中国公司治理现状的八大缺陷

第一篇：中国公司治理现状的八大缺陷

中国公司治理现状的八大缺陷

[ 中国智库2007年10月7日 ]

★上市公司股权结构不合理

一般认为，上市公司的股权结构对公司董事会席位的构成起着决定性的作用。我国上市公司的流通股比重偏低，绝大部分的国有股和法人股股票不能上市流通。这种状况出现的原因，主要是由于我国绝大多数的上市公司都是由国有独资企业改制而成，从集团公司分拆资产包装上市。集团公司作为发起人控制了上市公司绝大部分股权，导致上市公司股权结构的“一股独大”现象。股权结构过于集中，决定了董事会的大部分席位由大股东或其代理人占据，代表中小股东利益的董事席位数量有限，所以很难发挥限制大股东权力的作用。

★董事的独立性不强，与大股东之间的关系过于密切

在我国上市公司股权高度集中的情况下，董事会的独立性无法得到充分保障。公司董事受制于大股东，上市公司缺乏保证董

事会有效运作的最起码的独立性，大股东和“内部人”控制的现象严重。在许多上市公司的董事会里，直接作为大股东代理人的董事和 “内部人”董事一般均超过半数，而独立董事的数量不会超过三分之一，仅仅是为了满足《关于在上市公司建立董事制度的指导意见》的有关规定，整个董事会都在大股东的控制之下。就算有极个别的董事站出来对公司决议发出不同的声音，也会被大股东支持者的声音所掩盖，变得无足轻重。由于我国的公司法规定，董事会作出的决议，经全体董事的过半数通过即可，所以大股东所控制的董事席位越多，就越有利于其对公司实行全面的控制，从而削弱上市公司的独立性。目前，敢于与大股东“抗衡”的人少之又少，即使有，这些董事的最后结局也让中小股东无奈。

★董事群体的专业构成不合理

从我国上市公司董事会成员的专业构成上看，法律类人才在公司董事群中所占的比例很小。这样一种董事人群的专业构成状况，极易造成董事会决策过程中对公司法律的忽视，从而不可避免地会出现一些法律问题。我们在研究中发现，目前很多上市公司官司缠身，也进一步印证了这一点。同时，董事会内法律类人才的缺乏，也在一定程度上造成了上市公司对在法律严格约束的框架内经营运作缺乏足够的、清晰的意识，从而也成为大量上市公司财务信息造假、违规担保、信息披露不及时、全面的原因之

一。

★独立董事制度不能起到应有的作用

独立董事是抗衡大股东、保障上市公司董事会独立性，进而保护中小股东利益的重要制度保证。尽管中国证监会发布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，但独董制度所发挥的作用仍然十分有限。目前，相当一部分人同时兼任几家上市公司的独立董事，因此很难有时间和精力来关心董事会的事务。而在当前上市公司内部董事占据董事会大部分席位的情况下，许多独立董事甚至连参加正常的董事会会议都保证不了。中国的独董制度，在面对上市公司不断曝出违规行为的现实面前形同虚设。很多上市公司选择知名的经济学家、大学教授，或者社会名流和离任的政府官员做独立董事，仅仅是为了借助名人效应来抬高公司声誉。而这些名人在完善公司董事会治理方面却起不到应有的作用。

★董事会的战略决策职能有待加强

制度建设是我国上市公司董事会会议决议的“重头戏”。我国市场经济趋向的改革已经走过了十几年，但作为我国最优秀的企业群体，上市公司却仍旧停留在制度建设的层面上。在证券市

场发达的国家，对公司管理层的监督主要是依靠相对完善的股票市场和公司控制权市场来完成，董事会的职能更多地偏向于战略决策。而我国的董事会承担了过多的监督职能。同时，由于很多上市公司的董事会主要由执行董事构成，使董事会更多地关注公司的经营问题而不是战略问题。有关公司的战略决策、发展计划的会议实在太少了，导致董事会在某些关键的公司长远问题上很少发挥作用，董事会的职能未能得到淋漓尽致的发挥。过多的无效率会议，不仅消耗掉了董事会的大部分时间，甚至会给董事会治理带来适得其反的结果，最终会导致董事会的战略决策能力的弱化。

★专门委员会制度没有真正到位

公司董事会下设的专门委员会，在上市公司董事会治理中发挥着关键作用。委员会的建立与人员构成也是董事会独立性的重要指标。从总体上看，有近半数的上市公司董事会没有下设专门委员会。即使设置专门委员会的上市公司董事会，在运作方面也很不完善，尚未发挥其应有的功效。另外，由于独立董事制度存在的种种缺陷，专门委员会的委员人数较少，并且独立董事在其中并没有发挥主导作用，因此也就难以保证主要专门委员会的独立性。完善上市公司董事会的专门委员会制度，是目前各个上市公司不容忽视的问题。

★董事的考核和评价体系没有建立

目前，我国上市公司的董事会普遍缺乏独立、客观的董事业绩考核与评价体系。公司董事会的核心功能是战略决策，而决策的可行性和有效性关系到公司的长期绩效和发展。而我国绝大多数的上市公司，在年报中仅仅简单披露了对高级管理人员的业绩考评制度，但缺乏独立、客观的对董事会和董事的业绩评估。甚至连出席董事会会议这种最基本的问题，都没能得到有效制约，就更不用说许多董事的责任感不强，对公司的经营理念、战略计划和业务规划不够了解这些更加具体且重要的问题了。由于我国的相关法律法规尚不健全，所以董事会必须根据自身状况对每一个董事的绩效进行定期、独立、客观的评估，为此应该建立科学的考核与评价体系。

★董事的激励机制有待完善

在绝大多数发达市场经济国家，上市公司通过建立由外部董事和独立董事组成的薪酬委员会，来评价公司的首席执行官、其他执行董事以及高级管理人员的绩效，并核定他们的激励薪酬。经由董事会推荐并在公司的股东大会上获得股东批准，同样的程序也适合于对非执行董事的激励薪酬。我们通过分析发现，我国

上市公司的董事利益与公司利益缺乏直接的关联，董事激励机制不健全，因此难以保证董事在决策过程中能够充分考虑公司的长远利益。股票期权等在国外行之有效的激励方式，在我国运用得比较少。完善的公司治理机制必须建立在市场化的、动态的、长期的激励机制基础之上。总的来说，当前对公司董事的激励机制不能对公司董事起到应有的作用。

第二篇：中国公司治理

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中国公司治理 ——独立董事之研究

楊敏華 嶺東科技大學 財經法律研究所籌備委員

关键词: 公司治理/董事会/独立董事/独立性

内容提要: 本文主要探讨中国公司治理有关独立董事制度之运作，尤其针对2001年8月16日中国证监会正式公布《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》内容加以剖析，首先界定独立董事之资格，有关「独立性」之意义，进而分析独立董事之组织，其环环相扣的影响独立董事制度之架构;介绍独立董事之职权，其乃监督制衡之具体表现;强调独立董事之责任，其有鞠躬尽瘁责无旁贷之义务;注重独立董事之激励，所谓重赏之下必有勇夫的机制;最后不可忽视建立独立董事之市场，莫使劣币驱逐良币，致使独立董事之制度，功亏一篑。

壹、前言

独立董事(Independent Director)，又称外部董事(Outside Director)，非执行董事(Non-Executive Director)[1]，是指具有

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完全意志、代表公司整体和全体股东利益的董事会成员，独立董事立于公司的管理和经营活动以及有可能影响他们独立判断的事物之外，不能与公司有任何影响其客观、独立判断的关系，其不代表出资人、管理层、股东会、董事会之任何一方利益，因此能够顾全大局，改变董事会决策一家之言的局面，并将最终给所有股东带来利益。我国法令《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》第1条第1款规定：「上市公司独立董事是指不在公司担任除董事外的其它职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断的关系的董事。」其功能性在于：第一、董事会可以利用独立董事来提高董事会的形象和整体水平，独立董事都有自己的专业性和权威性，能从某个方面弥补董事会决策的失误 [2];第二、能对大股东推荐的董事会主席起到牵制和权力平衡作用，有利于形成规范的工作程序;第三、我国上市公司是国有企业「一股独大」，有可能造成对国家和小股东利益的损害，独立董事制度的监督作用即在于此 [3]。

我国自1997年12月16日证监会发布《上市公司章程指引》第112条规定「上市公司可以根据需要设立独立董事」，首次引入独立董事制度，对独立董事任职人员条件有初步规定，特别注明设立独立董事为「选择性条款」，由公司自行决定，并非强制性要求。1999年3月29日国家经济贸易委员会和中国证监会联合发布《关于进一

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步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见》中，对境外上市公司作出明确规定：境外上市公司董事会换届时，外事董事占董事会人数的1/2以上，并应有2名以上的独立董事。独立董事独立于公司股东且不在公司内部任职，独立董事所发表的意见应在董事会决议中列明。公司的关联交易必须由独立董事签字后方能生效。2名以上的独立董事可直接向股东大会、中国证监会和其它有关部门报告情况。此规范对独立董事有较详细规定，并开创我国设置独立董事强制性要求的先河。2000年11月上海证券交易所发布《上市公司治理指引》第16条亦规定，董事会应下设审计委员会，还可以设立多个专业委员会，下设委员会应主要由独立董事组成，并由独立董事担任主席。在此基础上，中国证监会于2001年5月公布《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》(征求意见稿)，向所有上市公司全面推行独立董事制度。2001年8月16日中国证监会正式公布《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》(简称《指导意见》)指出各境内上市公司应当聘任适当人员担任独立董事。这是我国首部关于上市公司设立独立董事的规范性文件，强化独立董事制约机制的重要举措，标志中国上市公司正式全面执行独立董事制度 [4]。

2002年1月9日中国证券监督管理委员会和国家经济贸易委员会联合公布《上市公司治理准则》第49条规定：「上市公司应按照有关规定建立独立董事制度。独立董事应独立于所受聘的公司及其主

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要股东。独立董事不得在上市公司担任除独立董事外的其它任何职务」。2002年5月，中国证监会和国家经贸委联合对上市公司建立现代企业制度情况进行检查，这些措施不断对于完善我国独立董事制度的推动进行积极的作用。

贰、独立董事之产生---背景肇因制衡机制失控

独立董事的概念和制度来自英美法系国家，美国从1930年代提出董事会改造论起，各界即强烈主张应采行独立董事制度，而落实此制度可归因于美国60年代的政治混乱、越南战争、水门事件及其它政治献金丑闻等等 [5]，此皆与大公司内部失序控制息息相关，导致美国经济、政治、社会问题混乱丛生，一般大众对公司失去信心，因此迄今美国各大规模公司董事会之多数成员中，率皆引入独立董事，力挽狂澜以恢复投资者之信心;自1956年以来，美国纽约证券交易所(NYSE)与联邦证券交易管理委员会(SEC)扮演重要推波助澜之角色，美国纽约证券交易所依据其订定之《上市审查准则》第303‧00条规定，要求上市公司至少必须选任二位独立董事，其后1978年美国证管会批准，纽约交易所要求每家上市公司在1978年6月30日以前设立一个全由独立董事组成的审计委员会，独立董事不得与管理阶层有任何会影响他们作为委员会成员独立判断的关系;1989年密执安州《商业公司法》，在美国各州公司立法中首先采纳独立董事制度，该

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法不仅规定独立董事的标准，同时规定独立董事的任命方法及其特殊权力 [6]。

20世纪70年代美国出现很多对公司董事会或管理阶层不信任的法律诉讼案，类似情况在其它市场经济国家亦有发生，因为董事虽然由股东会选举产生，但公司的高层经营管理人员和内部董事总能对董事提名产生影响，使得高层经营管理人员为核心的利益团体能够长期占有公司董事会的控制权，以致董事会丧失自我监督经营者的职能而无所作为，所以如何防止内部人控制与大股东操纵，如何完善董事会职能与结构，从而重建投资人的信心，成为全球企业所关注和需要解决的问题，在此背景下自然产生由董事会引进独立董事之制度，以强化董事会的职能。美国的独立董事制度实质上只是「一元制」的改良，实际上主要为增强监督机构的独立性 [7]。在不改变「一元制」的模式下，通过设立独立董事制度，对公司经营董事及管理阶层进行监督，以达到改善公司法人治理结构的目的。

我国引进独立董事之背景有三：一是藉以改变我国上市公司普遍存在原因，即「一股独大」所导致的公司治理失效问题，从而保护中小投资者利益。中国上市公司股权配置极不合理，股权高度集中，特别是由原来国有企业改制而成的上市公司，流通性不强的国有股、法人股控股现象严重;大股东持股都占绝对比重，出于自身利益考虑，往往利用控股地位及信息优势进行不正当关联交易，为所欲为、盲目

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投资。加上资本市场不建全、经理人市场尚未有效建立、公司监事会形同虚设，控股股东往往将上市公司当作自己的附属机构甚至「提款机」，掏空公司资金或让公司为自己提供贷款担保，当其无力偿还时，公司即被拖入债务泥潭，元气大伤乃至破产，导致中小股东权益严重受损 [8]。引入独立董事制度，可以有效监督大股东的行为，从而保护中小股东利益。

二、弥补监事会监督职能不彰，改善公司治理结构。中国公司治理结构模式采用「二元制」，监事会是由股东代表和职工代表共同组成对公司经营阶层行使监督权，但在实务上监事会功能难以发挥，所谓“监事不监事，监事不能监事”的现象比比皆是，从上市公司不断爆发经营黑幕，而监事会几乎从未对其违法经营行为履行过监督职责可窥一斑 [9]。因为监事会主席是由董事会任命，监事往往是公司基层部门管理人员，他们与董事长或总经理是「从属关系」。由于涉及自身阶级与利益，监事会对公司违法违纪行为，往往无法发挥应有的监督作用。引入独立董事制度，可以弥补监事会监督职能的不足，有利于形成真正制衡与监督。

三、提高中国上市公司在国际金融市场上的融资能力;随着我国加入WTO，经济已迈进全球经济一体化的过程中，国际机构投资者重视公司董事会中是否包括一定数量独立董事以及其如何在公司治理中发挥作用。如果国际投资者对中国上市公司制度规范失去信心，将影响国际融资与外资引进。因此中国上市公司在公司治理结构上必须与国际惯例接轨，建立健全独立董事制

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度，形成一个让国内外股东高度放心投资的公司环境与证券市场 [10]。

参、独立董事之资格---首当其冲「独立性」之界定

上市公司独立董事是指不在公司担任除董事外的其它职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断关系的董事。因此有关独立董事之资格，首重于「独立性」 [11]，我国在实践过程不断修正「独立性」之严谨与周延，理论与实务不断认为，独立董事不但应独立于管理阶层，而且应该独立于追逐利益的大股东，如果董事们对过多的「利益群体」(Constituencies)负责，结果可能对那一方都不负责，而那些与公司发生交易关系，例如顾客、工人、供货商等可以通过合同、诉讼而中断与公司关系，以保护自己。而广大的中小股东偏偏无法通过此种方式来自我保护 [12]，因为股东的投资已经「沉淀」(Sunk)于公司，除非认赔杀出，否则无法撤回 [13]。

中国证监会1997年12月16日颁布《上市公司章程指引》对独立董事的界定，排除下列人士担任独立董事：

一、公司股东或股东单位的任职人员;

二、公司的内部人员(如公司的经理或公司的雇员);

三、与公司关联人或公司管理层有利益关系人员。此界定认为上述人员执行职务时不具有「独立性」，故规定不得担任公司独立董事，但

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此规定资格较为粗略与概括，独立董事对我国公司仅有独立之名，难有独立之实 [14]。其缺点：第一、未对独立董事的资格进行积极规定，由于独立董事身份特殊，必须具有相关完备的专业知识、技能和经验，其要求较一般董事更加严格，当然此有赖于独立董事市场的开放及信息的公开，透过市场加以筛检，一旦独立董事涉及道德瑕疵，除负法律责任外，亦将无法在商业领域生存，遗憾中国独立董事市场尚未成形且亦未成熟;第二、对独立董事与公司间之关联关系界定存在很大差距与空白，不少关联关系未加以明确规定;第三、未对独立董事的产生、权限、独立性丧失等重大问题加以规范。为落实独立性的要求，2001年8月16日中国证监会发布最新的《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，对于「独立性」做出具体条件，规定担任独立董事应当符合下列基本资格：

一、在积极资格方面

中国《指导意见》第2条规定独立董事必须：

(一)根据法律、行政法规及其它有关规定，具备担任上市公司董事的资格;

(二)具有本《指导意见》所要求的独立性;

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(三)具备上市公司运作的基本知识，熟悉相关法律、行政法规、规章及规则;

(四)具有五年以上法律、经济或其它履行独立董事职责所必需的工作经验;

(五)公司章程规定的其它条件 [15]。

二、在消极资格方面

中国《指导意见》第3条规定，下列人员不得担任独立董事：

(一)在上市公司或者其附属企业任职的人员及其直系亲属、主要社会关系。所谓「直系亲属」是指配偶、父母、子女等;所谓「主要社会关系」是指兄弟姐妹、岳父母、儿媳女婿、兄弟姐妹的配偶、配偶的兄弟姐妹等;

(二)直接或间接持有上市公司已发行股份1%以上或者是上市公司前十名股东中的自然人股东及其直系亲属;

(三)在直接或间接持有上市公司已发行股份5%以上的股东单位或者在上市公司前五名股东单位任职的人员及其直系亲属;

(四)最近一年内曾经具有前三项所列举情形的人员;

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(五)为上市公司或者其附属企业提供财务、法律、咨询等服务的人员;

(六)公司章程规定的其它人员;

(七)中国证监会认定的其它人员。

由上可知，《指导意见》主要是通过规定一些硬性的不变条件来保证独立董事的独立性 [16]。我国采「列举方式」来界定独立董事的独立性，较为详备，操作性强，但缺点是难免挂万漏一，例如：其

一、对利害关系尚未明确厘清，只注重「亲属」，并未明确「朋友」 [17]，即未明确禁止与公司管理阶层社交方面存在利害关系人担任独立董事。其

二、没有排除独立董事与公司之间有一定比例或数额的商业交易关系人员，例如美国证券交易委员会(SEC)规定「在前两个财政内的任何一个曾向公司作出商业支持或者从公司获得商业支付超过20万美元」的人不得担任独立董事。我国并未明确禁止与任职公司如果存在直接或间接商业交易的人担任独立董事。其

三、未明确禁止曾经或现在担任与任职公司有关联交易的其它公司雇员，能否担任独立董事?中国《指导意见》对这些疑点相当模糊，并没有作出明确规定。

有学者认为鉴于中国目前许多独立董事是「人情董事」，应该对其任职条件作出严格规定，参照外国立法例，认为中国公司法最多只

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宜对独立董事的消极资格作出规定，其它方面则应委托交易所的上市规则，或由证监会颁布指导意见，目前我国两大证交所对独立董事规定尚欠细化，应该要求「至少一名独立董事必须是财会专家」，「足够的时间和精力」等。在选任程序上，由于我国公司无提名委员会之设置，根据公司法规定，独立董事最后由股东大会选举产生，有学者建议摒弃证监会《指导意见》中「证监会对独立董事的任职资格和独立性进行审核」的规定，授权由两大交易所的上市规则对独立董事的资格把关 [18]。

肆、独立董事之组织---环环相扣影响独立架构

一、独立董事之选任

独立董事首重「独立」，其选任程序在很大程度上决定其是否具有独立性。独立董事作为董事会成员，依照中国《公司法》规定只能由股东大会选举，一般推论独立董事既然是董事会成员之一，当然是由股东大会以多数决的方式选任。在股权高度分散或高度集中情况下，股东大会选举董事往往可能只是名义上，因为股东大会通常只是简单通过独立董事候选人名单，实际上独立董事的选任是由拥有提名权的提名者来决定。故中国《指导意见》加强要求独立董事「有效提名」、「股东大会表决」、「证监会批准」三个条件。独立董事之提

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名依《指导意见》第4条规定：「独立董事的提名、选举和更换应当依法、规范的进行。」程序内容如下：

(一)上市公司董事会、监事会、单独或者合并持有上市公司已发行股份1%以上的股东可以提出独立董事候选人，并经股东大会选举决定。

(二)独立董事的提名人在提名前应当征得被提名人同意。提名人应当充分了解被提名人职业、学历、职称、详细工作经历、全部兼职等情况，并对其担任独立董事的资格和独立性发表意见，被提名人应当就其本人与上市公司之间不存在任何影响其独立客观判断的关系发表公开声明。在选举独立董事的股东大会召开前，上市公司董事会应当按照规定公布上述内容。

(三)在选举独立董事的股东大会召开前，上市公司应将所有被提名人的有关材料同时报送中国证监会、公司所在地中国证监会派出机构和公司股票挂牌交易的证券交易所。上市公司董事会对被提名人的有关情况有异议的，应同时报送董事会的书面意见。

(四)中国证监会在15个工作日内对独立董事的任职资格和独立性进行审核。对中国证监会持有异议的被提名人，可作为公司董事候选人，但不作为独立董事候选人。在召开股东大会选举独立董事时，文章来源：中顾法律网

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上市公司董事会应对独立董事候选人，是否被中国证监会提出异议的情况，进行说明。

(五)对于指导意见发布前已担任上市公司独立董事的人士，上市公司应将前述材料，在指导意见发布实施起一个月内，报送中国证监会、公司所在地中国证监会派出机构和公司股票挂牌交易的证券交易所。

上述提名细节运作程序相当周详完整 [19]，但关键重点在于《指导意见》第4条第1款内容，其中「合并持有上市公司已发行股份1%以上的股东，可以提名独立董事候选人」，此规定似乎充分考虑中小股东的实际状况，但深入分析，就会发现据此选任的独立董事，可能独立于「经理阶层」，但很难独立于「控股股东」，因为：第一、尽管董事会、监事会、及股东均享有提名权，但基于中国上市公司股权高度集中的现状，现任董事会及监事会基本上由控股股东控制，由董事会或监事会提名的独立董事仍然与控股股东很难保持独立;第二、股东大会按照「股份多数决」原则选举的独立董事，实际上很可能是控股股东控制股东大会的结果。小股东虽然享有提名权，但如果没有「累积投票制」等措施作为保障，在「一股独大」的情况下亦无任何实际意义 [20]，为保证独立于大股东和管理阶层，独立董事的产生必须采取累积投票制 [21]。第三、《指导意见》第4条第3款内容规定：「证监会对独立董事的任职资格和独立性进行审核」，有

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学者认为由证监会行政主管部门把关的做法是弊大于利，虽可推动独立董事改革的进行，但不利于公司市场的运作，为行政权力的不当干预留下借口 [22];亦有学者认为独立董事的任命不宜带上钦定的色彩，否则在对独立董事违反诚信义务的诉讼中，证监会应否承担实质审查的相关责任? [23]

基于提名权在独立董事产生过程中的重要作用，为使独立董事的选任不受控股股东、经营董事、及管理阶层之控制，英美法系国家规定由董事会下属的提名委员会负责独立董事的提名，提名委员会大部分或全部人员由独立董事组成。中国《指导意见》第5条第4款规定：「如果上市公司董事会下设薪酬、审计、提名等委员会的，独立董事应当在委员会成员中占有二分之一以上的比例。」但遗憾在母法地位的公司法中，却未规定公司必须设立这些委员会，控股股东或内部人仍可透过由董事会总体决议的方式，达到由内部董事控制公司营运之目的。尽管中国证监会强调在独立董事选聘方面，能够行使超脱性的审核职能，但仍然没有摆脱独立董事由控股股东与内部人控制的局面。故独立董事的选聘程序上，除初次选聘由股东大会选举外，应采用由现任独立董事所组成「提名委员会」选聘的方法 [24]。

亦有学者建议，独立董事的选任方式由公司外的中立、公正第三人，例如主管机关证监会选任独立董事，但有学者认为，这种设计存有问题，如果由第三人选任独立董事，那么为保证其独立性，必然要

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求独立董事的薪酬亦应由该第三人支付，如此不仅对该第三人是一个相当沉重且没有实际好处的负担，而且作为公司外部的第三人对公司的干涉显然超出合理范围，违反公司自治的基本原则 [25]。亦有学者建议，建立专门选派独立董事的中介机构 [26];例如在证券业协会成立中国独立董事公会，发挥监督职能，建立独立董事的声誉信用记录，每家上市公司选拔任用独立董事，需经独立董事公会推荐，由上市公司股东大会进行选举后确定，过程中并建立大股东回避制度，不参与提名与表决 [27]。

二、独立董事之人数

独立董事在董事会人数中所占比例的大小，关系着独立董事能否在公司决策及监督中发挥重要作用的力量，独立董事之人数在法律或法规中应该规定一个合适的最低标准，以确保独立董事的监督功能。目前并没有一个实证性的研究结论，究竟应有多少独立董事较好?各国公司治理规定及上市规则对独立董事在董事会中所占比例要求不同，有的要求独立董事必须过半数，有的没有要求，但多数国家皆要求上市公司董事会至少3名独立董事，理由在于3名独立董事在董事会中可以形成一个最低要求的有力监督群体。

中国《指导意见》第1条第3款规定：「在2002年6月30日前，董事会成员应当至少包括两名独立董事;在2003年6月30日前，上

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市公司董事会成员应当至少包括三分之一独立董事。」第4款规定：「独立董事出现不符合独立性条件或其它不适宜履行独立董事职责的情形，由此造成上市公司独立董事达不到指导意见要求的人数时，上市公司应按规定补足独立董事人数。」即我国法令要求独立董事的人数规定「至少2名」，在全部董事中所占比例「至少包括1/3」，这使独立董事在董事会中仍然是「弱势群体」，很难实质影响和监督董事会的决策，故不少学者认为独立董事在董事会中所占比例过低，其将降低独立董事的职权能力。要发挥独立董事的监督职能，独立董事在董事会的构成中应该「过半数」 [28]，以形成一个优势群体。但目前并没有实证研究证明设置较多独立董事的董事会就一定优于独立董事设置较少的董事会 [29]。

或许增加独立董事人数会受到成本限制的情况，但可采用美国局部优势的做法，即通过实行委员会制，逐步提高独立董事在个别委员会上的「绝对独立」，加强其行使职权的能力。另一方面，在独立董事人数的确定，亦必须考虑上市公司监事会的存在，不至于重复设置，迭床架屋，形成与监事会有功则争，有过则诿的负面功能。至于董事会是否可以全部由独立董事组成呢?有学者认为不可取，因为经营董事对公司的发展有着独立董事不可替代的作用，经营董事因参与公司经营活动，对公司比较熟悉，不存在信息障碍问题，能够制定较适宜公司情况的政策;除此经营董事与公司经理阶层共事，较能够在经理

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业绩评价及经理更换过程中发挥作用，即经营董事在对经理阶层的监督亦有独立董事所不具有的优势，所以董事会不宜全由独立董事组成 [30]。

三、独立董事之任期

「有权必定滥权，绝对的权力带来绝对的腐败」，此滥觞于西方近数百年来的觉悟思想，历经数千年以来人类团体社会的运作印证的确如此，故制衡统治阶级的滥权，不管在公法领域的「宪法」或私法领域的「公司法」，往往透过「任期」的制度，以规范经营阶层的治理。公司独立董事的任期当然会影响其独立性，通过一段时间共事，「同化」是一种普遍现象，独立董事与内部董事及经营阶层长期共事所建立的友谊会使他们「不再独立」或「独立困难」 [31]，因此有必要对独立董事的任期加以限制，中国《指导意见》第4条第4款规定：「独立董事每届任期与该上市公司其它董事任期相同，任期届满，连选可以连任，但是连任时间不得超过六年。」但有学者仍然认为中国独立董事的任期过长 [32]。

四、独立董事之免职

中国《指导意见》第4条第5款规定：「独立董事连续3次未亲自出席董事会会议，由董事会提请股东大会予以撤换。除出现上述情况及《公司法》中规定的不得担任董事的情形外，独立董事任期届满

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前不得无故被免职。提前免职的，上市公司应将其作为特别披露事项予以披露，被免职的独立董事认为公司的免职理由不当的，可以作出公开的声明。」学者唐纳德认为《指导意见》关于任期规定与《公司法》存在潜在冲突 [33]，中国《公司法》第112条规定董事任期届满前，股东大会不得「无故」解除其职务，同时规定公司中董事不得超过19人。《指导意见》第1条第4款规定：「独立董事出现不符合独立性条件或其它不适宜履行独立董事职责的情形，由此造成上市公司独立董事达不到《指导意见》要求的人数时，上市公司应按规定补足独立董事人数。」假设公司有19名股东，其中7人为独立董事，此达到《指导意见》要求的三分之一，但如果随后一名独立董事丧失独立性，则该如何?公司不能另外指定一名独立董事，因为将使董事人数超过公司法的法定限额;另外公司亦不能解聘这位独立董事，或其它董事，因为丧失独立性大概不能解释为「解除职务」的理由。公司法及法律解释机关从未对「无故」做出界定，有学者主张，出现以下事由之一时，多数股东就可免除董事职务：

一、董事违反法律或法规;

二、违反公司章程;

三、因重大过失而使公司利益严重受损 [34]。故有学者认为「丧失独立性」不构成股东免除董事职务的正当理由。结果《公司法》将与《指导意见》的要求冲突。

笔者对此持不同见解，认为独立董事身分首重其「独立性」，不管相关公司法规、或公司章程，皆对独立性有所要求，而且独立董事

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丧失独立性，亦将造成公司在社会利益评价的损失，故独立董事一旦丧失其独立性，则依上述三项事由的任何一项皆可免除独立董事之职位，自然不会发生学者唐纳德教授认为《公司法》与《指导意见》所冲突之问题。

五、独立董事之辞职

中国《指导意见》第4条第6款规定，独立董事在任期届满前可以提出辞职，独立董事辞职应向董事会提交书面辞职报告，对任何与其辞职有关或其认为有必要引起公司股东和债权人注意的情况进行说明。如因独立董事辞职，导致公司董事会中独立董事所占的比例，低于《指导意见》规定的最低要求时，该独立董事的辞职报告应当在下任独立董事填补其缺额后生效。

六、独立董事之兼职

社会发展复杂导致分工合作越来越细，独立董事在公司治理结构中能够抑制「内部人控制」和制衡「大股东专横」的作用，当然应由专业人员担任才能有效维护公司权益和非管理阶层中小股东利益。由于独立董事时间精力有限、专业知识匮乏、信息获取片面、利益激励缺失，致使独立董事普遍存在谨慎与保守的倾向，现行由社会贤达兼任独立董事的作法，或许尸位素餐，或许欺世盗名，或许官官相护，都有必要加以导正。

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公司是由全体股东共同拥有的财富集合体，公司的资金和财产经常处于复杂流动变化状态，为维护公司资本的确定性、维持性、与不变性 [35]，董事对于公司财产负有特别责任，应当随时关注变化，而不是一年仅仅开会几天，在董事会上露面表态;董事实际上是受全体股东之委托经营公司资本的受任人，必须真正了解公司资产经营状况，以便适当行使其权力;但人的时间精力有限，往往一个大公司的董事即使整日在公司操劳，对公司资产运作情形仍然可能不甚了解，在此情况下，期望独立董事每年在短短几天或几次会议就能够了解情况，实在勉为其难?独立董事能否勤勉尽责?向来为广泛中小股东投资者所怀疑，在已经公布的年报中，一些知名经济学家、大学教授、专业人士常常同时受聘为多家公司的独立董事，有些经济学者甚至同时在多家公司挂职。按照《指导意见征求意见稿》规定：「独立董事每年为上市公司的工作时间，不应少于15个工作日」，而实际上，独立董事要深入了解上市公司的各项情况，尤其是上市公司面临重大关联交易和资产重组时，短短15个工作日很难保证够用，何况独立董事大都是事务繁忙的社会名流，有时间足够履行公司董事的职责吗 [36]?遗憾在正式公布的《指导意见》规定中都将此要求独立董事的「15个工作日」的义务加以删除![37]

独立董事担任一家或数家上市公司职位，往往能否恰当履行自己的职责产生相当影响，故身兼数家公司独立董事，是独立董事制度失

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效的原因之一 [38]。所以中国《指导意见》第1条第2项规定：「独立董事原则规定最多在5家公司兼任独立董事，并确保有足够的时间和精力有效地履行独立董事的职责。」事实上人的精力、能力与时间有限，而公司涉及资产状况瞬息万变，要求一个独立董事专职对抗管理阶层或内部人控制的董事会，已经勉强，何况一个独立董事身兼五个公司，势必有所不能，不然就是样版花瓶。实际上一个担任5家公司的独立董事，要扮演有监督公司的角色，其并没有足够时间履行独立董事职责。故有学者主张，公司的中小股东盼望独立董事专心致志于履行其独立董事职责，应该要求独立董事只能供职一家公司，并且要求其在公司日常营业时间内上班 [39]。提出「专业独立董事」的建议，要求专业独立董事是一个实实在在的全职工作，不是名誉职位 [40]。

伍、独立董事之职权---监督制衡之具体表现

独立董事应当独立履行职责，不受上市公司主要股东、实际控制人，或者其它与上市公司存在利害关系的单位或个人影响。赋予独立董事明确的职权是独立董事制度发挥作用的重要条件之一。独立董事的职权应定位于对董事、经理业务行为妥当性的监督，从而发挥其在公司战略决策、长远发展等方面的「专才作用」，依照中国《指导意见》第5条规定，为充分发挥独立董事的作用，独立董事除应当具有

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公司法和其它相关法律、法规赋予董事的职权外，上市公司还应当赋予独立董事以下特别职权：

一、抑制关联交易权

独立董事的最大功能，在于抑制控股股东和公司之间的关联交易，《指导意见》第5条第1款第1项规定：「重大关联交易(指上市公司拟与关联人达成的总额高于300万元或高于上市公司最近经审计净资产值的5%的关联交易)，应由独立董事认可后，提交董事会讨论;独立董事作出判断前，可以聘请中介机构出具独立财务顾问报告，作为其判断的依据。」独立董事行使此项职权应当取得全体独立董事的二分之一以上同意。

虽然《指导意见》禁止独立董事与公司的关联人存在利益关系，但对「关联人」却未作界定，类似表述早在1997年发布的《上市公司章程指引》就没有对「关联人」做出界定，「关联人」是否指公司的关联企业?还是包括与公司有联系的自然人?有学者认为若是后者，此定义无疑过于宽广，纳入太多人员。笔者主张「乱世用重典」，宁采较严格限制，应包括有关联的法人与自然人。

二、提议权

独立董事之提议权，包括：

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(一)向董事会提议聘用或解聘会计师事务所;

(二)向董事会提请召开临时股东大会;

(三)提议召开董事会;

独立董事行使上述三种提议权应当取得全体独立董事的二分之一以上同意。有关上述第一种提议权，若董事会拒绝独立董事提议聘用或解聘会计师事务所，若发生事故则后果当然由董事会自负，但事故发生后已属亡羊补牢，例如安然事件就是安达会计事务所出现问题，以致广大投资大众股东蒙受其害，故事后董事会能否负起责任亦有疑问?故笔者主张若董事会拒绝独立董事提议聘用或解聘会计师事务所，则应授权独立董事能够直接召开股东会临时会决定之。这里要特别注意，独立董事并不是行使「向董事会提请召开临时股东大会」之提议权;因为董事会既已拒绝独立董事提议聘用或解聘会计师事务所，推理上董事会当然亦会拒绝独立董事此项提议权，因此应该授权「独立董事能够直接召开股东会临时会决定之。」

有关上述第二和第三的提议权非常模棱两可，独立董事并没有权力去召集股东会或董事会，只有权力向董事会提议召开前述会议。若董事会拒绝独立董事之提议权，则将如何?能否授权独立董事在一定条件下直接开临时股东会与董事会。笔者持肯定说，否则此提议权一

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经董事会否决，其存在则毫无意义，对于「内部人控制」完全无制衡之功能。

三、独立决定权

《指导意见》第5条第1款第5项规定：「独立董事可以独立聘请外部审计机构和咨询机构」，独立董事聘请中介机构的费用及其它行使职权时所需的费用由上市公司承担。独立董事行使此项职权应当取得全体独立董事的二分之一以上同意。

四、征集投票权

《指导意见》第5条第1款第6项规定：「独立董事可以在股东大会召开前公开向股东征集投票权。」独立董事行使此项职权应当取得全体独立董事的二分之一以上同意。独立董事是为召开公司股东会或为公司经营政策而征集委托投票权，因此对于征集所花费的成本，包括人力、物力和时间方面的付出，应由公司承担，因为独立董事行为是为使公司的利益达到最大化，亦即股东利益最大化，因此所付出的合理适当的成本，应由公司全体股东承担，而不论是否达到独立董事进行征集活动的目的。独立董事在征集投票权时，需要披露有关其作为征集者的有关信息，如独立董事的身份、背景、与公司的利益关系等，亦需要向被征集者的股东披露有关公司目前的状况，说明征集的必要、征集代理权的目的、行动安排、与股东决策相关的信息、公

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司利益的冲突、其希望在股东大会上提议表决的主要事项等。透过信息披露，独立董事征集投票权的意图始能让股东知悉，有助于充分发挥股东会对董事会制衡作用，发挥独立董事对公司的监督的职权 [41]。

五、发表独立意见权

独立董事应当对上市公司重大事项发表独立意见，公开独立董事的行为可以争取新闻舆论之监督与支持，控股股东的专横和内部人控制的情况将有所顾忌，进而损害公司利益的机率将有所减少，故在公司信息公开制度中，如不涉及公司业务机密，董事会决议中若有独立董事的提议而未被通过，或者独立董事投反对票时，则应当作公司重大事件发布临时公告，将董事会决议事项予以公开，以舆论力量抑制内部人控制或控股股东的滥权，警惕其它董事注意履行对公司忠诚和勤勉的义务，将董事会决策失误尽量减少。《指导意见》第6条第1款规定，独立董事应当对上市公司重大事项发表独立意见，即对以下事项向董事会或股东会发表独立意见的职权：

(一)提名、任免董事;

(二)聘任或解聘高级管理人员;

(三)公司董事、高级管理人员的薪酬;

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(四)上市公司的股东、实际控制人及其关联企业，对上市公司现有或新发生的总额高于300万元，或高于上市公司最近经审计净资产值5%的借款或其它资金往来，以及公司是否采取有效措施回收欠款;

(五)独立董事认为可能损害中小股东权益的事项;

(六)公司章程规定的其它事项。

《指导意见》第6条第2款规定，独立董事应当就上述事项，只能择一发表以下几类意见：

(一)同意;

(二)保留意见及其理由;

(三)反对意见及其理由;

(四)无法发表意见及其障碍。

如有关事项属于需要披露的事项，上市公司应当将独立董事的意见予以公告，独立董事出现意见分歧无法达成一致时，董事会应将各独立董事的意见分别披露。为审慎起见，独立董事行使上述职权，应当取得全体独立董事的二分之一以上同意。而如上述提议未被采纳，或上述职权不能正常行使，上市公司应将有关情况予以披露 [42]。

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依照《指导意见》第7条规定，我国境内上市公司应当保证独立董事享有与其它董事同等的「知情权」。凡须经董事会决策的事项，上市公司必须按法定的时间提前通知独立董事并同时提供足够的数据，独立董事认为数据不充分的，可以要求补充。当两名或两名以上独立董事认为资料不充分或论证不明确时，可联名书面向董事会提出延期召开董事会会议或延期审议该事项，董事会应予以采纳。上市公司向独立董事提供的资料，上市公司及独立董事本人应当至少保存五年。上市公司应提供独立董事履行职责所必须的工作条件。上市公司董事会秘书应积极为独立董事履行职责提供协助，如介绍情况、提供材料等，独立董事发表的独立意见、提案及书面说明应当公告的，董事会秘书应及时到证券交易所办理公告事宜。独立董事行使职权时，上市公司有关人员应当积极配合，不得拒绝、阻碍或隐瞒，不得干预其独立行使职权。

六、参与专门委员会权

行使独立董事的职权主要是透过两种途径：一是参加董事会会议，一是参与董事会下属的专门委员会。独立董事参加董事会会议是以董事会的成员身份参与公司决策，对决策事项导入独立判断，达到制衡及监督经营董事。参与董事会下属的专门委员会，则由于各专门委员会的成员主要或全部皆由独立董事组成，而各专门委员会分享董事会部分的职权，可以在董事会内部实现权力分配与制衡。

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中国《上市公司治理准则》第52条规定：「上市公司董事会可以按照股东大会的有关决议，设立战略、审计、提名、薪酬、与考核等专门委员会。专门委员会成员全部由董事组成，其中审计委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会中，独立董事应占多数并担任召集人，审计委员会中至少应有一人独立董事是会计专业人士。」可知董事会所属的专门委员会，尤其是审计委员会、提名委员会、及薪酬委员会，是独立董事表达独立意志，行使独立职权的重要机关。《指导意见》第5条第4款规定：「如果上市公司董事会下设薪酬、审计、提名等委员会，独立董事应当委员会成员中占二分之一以上的比例。」按照公司治理结构的设计，董事会下属专门委员会的主要职权：

(一)审计(监察)委员会(Audit Committee)

中国《上市公司治理准则》 [43]第54条规定：「审计委员会的主要职责是：

1、提议聘请或更换外部审计机关;

2、监督公司的内部审计制度及其实施;

3、负责内部审计与外部审计之间的沟通;

4、审核公司的财务信息及其披露;

5、审查公司的内控制度。」透过行使这些职权，对公司股东与管理阶层间的信息不对称发挥重要监督作用，通过监察(审计)委员会对公司内部审计的有效监督，使其置于独立董事的直接领导之下，从制度上保证内部信息的独立性，保证独立董事能够及时获得完整的企业经营管理信息，使公司定期向股东提供正确完整的会计信息，从而加强股东对公司经营者的监督。

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(二)提名委员会(Nominating Committee)

《上市公司治理准则》第55条规定：「提名委员会的主要职责是：

1、研究董事、经理人员的选择标准和程序并提出建议;

2、广泛搜寻合格的董事和经理人员的人选;

3、对董事候选人和经理人选进行审查并提出建议。」透过行使这些职权，可以防止内部人在董事任免上影响从而控制董事会。

(三)薪酬委员会(Compensation Committee)

《上市公司治理准则》第56条规定：「薪酬委员会的主要职责是：

1、研究董事与经理人员考核的标准，进行考核并提出建议;

2、研究和审查董事、高级管理人员的薪酬政策与方案。」透过行使这些职权，对经营董事及高级经理人员的业绩作出公正、客观的评价，防止经营董事及经理滥用权力给自己订定很高报酬而损害股东利益的情况出现。

比较中国《指导意见》规定独立董事个别的职权与《上市公司治理准则》规定董事会所属专门委员会的职权，后者作为一个机构，显然比前者拥有更大权力，更有利于独立董事发挥其行使职权作用，透过由独立董事组成的专门委员会，无疑有利于提高独立董事地位和更好发挥监督作用，但《指导意见》或《上市公司治理准则》，两者皆

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无要求董事会所属专门委员会作为上市公司的必设机关，可惜我国没有对此作出强制性规定，不无遗憾 [44]。

参酌各国立法例，独立董事有三大职权：其一是知情权，或称公司信息了解权，有权要求公司提供充分数据以掌握董事会经营决策的实态;二是监督考核权，对公司管理阶层及其绩效进行监督考评;三是审查否决权，对公司财务检查、重大投资、交易分配等事项发表意见或行使否决权。而总结我国独立董事职权的主要体现在于认可权、提议权、独立决定权、征集投票权、和发表独立意见权，具体分析这些职权内容，发现多数职权都带有建议性质，如提议权和发表独立意见权，要得到董事会或股东大会重视和认可才有意义。有的职权似乎带有决定性质，但又限定在很小范围内，如认可权只针对重大关联交易事项，独立决定权仅就聘请外部审计机构和咨询机构。因此独立董事在公司中的影响力还是十分有限。暂且不论《指导意见》规定独立董事人数的基本要求尚且十分困难，即使独立董事达到董事会成员的1/3，按照董事会一人一票的决议原则，亦很难影响和改变由大股东控制的董事会决议。针对此情况，有学者建议，为完善独立董事制度可考虑通过立法明确独立董事几项具有实质意义的权力：

第一、对公司经营者及其它高级经理人员的工作业绩以适当方式发表评价意见的权力。第二、对公司财务报表、分红派息方案进行全面审核的权力，以确保公司在这些方面的行为符合法律和法规的要

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求，并且符合公司整体利益和全体股东的利益。第三、对公司的重大关联交易、重大投资和交易的一票否决权;为防止独立董事滥用此一权力，可以设置再议程序，即被独立董事否决的议案如果再议时，要由全体董事的2/3以上同意才能通过，并且要在公开披露的决议中列明独立董事的意见。第四、独立董事必须拥有代表公司起诉权，才能有效制约管理阶层的行为，然而《指导意见》却没有赋予独立董事此项权力，极待改进 [45]。

陆、独立董事之责任---鞠躬尽瘁责无旁贷义务

独立董事承担法律责任的原因有二：其一是自身败德被收买，帮助公司控股股东和管理阶层从事违法行为;其二是法律政策迈向责任严格化的趋势，不断强化董事的监督与控制义务。如何确保独立董事真的独立于经营阶层与大股东?独立董事有何动机依据股东最佳利益而运作?如果独立董事没有执行其职权，违反其义务，其将面临何种惩罚责任?实务中许多大公司发生弊端时，行政机关与司法机关，甚至公司其它利害关系人只盲目的要求经营管理阶层负起民刑事责任，却忽略经营阶层能够违法舞弊，掏空公司资产，乃在于负责监督的独立董事怠忽职责，因循放纵，以致公司败落不可挽救，追究其实独立董事责无旁贷。

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责任约束弱化必定促使义务履行难以保证，为避免独立董事制度成为搪塞一般中小股东的「圣诞树上装饰品」 [46]，切实发挥独立董事对大股东和内部人控制的制衡作用，根据我国公司法、证券法规定，以及证监会《指导意见》对完善公司治理结构的要求，有必要在现有独立董事制度只承担有限责任的基础上，逐步建立承担无限责任。从经验法则认知，毋须承担责任或只承担象征性的有限责任，当事人很容易忽视义务存在，惟有当事人承担无限责任时才能比较注重义务，故应引进愿意承担无限责任的专业人士担任独立董事，以作为公司和股东权益的维护者。

中国《指导意见》第1条第2款规定独立董事的义务显得相当含糊，其从三个方面对独立董事的义务作出规定：包括(一)对上市公司及全体股东负有诚信与勤勉义务;(二)关注中小股东的合法权益不受损害;(三)不受上市公司主要股东、实际控制人、或者其它与上市公司存在利害关系的单位或个人的影响。但是按照现行我国独立董事制度的规定，当独立董事不履行或不恰当履行独立董事义务时，公司很难追究独立董事的责任，更无法要求独立董事赔偿，因为独立董事的个人财产有限，不足以承担公司损失;而且独立董事身份多为社会贤达或专家学者，公司股东和社会舆论大都另眼看待或法外施恩。现行董事制度规定仅承担非常有限的个人责任，是故独立董事难以保持恪守义务与敬业精神，所以有必要规定独立董事必须承担无限责任。如

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果设立能够承担无限责任的专职独立董事制度，加上「胡萝卜与大棒」法则，胡萝卜代表股票期权利益的吸引与成功后高尚社会评价的慰藉，大棒代表违约后无限责任与身败名裂的威慑，独立董事始能真正发挥抑制大股东专横与内部人控制的功能。

怎样防止独立董事被收买，严格法律约束是保证独立董事客观公正的重要条件，第一、如果企业有违法或侵害社会利益的事件发生，而独立董事没有表示反对或提出疑义，则要承担连带责任，例如独立董事的意见必须要有公开明确记录，如果公开上市公司，其意见还要在指定报刊上公开披露。法律应该规定公司在经营过程中如果大股东侵犯中小股东利益，或企业违法或侵害社会利益的情事发生，独立董事在投票时没有反对或公开其疑义时，独立董事就要承担连带责任。第二、独立董事要有津贴与报酬，但必须通过契约规范，不能从公司、股东、以及关联人处获得没有被批露的其它收益。若有触犯除负民事赔偿责任外，尚应追究其背信的刑事责任。虽然良好的责任制度可以促使独立董事完全胜任其职责，但如果独立董事责任过重，要求其以个人的所有财产来担保责任，相信几乎没人愿意接受此职位;但如果独立董事缺乏责任约束，将没有制衡力量要求其履行监督的效果，其道德风险更加难以控制。故有学者认为必须维持其应有之责任，并建立独立董事的免责机制，即其行为应当受「经营判断准则」(Business Judgment Rule)及「依赖权」(Right of Reliance)的保护。

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所谓「经营判断准则」，即董事的经营决策只要出于善意、并且以尽合理的注意，董事就可以免责 [47]。依据此经营判断准则，独立董事承担违反注意义务的法律责任要件是「重大过失」，至于公司经营「一般过失」，独立董事则不须承担责任。所谓「依赖权」，是指如果没有可疑事由足以引起合理谨慎的人之注意而展开调查，独立董事有权依赖公司管理阶层及外部咨询机构提供的信息进行决策及判断。

或有学者认为依赖权的保护，是指独立董事通常没有主动调查公司事务的义务，公司经营失败的责任应主要由经理阶层承担;即使对于经理阶层的违法甚至犯罪行为，只要独立董事不是参与者，就不应为未能及时发现而承担违反注意义务的民事责任。但笔者以为独立董事主要天职在于监督经营管理者，其职权应是主动而积极，虽有依赖权之保护 [48]，但不能主张消极的规避其参与，即就可以主张免责，注意义务的内涵包括「勤勉」，故在法律上独立董事应当承担与经营董事一样的责任，应该对公司或遭受损害的股东承担连带民事赔偿责任。建议在法律、法规上将董事缺席视为同意董事会所采取的决定，并要求他们对此承担相应的责任，以促使其出席会议 [49]。

权衡独立董事的责任，要求过轻，则难以发挥其应有监督之功能;要求过重，则面临无人愿意承担之困境，为确保与鼓励独立董事执行职务的积极性，公司必须为独立董事购买保险，分担其风险。保险公

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司为减少因为独立董事违法失职行为而付出高额的保险金，必定对独立董事进行调查与监督，无形之中制衡独立董事必须履行其在公司之职责。中国《上市公司治理准则》第39条规定：「经股东大会批准，上市公司可以为董事购买责任保险。但董事因违反法律法规和公司章程规定而导致的责任除外。」《指导意见》第7条第6款规定：「上市公司可以建立独立董事责任保险制度，以降低独立董事正常履行职责可能引致的风险，与增加他们担任这种职务的诱因。」这些规定可以促使独立董事在行使职权时，不用担心自己的诉讼责任。

但上述条款对独立董事责任保险的范围及内容，并没有作出详细规定。或有学者主张借鉴英美法系国家经验，为独立董事投保责任险，但独立董事的欺诈和不诚实应在保险范围之外，独立董事的责任保险内容应包括：第一、独立董事责任险只适用于独立董事违反注意义务情形，违反忠实义务则不能透过责任保险减轻责任。第二、为防止独立董事的道德风险，独立董事责任险的范围应当有适当限制，独立董事应当对其行为承担一定责任。即在最低限度赔偿额之内由独立董事承担，超过最低限度赔偿额的部份，可以考虑由独立董事支付5%，其余纳入责任保险范围。第三、独立董事因违反注意义务而导致的惩罚性赔偿、罚款及刑事罚金皆不属于保险范围 [50]。

柒、独立董事之激励---重赏之下必有勇夫机制

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独立董事与一般董事相同，都是公司人力资本的支出者，只不过各自的职责有分工制衡。独立董事以其人力资本为公司利益做出重要贡献，根据权利义务对等原则，应当亦分享公司利益;尤其独立董事「清高责重」，假若没有足够酬劳作为诱因，又有反诱因，例如失职要负民事、刑事、与行政责任，加上名誉损失与人格破产。有才干、有操守的专家学者当然裹足不前，因此公司必须有激励独立董事的机制。英美法系国家对于独立董事报酬给予较强的激励动机 [51]，除日常车马费、通讯费、会议费，一年的报酬金可高达几万美金，很多公司亦采用股权期权将独立董事的未来收益直接与其工作业绩挂钩 [52];对于独立董事为公司和股东利益进行的特别调查、咨询活动所支出的费用，公司都一应承担，从而保证独立董事的工作需要，激励其工作效率并不断吸纳优秀人才加入公司。

中国《指导意见》第7条第5款规定：「上市公司应当给予独立董事适当的津贴。津贴的标准应当由董事会制定预算案，股东大会审议通过，并在公司年报中进行披露。除上述津贴外，独立董事不应从该上市公司及其主要股东或有利害关系的机构和人员取得额外的、未予披露的其它利益。」原则上，我国并未对独立董事之薪酬问题给予重视，领取标准没有作出具体规定，何谓「适当的津贴」?任由各公司自行决定，在已经披露的上市公司，独立董事平均年薪为3.14万元，最高年薪为26.5万元，最低为0.3万元，差距悬殊 [53]，故上

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市公司独立董事若领取微薄薪资，津贴偏低，则不能对独立董事有足够激励作用;若领取优渥薪资，津贴过高，则促使独立董事易被控股股东收买，所以独立董事所享有权利与承担义务若显不相称，加上独立董事薪酬要经股东大会通过，亦遭受控股股东的约束，因此独立董事往往容易成为经营董事雇佣的高级打工仔 [54]，或对社会招摇幌子的白手套，故有必要完善独立董事薪酬制度。

独立董事往往缺乏监督动力，在于获得报酬经常不随公司表现而变化，他们极少拥有该公司的大量股份，亦即独立董事拥有的控制权和剩余索取权并不对应，独立董事虽然拥有控制权，但基本上不享有剩余索取权。因此独立董事缺乏积极履行职责的持续激励。此问题与公司管理阶层一样，即使不考虑独立可能存在的「道德风险」，或与公司经营董事、管理阶层合谋的危险，亦应对独立董事常常懈怠从事做出合理的预见。借鉴英美国家独立董事制度立法例，报酬激励需要合理方式，使独立董事能够产生激励而又不丧失独立性。为保证独立董事的独立性，应考虑在上市规则中导入独立董事的薪酬和支付程序规定，采取固定报酬和其它激励措施互相结合，即年薪加津贴，并辅之以认股期权。津贴主要包括参加会议费、交通费及住宿费。年薪数额不能过高，以避免独立董事对公司产生依附感而影响其「独立性」，认股期权是一种对经营者较好的激励方式，同样亦可适用特殊职责的 文章来源：中顾法律网

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独立董事，其优点能够使独立董事的利益与公司股东的利益趋于一致。

独立董事是否应该在上市公司领取报酬?有学者维护其「独立性」，主张不应领取报酬，认为独立董事的报酬与独立性之间有矛盾，对独立董事的职务行为支付合理报酬，是确保其更有效行使经营监督职权的前提要件，但问题是从聘任他的公司支取报酬，就不得不使人对其独立性产生怀疑 [55];大多数学者认为独立董事应当领取报酬，因为「重赏之下必有勇夫」，如果绝对强调「独立性」，意味独立董事没有报酬，作为经济人的独立董事可能失去工作动力，因此对「独立性」不能作僵化理解。独立性是独立于控股股东及经营阶层的影响，并不必然排除独立董事领取报酬，只是应当选择一个不影响独立董事「独立性」的报酬方式。故有学者主张为保证独立董事的独立性，建立独立董事薪酬基金 [56]，独立董事的报酬可由独立董事协会的基金发放，而薪酬基金来源有二：其

一、由上市公司提取独立董事经费，其

二、由交易所从证券交易税提取一定比例经费，而由独立董事协会统筹安排，中国证监会监督发放 [57]。此建议对于独立董事「吃人嘴软，拿人手短」的心理障碍下，统筹由协会与证监会联合处理，未尝不是一个良法。

捌、独立董事之市场---莫使劣币驱逐良币

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西方独立董事制度的建立是以成熟的市场体系为基础，有严密的市场法规和监管体系，有牢固的公司观念与理性制度，有发达的职业经理人市场，形成完善的行业自律组织和评估体系 [58]。我国自1997年中国证监会开始尝试引入独立董事制度以来，不少上市公司都先后设置独立董事，其实是想通过「名人效应」提高公司的形象，加之部分独立董事自身素质不高，没有接受专业培训，对所聘公司业务不甚了解，实际上往往沦为「花瓶董事」 [59]，所以没有积极数据显示独立董事对改善公司治理结构及提高公司经营水平产生有益的影响，究其原因中国独立董事之市场尚未建立 [60]。

成熟的独立董事市场就是优秀独立董事的筛选器，对于独立董事的制衡在于市场约束控制的机能;美国大多数公司独立董事是由其它公司的经理人员或是重要的决策人员担任;其存在价值主要依据独立董事在先前其它公司作为内部决策经理人员的业绩来衡量，市场经济发达国家已经发展专门对公司管理阶层的经营积效进行独立评估的机构 [61]，其能保证公司企业选到优秀的独立董事。由于市场根据独立董事的业绩给其服务定价，故独立董事须向市场表明：第一、他们是决策专家;第二、他们懂得决策控制的重要性;第三、他们能胜任决策控制系统中的重要角色。

所以在独立董事市场的作用下，独立董事就有内在激励与诱因，就有维护其作为决策控制专家的社会声誉 [62]，一般而言独立董事

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往往视声誉为生命，非常重视自己可追踪的记录，因为可以依靠自己的声誉取得在公司董事会的任命，以及可能获得报酬丰厚的咨询契约，「声誉资本」的重要性将成为独立董事在公司出现明显问题时采取矫正措施的无穷动力 [63]。独立董事市场通常建立在声誉机制(Reputation Effect)[64]，研究发现独立董事越关心自己在独立董事市场的声誉，其对公司内部管理者的监督就越积极 [65]，独立董事在公司的工作能力得到承认与赞同，无疑会对其声誉产生重大影响，卸任以后在独立董事市场，自然得到更多更好的工作机会。实证研究因经营陷入困境而离职的公司董事，在其离职三年内，约有2/3以上失去在其它公司的独立董事职位，即那些履职情况较差的独立董事将会受到独立董事市场的惩罚，亦即在本公司业绩较差的高层经理人员，而能够在其它公司充任独立董事的可能性亦较少。故经理市场和独立董事市场共同约束着独立董事的行为，促使独立董事制度的有效运行 [66]。

玖、结论

1997年7月发生亚洲金融风暴以后，陆续导致国际性金融危机，世界各国管理当局与国际相关组织，均在强化公司治理制衡之议题，我国主管当局鉴于公司监事会功能不彰，几经论证，决定引进独立董事制度建立更有效的董事会制约机制，保护外部投资者利益不被公司内部人侵害，故1997年12月发布《上市公司章程指引》，规定上市

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公司可依需要设立独立董事;1999年3月颁布《关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见》规定，公司应增加独立董事之比重。董事会换届时，独立董事应占董事会人数的1/2以上，并应有二名以上的独立董事。2001年8月嗣又发布《关于上市公司建立独立董事制度的指导意见》，要求2002年6月30日前，我国境内上市公司董事会成员中应当至少包括二名独立董事;在2003年6月30前，上市公司董事会成员中应当至少包括三分之一独立董事。

独立董事在中国上市公司的引进，从境外上市公司到境内上市公司的实践，体现我国「摸石头过河」的一种逻辑过程，积极表现参与国际竞争就得与国际规则接轨的一种必然趋势。但是目前上市公司推行独立董事制度中亦产生种种问题，其中包括独立董事人数总体上比例不高，董事会整体独立性不强，独立董事因与上市公司的各种关系难脱中国传统积弊日久的「裙带关系」网络，「人情、花瓶、装饰董事」较多，实际上难以真正独立，在上市公司普遍存在「内部人控制」、「一股独大」的情况下，独立董事发挥作用深受限制，独立董事缺乏必要的薪酬激励，加上其对公司全面情况了解有限，因而影响其监督能力。故我国独立董事制度在本土化的探索与遭遇，迫切需要法律制度的创新与跟进 [67]。

中国证监会作为证券市场的管理者，为确保独立董事制度在上市公司推行并实现预期作用，并采取四个有效措施：第一、推动建置与

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独立董事制度相配套的民事法律赔偿机制和董事责任保险等保障性的措施;第二、加强独立董事人才的培训和管理;第三、促进上市公司为独立董事履行职责提供必要的条件，并使其得到适当的津贴和保险以及基本的工作条件;第四、大力宣传公司治理文化，务实公司治理层面的信用基础，使上市公司的治理水准与公司价值紧密结合 [68]。显见中国公司主管当局不遗余力推动建设独立董事制度，完善上市公司的法人治理结构，强化公司董事会的内部制约机制。回顾中国公司法令相关制度之建立不过十年，为与国际社会商业接轨，其引进独立董事之过程不断求新求变，虽然或有缓不济急，或有矛盾冲突，但其努力不懈与精益求精之态度，实令吾人肯定与借镜。

注释:

[1] 有学者认为独立董事、外部董事、与非执行董事的内涵相近，但仍有区别，一般来说，独立董事是指外部董事或非执行董事，但外部董事或非执行董事却不一定是独立董事。请参阅：李土连，<独立董事制度的比较与选择>，《广西社会科学》，2003年第9期，页94。

[2] 张学武，<论中国建立独立董事制度的必要性 >，《中山大学学报论丛》，2003年第23卷第2期，页141。

[3] 张卉，<董辅专访：为何任保险业首位独立董事?>，《北京晚报》，2001年4月25日。

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[4] 根据中国证监会统计，截至2002年6月30，在1187家上市公司中，已有1124家上市公司共选聘2414名独立董事，其中80%的公司聘任2名独立董事，达到《指导意见》的最低要求。请参阅：董华春，<陆家豪状告证监会二审今已开庭---独立董事责任制度急需完善(上)>，《经济法学》，2002年11月9日，页5，北大法律信息网，http://article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?ArticleID=21568

[5] 杨英超，<独立董事：一个有待完善的舶来品>，《现代管理科学》，2003年第11期，页98。

[6] 白华、吴春，<美国独立董事在公司治理结构中的作用和启示>，《经济理论与经济管理》，2001年第9期，页52。

[7] 蒋大兴，<独立董事：在传统框架中行动?(上)---超越公司治理结构改革的异向思维>，《法学评论》，2003年第2期，页29。

[8] 王满，<对独立董事职能的再认识>，《财经问题研究》，第10期，2003年10月，页42。

[9] 蒋大兴，<独立董事：在传统框架中行动?(下)---超越公司治理结构改革的异向思维>，《法学评论》，2003年第3期，页42。

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[10] 杨世友，<关于完善我国上市公司独立董事制度的几点思考>，《青海大学学报》，第22卷第1期，2004年2月，页84。

[11] 夏家品，<独立董事制度研究>，《经济法学》，2002年7月31日，页1，北大法律信息网，http://article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?ArticleID=3429

[12] Henry Hansmamm, Reinier Kraakman, The End of History for Corporate Law, Georgetown Law Journal, 2001, Vol.2, p.442.[13] 唐纳德C.克拉克(Donald C.Clarke)，罗培新译，<独立董事与中国公司治理—兼评析「关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见」>，收录于滨田道代、吴志攀主编，《公司治理与资本市场监管—比较与借鉴》，北京：北京大学出版社，2003年1月第1版，页217。

[14] 程宗璋，<独立董事热衷的冷思考>，收录于滨田道代、吴志攀主编，《公司治理与资本市场监管—比较与借鉴》，北京：北京大学出版社，2003年1月第1版，页294。

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[15] 例如证监会在实务中声明，独立董事必须接受由证监会和清华大学联合组织的培训。请参阅：<关于公开招收、培训独立董事后备人才问题的新闻稿>，2001年10月8日，www.xiexiebang.com/article/user/article_display.asp?ArticleID=1465

[22] 刘和平，<上市公司独立董事与监事会关系论>，载于王保树主编，《商事法论集》，第6卷，北京：法律出版社，2002年初版，页47。

[23] 郭强，<难以安然：刀俎之间的ENRON独立董事>，《经济法学》，2002年7月31日，页11，北大法律信息网，http://article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?ArticleID=3419

[24] 马金城，<独立董事制度：国际经验及其借鉴>，《财经问题研究》，第8期(总第225期)，2002年8月，页47-48。

[25] 杨帆，<论公司治理结构中的外部监事制度>，《法学》，2001年第12期，页68-71。

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[26] 苑福秋、冯静、何永哲，<2001年中国公司法理论研究综述>，收录于顾功耘主编，《公司法律评论，2002年卷》，上海：上海人民出版社，2002年11月第1版，页262。

[27] 董华春，<陆家豪状告证监会二审今已开庭——独立董事责任制度急需完善(上)>，《经济法学》，2002年11月9日，页9，北大法律信息网，http://article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?ArticleID=21568

[28] 彭真明、李静，<独立董事与我国公司治理结构>，《武汉大学学报(社会科学版)》，第56卷第3期，2003年5月，页276。马胜，<规范上市公司管理，保护投资者利益---对中国上市公司推行独立董事制度的思考>，《西南民族学院学报》，第24卷第1期，2003年1月，页136。

[29] 除美国外，其它国家均未要求上市公司中独立董事在董事会所占比例过半数，但并没有研究表明其它国家的上市公司效益普遍低于美国公司。即使美国公司的竞争力强于其它国家的公司，也不能证明因为独立董事设置较多使美国公司强于其它国家的公司，美国上市公司治理中的认股期权激励制度、完善的资本市场及其它外部因素，亦是促进上市公司效益增加的重要因素。因此独立董事是否应在 文章来源：中顾法律网

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董事会中占多数，有待进一步研究。有学者认为就中国当前的实际情形，独立董事在董事会中占1/3的要求是合理，因为独立董事制度在我国尚属初步建立阶段，目前能够胜任独立董事一职的人并不多，如果要求上市公司董事会设立过半数的独立董事，许多董事可能会成为公司的摆设。请参阅：周友苏着，《公司法通论》，四川：四川人民出版社，2002年第1版，页562。

[30] 周友苏着，《公司法通论》，四川：四川人民出版社，2002年第1版，页561。

[31] 何一平、余音，<中国推行外部董事机制质疑>，《浙江省政法管理干部学院学报》，2001年第5期，页36。

[32] 汤火箭，<我国独立董事制度存在的问题及完善>，《天府新论》，2003年第6期，页66。

[33] 唐纳德C.克拉克(Donald C.Clarke)，罗培新译，<独立董事与中国公司治理—兼评析「关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见」>，收录于滨田道代、吴志攀主编，《公司治理与资本市场监管—比较与借鉴》，北京：北京大学出版社，2003年1月第1版，页231。

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[34] 邓涛主编，《公司法新解与例释》，北京：同心出版社，2000年1月第1版，页215-216。

[35] 杨敏华着，《商事法论》，台湾：立群联合法律事务所出版，1998年10月，页57-59。

[36] 不可讳言，「独立性」要求远离经营活动，而要获得相关情况和有关专业信息必定要接近经营活动，则有可能丧失原有独立性品质。美国证券交易委员会的统计调查显示董事会成员每年平均只有5至8天的工作会议时间，这是很难让独立董事行使管理监督职权的时间，反之如果让他们为公司经营花费较多时间，与经营董事相处接触，他们不可避免的可能丧失独立性。请参阅：程宗璋，<独立董事热衷的冷思考>，收录于滨田道代、吴志攀主编，《公司治理与资本市场监管—比较与借鉴》，北京：北京大学出版社，2003年1月第1版，页300。

[37] 马更新，<论我国上市公司独立董事制度建设的几个问题>，《经济法学》，2002年7月31日，页4，北大法律信息网，http://article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?ArticleID=826

[38] 谭劲松着，《独立董事与公司治理：基于我国上市公司的研究》，北京：中国财政经济出版社，2003年12月第1版，页270。

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[39] 管晓峰，<国情与完善独立董事制度的法理思考>，收录于滨田道代、吴志攀主编，《公司治理与资本市场监管—比较与借鉴》，北京：北京大学出版社，2003年1月第1版，页281。

[40] 李哲、董海峰、徐子桐、孙光焰、何一平、余音，<中国引进独立董事制度利弊谈>，《法学》，2001年第7期，页62。

[41] 廖理主编，《公司治理与独立董事案例》，北京：清华大学出版社，2003年12月第1版，页72。

[42] 美国证券委员会强制性的信息披露对独立董事的运作有很大功效，在利益冲突交易(Conflict Transaction)，董事必须承担诚实的义务，要求董事必须「将他们可能获得个人利益的相关公司决定的所有重大信息进行披露」，如果该董事没有向董事会将相关的利益进行披露，则公司将有权取得该董事通过该交易获得利益的所有权等。请参阅：罗英，<英美上市公司“独立董事制度”辨析>，收录于滨田道代、吴志攀主编，《公司治理与资本市场监管—比较与借鉴》，北京：北京大学出版社，2003年1月第1版，页319。

[43] 2002年1月9日中国证监会和国家经贸委联合发布《上市公司治理准则》，全面系统的阐述上市公司治理结构，第一次详细提出上市公司审计委员会制度。请参阅：叶锦华，<评独立董事领导下的内部审计机构>，《审计理论与实践》，2003年第7期，页11。

第三篇：中国江河湖泊水环境治理现状

我国江河湖泊水环境治理现状

当排入水体的污染物在数量上超过了该物质在水体中的本底含量或水体的环境容量，从而导致水体的物理、化学特征发生不良变化，破坏水中原有的生态系统，影响水体的功能及其在人类生活和生产中的作用，通常称为水体污染。这里既包含了水本身的污染，也包括了水生生物和底质的污染。水体污染使水体及周围的生态平衡遭到破坏，造成环境质量、资源质量、社会福利和人类健康的损失。

根据污染物的污染途径，可将水环境污染可分为点源污染、面源污染和内源污染三类。1.点源污染及其控制工程 1.1 点源污染的特点

点源污染具有确定的空间位置，废污水集中排入水体，主要是指大、中企业和大、中居民点在小范围内的大量水污染的集中排放。

我国水体点源污染主要来自两方面，一是工业发展超标排放工业废水，二是城市化中由于城市污水排放和集中处理设施严重缺乏，大量生活污水未经处理直接进入水体造成环境污染。工业废水近年来经过治理虽有所减少，但城市生活污水有增无减，占水质污染的51%以上。据环境部门监测，1999年全国近80%的生活污水未经处理直接进入江河湖海，年排污量达400亿立方米，造成全国三分之一以上水域受到污染。

随着人口迅速增加和人民生活水平的日益提高，生活污水产生量大幅度增长。近年来，城市生活污水和工业废水排放量的比例已接近持平。但是，城市污水处理厂的建设远远不能适应经济社会发展的需要。一般情况下，城市污水处理厂的建设周期为3年。从目前的建设进度看，实现“九五”期间国家提出的全国50万人口的城市都要建设集中式污水处理装置的要求，还需要相当长的时间。以淮河为例，按规划，到2000年，淮河流域四省需要建设城市污水处理厂52座，总投资60.8亿元，形成污水处理能力352万l/d。到1999年6月建成的污水处理厂只有3座，污水处理能力仅为44万l/d。集中式污水处理设施建设缓慢的原因，除了资金短缺外，现行管理和运行机制的掣肘也使城市污水处理厂的建设和运营陷于困境。由于没有真正落实“污染者负担”的政策，地方财政因无力支付污水处理费用，常常使建成后的污水处理厂不能正常运行，环境保护投资不能有效发挥环境效益。1.2点源污染的控制

根据点源污染的特点，目前控制点源污染的措施主要是加强周边企业的排污管理，集中处理城市生活污水。将流域内的工业污染源负荷削减至总量控制分配的允许范围内，同时加强工业布局的调整，对重点排污单位要求限期整改，对部分企业采取关、停、迁、改、转措施。可根据城市的发展规划预测生活污水负荷量，健全城市排水系统，沿湖铺设污水管道，把沿湖生活污水引入城市总排污管网，对城市污水进行集中控制和处理，避免沿湖居民生活污水和第三产业的综合废水直接排入湖中。

将工业污水截污后在厂内进行处理，循环再利用，减少工业污染源；对于餐饮服务业和居民排放的生活污水要清浊分流在高浓度污水的排放点建沼气池，沼气作燃料，沼渣作为农作物有机肥。面源污染及其控制工程 2.1 面源污染的特点

面源污染是指在降雨和径流冲刷作用下，污染物从非特定的地域进入受纳水体而引起的污染。

面源污染主要来自于①土壤侵蚀，②农田化肥、农药施用、农村家畜粪便与垃圾，③农田污水灌溉，④城镇、矿区、建筑工地和林区地表径流污染，⑤水体人工养殖，⑥大气干湿沉降，⑦底泥二次污染等。其主要特征为：发生区域的随即性、排放途径及排放污染物的不确定性以及污染负荷空间分布的差异性。

目前，全国农村经济发展带来的农药、化肥、畜禽养殖污染量大面广，有一定治理难度。从50年代到90年代，我国农药施用量增加近100倍，成为世界上农药用量最大的国家。我国每年因农药中毒的人数占世界同类事故中毒人数的50%。而且由于农药的大量流失，造成严重的水体污染。全国化肥使用量也在成倍增加。1995年是1978年的4倍。目前，偏施化学氮肥，使氮、磷、钾比例失调现象比较严重。而且化肥的利用率只有30%左右，大量化肥流失，进入河流、海洋、湖泊，成为水体面源污染的主要来源。同时，由于大量化肥的使用，农村畜禽粪便的农业利用减少，畜禽业的集约化程度提高，加重了养殖业与种植业的脱节。畜禽粪便的还田率只有30%多，大部分未被利用。1998年全国畜禽粪便产生量是当年全国工业固体废物产生量的3.4倍。这些畜禽粪便大部分未经处理直接排入江河湖海。同时，作为农村经济的重要组成部分，乡镇企业的发展也一直是困扰农村环境的一大难题。据1991年和1997年两次全国乡镇工业污染源调查，乡镇工业二氧化硫、烟尘、化学耗氧量和固体废物排放量分别增长了22.6%、56.5%、246.6%和552%；在全国主要工业污染物排放总量有所控制的情况下，乡镇企业排污量却在增长，这将对水环境构成严重威胁。2.2 面源污染的控制

根据河湖所处环境的不同, 其外源性污染负荷的主要来源有农业面源污染和城市面源污染。

（1）农业面源污染控制

对于湖泊水体，农业面源污染造成的危害范围最大、程度最重，已成为湖泊富营养化的主要污染源。据中科院南京地理所对湖泊富营养化的研究指出，农田肥料污染的负荷平均为47%。如，农业面源污染物中的总磷、总氮分别占滇池水污染物总负荷的46%和53%，占太湖水污染物总负荷的37%和13%。

农业面源污染控制的途径包括建设生态农业工程, 推进农业新技术研究和应用, 改进施肥方式、灌溉制度, 及合理种植、推广新型复合肥料等措施。我国是农业大国, 化肥施用量已达1亿吨, 而肥料利用率仅为30%-50%的水平, 大量氮磷成分通过各种途径排入水体。有研究表明，通过保土耕作、作物轮作、节水灌溉、控制施肥等手段，可以减少农田径流带走的氮和磷达60%以上，可大大缓解水体氮磷污染。近年开发的膜控制释放肥料-控释肥，可大大降低营养流失，对源头控制农业面源污染具有很大的潜在价值。（2）城市面源污染

采用源头分散控制和在汇流口实施集中控制的双重方法来控制城市面源污染。源头分散控制，即在各个污染源的发生地采取措施将污染物质截留下来，避免污染物在降雨径流输送过程中的溶解和扩散，同时降低水流的流动速度，延长水流的流动时间，减轻后续处理系统的污染处理负荷和负荷波动。

源头控制措施初步处理后的降雨径流，汇流后经固定排放口排入河湖中，少量未经处理的径流漫流至湖中。要彻底控制该地区的面源污染，必须在排放口处实施集中控制，进一步减少进入湖中的污染物量。在各个排放口处，可以根据周边的环境，利用空闲的土地构建人工湿地、植种草坪或其他生态处理措施。采用在人工湿地前，构建一些简单的预处理装置，如滞留池、前置库和小型人工水塘，并采用多种形式优化组合而成的人工湿地，增强其净化能力。沿湖设置一定范围的绿化带，对进入湖中的径流作最后的过滤净化处理并有利于保护湖岸。

城市面源污染控制措施除了强化工业污染源的控制, 推行清洁生产, 削减或消除污染物排放, 还需根据城市面源污染特点采取控制措施。

城市居民的生活消费对水环境污染负荷具有很大影响, 推广使用不含磷洗涤剂将会大大减少含磷营养盐的污染。完善城市垃圾处理工程, 减少污染来源 和渠道也是控制城市面源污染的重要途径。同时, 配合城市管网建设对不同水质的城市径流采取多形式、多途径处理, 既保证现有的集中式污水处理的设备运

行, 也根据条件建设分散式高效污水处理工程, 从而达到降低运行成本, 实现就地治理的目标。

科学施肥、蓄类集中饲养等手段减少污染源外,初期雨水收集处理是一种控制面源的有效手段。外源污染物的控制对减少浅水湖泊浊度,恢复水生生态具有重要的作用。

面源污染的控制主要还是加强地面径流雨水的入湖控制，建立河湖两岸的截污工程，把以往直接排入河道的雨水绝大部分截入污水管道,市区污水管道铺设到拦河闸以下的市郊污水处理厂,污水经处理达标后再排放到下游的河流中。还可结合湖泊的美化、亮化工程在湖边路面修筑较低的保护墙，把路面的雨水和污染物拒之于湖外。

建造湖岸生态防护堤工程，通过恢复河岸植被,恢复河流湿地,种植芦苇、浮萍、睡莲、水草等湿地水生植物,提高水域净化能力。种植适应本地气候条件并具有观赏价值的花草（美人蕉、杜鹃等）。就地拦蓄部分降水、涵养水源，减缓径流，截流部分地表污水。3 底泥污染及其控制工程 3.1底泥污染与特点

底泥是水中各种污染物的源和汇，污染物通过大气沉降、废水排放、雨水淋溶等方式进入湖泊，大部分沉积于底泥中，富集成为水体内源污染物，其中积累的主要污染物有机物、氮磷化合物、重金属等，其含量比背景值高出几个数量级，对生态环境构成了严重威胁。

河湖富营养化是指河湖水体在自然因素和(或)人类生产、生活活动的影响下，大量营养盐输入河湖水体，出现藻类以及其它水生生物过度繁殖，水呈绿色或混浊呈褐色，水体透明度下降，溶解氧降低，造成水质恶化等污染现象。底泥中氮和磷向上覆水的大量释放会造成水体富营养化，水生态系统退化。底泥中难降解的有机物除腐殖质和纤维素外，大多是毒性比较大的有机物，沉积于底泥后容易积累，导致长期的毒理效应。难降解有机物中的多环芳烃PAH、多氯有机物、有机氯农药、有机染料等化合物的处理，目前仍然是国际上亟待解决的研究课题。这些污染物毒性大，难以生物降解，在自然界中存在时间长，易在生物体内富集滞留，导致人类和动物癌变、畸变、突变及雌性化。有效降低并去除难降解有机污染物毒性，成为生物修复研究的关键。通过各种途径进入水体的重金属很容易被水体悬浮物或沉积物所吸附、络合或共沉淀，从而在水底的沉积物中富集，重金属的富集对水生态系统威胁很大。

当外部污染源得到有效控制后，底泥对上覆水体的影响作用就突显出来，成为潜在的污染源。国内外实例证明，外源得到控制后，内源的影响仍然会使水体的污染状况持续下去。3.2.底泥污染控制工程

底泥污染相应的控制方法主要有底泥疏浚、底泥覆盖和营养盐固定等。（1）底泥疏浚

底泥疏浚指对整条或局部沉积严重的河段、湖泊进行疏浚、清淤，恢复河流和湖泊的正常功能。底泥覆盖是指将清洁物质放置于污染的底泥上面以有效地控制底泥对上覆水体影响的技术。

底泥疏浚可以快速去除积累在其中的有毒有害物质, 而且不增加外来物质, 是湖泊水库治理的一项常用技术。疏挖方式一般有种排水挖泥和带水作业。前者因要将水抽干, 底部脱水后才可机械化作业, 因此多用于小型水库。带水作业方式在湖泊修复中应用较多, 已开发了多种技术, 主要有机械式疏挖和水力式疏挖, 还可根据情况采取特殊措施。疏挖成本则受许多因素影响, 包括设备类型、项目大小、堆放场、底泥密度、输送距离和底泥的综合利用等。美国64个湖泊的底泥疏挖工程统计表明, 机械疏挖成本为0.24～14美元/m3, 水力疏挖成本为1.25～1.75美元/m3。如果底泥含有需要额外处理的有毒有害物质, 疏挖及处理成本将更高。

底泥疏浚工程中需要注意防止底泥泛起而导致有害物质进入水体还需注意底泥的合理处置, 防止二次污染。此外, 疏挖深度也是需要考虑的问题。由于营养盐在沉积物中的沉积规律, 一定深度下的沉积物中可溶性磷和氨氮可能高于表层, 疏挖后可能造成水体富营养化程度反而增加的现象, 不一定能达到预想的水环境修复目的。因此疏挖前需调查沉积物的分布和特征, 并合理设计工程量。（2）引水稀释

引水稀释就是通过工程调水对污染水体进行稀释。使水体在短时间内达到相应的水质标准．该方法能激活水流，增加流速，使水体中DO增加，水生微生物、植物的数量和种类也相应增加，从而达到净化水质的目的。（3）底泥覆盖

常见的底泥覆盖系统所采用的材料包括清洁的沉积物、沙子、、卵石和粘土等，底泥覆盖的目的主要包括:(1)物理性地分开污染底泥和底栖环境:(2)使污染底泥固定，阻止底泥的再悬浮和迁移:(3)降低进入上覆水体的溶解性底泥污染物的释放通量。

德国人用方解石为主要成分的泥灰和少量水混合喷洒到湖中, 以共沉淀磷和藻类, 同时降低营养盐丰富的底泥中磷释放。高聚物材料也可用于覆盖底泥以控制底泥营养盐的释放, 这些材料包括高密度聚乙烯、聚氯乙稀、聚丙烯和尼龙等。这种措施虽有一定效果, 但成本较高, 且安装困难, 易被刺破, 耐久性不够。（4）营养盐固定

营养盐固定技术是通过投加化学试剂，固定水体和底泥中的营养盐(主要是磷)，并使底泥表面上部形成覆盖层，阻止底泥中磷再次进入水体。因此通过投加药剂可控制水环境中的营养盐迁移，常用药剂包括硝酸钙、氯化铁、石灰和铝盐等。硝酸钙的作用机理是通过反硝化作用降解底泥有机物，并且还可以阻止了Fe3+和 S042-的减少，另外还可以促使Fe3+的生成，进而达到控制底泥磷释放的目的。氯化铁用来与硫化氢反应，以及形成更多的氢氧化铁，提高对磷的钝化作用。氢氧化钙常用来调节pH值，使其维持在适宜微生物脱氮的水平。

第一个较为完善的原位化学修复记录是Ripl所作的，Ripl 将铁或硝酸盐注入底泥中，有效地降低了磷的活性，从而降低了底泥中磷再次进入水体的机会。Murphy T.P，等采用硝酸钙对日本Biwa湖的底泥进行了处理，结果发现采用硝酸钙可以沉淀孔隙水中97%以上的磷，并且通过现场试验还发现投加硝酸钙使得表层底泥(0-11.5cm)约79%的孔隙水磷得到沉淀，以及93%的硫化物得到去除。加拿大国家水研究所则采用Ca(NO3)2和有机调理剂对汉密尔顿港受污染底泥进行了原位处理，发现197天之内底泥中78%的油和68%的PAHs被生物降解。硝酸钙的投加方式可以是直接注入底泥或者直接向底部水体投加溶解性或者颗粒态的硝酸钙。硝酸钙还可以与三价铁离子混合投加。

虽然该技术自20世纪70年代就开始发展起来了，然而目前还没有被广泛运用。这可能跟该技术对水环境的不利影响尚没有完全清楚有关。

显然, 药剂投加法既要考虑实施成本, 又需考虑所会造成的长期生态影响, 因此一般只用于应急措施。

3.4 河湖水体修复技术及其控制工程

河流与湖泊都面临着由于未经处理的生活污水及工业废水排放所造成的严重水污染问题, 因此又都迫切需要引入能使已污染了的水环境得以改善修复的水处理技术。

河湖水体修复技术主要包括物理修复技术、化学修复技术和生物修复技术。

（1）物理方法

物理方法包括引水稀释、底泥疏浚等方法。引水稀释就是通过工程调水对污染水体进行稀释。使水体在短时间内达到相应的水质标准．该方法能激活水流，增加流速，使水体中DO增加，水生微生物、植物的数量和种类也相应增加，从而达到净化水质的目的。底泥疏浚指对整条或局部沉积严重的河段、湖泊进行疏浚、清淤，恢复河流和湖泊的正常功能。

由于物理修复技术存在暂时性、不稳定性以及治标不治本等缺点，所以与生物和化学技术相结合是物理修复技术以后的发展趋势。

（2）化学方法

通过化学手段处理被污染水体达到去除水体中污染物的一种方法．如治理湖泊酸化可投加生石灰，抑制藻类大量繁殖可投加杀藻剂。如除磷可投加铁盐等．化学净化法由于投加的是化学药剂，因此不仅治理费用较高，而且还易造成二次污染．目前该方法主要用于酸化湖泊的治理。

化学修复技术具有费用高、易造成二次污染等缺点，故高效、廉价、安全的药剂的研制（如絮凝剂的研制）和与生物技术相结合是化学修复技术现在以及将来的发展方向。

但物理和化学两种修复方法对生态环境的破坏较大，随着生物技术和生物科学的不断发展, 生物修复已经成为修复污染环境的热点, 具有广阔的市场前景。

（3）生物方法

与传统的化学、物理处理方法相比，生物修复技术有以下优点污染物在原地被降解；修复时间较段；就地处理操作简单，对周围环境的干扰少；较少的修复资金，一般只为传统的物理化学方法的30%到50%；人类直接暴露在这些污染物下的机会减少；不产生二次污染，遗留问题少的特点，是未来水体修复的重点发展趋势。

生物修复在狭义上指微生物修复，随着生物科学技术的发展，生物修复的内涵也不断扩大，除了传统的微生物修复外，植物修复方法也越来越广泛的被应用。

微生物修复是指:在原地通过投加具有高效降解作用的微生物和营养物，有时还需外加电子受体或供氧剂,以减少底泥的容积、污染物的量或污染物的溶解度、毒性或迁移性。植物修复技术是利用植物对某种污染物具有特殊的吸收富集能力，将环境中的污染物转移到植物体内或将污染物降解利用，对植物进行回收处理，达到去除污染与修复生态的目的。

第四篇：作业指导书 混凝土缺陷治理

混凝土缺陷治理

一、施工准备

主要投入设备有单液注浆泵、电锤（电钻）、手持砂轮、电子水准仪、移动式脚手架等。

二、施工步序

1、错台缺陷处理：对于凹凸错台的质量缺陷尽可能采用凿除、打磨等防范进行；如果凹陷较严重，凿除、打磨方法不能满足要求，则对凹陷部位表面进行凿毛，并用比原混凝土设计强度等级高一级的细石混凝土或预缩砂浆填补。

2、蜂窝缺陷处理：

（1）首先对待修补部位的松散混凝土进行凿除，做到小锤细凿，避免损伤结构钢筋；

（2）对凿除部位用毛刷刷干净，并用水冲洗，使其无松动石子及粉尘，然后采用纯水泥浆纵横各刷一遍；

（3）进行支模，要求模板支设牢固，并留设浇筑口和清理口，确保支模时的垃圾能清理干净，清理后及时封堵清理口；

（4）对修补处表面接洽面涂刷一层42.5R水泥浆进行界面涂刷处理，以使新旧混凝土能结合良好；

（5）采用与原混凝土设计强度等级高一级的C40微膨胀细石混凝土进行浇灌修复，操作时用小钢筋仔细插捣密实；

（6）混凝土终凝后拆模，用麻袋包密洒水养护，避免新旧混凝土结合处开裂；

（7）用砂纸或手砂轮适度打磨，使其平顺且色泽与原混凝土色泽相近。

3、麻面缺陷处理方法

（1）过水表面出现的麻面，先将麻面部位用钢丝刷加清水刷洗，并使麻面部位充分湿润，然后用水泥素浆或1:2～1:2.5的水泥砂浆抹平，水泥浆或砂浆达到龄期强度后再用环氧基液涂刷两遍，以保证修补部位有足够的耐磨度，并防止水流对缺陷处产生空蚀现象，待环氧基液基本凝固时用水泥素浆凝固后用砂纸适度打磨其表面，以确保修补部位与原混凝土色泽相近；

（2）非过水表面出现的麻面，用钢丝刷加清水刷洗麻面处，并使麻面部位充分湿润，然后用水泥素浆或1:2～1:2.5的水泥砂浆抹平，待水泥素浆凝固后用砂纸或手砂轮适度打磨，使其平顺且色泽与原混凝土色泽相近。

4、露筋缺陷处理方法

（1）首先对待修补部位的松散混凝土进行凿除，做到小锤细凿，避免损伤结构钢筋；

（2）对凿除部位用毛刷刷干净，并用水冲洗，使其无松动石子及粉尘，然后采用纯水泥浆纵横各刷一遍；

（3）对修补处表面接洽面涂刷一层混凝土界面处理剂，以使新旧混凝土能结合良好；

（4）采用1:2.5水泥砂浆薄抹一层（约10mm厚）后，采用比原来高一级标号的C40细石混凝土进行填塞压实，并保证保护层厚度，待约30mmin后进行复压抹面，施工完毕后用麻袋包密洒水养护；

（5）用砂纸或手砂轮适度打磨，使其平顺且色泽与原混凝土色泽相近。

5、烂根缺陷处理方案

（1）首先对待修补部位的松散混凝土进行凿除，做到小锤细凿，避免损伤结构钢筋；

（2）对凿除部位用毛刷刷干净，斌用水冲洗，使其无松动石子及粉尘，然后采用纯水泥浆纵横各刷一遍；

（3）对修补处表面接洽面涂刷一层42.5R水泥浆进行界面涂刷处理，以使新旧混凝土能结合良好；

（4）采用1:2.5水泥砂浆薄抹一层（约10mm厚）后，采用略干硬性的与原混凝土设计强度等级高一级的C40细石混凝土进行压实，待约30mmin后进行复压抹面，施工完毕后用麻袋包密洒水养护；

（5）用砂纸或手砂轮适度打磨，使其平顺且色泽与原混凝土色泽相近。

6、胀模缺陷处理方法

（1）首先对有可能胀模的部位进行测量，确定胀模厚度及胀模面积；

（2）对胀模处进行扫描，确定保护层厚度，与胀模厚度比较，判断是否有钢筋外露；

（3）确定无钢筋外露后，对胀模处进行凿除，做到小锤细凿，避免过凿现象；

（4）对修补处表面接洽面涂刷一层42.5R水泥浆进行界面涂刷处理，以使新旧混凝土能结合良好；

（5）采用1:2.5水泥砂浆抹面，施工完毕后用麻袋包密洒水养护；

（6）用砂纸或手砂轮适度打磨，使其平顺且色泽与原混凝土色泽相近。

7、缺棱掉角修复技术措施

缺棱掉角，可将该处松散颗粒凿除，冲洗充分湿润后，视破损程度用1:2或1:2.5水泥砂浆抹补齐整，或支模用比原来高一级混凝土捣实补好，认真养护。

8、裂缝修复技术措施

（1）在裂缝不降低承载力的情况下：

①表面修补法：该法适用于缝较窄，用以恢复构件表面美观和提高耐久性时所采用，常用的是沿混凝土裂缝表面铺设薄膜材料，一般可用环氧类树脂或树脂浸渍玻璃布。

②充填法:当裂缝较宽时，可沿裂缝混凝土表面凿成V形或U形槽，使用树脂砂浆材料进行填充，也可使用水泥砂浆或沥青等材料。

③注入法:当裂缝宽度较小且较深时，可采用将修补材料注入混凝土内部的修补方法，首先裂缝处设置注入用管，其他部位用表面处理法封住，使用低粘度环氧树脂注入材料，用电动泵或手动泵注入修补。

（2）如果裂缝影响到结构安全：

①围套加固法:在周围尺寸允许的情况下，在结构外部一侧或数侧外包钢筋混凝土围套，以增加钢筋和截面，提高其承载力；对构件裂缝严重，尚未破碎裂透或一侧破裂的，将裂缝部位钢筋保护层凿去，外包钢丝网一层；大型设备基础一般采取增设钢板箍带，增加环向抗拉强度的方法处理。

②钢箍加固法:在结构裂缝部位四周加U型螺栓或型钢套箍将构件箍紧，以防止裂缝扩大和提高结构的刚度及承载力。加固时，应使钢套箍与混凝土表面紧密接触，以保证共同工作。

③粘贴加固法:将钢板或型钢用改性环氧树脂和粘结剂，粘结到构件混凝土裂缝部位表面，使钢板或型钢与混凝土连成整体共同工作。粘结前，钢材表面进行喷砂除锈，混凝土刷净干燥，粘结层厚度为1～4mm。

9、夹渣处理方法

（1）缝隙夹层不深时，将缝隙夹层附近的松散混凝土凿除，洗刷干净后，用1:2或1:2.5水泥砂浆强力填筑密实；

（2）缝隙夹层较深时，应彻底清除松散部分和内部夹杂物，用压力水冲洗干净后支模，灌细石混凝土或将表面封闭后进行压力注浆处理。

10、渗漏水缺陷处理方法

（1）渗漏灌浆具体操作步骤

开凿墙面调查渗漏情况(50～100cm2左右分区域开凿,开凿深度约5㎝)→依据情况，对出现横向钢筋引水出现的渗漏选用P-201对横向钢筋设置密封环进行内部封闭；回填赛柏斯砂浆→赛柏斯砂浆抹面强化或环氧砂浆抹面强化。对于开凿后确认属于因较大面积蜂窝、空洞的情况，同时视现场情况，可采取灌浆工艺进行加强处理(灌注速凝水泥浆液补强浆液)。

采取灌浆工艺进行处理时，采用电锤钻孔轴线与基面成30—45度斜角（25—40㎝的孔距进行钻孔）这样便于浆液的向下流动。当有两排或两排以上的孔时，宜交错或呈梅花形布置。埋管或灌浆嘴:用钢管作灌浆管，孔口管壁周围的孔隙可用环氧砂浆塞紧防止冒浆或灌浆管从孔口脱出。注浆由低处注入点逐一向高处注入点逐一进行注入操作，每个注入点以浆液不能注入为准。

（2）施工缝注浆管注浆具体操作步骤

a、使用配套仪器和注浆材料进行注浆；

b、打开注浆管的端头接口面盖,插入注浆嘴；

c、用压缩空气或水测试注浆管的密封性；

d、低压注浆(压力约0.3mpa－0.5mpa)，将浆液充满管子，当浆液从注浆管一端流出，用注浆嘴封闭；

e、在注浆管中注入一定量的浆液，注浆材料的流量可以通过位于机具上的压力表加以控制；

f、注入的浆液直到压力保持恒定,此时接缝或空隙将不在接受更多的浆液或有浆液渗出结构，注浆即可以结束；

g、对于局部性施工缝渗漏情况可直接单独设置注浆嘴注浆。

三、施工注意事项

1、进入施工现场人员必须正确戴好合格的安全帽，系好下颚带，锁好带扣；

2、作业时必须按规定正确使用个人防护用品，着装要整齐，严禁赤脚和穿拖鞋、高跟鞋进入施工现场；

3、在没有可靠安全防护设施的高处（2米以上含2米）和陡坡施工时，必须系好合格的安全带，安全带要系挂牢固，高挂低用，同时高处作业不得穿硬底和带钉易滑的鞋，穿防滑胶鞋；

4、新进场的作业人员，必须首先参加入场安全教育培训，经考试合格后方可上岗，未经教育培训或考试不合格者，不得上岗作业；

5、从事特种作业的人员，必须持证上岗，严禁无证操作，禁止操作与自己无关的机械设备；

6、施工现场禁止吸烟，禁止追逐打闹，禁止酒后作业；

7、施工现场的各种安全防护设施、安全标志等，未经领导及安全员批准严禁随意拆除和挪动。加工好的成品钢筋必须按规格尺寸和形状码放整齐，高度不超过1.5m，并且下面要垫枕木，标识清楚；

8、喷射砼时需确认喷射范围内无其他机械及人员，确保施工安全。

施工现场严格按照作业指导书施工，如有异议，及时与工程部联系，不得擅自更改。

成都地铁6号线一、二期工程土建14标

混凝土缺陷治理

作业指导书

编制

审核

审批

中铁二十四局集团有限公司

成都地铁6号线一、二期工程土建14标项目经理部

二〇一七年二月

第五篇：村镇银行公司治理主要缺陷及对策

村镇银行公司治理主要缺陷及对策

作者： 李东卫 / 时间： 2011年 9月号

自银监会2006年底放宽农村金融机构准入政策后，我国村镇银行日益增多，社会关注度也日益提高。截至2010年末，全国已有349家村镇银行开业，各项存款余额742亿元，各项贷款余额595亿元，成为新型农村金融机构的主导力量和县域农村金融服务的有力补充。但村镇银行在公司治理方面存在较大缺陷。本文揭示了村镇银行公司治理主要缺陷，提出强化村镇银行公司治理的建议。

村镇银行公司治理主要缺陷 主发起人治理缺陷 主发起行过度干预。少数主发起银行设立专门的管理机构或团队参与村镇银行治理，主要通过董事会决议采取三种途径参与村镇银行治理：一是组织保障，成立村镇银行管理处专司村镇银行筹建和运营管理职责，在特定情况下可协调总行各部门参与村镇银行业务条线稽核检查。二是人员保障，村镇银行的董事长、监事长均由发起行派出，选拔产生和委派村镇银行行长、副行长及部门负责人，并为村镇银行员工培训提供主要依托体系。三是文化保障，通过村镇银行章程将其服务农村的市场定位加以固化和贯彻；通过委派业务骨干传导内控文化，帮助村镇银行建设内控制度体系；通过允许村镇银行采用与主发起银行相似度较高的企业标识系统，使村镇银行能在较最短时间内复制其成熟模式。

上述治理模式能够快捷实现经营管理机制复制，但独立法人地位易受动摇。该类主发起银行为实现村镇银行快速实现适应县域、小企业、农村市场发展，并做好风险管控，需将成熟的内控机制、经营理念、市场定位、营销机制、企业文化快速导入村镇银行。但导入过程很难避免主发起银行超过村镇银行法人治理边界，对其战略、经营、财务直接“指手划脚”，有违公司法原则。但主发起行作为村镇银行第一大股东，对风险防范与风险传导重视的天然“性格”，决定了主发起行事实上的风险兜底，从而导致实际控制人管理倾向，因此，应尽力避免主发起行过度干预治理，有效实现村镇银行独立经营。

对人依赖的较大不确定性。主发起银行主要选择核心领域参与村镇银行核心业务，对村镇银行派出1名专职董事并充分授权其负责筹建和人员选择，尤其要对信息科技系统建设等关键领域进行重点参与。一是主导村镇银行IT系统前期规划，参照发起行标准建立村镇银行的核心业务、综合管理、信贷系统、网银系统等多个系统，并通过选派科技人员赴设立地提供当地支持和科技专家团队远程支持的方式提供人员保障。二是规划建设发起行和村镇银行之间的清算平台建设，转接现代化支付系统与村镇银行之间的业务通存通兑，提供清算保障。三是注重向村镇银行输出主发起行的企业文化，协助发放小额农贷，传播信贷理念。

这种治理模式能以相对较低成本解决治理核心问题，但存在对人依赖的较大不确定性。该类主发起银行投入硬件不大，通过规模化地解决IT等重点领域的帮扶，有利于村镇银行在主发起银行设定的业务架构下，较快地形成业务经营能力。该模式下，主发起银行对村镇银行主要负责人的授权充分、信任程度高，村镇银行的最终经营绩效与该主要负责人的关联程度极高，该主要负责人对主发起银行内控制度的把握程度、对企业文化的认同程度，以及经营开拓的能力水平对村镇银行影响重大，同时也需要重点解决村镇银行人才有效储备与风险有效管控问题。决策链条过长。由国有银行为主发起行的村镇银行，其董事长一般由发起行当地分支机构有关负责人担任。主发起行当地分支机构在品牌、结算、票据业务等方面提供支持，村镇银行即借助国有银行网络平台在短期内实现结算网络平台对接，使其结算线路基本能够满足客户的需求。同时规定所有重大事项均需向发起行市分行、省分行和总行逐级上报后通过董事会审议。该模式在短期内能解决品牌、渠道对接等方面问题，但该模式决策链条过长，重大事项决策流程少则一个多月，多则数月，效率有待提高。另外，国有银行总体企业文化、市场定位、经营策略方面与村镇银行专注服务县域农村金融政策定位存在一定差异，因此，要进一步解决好两个独立法人之间减少信息传递成本等方面的问题，使村镇银行更适应当地的金融生态，做好农村金融服务。

一股独大和内部人控制。由农村信用社发起行的村镇银行高级管理层全部由主发起行上级单位，即省联社指派组成。如某联社出台的《关于农村信用社发起设立村镇银行的指导意见》中规定：“（农村信用社发起设立的）村镇银行不能擅自向社会公开招聘员工，中层管理人员及员工应主要来自于出资发起的农村信用社系统，数量不低于村镇银行员工总数的80%。”受限于这一规定，村镇银行高级管理层全部由主发起行上级单位，即省联社指派人员组成，基层员工中除新招聘的大学生以外也都来自农村信用社系统，其他股东均未派员参与该村镇银行的经营管理，形成了事实上的一股独大和内部人控制。这种状况，既不利于公司治理和有效制衡，也不利于村镇银行吸引其他银行业机构的优秀人才来提升经营管理水平。

综上所述，银行业金融机构为村镇银行主发起人，隐含“发起人埋单”要求，一旦难以埋单，会影响整个银行体系安全。村镇银行还在起步阶段，也是银行业中最脆弱的部分，目前在相关风险处置机制、退出机制、存款保险制度还未明确的情况下，一旦蜂拥而至成立数十家甚至上百家，发起行很难埋得起这个单。填补金融空白并非只能依靠物理网点，还有电子银行、手机银行等方式可以选择，不必为了完成1000多家村镇银行的指标，想尽办法利诱机构设立村镇银行。

董事会履职缺陷

一是《公司章程》与《公司法》的精神相悖。目前村镇银行《公司章程》中规定：“董事会由发起行委派人员组成，员工董事由本行全体员工选举产生”。而《公司法》中明确规定，董事应由股东大会选举产生。由于“本行员工”未必是“本行股东”，因此，由全体员工选举员工董事的规定与《公司法》的精神明显不符。

二是董事履职不到位。如部分村镇银行均存在个别董事无故缺席董事会或委托他人代为出席董事会，但存在缺少委托手续的情况，个别董事甚至连续多次缺席董事会，没有达到《公司章程》规定的基本履职要求。

三是监事会职能不到位。部分村镇银行《公司章程》中明确规定了监事会的职权，但开业至今仍未设立监事会。有的村镇银行虽然设立了监事会，但从未派员列席董事会会议，不符合《公司章程》对监事会职责的有关规定，监事会职责形同虚设。

关联交易操作问题

目前村镇银行不同程度地存在关联交易问题。村镇银行关联交易管理主要存在以下问题：一是董事会普遍未设立关联交易委员会，关联交易均未经董事会审议批准。二是缺少关联交易内控制度，没有对关联交易审批标准、审批流程及信息披露等做出明确规定。三是关联交易信息披露不充分，经营管理层向董事会和股东大会汇报时，均未提及关联交易有关情况。

强化村镇银行公司治理的建议

主发起行应承担起对村镇银行的支持、指导和监督责任 在设立初期，村镇银行往往存在经营管理经验相对不足、社会认知程度低等劣势，需要借助主发起银行解决市场定位引领等问题，借助主发起银行的品牌优势、成熟的人力资源管理和资金管理等渠道，解决员工招聘培养、对外宣传、流动性支持等问题。但主发起银行要着重考虑自身商业模式与村镇银行的相关性和兼容性，量体裁衣选择合适的对接路径；还要在选人、用人上坚持从实际出发，选择具有战略视野、具备全面风险能力的法人经营管理人才；而建立两个法人间畅通、高效的信息传递渠道也是治理的重要内容。此外，村镇银行的风险控制能力也相对薄弱，需要主发起银行的条线检查与稽核稽查的适度支持，但主发起银行要坚持通过公司治理途径引导入轨，不可地简单以“分支机构”的形式进行干预。

一是主发起银行要防止出现越位操作。独立法人地位是村镇银行竞争优势之一，应在公司治理、架构设置、经营机制等方面突出高效、灵活的法人机构特点，逐步形成适合自身发展的路径，实现可持续发展。要求银行业金融机构作为村镇银行主发起人的政策用意也在于通过履行大股东职责，帮助村镇银行建立公司治理、内部控制体系。在此过程中，主发起银行须以股权为纽带，通过有效议事规则途径等公司治理途径，对村镇银行的战略文化、人力资源、品牌建设、施加积极影响，同时兼顾中小股东的利益。此外，主发起行及其上级管理单位注意履职边界，把履职重点落在业务指导和系统支持上，避免对村镇银行人事管理和业务发展过多干预，应督促主发起行或其上级管理单位“不缺位、不越位”，充分尊重村镇银行的法人地位独立性。

二是主发起行应充分发挥自身优势。主要在制度完善、系统建设、风险控制、案件防控等方面的优势，加大支持和监督力度，指导发起设立的村镇银行尽快建立起完善的内控制度和风险管理体系，形成独特的管理文化，增强市场竞争力。同时，应指导村镇银行在成立伊始就建立规范完善的公司治理，为村镇银行的健康发展打下良好的基础。

村镇银行应加强经营管理机制建设，实现规范可持续发展

一是准确选择自身市场定位，确保业务发展不偏离“三农”方向。加强金融创新，形成适应农村社区金融需求的产品结构，提供多样化、个性化的金融服务。建立完善内部风险管理体系，完善组织体系与业务流程建设，建立严格的内控机制，强化合规建设。加强人才队伍建设，充分发挥村镇银行在薪酬、晋升等方面的灵活优惠政策，积极引进精通金融业务和熟悉“三农”业务的人才。加强业务和形象宣传，提高社会认知度和影响力。

二是村镇银行股东和董事应勤勉尽责，帮助村镇银行规范发展。村镇银行股东和董事充分认识到村镇银行经营发展的好坏关乎切身利益，切实摈弃“仅履行出资任务就万事大吉”、“占据董事职位却长期不出席董事会”等现象，发挥专业素质和管理经验，从各个方面帮助村镇银行探索建立规范运行的经营发展模式，实现健康可持续发展。

三是村镇银行应尽快完善关联交易相关内控制度，防范关联交易风险。村镇银行加强对股东的政策宣讲，彻底改变部分股东想把入股村镇银行当作获取贷款便利途径的错误观念。同时，监督指导村镇银行明确关联交易的标准、审批程序、信息披露办法等相关制度规定，严格按照内部控制制度处理关联交易有关事项，对新设村镇银行应将其作为机构准入审批的必要条件，严防关联交易风险。

完善扶持村镇银行发展政策，积极指导村镇银行完善公司治理 一是相关部门和地方政府应进一步完善扶持村镇银行发展政策。探索根据村镇银行的经营实效进行评级，据以决定相关优惠政策，以激励村镇银行的发展。财税政策支持上，允许村镇银行比照农信社享受免征所得税和减免营业税的优惠政策；落实涉农贷款补贴制度，对村镇银行发放的涉农贷款，由中央和地方财政给予一定比例的信贷补贴，鼓励加大对“三农”的投入。同时，加快建立存款保险制度，提高农户对村镇银行的信任，保护农村金融的安全。将村镇银行发展纳入农村经济金融整体规划，支持其提高对经济的渗透力，使其尽快融入县域经济发展中。强化政策和技术支持，有效解决村镇银行联行、支付结算等技术问题。

二是监管部门应进一步完善村镇银行监管。完善村镇银行发展规划，引导村镇银行在空间布局上形成合理的空间结构，积极吸引民营资本、国内外银行资本加入到农村金融体系建设中。完善村镇银行涉农贷款统计制度和相关监管指标，加强监测检查，促进村镇银行信贷合规投放，切实发挥支农作用。完善村镇银行风险处置机制、退出机制，强化主发起行的监管，并确保其在村镇银行中的实际控制地位，促进各股东理性入股和村镇银行健康发展。加强村镇银行监管政策、村镇银行运行等信息的披露，加强正面引导，为村镇银行发展营造良好的舆论氛围。此外，监管部门也应积极指导村镇银行完善公司治理。作为一种新型农村金融机构，村镇银行地处经济相对落后的县域和涉农区域，其经营管理人员也大多来自当地，经营发展基础相对薄弱。监管部门应当从一开始就帮助和指导村镇银行完善公司治理架构，制订相关内部控制制度，规范发展，尽量避免拔苗助长和急功近利的行为。

（作者单位：中国银监会阳泉监管分局）