共同诉讼人的利益参加诉讼，理性对待案件纠纷，能够在追求纠纷双方利益平衡以及利益最大化的基础上寻求纠纷的及时、妥善解决。