非法所得认定与追缴的认识误区与立法完善

第一篇：非法所得认定与追缴的认识误区与立法完善

非法所得认定与追缴的认识误区与立法完善

由于国家赔偿法的深入实施，近几年来很多案件的当事人或其近亲属、代理人等，拿着法院已生效的判决书要求检察机关退还法院判决未认定的部分款物。其理由是这一部分是他们的合法所得，检察机关也无权追缴。面对此问题，检察机关部分工作人员也包括大部分在基层工作的政法人员认为案件当事人的要求是合理合法的，笔者认为：之所以会产生这样的困惑，这是因为法律规定的不完善，对追缴的性质认识不清，缺乏实际可操作性与理论上认识的欠缺性。若要走出误区应采取如下措施：

一、分析实践中认识误区产生的原因

实践过程中不少司法人员及当事人认为未被法院判决认定的部分当然就属当事人的合法所得,实际上这是认识上的错误。笔者试分析误区的产生有如下原因：

（一）法律对非法所得进行追缴的规定不明是对“非法所得”产生认识误区的主要原因

目前，现有的法律规定对非法所得的处理就是刑法第六十四条：“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物应当予以没收。没收的财物和罚金一律上缴国库，不得挪用和自行处理。”国家赔偿法第十六条的规定是对追缴行为事后赔偿的一种确认，这一规定内容比较含糊：“行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利，违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的.......”。而刑法中“追缴”的法律条款的规定是在量刑一节中，然而追缴又不是刑法的法定刑种，也不是刑法第三十七条规定的非刑法方法，因此，作为执法机关，其职权的行使，必须来自于法律的明确授权；而有关追缴这一职权没有明确授与哪一机关按照什么程序行使，这就导致检察机关在行使侦查权过程中，对违法所得财物的冻结之后的程序无法律规定，就会使人产生了“没被法院认定的财产就是合法所得”的错误认识。

（二）法院判决的罚没“赃款赃物”是对“非法所得”认识误区的另一因素 多年来，有些法院在判决书上出现这样的判决：“判决如下：

一、......;

二、没收赃款赃物折款和违法所得款共计3456元”的字样。而案件的当事人及其近亲属就拿着这样的判决书来找检察机关，并称，法院就只认定这一部分是非法所得，那么被你们冻结或收缴的款项的剩余部分当然就是合法财产。乍一听起来似乎很有道理，但究其实质来说，至少存在以下问题：第一、刑法上的赋与法院职权的没收财产刑，是针对犯罪分子的合法财产，而不是非法所得；刑法第六十四条规定的没收只是违禁品和供犯罪所用的本人的财物，并不是指违法所得和赃款赃物。第二，刑法第六十四条没有明确规定没收权由哪一机关行使。第三，即使没收，也缺乏控辩裁这一正当程序，从而法院的判决范围超越了指控的内容，缺乏了给被告人行使抗辩的权利与机会，这一判决没收显然是暗箱操作。只有程序上的公正才能保证实体上的公正，而程序法的不完善就必然导致部分人对非法所得产生错误认识。

（三）缺乏控、辩、裁程序是部分人员产生认识误区的又一重要原因

根据《最高人民法院关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》，刑事附带民事诉讼的主体仅限于被害人及国家集体的财产直接损失，而象受贿等一些案件的受贿财物就无权提起附带民事诉讼，这是其一。其二，在实践中，检察机关对国家集体的财产造成损失提起附带民事诉讼的比例是少得可怜。综上两个因素，就导致了对非法所得的认定缺乏一个控辩裁的程序，也就很难使非法所得进入一个公

开、公正的程序。因而就不可避免地给一部分人带来了没被法院认定的部分就是合法所得的认识上的误区。

二、正确认识追缴的性质

法律对追缴的性质没有明确规定，也是导致认识误区的原因之一。

如前所述，由于法律对追缴权的行使机关规定不明，同时，法律也没有对追缴的程序予以规定，我国刑法将追缴规定在第四章刑罚的具体运用中的量刑一节，容易让人误解追缴也是量刑。因而无法使广大的执法者与普通人认识追缴的性质。而德国现行刑法典把追缴和没收编在一节，并把这一节纳入第三章犯罪的法律后果中去，诚然该国刑法也没有将追缴列入刑罚中去，也正是如此，追缴不是刑罚及实现刑罚的方法，所以追缴就不应该是法院对被告人认定有罪的那一部分数额，而应是大于或等于有罪数额。因此，追缴不是刑罚，这是其一；其二，缴也不是我国刑法第三十七条规定的训诫、具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失、行政处罚或行政处分的非刑罚方法，因为这二者是在不同的条文中规定的，且名称和内容也不同。

有鉴于此，那么追缴到底属于什么性质呢？笔者认为，追缴对于被追缴人来说承担的是一种民事责任，根据我国刑法第六十四条规定追缴的对象是犯罪分子的违法所得的一切财物。所以从最基本的一般违法与严重违法（犯罪）的概念间的关系来说，判决认定有罪的部分的数额是严重违法的部分，而一般违法的部分是不能被认定为有罪的。作为一般违法大体可分为民事违法、行政违法，因而这两部分的非法所得额则应予以追缴，其目的就是为实现“财产所有权的取得不得违反法律规定”，这一我国民法第七十二条之规定。

三、应明确非法财产所采用的证据证明标准

在认清追缴对于国家来说是一种权力，对于被追缴人来说是一种民事责任这

一性质后，即应进入诉讼程序，无疑认定非法所得的证据证明标准应采用民事诉讼的证据证明标准。然而，现行的司法实践中，部分人在上述因素的诱导下，在认定非法所得过程中错误地适用了刑事案件的证明标准，也难怪当事人也会产生这种错误认识！在关于诉讼中的证据证明标准问题理论上，现今只是在理论界有所认识的情况下，这部分人可能对证明标准问题没有上升到理论高度，从而未能分清民事诉讼法、刑事诉讼及行政诉讼的证明标准是否相同，错误地把刑事案件中对证据与案件事实要求和民事案件的对证据和案件事实要求等同起来。结果就得出了这样一个结论“没被认定为犯罪事实的那一部分财产就是合法财产”。显然这个结论与前面我国刑法第六十四条规定的非法所得予以追缴的情形发生矛盾，产生这种矛盾的原因就是因为刑事案件与民事案件的证明标准不同。

法律界人士大多熟悉前几年在美国发生的辛普森谋杀案，该案法院宣告辛普森无罪释放。而被害人的近亲属对辛普森提起民事诉讼，法院判决了足以使辛普森倾家荡产的巨额赔偿金。刚开始我国舆论界认为这是美国司法不公正的表现。究其实质，这是刑事案件与民事案件这两种案件对人权的态度不同。刑事案件它涉及到对人的自由权、生命权的剥夺问题；而民事案件则是对人的一定数量财产权及其一定行为课加义务的问题，特别是财产的执行，它具有可回转性的特点。作为刑事案件，人死不能复生，或是人身自由

对于个体的人来说是比生命次之重要。难怪革命先烈在追求自由与解放的过程中写下了“生命诚可贵，爱情价更高，若为自由故，二者皆可抛”的壮丽诗篇。正是如此，美国的刑事司法对刑事案件的证明标准要求极高，特别表现在证据的收集、查证属实及证据的量上都有些特别要求。上面提到辛普森刑事程序上，正是由于负责侦查人案件的白人警官生前曾有过歧视黑人的言论，导致其所取的证据皆不能成为定案根据，因此辛普森被无罪释放。

在我国的司法实践中，绝大多数的司法工作人员，特别是检察机关负责刑事案件的同志对刑事案件的证据质的确实与量的充分上及案件事实是否清楚上都有了较为清楚的认识。更为重要的是我国刑诉法规定的重证据，不轻信口供，则形成了司法工作人员在证据证明的案件事实上形成的证据锁链意识。因而，司法工作人员在自觉地不自觉地遵从刑事诉讼法的“案件事实清楚，证据确实、充分”。也即是所有证据要经过“查证属实”（刑诉法四十二条），所有证据要形成有机锁链，得出结论是唯

一、排除其他可能性。

四、刑事诉讼法应从以下几个方面完善追缴程序

第一、在刑诉法中明确规定“审理附带民事诉讼适用民事诉讼法的规定”。从而让被告人及辩护人有反驳与对抗的权利，避免前文所提到的法院超出公诉机关的指控范围而判决。

第二、扩大附带民事诉讼的范围。即对非法所得的部分予以追缴纳入附带民事诉讼的范围，让其进入程序，从而使真理越辩越明。如犯罪分子的行为给国家和集体造成损失，即使察机关已扣押了其财产，也应通过刑事附带民事诉讼的方式，让法院的判决来最终确定其赔偿数额。当然即使检察机关扣押的是其合法财产也不应属于非法扣押，从而作为刑事赔偿案件来受理。

第三、通过法院的判决予以合法的形式追缴，从而让人明白其被追缴的部分于实体法有据，于程序法上公平、公开、公正，减少不必要的司法资源及社会资源的浪费。

第二篇：行贿违法所得的认定与追缴

行贿违法所得的认定与追缴

【编者注】行贿的本质是一种为获得自身利益（经济或其他方面）而与权力掌控者进行利益交换的行为；是一种不正当竞争行为，由此而获得的利益都是对他人利益的一种侵犯，为不当得利，应予收缴。行贿违法所得在学术上、实践中都未能明晰界定和辨识，造成行贿人的行贿风险成本过低，而行贿所获收益极其明显，以致行贿行为极其普遍。

【摘要】行贿违法所得的认定与追缴问题是职务犯罪查办过程中一个不容忽视却长期遭到司法理论和实务界忽视的重要问题。相关法律依据不明确、违法所得认定不规范、追缴工作机制不健全、监督与救济制度缺失等实际操作性问题凸显，势必降低司法公信力、危害司法和谐。

【关键词】行贿；违法所得；认定；追缴

一、行贿违法所得的概念和法律特征

（一）行贿违法所得的概念“违法所得”这一法律术语，在民法、经济法、行政法等法律中使用非常广泛，在刑法中也屡见不鲜。在刑法中，“违法所得”不仅见于刑法条文本身，也常见于司法机关出台的刑事司法解释。通说认为，广义上的“违法所得”是指行为人通过违法犯罪活动所获取的一切财物，包含了我们通常所称的赃款赃物；狭义上的“违法所得”是指除赃款赃物以外的其他违法犯罪行为所获取的财物。在刑事追缴领域，准确理解“违法所得”的内涵与外延，需要严格区分“违法所得”与涉案款物、赃款赃物、犯罪数额、违法增值等相近概念之间的关系，防止理解上的误差和适用上的混用。笔者认为，“行贿违法所得”是指行贿人（包括单位）以谋取不正当利益为目的而实施的行贿行为并最终获取到的具有经济价值的可度量的物质性利益。对于因为行贿行为而获取的非物质性利益，如职务晋升、岗位调动等，因不可度量，故不在刑事追缴考虑范畴内，当然可以采用如党纪处分、行政问责等其他手段予以追究。

（二）行贿违法所得的法律特征

1、行贿违法所得来源具有非法性

行贿违法所得来源的非法性可以通过行贿犯罪的行为模式进行分析，即行为人以谋取不正当利益为目的，拿出自身财物等贿赂给予公职人员，公职人员利用职务便利违法满足行贿人的利益请托事项（或给予进入机会，或提供便利和帮助，或帮助打击、排挤竞争对手等），行贿人通过利用受贿人违法提供的职务便利进行生产经营、谋取经济利益。

2、行贿违法所得表现形式复杂多样

行贿犯罪所追求的违法所得形式表现出复杂多样化：从通过经营活动谋取不正当利益，发展到走私、制假、骗税、骗汇等非法活动，牟取暴利；从追求经济利益扩大到买官卖官追逐权力；从单纯获取经济利益发展到为了逃避刑事追究、行政处罚而向司法人员、行政执法人员行贿以及拉选票进行贿选活动等。金钱、货物、无形动产、财产、有价值之物，任何购置财产的优先权、好处、优惠待遇或报酬等均可成为行贿利益（行贿违法所得）。

3、行贿违法所得具有可度量的经济价值

行贿行为大量存在于市场经济活动中，而市场参与主体以追求自身利益最大化为根本目的，因此，无论行贿人在实施行贿行为时将谋取不正当利益的目的隐藏得多深，其最终无一例外地都是要追求自身经济利益的最大化，这种经济利益必然是一种可度量的经济价值，并且只有在这种预期的收益远远大于所给予公职人员的贿赂的经济价值时，行贿人才会着手实施行贿行为。

4、行贿违法所得与公权力的裁量范围有对应关系

行贿行为的实质是用贿赂与公权力作交换，公职人员取得贿赂，行贿人谋取不正当利益，行贿人最终是否能够谋取到不正当利益、能够谋取到多少不正当利益并进而转化为行贿违法所得与公职人员手中公权力的裁量范围有着对应关系，公权力的裁量范围越大，行贿违法所得才可能会越多。

二、行贿违法所得认定与追缴的现实困境

（一）行贿违法所得认定与追缴的概念和权力归属

我国《刑法》第六十四条规定：犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或责令退赔。从司法实践看，追缴是违法所得的常态处理方式，但无认定则无追缴，可以说，认定是追缴的基础和前提，追缴是认定的确认和继续。行贿违法所得认定是指将由行贿人掌握的财物等经济利益按照一定的原则、规则和标准确认为违法所得的过程。行贿违法所得追缴是在认定基础上的后续诉讼行为，是将行贿违法所得依法追回、上缴国库的过程。

（二）当前行贿违法所得认定与追缴的现实困境

1、行贿违法所得认定与追缴的法律依据不明确

从现有法律规范体系来看，无论是作为刑事基本法律的《刑法》、《刑事诉讼法》，还是作为具体适用规则的相关司法解释或工作规定，对于违法所得的认定与追缴均是采取的抽象和原则性的规定。新刑诉法虽然专节规定了“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序”，对犯罪嫌疑人、被告人逃匿，在通缉一年后不能到案，或者犯罪嫌疑人、被告人死亡的贪污贿赂犯罪，检察机关可以提出没收违法所得的申请，但该规定一则适用范围有限，二则其作为独立于刑事定罪程序之外的资产没收机制，与本文所探讨的追缴有异。法律依据的不明确既导致实务部门的无所适从，也导致司法实践的乱象丛生。

2、行贿违法所得认定工作不规范、不科学

正是因为法律依据过于原则、抽象，导致各地司法部门在进行行贿违法所得的认定时极不统一、规范，具体表现在：同类案件不同处理，即有的行贿案件中认定了行贿违法所得，但同类甚至是同一区域的检察机关经办的行贿案件却没有认定或认定的违法所得相差甚远，太过随意；违法所得的认定未经严密的诉讼程序，靠经办机关与犯罪嫌疑人“谈数”，甚至存在与嫌疑人家属方面单独协商违法所得数额的情况；违法所得的计算方式不科学，标准不统一，所确定的违法所得数额往往远远小于行贿人真正的行贿违法所得数额；认定违法所得的证据缺乏，有的直接是口头协商、告知，有的以询问或者讯问笔录将确定违法所得的内容简单予以固定，以检察机关开出的扣押决定书、扣押物品清单以及暂扣款财务收据为证，没有其他相关证明计算方式、款项来源、构成的财务凭证等证据。

3、行贿违法所得追缴工作机制不健全作为行为违法所得后续程序的追缴工作与检察机关操作较为成熟的追赃工作并未进行区分，追缴工作没有形成明确而系统的操作制度体系，程序启动上显得随意，以办案单位领导意思为主；追缴实施过程中，与行贿人及其家属方面持续沟通不足，解释不充分，具有较强的功利性目的；行贿违法所得追缴的证据价值不被重视，简单将是否退足违法所得作为家属方面是否配合案件调查工作以及行贿人能否进行变更强制措施的考量因素，而忽视了应调取的相应证明违法所得与行贿行为关系等相关证据；行贿违法所得追缴的程度依赖于行贿人及其家属方面的配合程度，办案机关依职权进行证实违法所得及主动追缴的少。

4、行贿违法所得认定与追缴工作的监督与救济制度缺失任何公权力都应当纳入权力监督的范畴，而当前对行贿违法所得认定与追缴工作的监督薄弱甚至缺失，体现在：在报请逮捕、移送起诉等环节，行贿违法所得认定与追缴工作没有作为侦查监督重点进行监督，监督部门往往是简单审查是否有扣押决定书、扣押物品清单及财务收据等必要文书材料，而不会审查其实质内容，更不会严格审查违法所得数额认定是否科学、程序是否合法、违法所得证据是否充足等。在行贿违法所得认定与追缴的救济机制上，一方面除在国家赔偿法中可以找到原则性的救济方法外，在相关法律法规和工作规范中缺少单独的救济机制的规定，另一方面由于刑事诉讼中侦查机关与行贿人方面信息不对称，加上权利意识不足，除非在少数自身诉求未被满足或认为受到不公正待遇的情况下，被侵权人一般也不会或不敢到相关部门申诉或申请救济。

三、行贿违法所得认定与追缴的规范与完善

（一）制定和完善行贿违法所得追缴工作制度无规矩不成方圆，行贿违法所得追缴工作同样需要制度进行规范。从现有的规范体系来看，除刑法、刑诉法等基本法中的原则性规定外，行贿违法所得追缴工作可参照适用的依据还有《人民检察院刑事诉讼规则》、《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》，但因其不具有针对性以及未考虑到各种涉案款物尤其是行贿违法所得认定时的各种复杂情况，导致在实际操作中的指导性不强，因此，对于行贿违法所得的追缴工作制度，应当由有权机关以工作规定的形式予以统一、明确的专门规定，同时在此工作制度中应当对行贿违法所得的定义、范围、权力归属、程序启动、认定方式及依据、证明标准及责任、追缴处理、监督与救济等基本内容都做出详细规定。

（二）规范、科学地认定行贿违法所得数额在认定工作机制上，以查办行贿犯罪的检察机关为主导，协调行贿人、财政、审计、银行等相关各方依法搜集和调取相应的证据材料，对专业性较强的问题可以委托司法鉴定专业机构鉴定并出具权威鉴定意见。在具体的计算原则、方式、方法上，首先要把握好严格限制违法所得的范围，认定违法所得时宜少不宜多的原则；计算行贿违法所得数额时应采用实际获利法，即用行贿人因行贿行为获取到的总收益扣减必要、合理的成本费用；在认定方法上，应以获取相应书证、弄清相应资金及款项来源及流向的基础上，以讯问笔录及同步录音录像的形式与行贿人进行核实、确认。

（三）健全行贿违法所得追缴工作机制从司法实践来看，特别是在行贿犯罪中，行贿人及其家属方面较少主动退缴行贿违法所得，因此，在行贿违法所得追缴工作机制的启动上以办案部门依职权主动进行为主，对行贿人及其家属方面主动退缴的也应当依法接收。因行贿违法所得认定工作的复杂性，耗时耗力，从保证个案公正以及增强工作主动性的角度出发，办案机关可考虑将行贿违法所得的追缴工作也纳入绩效考核及评价体系。在追缴工作机制中，考虑到保障合法权益及司法公信力，应增加与行贿人及其家属方面的沟通、对话，实现和谐追缴。将行贿违法所得的追缴列入案件侦查计划，要求在行贿案件侦查终结时应当对违法所得一并做出处理，严格内部审批，加强对违法所得证据的搜集和审查。

（四）多维度加强行贿违法所得追缴工作的监督按照《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》规定：人民检察院扣押、冻结、保管、处理涉案款物，实行办案部门和保管部门分工负责、相互制约的原则，并接受侦查监督、公诉、控告申诉、纪检监察等部门以及人民监督员的监督。从现实来看，对行贿违法所得追缴工作加强多维度监督，首先是要改变过去不重视对违法所得扣押事项审查的意识和习惯，将该项内容的审查和监督与其他部分同等对待；其次是要实现上下联动、内外结合的方式，从程序上和实体上进行严格审查，特别是在做出结论性处理，需要经过呈报审批手续时，有审批权限的领导和部门应当进行实质性审查，对违法所得认定的程序、标准和证据等必要内容进行严格把握。对在审查过程中发现的存在认定与追缴行贿违法所得证据不足的应当不予认定，对存在侦查人员违法认定的应当追究其相应责任。

（五）全方位对行贿违法所得追缴受害人进行救济 保障人权作为一项重要任务写入新刑事诉讼法，财产权作为人权的一项重要内容也应当受到重视和保护。对于在行贿违法所得追缴过程中发生侵害被追缴人合法权益情况的，要重视被侵权人提出的各种诉求，做好安抚工作，对于追缴行为确实存在不当或者违法的，应当立即做出纠正和追责，属于违法多缴或错缴行贿人违法所得的，应当做出退赔的决定，因多缴或者错缴给相关人员造成财产损失，相关人员申请国家赔偿的，由刑事申诉部门办理，对于漏缴的要及时采取措施要求行贿人进行补缴。

作者简介：周英俊，广州市黄埔区人民检察院反贪污贿赂局助理检察员。

第三篇：论我国的环境法制的立法基础与完善

内容 摘要

环境 问题 是当今国际 社会 的普遍问题，由于特殊的国情，近几年来，我们国家的环境问题日益突出。本文主要对环境问题的产生和我国环境问题的现状及其原因进行了认真细致的 分析，随着改革开放的不断飞速 发展，我们的生活水平也日益提高，生活条件得到了极大改善，但我们的生存环境却愈来愈恶劣，工业 化社会对大气、水、土地的污染和破坏日趋暴露，人们逐步认识到是自身的需要和行为造成了生活环境的恶化。对 自然 规律 认识的贫乏和对人与自然关系的误解，已使我们对自然的破坏达到了前所未有的程度。我国1998年长江洪水的量级小于1954年，而中下游水位却普遍比1954年高。人类活动导致流域内湖泊缩小、调蓄能力降低是其主要原因。近年惊动全国的春季沙尘暴，其主要沙源是森林——草原过度地带耕地和草场退化造成的沙荒区。随着西部大开发的逐步深入推进的今天，把环境保护纳入法治进程轨道，以法治为主的综合治理，应该说是当前环境问题解决的最优方案。因此，本人特从以下几方面进行了探讨：立法观念的转型与立法实践的加强、执法与司法的改进、法律 监督的强化、公民环保意识与守法观念的加强等内容。

什么是环境？环境是指与 影响 人类生存与发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和 农村 等。而环境问题是当今国际社会的普遍问题，这一问题在我国尤为突出，由于特殊的国情，近几年来，我们国家的环境问题日益突出，已不仅仅是社会发展某一环节问题，而是关系全局发展的重大现实问题，而在市场 经济 日益成熟，法制建设逐步推进的今天，把环境保护纳入法治进程的轨道，以法治为主的综合治理，应该说是当前环境问题解决的最优方案。本人试就我国的环境问题及环境法治作一下探讨。

一、环境问题的产生和我国环境问题的现状及原因分析

（一）环境问题的产生

环境问题是随着社会生产力的发展而产生发展的，不同的 历史 时期其环境问题也不相同，依据历史时期的不同，我们可以把环境问题分为两种，一种是传统意义的环境问题，这主要是指在工业革命以前人们对自然资源的不合理开发、利用所导致的环境破坏和资源浪费，即由于过分开垦荒地，滥伐林木、过度放牧，掠夺捕捞等而引起的水土流失、土地沙化、草原退化、水生物资源日益减少，旱涝灾害频繁等等。另一种就是 现代 意义上的环境问题，它是指在工业革命之后，随着工农业迅速发展和城市化，除了上述自然资源的破坏加剧外，也引起了“三废”（废气、废水、废渣）污染、噪声污染、放射性污染和农药污染等更加严重的环境问题，其污染的广度深度已大大超过了从前所引发的大量的“环境公害”事件（也称环境公众受害，指人们对生活环境和生态环境所造成的社会性危害，包括环境破坏）。

（二）我国环境问题的现状及原因分析

1、我国环境问题的现状

当前环境的污染和破坏已发展到威胁人类生存和发展的世界性的重大社会问题，人类所面临的新的全球性和广域性环境问题主要有三类：一是全球性广域性的环境污染；二是大面积的生态破坏；三是突发性的严重污染事件。20世纪70年代末以来，现代环境问题引起全球性的环境危急，最为严重的问题包括：大气污染、酸雨、臭氧层破坏、温室效应、突发性环境污染事故和大规模的生态破坏等。1998年我国二氧化碳排放量高达2100万吨，是世界上大气污染物排放量最大的国家之一。目前 一些大城市儿童大约有十分之一患有哮喘病，这也从一个侧面说明了我国大气环境的严峻状况。2003年春天，一场突如其来的sars狂潮让全世界30余个国家和地区身陷其中，8000余人感染，700余人丧生。这次突发性公共环境污染事故与我们生存的生态环境遭受大规模破坏有着密切联系。

2、我国环境问题的原因分析

环境问题在我国如此的严重，究其原因应该说是多方面的，既有自然地理因素，亦有经济、人文社会等因素，而且我们国家的具体国情又使其具有特殊性，下面本人将分别进行一下具体的阐述。(1)经济因素

经济基础决定上层建筑在环境方面同样适用。目前，我国经济正处于从传统的计划经济向市场经济转轨的时期，同时也是我国经济高速增长的时期，从发达国家经济发展的历史来看，这个阶段正是生态环境问题最严重的时期，因而我国在这一时期承受的生态环境压力会更为沉重。

第一，经济发展引起的环境问题恶化。我国的经济体制改革是对社会生产力的极大解放，这种解放刺激了国民经济的高速增长，但与此同时，对资源开发利用规模和各行业污染物排放量也会随之高速增加。然而，由于国民经济尚处在粗放型向集约型转变的转型时期，人们只关注于经济增长的数字，却往往忽略了其背后所付出的沉重代价：对资源的掠夺式开发造成环境的极大破坏；我国近年来的生态环境问题呈几何级数增长。

第二，经济利益与环境保护的冲突。市场经济发展所追求的是高额利润，是相对少数人的利益，而环境保护则是多数人的利益，二者是对立状态，法律对这种显性冲突的社会关系，比较容易做出规范。而我国经济是以公有制为主体，经济利益的主体和环境利益的主体具有统一性。但近年来，我国农村环境恶化尤为明显，一些乡镇 企业 的农民为“脱贫致富”，宁肯容忍环境污染对国家、所在集体和本人的损害。对此，国家不得不采取强制措施关闭“十五小”企业。但在一定意义上，政府既是冲突调解者，又常成为冲突的一方（地方利益），违法阵营庞大，法律执行的难度极大。

(2)环境问题最明显的是人文社会的原因，我国的环境问题，从现行的角度看，这方面的因素影响更为巨大。

第一，我国人口众多，环境的资源压力大，环境问题与人口有着密切的互为因果的联系。在一定社会发展阶段，一定地理环境和生产力水平的条件下，人口增长应有一个适当比例，人口问题与环境问题是当代 中国 发展面临的重大挑战，庞大的人口数量极快的增长，引发了一系列的社会经济问题，对环境造成了巨大的冲击。可以这样说，我国的人口问题是短时期内很难扭转的最大社会问题之一，这是用不着忌讳的。人口问题导致了我国资源的绝对短缺，因而往往出现了对资源的无节制开发的现象，这种现象伴随着惊人的浪费，给我们经济的可持续发展战略的实施造成了极大的压力。

第二、由于人口不断增长造成了另一个严重问题，那就是城市化问题，现在世界上所有城市都不同程度地受到城市化过快造成的负面影响。我国也不例外。由于城市建设占用了大量耕地，毁坏了一定的森林和草地，给城市化还带来了一系列其他问题： 交通 拥挤、住房紧张、污水处理不当、供水不足、空气污染、噪声污染、垃圾污染、土地荒漠化和人民健康受到损害等。人口城市化的过快发展使生态受到破坏，使环境不断恶化。第三，公众环保意识普遍较差。

“所谓环保意识，是指人们在认知环境状况和了解环保的基础上，根据自己的基本价值观念而发生的参与环境保护的自觉性，它最终体现在有利于环境保护的行为上。”目前我们国家的大多数人对于环境问题的客观状况缺乏一个清醒的认识，据调查，国民对于环境状况的判断大多是态度中庸，无敏感性，对许多根本性的环境问题缺少了解，甚至是根本不了解，而且还有相当一部分的社会公众不愿意主动地去获取环境知识。2000年“世界环境日”前后，国家环境保护总局和 教育 部联合进行的对全国公众环境意识的调查报告得出的结果是，我国公众的环境意识和知识水平还都处于较低的水平，环境道德较弱，我国公众环境意识中具有很强的依赖政府型的特征，政府对于强化公众环境意识具有决定性的作用。从这些大量的调查中，可以看到，我国国民的环保意识总体水平普遍较低。一个国家的国民环保意识如此，可以想象这个国家的环境问题是怎样的一个状况了。第四，环境问题与贫困等其它的社会问题交叉在一起，又有形成恶性循环的趋势。环境问题在当今世界各国有着不同的表现形式，但是从总体上来看，我们可以归纳出这样一点，富国的环境问题主要是与污染物相关的环境污染，而穷国环境问题主要是与自然资源相关的环境破坏，前者比较容易得到防治和恢复，而后者的防治和恢复则要困难的多。我国的环境问题也有类似情况，在平原、沿海及大城市等经济发达的地区，环境问题主要以环境污染为主，如今经过不断地治理正在不断有所缓解；而西部相对贫困地区，环境破坏引起的生态环境恶化十分严重，且日益呈现出环境问题与贫困同步深化，形成恶性循环的趋势。

二、对我国环境法制建设的几点思考

环境法制建设是一项系统工程，其包含着社会生活的方方面面，在此，本人就对我国的环境法制建设作以下几点探讨即对我国环境问题作几点法治化的思考：立法观念的转型与立法实践的加强、执法与司法的改进、法律监督的强化、公民环保意识与守法观念的加强、对环境构成物的物权归属思考。

（一）立法观念的转型与立法实践的加强

我国环境保护法颁布二十多年来，法律的调整范畴基本上未发生什么重大的变化，环境法在立法上也未转型，依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。事实上，环境保护不仅包括对已有污染的治理，还包括对现有环境的保护。然而我国的立法长期忽略了这一方面，这也是造成我国目前自然资源保护不力的一个重要原因。国家环境总局负责人在谈到西部环保工作时强调，“一定按照江总书记，预防为主，保护优先”的要求，坚持污染防治与生态环境并重，生态建设与保护并举，城镇污染治理与农村环境综合整治并重，统筹兼顾综合决策的方针，力争实现西部环境事业的跨越发展。

环境保护法是由国家制定或认可，并由国家强制执行的关于保护环境和自然资源，防治污染和其他公害的法律规范和总称，即把环境保护纳入制度化、规范化和 科学 化的轨道，对于中央立法而言，就要本着实事求是，从实际出发，立足于全面统筹兼顾的原则，遵循法制统一，确立环境管理体制，建立高效的组织机构即环境管理机构来承担指导和协调任务，通过立法明确有关机构的设置、分工、职责和权限以及行使职权的程序，建立健全环境管理制度；并进一步确定有关主体的权利、义务和违法责任，只有对违法者实施制裁，才能使受害人权利得到有效保护。目前，我国环境立法中对污染环境罪与国家环境立法主要是全国性的环境保护法律法规，国家环境立法具有根本方向性与原则性，是全国人民的环境活动法则，是地方立法的依据，是环境立法的关键。如今，我们国家存在着规定污染防治规范多而生态资源保护措施少的缺陷，这应该是今后环境立法修改的重点。

地方环境立法是享有立法的地方权力机关和相应的地方行政机关制定地方性，环境保护法规和规章法规，它是环境保护工作纳入法治化轨道的主要手段，又是贯彻执行国家环保法律、法规和管理本地环境保护事务的保证措施。地方环境立法必须坚决强化环境管理，突出重点，兼顾其它的指导思想，坚持为环境管理服务，以环境保护工作的中心为环境保护立法的重点，具体说来，有如下原则：①建立大环境立法体系的原则，如前所述，国家环境立法存在着污染防治规范多而生态资源保护措施少的缺陷，与此对应地方环境立法中也存在着侧重污染防治立法而忽视生态环境保护立法的现象，从而造成了实际工作中重污染防治而轻生态环境的保护，使环保工作缺乏全局性考虑。坚持大环境的立法原则是要求在地方立法中运用生态学观点将生活环境和生态环境作为一个有机体考虑，以保护生态环境，防治污染和各类灾害等规范组成一种标本兼治的大环境体系，②强化污染责任制原则，进一步明确和加强污染者的法律责任感。地方立法应将国家立法中污染者与责任具体化明确化，谁污染谁治理，这本来就是环境保护的一个基本原则。在市场经济的体系下，市场主体具有趋利性，往往出现一些企业为了眼前短暂的经济利益宁愿被罚也不去治理污染的现象。因此，加强地方环境立法，强化污染者的责任已刻不容缓，这应该说也是权利义务原则在环保法中的体现。③坚持现实性与超前性相结合原则，各地方的污染状况不同，环保的具体任务也不尽一样，这就要求地方立法以本地事实为依据，坚持国家立法的原则性与本地实际的灵活结合。同时，由于 总结 性立法往往带有明显的滞后性，而社会关系不断发展，地方立法应在科学预见基础上超前立法，以弥补国家立法的滞后性。

第四篇：论中国立法制度的不足与完善

立

法

学

论

文

法学院 法学0804班 林添

200848400430

论中国立法制度的不足与完善

法学0804班 林添 200848400430 摘要：立法制度是立法活动、立法过程所须遵循的各种实体性准则的总称，是国家法制的重要组成部分。没有好的立法制度，便难有好的法律、法规、规章和其他规范性文件，因而再好的执法、司法制度也不能发挥应有的作用，实现法治或建设现代法治国家便没有起码的条件。本文就中国现行的立法制度的不足，从宪法和法律规定的行政机关依职权立法的问题，地方立法中“较大市”的立法问题，地方立法层次过多的问题，地方权力平等的问题分别阐述。

Abstract：Legislative system is the lawmaking activities, the legislative process must follow the floorboard of all sorts of substantive standards, is the important component of the national legal system..Without good legislation system, laws and statutes, regulations just difficult to finish having draw other norm document, as a result still better enforcing the law , judicial systems can bring the due effect into play , realize rule by law or build just not elementary condition of modern law-ruled country neither.This article deficiency moving towards Chinese legislation system currently in effect, from the regulations of the Constitution and other laws administrative organ leans on authority of office legislation problem, middle “bigger local legislation city ” legislation problem , local legislation overlapping and unwieldiness problem, the equal local authority problem expounds respectively.关键词：立法制度 中国现行立法体制 不足与完善

立法制度是立法活动、立法过程所须遵循的各种实体性准则的总称，是国家法制的重要组成部分。立法制度是国家法制整体中前提性、基础性的组成部分。没有好的立法制度，便难有好的法律、法规、规章和其他规范性文件，因而再好的执法、司法制度也不能发挥应有的作用，实现法治或建设现代法治国家便没有起码的条件。

现代立法制度主要由立法体制的制度、立法主体的制度、立法权的制度、立 法运作的制度、立法监督的制度和立法与有关方面的制度所构成。立法体制是一国立法制度的最重要的组成部分，研究立法制度不能不注重研究立法体制。

同当今世界普遍存在的单一的立法体制、复合的立法体制、制衡的立法体制相比，中国现行立法体制独具特色。其一，在中国，立法权不是由一个政权机关甚至一个人行使的，因而不属于单一的立法体制。其二，在中国，立法权由两个以上的政权机关行使，是指中国存在多种立法权，如国家立法权、行政法规立法权、地方性法规立法权，它们分别由不同的政权机关行使，而不简单是同一个立法权由几个政权机关行使，因而也不属于复合的立法体制。其三，中国立法体制也不是制衡的立法体制，不是建立在立法、行政、司法三权既相互分立又相互制约的原则基础上的，国家主席和政府总理都产生于全国人大，国家主席是根据人大的决定公布法律，总理不存在批准或否决人大立法的权力，行政法规不得与人大法律相抵触，地方性法规不得与法律和行政法规相抵触，人大有权撤销与其所制定的法律相抵触的行政法规和地方性法规，这些只表明中国立法体制内部的从属关系、统一关系、监督关系，不表明制衡关系。

中国现行立法体制是特色甚浓的立法体制。从立法权限划分的角度看：它是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。最高国家权力机关及其常设机关统一领导，国务院行使相当大的权力，地方行使一定权力，是中国现行立法权限划分体制突出的特征。①1

中国现行的立法体制可以概括为“一元性、二级、三层次、四分支”的结构。即我国立法权的配置是依照一部宪法的统一规定而构成的统一的整体，它具体分为中央和省两级，分别行使国家和省的立法权。立法权的配置在每一级的内部又分为三个层次，即中央一级为：全国人民代表大会及其常委会制定法律，国务院制定行政法规，国务院各部门制定行政规章这三个层次；省一级的为：省级人大及其常委会制定地方法规，省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大及其常委会制定地方法规。民族自治地方制定自治条例和单行条例为一个层次，省级人民政府制定规章为一个层次，省级政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府制定规章为又一个层次。中央一级的立法权延伸到地方，分为四个分支。第一分支是地方权利机关和地方政府机关制定地方性法规和地方政府 ①1 以上所论见于周旺生主编《立法学》北京大学出版社 2006年版 第162页 规章的权力；第二分支是民族区域自治地方制定自治条例和单行条例的权力；第三分支是经济特区地方权力机关和地方政府机关制定特区法规和规章的权力；第四分支是特别行政区立法会和长官制定法律的权力。①2

中国现行立法体制，有深刻的国情根据。

首先，中国是人民当家作主的国家，法是人民意志的反映，由体现全国人民最高意志的最高国家权力机关全国人大及其常委会行使国家立法权，统一领导全国立法，制定、变动反映国家和社会的基本制度、基本关系的法律，中国立法的本质才符合国情的要求。

其次，中国幅员广大，人口众多，各地区、各民族经济、文化发展很不平衡，不可能单靠国家立法来解决各地复杂的问题，许多情况国家立法不好规定，规定粗了不能解决问题，规定细了又不可能。因此，要适应国情需要，除了要用国家立法作为统一标准解决国家基本问题外，还有必要在立法上实行一定程度的分权，让有关方面分别制定行政法规、地方性法规、自治法规和特区规范性法文件等。

再次，现阶段中国，经济上实行以国有经济为主导的多种经济形式并存发展的市场经济结构，政治上实行民主集中制。经济、政治上的特点加上地理、人口、民族方面的特点和各地不平衡的特点，决定了国家在立法体制上一方面必须坚持中央统一领导，另一方面，必须充分发扬民主，使多方面参与立法，特别是要正确处理中央与地方的关系。

第四，从历史的和新鲜的经验来看，1954年宪法改变了建国初期各大行政区和各省甚至市、县有权制定有关法令、条例的体制，实行立法的集权原则。这在当时对实现和巩固国家的统一、反对分散主义是必要的。但由于将立法权过分集中，既不利于地方发展，也分散了中央的精力，还容易助长上级机关的官僚主义。历史经验表明：有必要在立法上实行一定程度的分权制度。另一方面，这些年来国家、社会和公民生活的发展特别是市场经济的迅速发展，提出了大量的立法要求，紧迫而又繁重的立法工作单靠行使国家立法权的机关不可能完成。近年来，正由于在立法体制上采取改革措施，实行现行立法体制，才解决了许多实际问题，推动了国家的经济建设和民主、法制建设。

2① 侯淑雯主编《立法制度与技术原理》

中国工商出版社

2003年版

第110—111页 最后，也是特别重要的是，中国国情中的历史沉淀物也要求实行相当程度分权的立法体制3①。

总的来说，我国现行的立法体制是基本上适合我国目前的状况的，因此是较为适宜的。但这并不是说，这个立法体制就十分完美了。就整体来看，在许多方面，我们还有进一步完善的必要。

第一，关于宪法和法律规定的行政机关依职权立法的问题，就是一个需要正视的问题。就我国的政治体制和宪法精神来看，二元立法（或曰双轨立法）是不允许的。在《宪法》第89条规定的由国务院行使的18项职权中，除了第1项规定国务院必须“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”外，其余17项均无“根据宪法和法律”的限制性规定，然而其中却不乏制定行政法规的事项。新颁行的《中华人民共和国立法法》对此再次加以肯定。这就使行政机关直接取得了行使立法权的依据，即即便没有法律的规定，但依然照宪法，行政机关就可以行使与行政书屋有关的任何立法权，这就使“次级立法”变成了事实上的一级立法。要理顺这个关系，就应该取消宪法的直接规定，或者在宪法中进一步明确：行政法规的制定必须依法律的规定或者权力机关的授权。否则，“一元制”体制就不可能是名副其实的，“双轨制”的疑惑就不可能消除。

第二，地方立法中“较大市”的立法问题。赋予“由国务院批准的较大市”的人大和政府以立地方法规和规章的权力，是由1982年和1986年两次修改后的地方组织法规定的，当时的目的主要是为了进一步放下权力，充分调动地方的积极性。特别是改革开放多年来，地方经济文化的发展开始出现不平衡，开放的前沿和重点地区的社会经济关系和管理工作较为复杂，对法律的需求也较大，所以中央在组织法中作出了这样的规定。但规定的对象却要由国务院来决定，即国务院认为哪些是“较大的市”哪些市才能作为立法的主体，否则便不能成为立法的主体。这和国务院作为行政机关的身份是不相符的，不符合国家权力分配的主体原则，应该在宪法中作出纠正。

第三，地方立法层次过多的问题。在我国的现行立法体制中，地方立法分为一般省级立法、省会城市立法、较大城市立法，自治区立法，自治州立法，自治县立法，经济特区立法等，在这些不同层次的立法中又都同时存在权力机关和政 ①3 周旺生主编《立法学》 北京大学出版社 2006年版 163—164页 府机关两个不同系统的立法，立法主体可谓众多。如果是一个省会城市，它就同时要受到来自中央立法机关、中央政府机关、省级权力机关、省级政府机关四个方面、八个层次的法律、法规和规章的约束，在这重重的规范网络之下，自己还有多大的立法余地？加之各地情况没有太多的特殊性，但它还要履行立法的职责，还要在上位立法确定的范围内立法，就只有抄搬上位法律法规的内容。大量的重复立法、交叉立法就是这样产生的。所以，地方立法体制应该改革，应该减少地方立法层次，使地方真正能够行使有效的立法权力。这和适当扩大地方权力的立法指导思想并不矛盾，只是消除地方立法混乱的一种手段。因为如果没有独立立法的空间，不能产生实际效用，设置再多的主体也没有用，只会造成制度的混乱。

第四，地方权力平等的问题。省会城市和较大城市享有立法权，这个规定的初衷是要解决“前沿和重点地区”的法律需求问题，是要支持这些地区谋求更大的发展。但也同时给其他地区以不平等待遇。发展史所有地区的要求，不论城市大小，经济实力强弱，都有在既有基础上努力发展的权利。“前沿和重点地区”的发展有他们特殊的课题，落后地区和中小城市的发展也有自己特殊的课题，在解决特殊问题的性质上，各地是一样的，应该有一样的权利，得到同样的权力资源的配置。①4

所以，从总体看，我国立法体制的完善重点应放在两头，一是在法律的规定上作出调整，进一步理顺关系；二是改革地方立法体制，对地方立法主体进行精简，同时给予平等的待遇，使各地在地位平等的基础上，在明确、简约的规范中发展，使地方立法真正成为推动地方发展的推进器，而不是阻碍其前进的绊脚石。

参考文献

（1）周旺生《立法学》北京大学出版社 2006年版

（2）侯淑雯《立法制度与技术原理》中国工商出版社2003年6月第1版

①4侯淑雯《立法制度与技术原理》

中国工商出版社2003年版

第113115页

第五篇：可持续发展战略与我国环境资源立法的完善

可持续发展战略与我国环境资源立法的完善

卢炯星（厦门大学法学院副教授 福建厦门 361005）

摘要：可持续发展是联合国环境与发展大会确立的未来共同发展战略，《中国21世纪议程一中国21世纪人口、环境与发展白皮书》提出了我国的可持续发展战略、对策及行动方案。虽然在环境资源方面我国基本上建立了环境与资源法的法律体系，但尚未将可持续发展作为环境与资源立法的指导思想。因此，修改我国《宪法》《环境保护法》及有关环境与资源的法律法规，并制定统一的《自然资源保护法》《环境污染税法》《环境保护投资法》和《环境与资源教育法》，已成为我国实施可持续发展战略的当务之急。

关键词：可持续发展 环境与资源 立法完善

一、可持续发展战略的提出与我国的环境资源立法

1972年，联合国在斯德哥尔摩召开的有114个国家代表参加的“人类环境会议”预示着人类环境时代的开始。此次会议最重大的意义是产生了与可持续发展概念相近的思想。1987年，联合国环境与发展委员会发表《我们共同的未来》的报告。该报告提出了“可持续发展”的概念，即“既满足当代人的需求，又不危及后代人满足其需求的发展。”这标志着可持续发展思想的成熟。1992年，联合国在里约热内卢召开的环境与发展大会把可持续发展作为未来共同发展的战略，得到了与会各国政府的赞同。大会通过的《关于环境与发展的里约宣言》和《21世纪议程》，第一次把可持续发展由理论和概念推向行动。

联合国环境与发展大会之后，我国于1992年8月制定了环境与发展应采取的10大对策，明确提出走可持续发展的道路；1994年3月，我国发布的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书调以下简称《白皮书》，从人口、环境与发展的具体国情出发，提出了我国可持续发展的战略、对策及行动方案；1996年3月，第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要（以下简称《纲要》），把实施可持续发展作为现代化建设的一项重大战略，使可持续发展战略在我国的经济建设和杜会发展过程中得以实施。

可持续发展的核心是发展。可持续发展的重要标志是资源的永续利用和良好的生态环境。可持续发展既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益。可持续发展要求人们改变传统的的生产方式和生活方式，改变人类对于自然的态度，在开发和利用自然资源的同时，必须注重对环境资源的保护。因此，实现可持续发展必须以法律作保障。

改革开放以来，我国的环境与资源立法取得了较大的成绩。1979年我国就颁布了《环境保护法》，确立了经济建设、社会发展与环境保护协调发展的基本方针。1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的现行《宪法》规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源／此外，由全国人大通过和修改通过了许多环境保护的专门法律以及与环境保护相关的资源管理的法律，其中包括《水污染防治法》《大气污染防治法》《噪声污染防治法》《固体废弃物污染防治法》《海洋环境保护法》《野生动物保护法》《水土保持法》《水法》《土地管理法》《森林法》、《草原法》《渔业法》《农业法》《文物保护法》等；由国务院制定并公布或经国务院批准而由有关主管部门公布了大批有关环境与资源保护的单项法规，其中包括为了执行环境与资源基本法和法律而制定的实施细则或条例以及对环境资源保护工作中出现的新领域、新问题所制定的单项法规，如《水污染防治法实施细则》《森林法实施细则》《环境噪声污染防治条例》《征收排污费暂行办法》《海洋倾废管理条例》《关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定》；由地方人大和地方人民政府结合本地区的实际情况，制定和颁布了600多项环境保护的地方性法规，另外，我国还制定了环境质量标准。污染物排放标准、环境基础标准、样品标准和方法标准，基本上建立了环境标准的法律体系。到1995年底，我国颁布了364项各类国家环境标准。

为了加强环境资源保护领域的国际合作，维护国家的环境权益，承担应尽的环境保护义务，我国缔结和参加了《保护臭氧层维也纳公约》、《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》、《核材料实物保护公约》、《南太平洋无核区公约》、《气候变化框架公约》、《东南亚及太平洋区植物保护协定》等几十项国际条约、公约、协定。

虽然我国已经基本上形成了以《宪法》为核心，以《环境保护法》为基本法，以环境与资源保护的有关法律、法规为主要内容和以我国缔结参加的有关国际环境与资源保护的条约、公约。协定为辅的较为完备的环境与资源法的法律体系，但随着社会主义市场经济体制的建立，市场主体为了达到个人的经济利益，往往忽视社会效益和环境保护，加之我国环境和资源的立法也存在一些问题，需要进一步研究，这就使我国的环境与资源法的法律体系面临严重的挑战。

二、实施可持续发展战略中我国环填与资源存在的若干问题

在20世纪里，世界环境污染公害事故和公害病显著增加。30～60年代发生了马斯河谷事件、多诺拉烟雾事件、伦敦烟雾事件。日本水俟病事件、四日市哮喘事件、米糠油事件、疼痛病事件、美国洛杉矾光化学烟雾事件等“旧八大公害事件”；80年代又发生了意大利塞维索化学污染事故、美国三里岛核电站泄漏事故、墨西哥液化气爆炸事件、印度搏帕尔农药泄漏事件、前苏联切尔诺贝利核电站泄漏事故、瑞士巴塞尔赞多兹化学公司莱茵河污染事故、全球大气污染和非洲大灾荒等“新八大公害事件”。近年来，我国学者对全球的生态环境问题进行了研究，提出了严重威胁社会经济发展的全球性生态环境问题主要有7个方面：“三废”物质污染、噪音污染、水资源污染、土地沙漠化、温室效应、大气臭氧层破坏、核污染。

我国在环境污染的防治和资源保护方面虽然取得了较大的成绩，但也还存在着以下三个方面的问题。

（一）我国生态环境存在恶化现象

“自改革开放以来，我国在经济实力不断提高的同时，生态环境却在恶化：大气污染居高不下：水资源持续短缺，水质污染明显加重；土地退化与耕地占用严重；森林减少，水土流失加剧，草原退化、沙化面积不断扩展；自然灾害发生的频率加快，污染事件不断增多。…突出的现象是：水土流失的危害已经扩大到全国耕地面积的1／3，500多条主要河流和几乎所有的湖泊受污染面积达82％以上；全国城市的居民正呼吸着总悬浮微粒日平均值比国际标准高出10倍以上的污浊空气；而被称为“母亲河”的黄河下游，一年中有200天可以被改称为“母亲沙滩”。1998年夏季长江全流域持续两个月的水灾造成了巨大损失，这也与生态环境遭破坏有很大关系。《国民经济与社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》指出，“九五”计划期间，我国将重点解决“三河”（淮河、海河和辽河）、三湖”（太湖、巢湖和滇池）／两区”（酸雨污染区、SO2控制区）的污染控制问题。这也反映了上述“三河”／三湖”／两区”的生态环境恶化问题已到了非“重点解决”不可的地步了。

（二）我国环境保护投资不足

我国环境保护投资中存在的问题是环境投资总量小，历史欠帐太多。“八五”期间，国家环保投入1102亿元，按1990年的价格计算，占国内生产总值的比重下降到0.69%，没有达到“八五”计划规定的0.85%的目标，这不仅远远低于发达国家的水平，也低于发展中国家的平均水平。我国目前总的环境投资缺口大约为2500多亿元，而现在的投资额仅占需要投资额的6.3％。发达国家的环境投资通常要占到GNP的1.5O%以上。例如，美国每年用于环境保护的投资在800亿美元以上，日本在700亿美元以上，美国每年用于水污染和大气污染治理的费用超过了1500亿美元，据一项对80年代中期情况的研究表明，我国因环境污染每年造成的经济损失达382亿元，部分自然生态环境遭破坏造成的经济损失每年达500亿元，两项合计达882亿元，占同期国民生产总值的15.64%，而据联合国环境规划署资料的统计，美国等发达国家因环境污染引起的经济损失占国民生产总值的比例一般为3～5％。可见我国的环境污染比发达国家严重得多。

我国现行的环保投资体制是在计划经济体制下和在向市场经济过渡时期建立的。随着可持续发展战略的实施以及适应经济体制和经济增长方式两个根本转变的需要，现行的环保投资体制存在着一个如何与市场经济体制下国家投资体制改革相配套的问题。总的来说，我国环保投资体制的改革滞后于整个国民经济投资体制的改革。1984年初，国家规定了环境保护的8条资金渠道，这标志着我国环保投资体制改革的开始；1986年，国家又进行了环保补助资金“拨改贷”的试点；1988年，国务院发布了《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，同时又试点建立环境保护投资公司。从目前现状来看，这些环境投资体制改革和试点涉及的范围有限，改革的力度也不够，远远不能适应国家可持续发展战略对环保投资体制改革的要求。

（三）我国环境与资源立法存在的问题

1.可持续发展的战略尚未成为我国环境与资源立法的指导思想

现行《宪法》虽然以国家根本大法的形式规定了国家保护环境、防治污染和其他公害以及国家保护自然资源的原则，但不足的是没有明确将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想。我国的《环境保护法》和其他有关环境保护、防治污染和自然资源保护的法律、法规，同样也存在这个问题。然而，我国制定的环境与发展应采取的10大对策和《白皮书》以及《纲要》，都把实施可持续发展战略作为现代化建设的一项重大战略。这就说明我国的环境与资源的法律和环境与资源的政策之间存在脱节的现象。

另外，在我国80年代制定的单项自然资源法中，由于在指导思想上没有把生态环境保护作为重要的立法目的，对自然资源开发中的生态环境保护缺乏具体的规定，致使这些自然资源的法律难以适应生态的环境保护的需要。

2．我国的环境与资源立法不能完全适应社会主义市场经济的要求和社会发展的需要

我国于1992年逐步建立起社会主义市场经济体系，而环境与资源立法相当一部分是1992年之前在计划经济体制下制定的，这些带有计划经济特征的法律规定已明显地与发展社会主义市场经济的要求不相适应。在可持续发展的战略目标下，必须强化环境资源保护在政府决策中的份量，增加环保投入，为环境资源计划管理提供现实办法。现行法律确立的以行政区划管理为主的管理体制已造成了污染范围的扩大、跨区域及跨流域的污染情况严重而得不到有效遏制，以城市为主的污染正逐渐向农村蔓延。

目前执行的超标排污收费制度，只是对超过浓度标准排放污染物者征收排污费，这种超标排污收费制度实质上是计划经济体制下的以资源分配、无偿使用力主要特征的产品经济在环境保护领域的具体体现。排污者只要不超过污染物排放标准，就可以无偿使用环境纳污能力资源，这在很大程度上加剧了资源浪费和环境污染。

另外，我国现行的《环境保护法》《大气污染防治法》等法律、法规中的环境保护投资条款与市场经济下环境事权分配和国民经济融资体制不尽符合，需要进行调整和完善。

3．我国环境与资源的法律、法规之间也不统一

我国环境法与资源法之间存在不统一的现象。例如，《环境保护法》第6条规定国家环境保护局和地方各级环境保护局是环境保护工作的主管部门，统管全国或地方的自然资源保护工作和污染防治控制工作；然而在各自然资源的法律、法规中只规定了各自然资源专管部门的职责和权限，却未规定环保主管部门的权限。这种立法倾向显然是把环保主管部门排除在自然资源保护管理部门之外，明显与《环境保护法》的规定相冲突，从而造成环境保护主管部门和环境保护监管部门之间的权责不清。再如，根据《标准化法》的规定，国家制定的强制性标准必须执行，对违反者要处以罚款甚至追究其刑事责任；而现行环境法只要求超标排污者缴纳排污费即可，并不认为超标排污系违法行为。这就直接违反了《标准化法》的规定，造成法律体系内部的不协调，还有，我国虽然已制定了各种环境区域的环境噪声标准，但并未将其列入《环境噪声污染防治法》中；《水污染防治法》将水环境质量标准和污染物排放标准的制定权划给各级政府的环保行政主管部门，这些做法的结果使得大量的相关法规散见于国务院和各级政府的行政法规和部门规章中，实质上是法出多门，重规章而不重法，这不能不说是我国环境法律体系结构上的一个缺陷。

4．我国缺乏一部自然资源的基本法——《自然资源法》

我国从80年代以来颁布了几部自然资源的法律，其中包括《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《野生动物保护法》等，这些法律比较单一和分散，不能满足我国可持续发展的需要，因而迫切需要制定一部综合性的自然资源管理的法律，以广泛、全面地对自然资源和自然生态环境进行保护。

5．我国还缺乏环境与资源教育的立法

三、可持续发展与我国环境资源立法的完善

为了实施可持续发展战略，我国现有的环境与资源法律、法规必须进行修改和完善，以适应可持续发展战略的需要。

（一）修改有关环境与资源的法律，适应可持续发展的需要

由世界自然保护同盟、联合国环境规划署和世界野生生物基金会合编的《保护地球——持续生存战略》明确提出，各国应通过一个关于可持续发展的全球宣言和盟约，使各国对可持续生存的道德准则作出承诺，并应将可持续生存原则纳入各国的宪法和立法之中；所有国家应保护人权、子孙后代利益及地球生产率和多样性的环境法综合体系；应对现行的法律和行政的控制进行审查，改进其弱点；到本世纪末，所有地方都应完成对国家法律的审查，目的是重新制定法律，适应持续生存的需要。因此，我国的环境与资源立法应根据以上的精神和我国的实际情况，加以修改和完善。

1．修改现行《宪法》

我国现行《宪法》还没有可持续发展的条款，应在适当的时候加以修改，增加可持续发展的内容。因为，可持续发展以保护自然资源和环境为基础，发展与资源和环境保护是相互联系的，它们构成了一个有机的整体，应在国家根本大法中得到体现。

.修改《环境保护法》

我国现行《环境保护法》由于制定的时间较早，没有可持续发展的内容，应加以修改和补充——将可持续发展的战略作为指导思想并增加可持续发展的内容，以适应保护环境与资源的需要。另外，《环境保护法》中还存有计划经济的痕迹，以致在某些方面与市场经济的要求相悖；《环境保护法》在规定综合性目标的同时，还规定了具体的法律措施，其结构中仍然保留了大量实施法的内容，其内容已经溢出了作为基本法的内容范围；《环境保护法》突出的问题就是对自然生态和资源保护的原则性规定大少，以致于该法呈现出浓厚的污染防治法的色彩。这些在修改《环境保护法》时，应给予特别注意。

3．修改有关环境与资源的法律、法规

在修改我国现行的环境与资源的法律、法规时，应注意以下问题：一是要以可持续发展作为修改环境与资源法律、法规的指导思想，将可持续发展的战略贯彻到修改环境与资源法律。法规过程的始终。二是在环境与资源的立法中，要注重运用经济手段对环境与资源进行管理。目前，我国社会主义市场经济体系逐步建立，价值规律和商品经济将在社会经济活动中发挥越来越大的作用。因此，环境与资源的管理也要引人市场机制，更多地依靠市场经济手段来解决环境问题。国家应制定有利于环境的产业政策，通过产业结构的调整来减少环境污染，建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制。要按照“排污费高于污染治理成本”的原则，提高现行排污收费标准，促使排污单位积极治理污染。三是对环境资源保护工作中出现的新领域、新问题进行立法，四是加强环境与资源立法的国际合作与交流，借鉴国际上环境与资源立法的经验，引进环境与资源保护方面先进的手段、技术，使我国环境与资源立法的内容与国际条约、国际公约的内容相一致。

（二）进一步加强有关环境资源保护的立法

1．制定统一的《自然资源保护法》

世界上许多国家已经或正在制定自然资源管理的法律。目前，我国制定《自然资源保护法》的条件已经逐步成熟。《自然资源保护法》的主要内容应包括：制定《自然资源保护法》的目的；《自然资源保护法》的基本原则；自然资源的所有权和使用权；自然资源的管理主体及管理体制；自然资源的开发、利用和补救；自然资源的保护；不当利用自然资源的责任；自然资源与生态环境保护；自然资源有偿利用及收费制度；自然资源税；保护自然资源的教育以及违反《自然资源保护法》的法律责任等。

制定《自然资源保护法》的目的是实现自然资源和物质资源的可持续管理，以合理利用和开发自然资源，满足社会经济文化物质生活的需要，同时能满足下一代的合理需要。《自然资源保护法》应修正计划经济体制下的自然资源无偿使用的做法，以社会主义市场经济的思路对资源进行合理配置，以经济手段的法律化来管理自然资源，做到经济发展和自然资源开发保护同时进行。

2.加强国家对环境资源投资的宏观调控，制定《环境污染税法》《环境保护投资法》

据预测1995～2000年我国在环保方面的，急投资需求将达4000亿元。根据联合国预测，2000～2025；年全世界用于环境方面的投资。如果保持占国民生产总值的1％，可以大体上减缓环境恶化；如果上升到2％，可以便环境恶化得到初步控制；如果上升到5％左右，可以完全控制住环境恶化；如果上升到8～10％，方可实现环境的良性循环。而在我国财政中，环保的投资份额偏小、，仅占国民生产总值的1%。在市场经济体制下，国家必须对环境与资源的保护进行有效的宏观调控，制定有关的产业政策，并且利用财政觎收等手段作为产业政策实现的手段，加强环境保护投资的宏观调控。

要实现我国跨世纪的环保目标和可持续发展战略，国家须运用税收手段对排污者课征环境保护税，以促进经济增长方式的转变，这是解决环境污染的根本之策。当前，急需制定《环境污染税法》。根据我国实际，该法应对以下污染进行征税：（1）水污染税，即对工业废水的排放量为依据进行征税；（2）二氧化硫税，即以企业排放硫的数量作为课税依据；（3）燃料税，即以燃料产品的销售数量为证税依据；（4）垃圾税，即对工业固体废物的排放进行征税。

《环境保护投资法》的主要内容应包括：以可持续发展战略为指导，制定环境保护投资发展目标和中长期发展现戈（和战略。其中包括制定全国和各地区、行业的环境投资发展战略，环保投资的总体规模、投资方向；环保投资筹集（包括政府财政预算）；排污费收入；发行中长期环境债券或股票；适当利用外资，采用BOT投资方式，解决环保基础施建设资金；建立环保基金；争取国际金融组织、外国政府的优惠贷款和援助；环保投资资金及基金的管理和投资效益管理；环境保护投资，总量和结构；环保投资的信息系统；违反《环境保护投资法》的法律责任等。

3．制定《环境与资源教育法调略》。