关于进一步深化综合行政执法改革试点工作的实施意见

第一篇：关于进一步深化综合行政执法改革试点工作的实施意见

某某镇人民政府文件

*政 „**‟**号

某某镇关于进一步深化综合行政执法改革

试点工作的实施意见

各工作片、办公室（中心）、各有关部门：

为进一步推进某某“大综合”行政执法试点工作，按照“大综合、大服务、大发展”的思路和“统一领导、重心下移、以块为主”的运作体制，进一步整合镇域资源力量，理顺各部门和综合行政执法机构的关系，真正实现执法重心下移，提高执法效率和城市管理整体水平，现就进一步深化综合行政执法试点改革工作提出以下意见。

一、指导思想

以党的十七大及十七届四中全会精神为指导，按照落实科学发展观、构建和谐社会的要求，进一步从体制和源头上改革、创新综合行政执法体制、提高执法效能为目标，通过科学、合理配置行政资源，实现执法重心下移，解决基层执法薄弱等问题，建立起规范协调、精简高效、保障有力的综合行政执法体制和运行机制，通过深化改革加快发展、有效推动某某镇“扩权强镇”、“大综合”行政执法等各项工作。

二、组织领导

镇党委政府成立深化综合行政执法改革试点工作领导小组。

组长：

副组长：

成员：

领导小组承担某某镇深化综合行政执法改革试点工作的组织、协调、督促、考核等日常工作。领导小组办公室设在综合执法办，办公室主任由贾志建兼任。

三、工作目标

1、构建“三位一体”的执法体系。

充分发挥镇党委政府统筹协调作用，实行大管理、大执法、大服务，整合镇政府管理资源、执法资源和服务资源，构建“三位一体”的执法体系。同时，按照综合行政执法全覆盖的要求，将执法架构和工作体系延伸到社区和农村，通过开展执法下片工作，增强基层执法力量，实现执法重心下移，管理服务前移。

2、构建以共同责任机制为核心的执法新机制。

全面推行网格化管理，充分发挥各工作片和各职能部门工作优势，建立“统一领导、以块为主”的以共同责任机制为核心的执法新机制，实现基层管理与基层执法间的职能互补与无缝衔接，进一步深化基层的执法权限，丰富基层的执法手段。

3、建立职责明确、协调配合的工作机制。

坚持整体运作，协调推进原则，将推进“大综合”行政执法工作与深化行政管理体制改革有机结合起来，与创新政府管理方式有机结合起来，各部门相互协调，发挥整体效应。

四、工作机制

1、建立综合行政执法联席会议制度。

联席会议由领导小组组长或委托副组长召集，领导小组成员及办公室成员参加。领导小组联席会议一般每月召开一次，特殊情况由组长决定召开，研究全镇综合行政执法的阶段性重点工作、对重大疑难案件实行集体研究拟定处理意见、协调综合行政执法试点改革过程中出现的问题和困难，切实加强综合行政执法工作的具体组织协调。

2、建立信息资源共享机制。

按照“信息互通、管理互补、服务互动”的总体要求，领导小组各成员单位要建立信息资源共享机制，提供一个高效、快速、准确的信息平台，实现信息的互通与共享。各成员单位应明确分管负责人和具体联络人。强化信息资源共享，消除部门障碍，管理部门应及时将国家有关政策、技术规范、审批信息等传递给综合执法办，综合执法办也应及时向管理部门回复执法情况。在做好保密工作的前提下，各单位相关工作简报、信息要及时进行交流。

3、建立横向联动执法机制。

综合执法办与公安、工商、卫监、交通、国土、规划、建设、365、信访、综治、供电、供水等各职能部门间建立横向联动执法机制，切实加强部门间的沟通和联动，提高部门联合执法、监管能力，实现监管与执法的有效衔接，消除监管中的薄弱环节。各职能部门对在管理中发现的违法违规行为应当及时制止并移送综合执法办处理。公安、工商、规划、建设、365、信访、综治、供电、供水等部门应根据综合执法办关于协查违法案件的意见，积极予以配合，提供相关审批文件、图纸等资料，并提出定性及处理意见。对综合执法办做出的行政处罚决定，相关部门应按照综合执法办要求配合协作；综合执法办需要进行专业检测、技术鉴定或查询资料时，有关管理部门应积极协助。

4、建立执法下片工作机制。

在某某镇六个工作片和园区管理办公室内，设立驻片综合行政执法室，驻片综合行政执法室受综合执法办和工作片双重领导。各工作片作为辖区经济社会各项事业综合管理的主体，要切实保障驻片综合行政执法室和执法人员履行综合行政执法职能，确保驻片综合行政执法室工作以综合行政执法为主；要抓好驻片执法人员的日常管理和日常工作考核；做好驻片综合行政执法的组织协调工作；要按照规范化建设的要求，切实解决办公用房；对超出执法权限和驻片综合行政执法室难以单独解决的问题，及时上报有关职能部门协调处理，确保执法工作的顺利开展。驻片综合行政执法室要落实执法责任，按划定巡查区域开展巡查执法工作，坚持每天巡查，实行每周一、三、五分头巡查，二、四联合巡查。

五、工作要求

（一）加强领导。领导小组各成员单位要高度重视深化综合行政执法改革试点工作，做到主要领导亲自抓，要按照领导小组的统一安排，切实抓好各项工作，确保深化综合行政执法试点工作落到实处。

（二）加强沟通和协调。各单位负责人要定期参加综合行政执法联动机制联席会议，及时研究执法中遇到的问题和困难，保证执法联动机制的有效实施。

（三）各单位要把综合行政执法作为日常性重要工作长抓不懈，抓出成效，努力建设和完善深化综合行政执法工作。

某某镇人民政府

二〇一〇年五月十日

第二篇：医院综合改革试点工作实施意见

县级公立医院综合改革试点工作实施意见

根据《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》（国发〔2012〕11号）、《国务院办公厅关于印发深化医药卫生体制改革2012年主要工作安排的通知》（国办发〔2012〕20号）和《国务院办公厅印发关于县级公立医院综合改革试点意见的通知》（国办发〔2012〕33号）精神，为积极稳妥推进县级公立医院改革试点，结合我省实际，现提出以下实施意见。

一、指导思想

按照省委“两化”互动、统筹城乡总体战略部署，进一步解放思想，立足于尽快改善患者就医感受，使群众最大限度体会到改革带来的实惠，立足于全省各级人民政府特别是县级人民政府履职尽责、勇于探索，立足于当前全省公立医院改革试点工作实际，以破除“以药补医”为关键环节，以完善公立医院改革补偿机制和落实医院自主经营管理权为切入点，统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、价格机制、医保支付、采购机制、监管机制等综合改革，优化医疗资源配置，落实各项惠民便民措施，统筹县域医疗卫生体系发展，为县域居民提供健全有效的基本医疗服务保障。

二、改革目标

每个县（市、区）至少选择1所县级医院开展综合改革试点。通过综合改革，大力发展和优化配置县级医疗资源，建立体制合理、机制灵活、功能完善、效率较高的服务体系，提高县级医院等级水平、服务能力，建立公立医院与基层医疗卫生机构的分工协作机制，控制医药费用过快上涨，维护公益性、调动积极性、保持可持续发展，促进城乡均衡发展，力争使县域内就诊率提高到90%左右，实现“小病不出乡镇，大病不出县城，预防在基层”的目标。

三、改革任务

（一）以改革促发展，适应人民群众需求。

针对XX省卫生事业“发展不足、发展滞后”的现状，通过扩增医疗资源总量，尤其是增加优质医疗资源并合理分布，着力解决县级以上大中型医疗机构普遍存在的“门诊拥挤、检查排队、住院候床、手术等待”等问题。各县（市、区）要根据区域卫生规划和医疗服务需求，在优先满足民营医疗机构发展需要的基础上，可适当启动部分公立医院新建、扩建、改建工程，为新兴城市的发展提供有效的医疗服务保障。按照人口数超过20万的县（市、区）应建立1所二级甲等以上公立医院和人口超过80万的县（市、区）鼓励建立1所三级公立医院的要求。

一是实施县级医院标准化建设。按照“填平补齐”原则，完成县级医院标准化建设。按照相关标准配备县级医院床位数、核定建筑面积和配备医护人员，使县级医院的土地、人员、设备等硬件因素符合本地区经济社会发展需求。重点完善县域急救服务体系及产科、儿科、病理、重症监护、血液透析、新生儿等重点专科建设。以县级医院为中心，完善县域急救服务体系，建立院前急救体系。探索成立区域检查检验中心、区域医学影像中心以及后勤服务外包等。有条件的地区探索对医疗资源进行整合、重组和改制，优化资源配置。支持和引导社会资本办医。

二是提高县级医院技术服务水平。制订县级医院重点专科发展规划，按规划支持县级医院专科建设。重点加强重症监护、血液透析、新生儿、病理、传染、急救、职业病防治和精神卫生，以及近3年县外转诊率排名前4位的病种所在临床专业科室的建设。开展好宫颈癌、乳腺癌、终末期肾病等重大疾病的救治和儿童白血病、儿童先天性心脏病等复杂疑难疾病的筛查转诊工作。推广应用适宜医疗技术，适当放宽二、三类相对成熟技术的机构准入条件，切实提升县级医院医疗服务能力。根据本地实际情况和按病种付费的要求，制订实施适应基本医疗需求、符合县级医院实际、采用适宜技术的临床路径，病种数量不少于50个，规范医疗行为。

三是加强县级医院人才队伍建设。引导经过住院医师规范化培训的医生到县级医院就业，并为其在县级医院长期工作创造条件。逐步实现新进入县级医院的医务人员，必须具备相应执业资格。临床医师应当进行住院医师规范化培训。建立健全继续教育制度。积极培养或引进县域学科带头人。增强护理人员力量，医护比不低于1∶2。鼓励和引导城市大医院在职或退休的骨干医师到县级医院执业。通过政府给予政策支持、职称晋升、荣誉授予等措施，吸引和鼓励优秀人才到县级医院长期执业。经批准可在县级医院设立特设岗位引进急需高层次人才，合理确定财政补助标准，招聘优秀卫生技术人才到县级医院工作。

四是加快县级医院信息化建设。按照统一标准，建设以电子病历和医院管理为重点的县级医院信息系统，功能涵盖电子病历、临床路径、诊疗规范、绩效考核及综合业务管理等，与医疗保障、基层医疗卫生机构信息系统衔接，逐步实现互联互通。积极探索利用信息技术实现区域医疗协同服务。2012年底前实现所有县医院与三级医院建立完善远程医疗服务网络，与50%（三州为30%）的乡、镇医疗机构建立远程医疗服务网络，力争40%的县级医院达到XX省数字化医院建设标准。发挥省市级城市优质资源辐射作用，全面推进民族地区县级医院远程医疗工作，按照城乡医院对口支援工作方案，指导帮扶区域内民族地区县级医院的远程医疗平台建设和培训工作。

五是提高县级医院中医药服务能力。针对地方主要疾病，积极利用当地中医药资源，充分发挥中医简便验廉的特点和优势，提高辨证论治水平，并加强对基层医疗卫生机构的支持和指导，促进中医药进基层、进农村，为群众防病治病。加强县级医院中医服务能力建设，落实对中医医院的投入倾斜政策。

（二）改革补偿机制，减轻群众医药费用负担。

各地要积极支持，创造条件，通过调整医疗服务价格、规范药械采供、治理流通环节商业贿赂、加大投入保障、改革支付方式和控制医药费用等措施，充分发挥医保补偿作用，稳步推进价格改革，总结试点经验，改革“以药补医”机制，鼓励探索医药分开的多种形式。取消药品加成政策，将试点县级医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。

一是调整医疗服务价格。按照总量控制、结构调整的原则，降低大型医用设备检查、治疗价格，政府出资购置的大型医用设备按不含设备折旧的成本制订检查治疗价格，合理提高中医和体现技术劳务价值的诊疗费、护理费、手术费等医疗服务价格，使医疗机构通过提供优质服务获得合理补偿。严禁医院贷款或集资购买大型医用设备，已贷款或集资购买的大型医用设备原则上由同级政府回购，回购有困难的限期降低价格。价格调整要遵循总的医疗收费降低、患者负担减轻的原则，以取消药品加成政策后减少的合理收入为基础，确定医疗服务价格调整的总额，并与医保支付政策相衔接。同时，各地要适时推进理顺医疗服务项目比价关系和地区间价格衔接工作。积极开展医疗服务定价按病种收费试点，病种数量不少于50个，逐步取代以项目为主的定价方式。

二是加强药械采供监管。全面实施县级公立医院药品、器械（含医用耗材）集中采购管理，医院使用药品必须按规定通过省级采购平台实行网上统一采购、统一配送，通过县级结算中心统一结算；优先配备、使用基本药物，并逐步提高使用比例；推行医用耗材省级公开招标、集中采购。

三是改革医保支付方式。落实医保基金收支预算管理，建立医保对统筹区域内医药费用增长的控制机制，制定医保基金支出总体控制目标并分解到定点医疗机构，制定医药费用控制分级评价体系，逐步推行总额预付、按病种、按人头、按服务单元等付费方式，建立完善医保经办机构和医疗机构的谈判协商机制与风险分担机制，逐步由医保经办机构与公立医院通过谈判方式确定服务范围、支付方式、支付标准和服务质量要求。医保支付政策进一步向基层医疗卫生机构倾斜，鼓励使用中医药服务，引导群众合理就医，促进分级诊疗制度形成。

四是发挥医疗保险补偿作用。县级医院医疗服务范围要与基本医疗保险保障能力相适应，严格控制基本医疗保障范围外的医疗服务，缩小医保基金政策范围内报销比例与实际报销比例的差距。以基本医疗保险（含城镇职工医保、城镇居民医保、新农合）基金为主，通过购买服务对医院提供的基本医疗服务予以及时补偿。同时，加强对“三保”基金的监督管理。坚决打击和查处截留、挤占、挪用、虚报、冒领。

五是落实和完善政府投入政策。全面落实对公立医院基本建设、设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损补贴、承担公共卫生任务和紧急救治、支边、支农等公共服务的政府投入政策。县级人民政府作为县级公立医院的举办者，应履行出资责任，禁止县级医院举债建设。省和市（州）人民政府根据各县（市、区）经济发展情况和实际需要给予适当财力支持。对位于地广人稀和边远地区的县级医院，可探索实行收支两条线，政府给予必要的保障，医院平均工资水平与当地事业单位平均工资水平相衔接。

（三）深化惠民便民措施，改善群众看病就医体验。

一是改进就医服务。全面落实“三好一满意”活动要求。全员改善服务态度，杜绝生、冷、硬、顶、推现象，为患者就医提供温馨的全程服务；严格落实首问责任制，着力加强医患沟通，使患者了解自身病情、用药选择、诊疗程序、检查项目和收费标准；认真实施手术及术中方案变更、特殊检查、特殊治疗、贵重药品使用告知制度；通过设立医疗服务随访热线、发放满意度调查表、上门回访等多种形式，关心患者康复，征求群众意见，及时改进工作；县级医院要100%开展预约诊疗工作，100%开展便民门诊、双休日门诊、节假日门诊，充实门诊力量、提高接诊能力，全面缓解“三长一短”问题。拓展门诊手术、日间手术。能在门诊做的手术尽量不住院，缩短患者平均住院日，提高床位使用效率。

二是优化诊疗流程。整合门诊资源，改进就医流程，全面缩短病人候诊、等待检查结果、等待化验报告时间；做到办理入院手续后有专人将患者送到病房，办理出院手续后有专人送出病房；工作日和节假日都能及时为患者办理出院结算手续，出院结算金额要准确、无误，钱账相符，病区要积极创造条件为患者提供预约出院结算服务，患者出院力争做到零等候。

三是深化优质护理。推进护理模式改革，继续推行责任制整体护理工作模式，为患者提供全面、全程、专业、人性化的护理服务。加强护理内涵建设，提高专科护理水平，积极开展延伸服务。全省100%县级医院开展优质护理服务，覆盖40%以上的病房，改善服务态度和质量。

四是构建和谐医患关系。认真实施《XX省医疗纠纷预防与处置暂行办法》，建立医疗纠纷第三方调解机制，完善医疗风险分担机制和患者投诉处理机制，加强医患沟通，将医患纠纷调解委员会组织、调解员队伍、工作运行机制和调解室规范化建设纳入“大调解”工作体系规范管理，继续推进“平安医院”创建活动，构建和谐医患关系。

（四）多管齐下，控制医药费用过快上涨。

一是加强医院内部管理。规范医师处方行为，合理使用抗生素，在加强医疗质量控制的基础上，大力推进同级医疗机构检查、检验结果互认工作，覆盖90%的县级医院。

二是推进临床路径试点。各地卫生和医保管理部门要组织县级医院根据本地实际情况和按病种付费的要求，制订实施适应基本医疗需求、符合县级医院实际、采用适宜技术的临床路径，全省县级医院100%开展，病种数不少于10个。

三是发挥医保机构调控监督作用。采用基本医保药品目录备药率、使用率及自费药品控制率、药品占比、次均费用、住院率、平均住院日等指标考核，加强实时监控，考核结果与基金支付等挂钩。

四是加强价格监督检查。各相关部门加强协作联动，加大对违法违规行为的查处力度。

五是加强医院信息公开。公布县级医院财务报告，以及各医疗机构质量安全、费用和效率等信息。

（五）改革人事分配制度，调动医务人员积极性。

一是创新编制和岗位管理。根据县级医院功能、工作量和现有编制使用情况等因素，合理确定人员编制。按照“控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增”的原则，加大机构编制动态调整力度，建立动态调整机制。县级医院按照国家确定的通用岗位类别、等级、结构比例和我省岗位聘用管理有关规定，在编制规模内按有关规定自主确定岗位结构，报主管部门和同级人力资源社会保障部门备案。逐步变身份管理为岗位管理，医院对全部人员实行统一管理制度。

二是深化用人机制改革。按规定落实县级医院用人自主权，全面推行聘用制度和岗位管理制度。坚持竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制。新进人员由医院按规定公开招聘，择优聘用。结合实际妥善安置未聘人员，推进县级医院医务人员养老等社会保障服务社会化。完善县级医院卫生人才职称评定标准，突出临床技能考核。

三是完善分配激励机制。提高医院人员经费支出占业务支出的比例，医院收支结余着重用于改善医务人员待遇。医院业务收入用于建立医疗风险基金、事业基金、职工福利基金和奖励基金，确保改革后医务人员总体收入有合理增加。严禁医务人员个人收入与医院的药品和检查收入挂钩。完善人员绩效考核制度，实行岗位绩效工资制度，将医务人员工资收入与医疗服务技术水平、质量、数量、成本控制、病人满意度等考核结果挂钩，做到多劳多得、优绩优酬、同工同酬。收入分配向临床一线、关键岗位、业务骨干、作出突出贡献和短缺人员倾斜，适当拉开差距。

（六）探索机制体制改革，建立现代医院管理制度。

一是建立健全法人治理结构。大力推进政事分开、管办分开。合理界定政府和公立医院在资产、人事、财务等方面的责权关系，建立决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制，落实县级医院独立法人地位和自主经营管理权。县级卫生行政部门负责人不得兼任县级医院领导职务。明确县级医院举办主体，探索建立以理事会为主要形式的决策监督机构。县级医院的办医主体或理事会负责县级医院的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等决策事项，院长选聘与薪酬制订，其他按规定应负责的人事管理等方面的职责，并监督医院运行。院长负责医院日常运行管理。建立院长负责制，实行院长任期目标责任考核制度，完善院长收入分配激励和约束机制。

二是优化内部运行管理。健全医院内部决策执行机制。鼓励探索建立医疗和行政分工协作运行管理机制。建立以成本和质量控制为中心的管理模式。严格执行医院财务会计制度，探索实行总会计师制，建立健全内部控制制度，实施内部和外部审计。

三是完善绩效考核制度。建立以公益性质和运行效率为核心的公立医院绩效考核体系。制定具体绩效考核指标，建立严格的考核制度。由政府办医主体或理事会与院长签署绩效管理合同。把控制医疗费用、提高医疗质量和服务效率，以及社会满意度等作为主要量化考核指标。考核结果与院长任免、奖惩和医院财政补助、医院总体工资水平等挂钩。

（七）上下联动，建立城乡分工协作机制。

一是深化城乡医院对口支援。深化城市三级医院对口支援县级医院工作，进一步强化对口支援工作的长期性、针对性和稳定性。2012年完善和巩固69个三级综合医院与174个县级综合医院、13个三级专科医院与20个受援医院形成长期对口支援关系；三级医院每批下派每个县级医院医务人员不少于5人，三级专科医院每批下派人数不少于1人。落实119个内地二甲综合医院对口支援民族地区59个县的291个中心卫生院，二甲医院每批下派每个中心卫生院医务人员不少于1人。2012年所有下派医务人员诊治基层病人人次比去年增加20%，开展示范手术比去年增加30%，开展新技术项数比去年增加50%。

二是推进县级医院上下分工协作。县级医院要发挥县域龙头和医疗中心作用，加强对基层医疗卫生机构的技术帮扶指导和人员培训，探索建立县级医院向乡镇卫生院轮换派驻院长和骨干医师制度，通过开展纵向技术合作、人才流动、管理支持等多种形式，提高农村医疗卫生服务体系整体效率，形成优质医疗资源流动长效机制，使一般常见病、慢性病、康复等患者下沉到基层医疗卫生机构，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊的医疗服务模式。支持县级医院对乡镇卫生院和村卫生室医务人员进行专项培训和定期轮训。县级医院要与城市三级医院开展危重病例远程会诊、重大疑难病例转诊等工作。

三是加强民族地区巡回医疗。完善巡回医疗考核评价制度，探索整体托管式对口帮扶模式，强化甘孜、阿坝、凉山州“流动医疗巡回服务工程”2012年巡回医疗派出医务人员、诊治农牧民群众要比2011年分别增加10%、15%，巡回医疗重心要继续放在牧民定居点、藏区新农村建设新区、寺庙周围和僧侣聚集点。

四是强化远程医疗服务。推进全省县级医院远程会诊系统建设，利用网络等现代科技技术，积极开展远程会诊、教学甚至示范手术等。到2012年底，市与县80%实现远程医疗，充分发挥市（州）级医学中心的辐射引领作用，着力提高区域内县级医院诊疗水平；县与乡镇50%实现远程医疗，将较为优质的医疗资源释放到最基层，直接惠及广大农村老百姓。其中，藏区32个县医院与华西、省人民医院要实现直接远程医疗。

四、组织领导

（一）明确责任。全省各级人民政府要充分认识县级公立医院改革的重要性、紧迫性和艰巨性，切实加强组织领导，把公立医院改革作为重大民生工程列入重要议事日程。各市（州）、县（市、区）人民政府主要领导是第一责任人，要认真履行领导职责，建立相关领导机构，制定全面推进的实施方案，明确具体任务和时限要求，落实各项工作任务。

（二）加强指导。各市（州）卫生行政部门和医改办是县级公立医院改革试点工作的牵头单位。各有关部门要各负其责，密切配合，加强对试点工作的指导和评估，及时总结试点经验，完善有关政策措施，推进试点工作积极稳妥地开展。

（三）完善监管。卫生行政部门要加强对医疗质量、安全、行为等的监管，开展县级医院医药费用增长情况监测与管理，及时查处不合理用药、用材和检查等行为。建立以安全质量为核心的专业化医院评审体系；依托省级或地（市）级医疗质量控制评价中心，建立健全县级医院医疗质量安全控制评价体系。

（四）加强协调。卫生厅、省委编办、省发展改革委、财政厅、人力资源社会保障厅等部门要各司其职、各负其责、密切配合，为试点市县创造良好的外部环境，在价格调整、人事分配、机构编制等方面给予支持，鼓励试点地区大胆探索。各级医改办要配合卫生部门加强统筹协调，强化督促检查，认真组织实施。切实按进度要求完成既定目标任务。各市（州）要组织开展调研，分析梳理情况，提出对策建议，并形成研究报告及时上报卫生厅、省医改办。

（五）宣传引导。坚持正确舆论导向，深入细致做好宣传动员，使广大医务人员成为改革主力军。宣传和解读改革的政策措施和目标，争取社会理解、配合和支持，为公立医院改革营造良好氛围。

第三篇：开展基层医药卫生体制综合改革试点工作实施意见

为加快建立基层医疗卫生机构公益性管理体制和新的运行机制，确保国家基本药物制度有效、平稳、持续运行，根据《省人民政府关于实施国家基本药物制度推进基层医药卫生体制综合改革试点工作的实施意见》（辽政发〔2009〕35号）精神，结合我市实际，制定本方案。

一、指导思想和工作目标

以科学发展观为指导，深入贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于深化医药卫生体制综合改革的部署，以人人享有基本医疗卫生服务为目标，以创新体制机制为重点，在政府举办的基层医疗卫生机构建立公益性管理体制和新的运行机制，不断增强基层医疗卫生机构活力，确保基本药物制度有效、持续运行，基本公共卫生和基本医疗服务能力明显增强，医务人员素质显著提高，逐步实现基层医疗卫生事业全面健康协调发展。

二、基本原则

（一）坚持突出公益、综合改革原则。各地区要突出基层医疗卫生的公益性，创新体制机制，统筹做好基层医疗卫生机构管理体制、人事、分配、保障制度等方面的综合改革，以调动医护人员积极性，激发基层医疗卫生机构运行活力。

（二）坚持积极稳妥、有序推进原则。各地区作为此次改革的责任主体，要抓紧制订改革方案，统筹工作安排，确保改革工作平稳、顺利实施。

（三）坚持结合实际、因地制宜原则。各地区要结合实际，用好现有政策，制定有针对性的措施，解决好改革中的各种问题。

三、主要任务

（一）推进管理体制改革。

政府举办的基层医疗卫生机构为公益性事业单位，主要提供基本公共卫生服务和基本医疗服务，由所在地区卫生行政部门统一管理。各地区要统筹规划、科学合理设置医疗卫生机构，原则上每个乡镇设置1所乡镇卫生院，服务人口在10万人左右或处于几个乡镇中心区域的可设置中心乡镇卫生院，城镇每3至10万居民规划设置1所社区卫生服务中心。鼓励和支持乡镇卫生院对村卫生室实行一体化管理。

基层医疗卫生服务机构核定的人员编制，作为其聘用人员和核定收支的依据。乡镇卫生院和乡镇卫生防保单位的人员编制，以所在地农业户籍人口数量为基数，按一定比例核定；社区卫生服务机构的人员编制，以所在社区每月户籍人口数与流动人口数之和的全年平均数为基准，按一定比例核定。市对各地区核定的编制实行总量控制，各地区可根据本地区财政状况在编制总额内决定编制使用数量，并可根据实际需要调剂安排。

鼓励各地区积极探索，在政府举办的基层医疗卫生机构未覆盖区域采取购买服务的方式，通过委托非政府举办的医疗卫生机构承担基层医疗卫生服务任务，满足本地区人民群众基本公共卫生服务和基本医疗服务需求。

（二）推进人事制度改革。各地区要建立健全能进能出和激励有效的人事管理制度，实行卫生技术人员资格准入制度。基层医疗卫生机构负责人，由各地区卫生行政部门会同相关部门选聘，实行任期目标责任制。基层医疗卫生机构其他工作人员，由基层医疗卫生机构在所在地区卫生行政部门指导下，根据核定的编制及岗位设置方案，组织全员聘用，竞聘上岗，合同管理。各地区要对未聘人员采取多种方式妥善安置。

（三）推进分配制度改革。

各地区要建立有激励、有约束的绩效考核体系，由各地区卫生行政部门建立以服务数量、质量、效果和居民满意度为核心，公开透明、动态更新、便于操作的考核机制，依据基本公共卫生服务和基本医疗服务任务完成情况，对基层医疗卫生机构进行绩效考核。人力资源和社会保障、财政等部门要对考核结果进行审核，考核结果与财政补助挂钩。

各地区卫生行政部门要指导基层医疗卫生机构建立以岗位责任和绩效为基础的人员内部分配激励机制，定期对职工绩效进行考核，实行绩效工资，考核结果与职工收入挂钩

第四篇：为进一步深化农村综合改革

羊场乡一事一议项目工程实施方案

村级公益事业一事一议财政奖补是指村民通过规范的一事一议筹资筹劳程序开展村内公益事业建设，政府采取以奖代补、民办公助的方式，给予适当财政奖补。

列入一事一议财政奖补项目村的基本条件，村“两委”班子团结，战斗力强，在群众当中威信高，热心兴办村内公益事业；村级基础设施相对薄弱，急需解决和改善；村民参与一事一议积极性高，绝大部分群众都能自愿筹资筹劳，建立村级公益设施长效管理制度。

建立公开公示制度。全面公开一事一议财政奖补政策、实施办法，村委会要将项目实施、筹资筹劳、奖补资金使用等情况及时向村民公示。充分发挥村民监督小组、村民代表和村内老党员、老模范、老干部、老同志的监督作用，确保一事一议财政奖补项目公开透明、阳光操作。

充分运用广播、会议、宣传栏、标语等方式大力开展政策宣传，让农民群众掌握、了解政策，激发和调动农民的民主议事、办事、管事的积极性和创造性，自觉自愿开展一事一议筹资筹劳。

乡政府和乡财经所根据财政奖补政策，指导各村开展财政奖补工作，负责奖补资金的分配、管理和监督，加强对村民议事程序和农民负担的监督，对村民一事一议过程进行全程监督。乡监察室要加强对项目的监督，确保项目资金和质量的安全。乡民政办和村财服务中心要加强村务公开、民主管理等制度建设，做好具体组织协调工作。各村“两委”班子要积极组织和发动农民开展一事一议筹资筹劳，制定项目规划，具体组织实施。召开全乡一事一议试点工作动员大会。各村要通过宣传专栏、召开村民大会等方式，对一事一议财政奖补相关政策、法规和实施办法进行广泛宣传，激发广大群众的积极性，自觉组织进行一事一议活动，讨论决定拟建项目，并抓好相关项目村的业务培训工作。

各村认真开展一事一议调查摸底工作，拟定建设项目，乡政府根据各村所报一事一议项目，组织专题研究，认真筛选，按要求编制出项目规划。

乡政府召集相关单位对各村所报的项目规划进行审核，上报县综改办。待县综改办项目批复后，由乡政府指导村民委员会组织实施，项目完成后，由乡政府进行自检自查，然后由县政府统一组织检查验收。

第五篇：推进综合行政执法试点工作实践研究

推进综合行政执法试点工作实践研究

（衢州市综合行政执法局 2009年12月17日）

党的十七大报告提出了加快行政管理体制改革，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制的工作目标，对进一步规范行政行为，加强行政执法部门建设，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，提出了新的更高的要求。综合行政执法作为新型行政组织形式和执法方式，打破了行业和部门及领域的界限，直接跨行业、跨领域执法；统一设置政府执法机构，精简机构和人员，促进依法行政，是创新政府组织形式和深化政府管理改革的一种新尝试。衢州市综合行政执法局作为深化行政管理体制改革的试点举措之一，成立三年以来取得了巨大的成绩，也存在一些问题，现作一小结。

一、综合行政执法改革的背景与意义

（一）综合行政执法改革的背景 在传统的行政体制格局中，由于行政管理门类划分越来越细，一个行为往往涉及多个法律和多个行政管理领域，同一级政府下设的多个部门同管一件事，同一个系统的各级执法部门行使大体相同的职权。某一个行政管理领域，要出现多个部门发挥作用，甚至有同一个部门的多个执法机构参与。如：在城市道路上摆摊违反了多个行政管理规范，违法商贩的处理就牵涉到工商行政管理、公安交通管理、市容环境管理、卫生行政管理等几个部门，必然带来管理中各行政机关之间的职权交叉、重复执法、责任不明等现象。执法主体的部门化和多元化在诸多方面肢解了地方政府统一行政执法的职能，是行政组织机构的一大弊病。实行综合行政执法，既是深化行政管理体制改革、推动行政执法体制创新的重要内容，也是解决多头执法、重复执法、执法扰民等问题的根本举措。综合行政执法不仅将行政检查权、行政监督权和行政处罚权等职能进一步综合起来，而且据此对政府有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行调整和资源、权力的再整合，从体制上、源头上改革、创新行政执法体制。1996年的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”确立了行政执法相对集中行政处罚制度，为综合行政执法提供了法律上的依据，成为推进行政执法改革的契机。随后，1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》、2000年《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（63号文件）、2002年8月《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（17号文件）以及2002年9月《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》相继出台，明确了综合行政执法的方向和各项具体措施；并计划把综合行政执法扩展到文化市场、资源环境、农业和交通运输管理等适合综合执法的领域。如今综合行政执法已成为政府行政管理体制改革的一个热点和社会关注的焦点之一。

（二）综合行政执法改革的意义

1、有利于根治传统行政执法的弊端

由于传统行政执法体制政出多门、各行其是和受利益驱动，一些行政执法部门动辄检查，滥施处罚，己引起公众的强烈不满。实行综合执法有利于制约部门利益，规范执法行为，维护经济社会秩序，为公众提供良好的法治环境。我国原有的行政执法队伍过多，财政开支极大；执法力量分散，人力资源浪费严重；执法机构职能单一，一个执法机构无法一次性完成行政执法任务。建立和实行综合行政执法制度，有利于精兵简政，减少职能交叉、多头执法的矛盾以及执法责任不清等问题，从整体上提高行政执法的能力。自推行综合行政执法以来，一定程度上解决了当前行政执法中多头执法、多层执法、重复执法、执法扰民、执法效率不高等问题，降低了执法成本，从体制和机制上逐步解决了传统行政执法的弊端，使地方政府执法职能得到了有效统一，进一步理顺了行政执法体制，推动了行政管理体制变革。

2、有利于提高行政效率

行政权运作中，应以最少的资源耗费，最大程度地维护行政相对人的合法权益和公共效益。综合行政执法为提高行政效率创造了有效的途径，在整合了部分权力资源的基础上，减少了行政机构的执法开支，同时减轻了因多头或多层执法给行政相对人造成的不必要的负担。可以说，综合行政执法的推行初步解决了行政权的扩展与行政效率本身的要求和冲突，初步实现了合理设置行政管理机构，促进管理程序科学化，增强管理活动有效性等行政效率的基本要求，提高了行政效能，充分体现行政执法的效率与公正，维护了公共利益与个人合法权益。

3、有利于政府机构改革和管理方式创新

随着我国社会主义市场经济的快速发展，社会转型越来越快，公众法治意识的提高与增强，对行政管理方式的创新和改革不断提出新的要求。人们呼唤服务型、效能型的政府，要求简洁、一致的行政执法体制。因而，政府组织必须依据环境的变动不断作出相应调整和变革，优化组织结构，提高行政管理效能。在市场经济条件下，政府逐渐蜕掉资源控制主体的角色，多元和独立的市场主体的自由度日趋增大，市场与社会的自我治理不断形成与政府相抗衡并制约政府权力的独立力量，要更好地因应这一变化，必然要求政府执法机构设置综合化和权力配置综合化。综合行政执法改革通过建立健全统一、公正、透明的法律制度和公共政策体系，创造一个良好的制度与政策环境，不断提高政府公共服务的质量。

4、有利于深化行政管理体制改革 综合行政执法改革，是深化行政管理体制改革的重要组成部分，对严格控制执法机构膨胀的势头，调整机构，精简人员，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的统一、规范、高效的行政执法体制，转变政府管理职能和管理方式等具有重大意义。综合行政执法为解决行政权重叠、行政机构臃肿等行政管理体制问题提供新的改革思路，其必将进一步推动行政管理体制的调整、行政权力的整合、政府管理职能、机构、人员的整合以及行政开支的压缩。综合行政执法对行政执法权进行整合，实现执法机关优化、精简、合并，明确权限，理顺关系，变多头执法为综合执法，保证了政府更好地依法行政。综合行政执法与其他行政部门间相互监督，相互制约，促进了行政机关的依法行政。

二、衢州市试点综合行政执法改革的具体做法与成效

衢州市地处浙江西部、钱江源头，下辖一市两区三县，总面积8836平方公里，人口246万人。市区（柯城区、衢江区）范围共辖17 个乡、12 个镇、9个街道办事处，总面积2357平方公里，人口80万人。自2002年以来，市委、市政府认真实施“工业立市、借力发展、特色竞争”三大战略，出台一系列加快城市化进程的政策措施，有力地促进了经济社会的发展。随着我市经济社会和城市建设的快速发展，行政执法与城市管理方面都出现许多新的情况和问题。

一是执法主体分散，机构过多。据2002年报统计，市区具有专门行政执法职能的事业机构有23家，管理、执法、检验职能合一的非专门执法事业机构有38家，专兼职执法人员共1189人。其中涉及城市管理领域共有11家，专兼职执法人员591人，分散在建设、规划、环保、工商、公安、卫生等多个行政部门。由于执法队伍多，多头管理导致执法交叉、重叠，各自为政、各自执法的矛盾比较突出，有利的争相处罚，无利的互相扯皮、推诿，群众反响强烈。

二是队伍庞大，整体素质偏低。由于机构设置过多，出现人员超编情况且合同工、临时工较多，许多人员未经严格的考核和培训就上岗执法，执法方式简单且缺少程序。

三是管理不健全，审批不规范。部分执法机构使用自收自支事业编制，收支挂钩，以罚代管的现象仍然存在，加上内部监督力度不够，实际效果不理想。

四是城市“脏、乱、差”现象突出。违法建设、违章搭建、占道经营、机动车辆乱停乱放时有发生，流动商贩问题突出，严重影响市容市貌。

为了改变这种状况，从源头上、体制上解决行政执法工作的弊端，提高执法效能，根据党中央、国务院关于深化行政管理体制和行政执法体制改革的部署要求以及省政府的批复（浙政函[2003]47号，省政府正式批复同意衢州市为浙江省实行综合行政执法试点市），衢州市从实际出发，进行了综合行政执法改革的试点，在综合行政执法的机构设置、职能转变和定位、执法范围内容、管理体制以及运行机制等方面进行了积极探索，并取得一些成效。

（一）已经建立综合行政执法的体制

衢州系浙江省实行综合行政执法的唯一试点地市，市综合行政执法局属本级政府的组成部门，依法集中行使综合行政执法权。主要职能归纳为“十一加一”，“十一”主要履行行政执法的职能，即市容环境卫生、园林绿化、市政工程、公用事业、建筑施工、房地产、城乡规划和工商行政、环境保护、公安交通、卫生方面法律、法规、规章规定的全部和部分的行政处罚权以及与之相关的监督检查权；“一”主要履行市政府交办的其他职责，我们理解为城市管理的职能。

从编制上看，衢州市综合行政执法局工作人员全部是公务员编制（220人），较好地解决了执法主体资格的问题。市综合行政执法局不仅承担了行政执法的工作，而且执行着大量的市政府的公共政策职能，例如承担了相当一部分城市管理的管理职能。目前，根据有关文件精神，应由市政府职能管理部门履行的各项执法职能正逐步集中到市综合行政执法局。

其次，根据衢州市的实际，确定了以市为主、一级执法的垂直管理体制，在规划控制区内按区域设立五个支队，规划控制区以外设立两个分局具体管理衢江、柯城两区的农村地域；以利于集中统一领导，确保行政执法渠道畅通、政令统一，并利于统筹城乡社会管理，确保公平公正；三是严格执行“罚缴分离”、“收支两条线”制度，实行罚没款全款上缴财政，行政执法所有经费由财政保障的办法，彻底杜绝以罚代管、以权谋利、罚款与福利待遇挂钩等不当做法；四是为有利于保障综合行政执法工作，由市公安局设立治安支队城市管理警察大队派驻到综合执法局，业务受综合执法局指导，主要配合综合执法局工作，防止暴力抗法事件发生。通过体制理顺，初步建立了结构比较合理、内容比较完整、方法比较科学的执法框架体系，执法效率明显提高。

（二）不断完善、创新行政执法机制

一是加强了层级考核机制建设，科学制定考核方案，从队伍建设、职能履行、执法业务三方面明确考核比重和工作职责；考核结果和人员使用、评先树优、经济利益挂钩；二是加强了网格化执法运行机制建设，着力推进精细化管理、网络化执法运作机制，正确处理网格化执法与专项执法治理、与开展和配合重大活动、与集中突击整治的关系，在人员、时间和工作任务上统筹安排；三是加强了综合行政执法社区联动机制建设，实行辖区执法支队负责人街道（乡镇）挂职工作制度，深化“阳光执法”活动，逐步完善执法密切联系社区工作机制；四是加强了公安保障机制建设，密切综合行政执法公安保障协作，建立健全公安保障执法工作办案制度、联络员制度、例会制度、情况反馈制度等四项机制；五是加强了综合行政执法外部协调机制建设，积极沟通法制办、法院、建设、规划、工商、公安、环保、财政、纪检监察等有关部门，进一步完善与有关部门的工作例会、配合协作、文件会签等制度。

（三）全面提高行政执法队伍素质

市综合行政执法局自成立以来就全面推进行政执法队伍的规范化管理和制度化建设。一是强调执法观念，促进工作思维转变。大力提倡用法律的思维考虑问题，有法律的语言解决问题的工作方式，有效地推动了原来的城管思维向执法思维、城管行为向执法行为的转变，强化了行政执法人员的法制观念和忠于法律的意识。二是加强业务培训，促进队伍素质提升。通过执法资格考试培训、法律业务培训、法律学历进修和业务交流等形式，有效提升了队伍的整体法律素养。三是加强案件审核力度，促进案件规范办理。综合行政执法面向的范围广、权力比较集中，因此，行政执法队伍的行为规范化对有效控制执法过程的合法有效就尤为必要。通过规范执法程序，明确审批权限，加强办案指导和审核，做好案件听证和专家论证等，规范了案件的办理。四是注重制度建设，促进执法监督落实。

（四）建立、健全行政执法责任制

行政执法责任制是规范和监督行政执法活动的一项重要制度。市综合行政执法局成立运行以来一直致力于行政执法责任制的建立和完善。通过梳理执法依据、分解执法职权以及确定执法责任等方式，建立行政执法过错责任制和行政执法错案追究制等制度，强化执法责任，明确执法程序和执法标准，进一步规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平。例如，对于单位来说，综合行政法部门任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为都应承担相应的法律责任；对有关行政执法人员的行政执法责任的落实，根据过错形式、危害大小、情节轻重，给与批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等形式的处理；对行政执法行为在行政复议和行政诉讼中被认定违法或者变更、撤销等比例较高的，追究相关领导人和承办人的责任；对实施违法或者不当的行政执法行为依法依纪应采取组织处理措施的，按照干部管理权限和规定办理。

（五）综合行政执法改革所取得的成效

1、实行综合行政执法改革以来，监督、促进其他行政机关依法行政 综合行政执法试点以来，已经初步实现一些政府部门的行政审批权、行政监督权和行政执法权的适当分离，实现部门之间、权力之间的相互监督和制约，也正在逐步形成行政管理的合力。例如，市综合行政执法局在办理房地产领域的案件时，发现建设主管部门存在职能履行不到位的现象，及时与建设部门沟通、联系，监督、促进其履行相应的职能；在办理规划领域的案件时，发现规划主管部门存在前置管理环节不符合法律规定的情形，因而也在案件办结后致函相关部门要求纠正。另外，市综合行政执法局也充分行使行政检查权和行政监督权，与其他部门一起进行专项整治活动，如联合十一个政府部门对房地产业进行检查；与规划部门、发改委等部门建立协作制度，在项目竣工验收时发挥综合执法部门的监督职能。综合行政执法局通过执法活动维护和促进行政机关依法行政，保证行政机关严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，有利于促进政府职责转变，加快法治政府建设。

2、全面履行综合行政执法职能，为建设法治社会做出应有的贡献 市综合行政执法局成立以来，全面履行行政执法职能。行政执法是保障社会公平正义的一项重要法律制度。在行政法律关系中，公民、法人和其他组织与行政机关相比，往往处于相对弱势的地位。综合行政执法部门通过公正执法，保障人民群众的合法权益，实现和维护社会公平正义。三年来共办理行政执法案件25，441件，其中一般程序3281件，简易程序22，160件。为规范房地产市场秩序，衢州市综合行政执法局行使行政检查权和行政监督权，对全市的房地产市场进行彻底检查，发现问题后整改一批，处罚一批，全面履行了行政执法职能。

3、为保障经济社会的发展，促进和谐社会建设作出应有的贡献

市综合行政执法局自成立以来，深入贯彻社会主义法治理念，以公正执法为主题，坚持以民为本，扎实推进综合行政执法改革，为构建社会主义和谐社会做出了卓有成效地努力。建设社会主义和谐社会与民主、公平正义等法治理念是完全一致的。三年来，市综合行政执法局严格执行行政法律、法规，忠实履行行政执法职责，为保护公民合法权益、监督与促进行政机关依法行政、维护社会和谐稳定、保障改革开放和社会主义现代建设顺利进行，作出了重要贡献。

三、我市综合行政执法试点工作存在的主要问题

（一）法律制度方面的问题

一是相比较其他政府部门序列的成熟有序，综合行政执法体制至今仍然没有全国统一的模式；在国家层面还没有一个统一的机构对综合行政执法进行指导，只是原则上规定集中执法权的工作是由国务院法制办来管，建设部来牵头日常工作。这样的机制让综合行政执法的合理性、合法性也因此屡受争议。目前我局承担的行政处罚职能中相当部分是属于其他政府部门的“老大难”问题。例如乱设摊、违法搭建等问题存在的历史很长，以前都是有专业的执法部门去管理，这些部门从许可、管理到执法是一条龙的，都没有管理好，怎么能指望在一夕之间解决所有问题呢。现在有的部门觉得“城市管理是个筐，什么都能往里装，”把难以解决的矛盾全部都交给行政执法局，导致城市管理日常工作的难度越来越大。

二是城市管理领域缺乏一部系统法律来规范，不能给予综合行政执法提供有力的法制支撑。综合行政执法部门在实际执法办案中适用的《城市规划法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《道路交通安全法》、《无证无照查处取缔办法》、《环境噪声污染防治法》、《食品卫生法》等法律法规规定实施行政处罚的主体是规划、建设、工商、公安、环保、卫生等相关部门，而实际执法主体是综合行政执法部门，这就造成了实施主体和法律法规规定的不对称，使得综合行政执法部门在执法过程中颇感尴尬。

三是有些法律法规较笼统，操作性不强，导致相关部门判断上的不同理解，影响了案件的处理。如在违反规划案件的办理上，对当事人的违法行为是否严重影响城市规划界定缺乏比较明确、规范的标准，在界定是否构成严重影响城市规划上，案件处理主观因素较多，相关部门往往会出现不同的理解。如一些违建案件规划部门认为严重影响规划，建议予以拆除，因我局对《停建通知书》送达前的违建部分无强制执行权，在申请法院强制执行后，存在法院调查认为严重影响规划缺乏标准依据不能成立，作出驳回申请决定的情况。四是综合行政执法局没有行政强制执行权，严重影响了行政执法的效率和权威。行政执法是为了公共利益执行相关的法律、法规，首先强调的是效率，但由于没有行政强制执行权，很多案件要申请法院执行，严重影响了行政执法的效率，也损坏了法律的权威。

（二）执法配合的问题

以行政综合执法为主导的新行政执法体制改革涉及到既有利益格局和条块关系的调整, 涉及到行政权力重新划分和组织结构重组的问题。绝大多数管理部门的传统模式是“一条龙”管理，从立法到执行，从管理、审批到监督、处罚，都由一个部门决定。部门自己给自己设定权力，又自己去行使权力，缺乏有效的监督机制，行政执法中存在很大的随意性。原来制定的各项法律都是为解决某一个问题而制定的，相互之间在立法之初就没有彼此呼应，导致实际执法过程出现法律漏洞或者法律矛盾。很多部门规章尤其反映出此类问题，现在由综合执法局集中行使处罚权，在某种程度上是在和相关部门争夺利益。综合执法机构设置后,动摇了某些行政机关的部门利益 ,综合行政执法部门必然面临如何与相关行政管理部门之间衔接和协调关系的问题。如 ,行政执法职能虽综合归并 ,但相应的行政管理职能仍由各相关部门行使 ,执法与管理之间的任务交接、协调配合已成为目前行政综合执法部门面临的一大难题。对原来执行各相关职权的行政机构来讲 ,行政综合执法的推进 ,使它们不得不让渡手中的执法权力 ,就难免有些失落。因此 ,在行政综合执法刚刚起步阶段 ,需要各方面协助和指引的情况下 ,却难于获得必要的帮助 ,使综合执法在实践中步履维艰。

（三）执法保障的问题

一是外部保障方面。主要是公安执法保障和法院执行保障。一方面，公安执法保障主要是由公安派驻城市管理警察大队到市综合行政执法局，其职能主要是配合我局工作，防止暴力抗法事件发生。由于办案程序较复杂，环节多，使大队的保障功能受到限制。城市管理警察警力严重不足，造成阻碍执行公务的案件处理不及时，保障不到位。另一方面，综合行政执法作出的行政处罚案件面广量多，且多数执法相对人由于自身利益的原因，对综合执法部门作出的行政处罚往往不主动履行，大多数案件必须通过申请法院强制执行，严重影响了效率。由于法院执行力量不足，导致一些申请执行的案件不能及时到位，既削弱了执法的威信，也影响了行政执法的成效。

二是内部保障方面，主要是经费保障。综合行政执法工作具有劳动强度大、专业性强和执法成本高的特点，经费保障非常重要，但衢州是经济欠发达地区，属于“吃饭”财政，财政状况比较困难，目前我市相对而言财政保障与综合行政执法试点工作实际需要存在着较大的差距，福利待遇也比较低，执法保障工作需要进一步加强。

（四）社会理解的问题

作为城市管理领域的一个新生事物，社会各界对综合行政执法寄于了极大期望，也给予了特别关注。作为城市管理的执法队伍，面对的大多是社会弱势群体，严格执法就会带来相应的社会德不理解。从内部看，执法人员从早到晚一心扑在执法一线，工作环境较差，工作比较辛苦，一年节假日加起来不会超过一周，比交巡警还累；无论风霜雨雪，随时都得开往现场；城市要搞创建，领导常常视察市容，市民投诉不断，都等着执法人员跑腿动手。一条街道清理不力，就会被视为工作不力。而待遇也相对比较低。加之新生队伍又恰逢公务员工资改革，一些文件规定的执法人员可享受超时、特岗、污染等津贴、补贴一直未能落实到位。在遭遇群众不理解，经历暴力抗法后，一线的执法人员会觉得得不到社会的理解就倍感委屈。

（五）行政许可与行政处罚相对分开的问题

在管理体制上，根据《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，实行审批与管理，监督与执法的分离，行政执法局只有处罚权没有审批权。“两权”分离之后，在具体的执行过程中，出现了一些问题。综合行政执法通过将处罚权与其他行政权进行分离，强化权力之间的监督和制约，从而减轻部门自利性的影响。但是，行政执法只是行政管理的一个环节，要实现政府管理的目的，有赖于其他行政管理环节的配合与协调才能实现。实行综合行政执法之后，相关职能（管理）部门认为失去了行政管理最有力的手段，其责任压力减轻了，因而就放松了审批许可后的监督管理，导致事前管理的责任缺失，增加了事后控制（行政处罚）的压力和执法成本；现场监督、检查以及处罚权由综合执法局行使，出现问题不是追究职能部门的责任，而往往将责任归咎于综合行政执法部门。例如，最近市区规划区的大批违章（法）建筑出现的根本原因就在于规划管理工作的滞后。市规划部门对村民的住房报建不进行审批，与村民自身的生活需要发生冲突，在依法难以实现自己目标的情况下，村民只好进行违法建设，虽然执法部门为制止这些违法建设疲于奔命，但仍然治标不治本，而社会和政府都把这些违法建设屡禁不止的责任归咎于综合行政执法局；与此同时，规划部门并没有承受责任压力，规划依然之后，违法建设仍然屡禁不止。

（六）政府管理的公共政策造成的问题 进城务工人员和城市低收入人群，是城管日常执法中主要打交道的两个群体，但问题产生的根源——我国社会保障体制的不健全、公共配套设施不完善，是城市管理难的根源。从我国目前经济发展的水平来看，数以亿计的下岗失业职工和农村剩余劳动力的生存都是问题，城市中的练摊人员并非都是农民，有相当一部分是下岗失业的城市居民，他们除了最低生活保障之外，就靠“练摊”来补贴家用。如果管理者的政策目标定得不恰当，行政执法人员在执行最末端的行政处罚权时就会遭到暴力抗法。如为了配合政府管理工作的“创卫”、“创园”等工作，行政执法局经常疲于应付，忙于奔波，但是城市管理的很多问题却还是没有根本解决。行政执法局在政府部门中行使着“末端治理”的职能，也就是说，是对前期政策不完善条件产生的问题进行修正，因此就非常容易产生“治标”不“治本”的结果。这也是执法队员经常在基层执法中发生冲突的重要原因。很多公共政策的问题、政策目标的设定以及涉及城市管理的种种公共问题的解决，是属于公共管理的问题，是政策层面的问题。因为行政执法人员只对法律负责，如果片面强调文明执法、礼貌执法，强调人性化管理很可能丧失执法的权威。因而，如何处理公共政策（城市管理）和法律（行政执法）之间的关系尤其显得重要。

四、进一步推进综合行政执法试点的建议

实行综合行政执法是社会主义市场经济发展的必然要求和行政执法体制改革的必然趋势。综合行政执法是建设法治政府的积极探索，对政府的执政能力和管理能力的提出了更高的要求。综合行政执法局的执法活动，既是执行宪法和法律法规的实施过程，也是贯彻依法治国基本方略、提高依法行政水平的重要法律保障。行政执法的核心功能是保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。基于衢州市综合行政执法改革比较成功，我们建议进一步推进综合行政执法试点工作。

（一）在现有行政管理体制的框架内，依法推行综合行政执法改革 行政管理体制改革是政府体制创新的重要组成部分，其主要目的是调整、改变计划经济条件下形成的政府自身运行的组织制度。但是，根据现有的行政管理体制，如果一下子改革到位也是不现实的。但可以考虑在深化行政管理体制的指导思想下，授权地方政府以综合行政执法改革为突破口，推广此一前瞻性的改革措施，从而带动其他领域的行政管理体制改革。综合行政执法机关应该是一个独立的行政执法主体，是行政系统的一部分，其设立应当符合法律法规的相关规定。作为深化行政管理体制改革的一项重要举措,建议地方各市政府有效整合政府资源，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”；“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案”，依法设立综合行政执法部门作为政府的本级序列部门，实行综合行政执法。通过优化组织结构，减少行政层级，集中权力，强化配合和监督，将分散的行政执法权力、监督、制约职能优化重组，对现有行政执法机构实行综合设置，通过整合职能、精简压缩地方政府各行政职能部门原行政执法机构和执法队伍，地方政府设立一级政府部门综合行政执法局，直接负责综合行政执法事务，向地方政府负责并报告工作。

（二）制定地方性法规，规范行政执法程序和法律适用

综合行政执法体制改革涉及到既有利益格局和条块关系的调整，涉及到权力重新划分和组织机构重组等一系列问题。法治政府要求权力和责任的对等。按照行征管理科学化和提高行征效率的要求，同一级政府所属的不同部门之间要求分工明确，中央政府和地方政府以及地方政府所属的不同层级部门之间应当划分事权，确定各自的职责和权限。综合行政执法部门以自己的名义行使专属的权力，其所行使的执法权自原来的专业部门移交后，原专业部门就不再行使这些权力，具有行政主体地位，应当独自承担相应的执法责任，遵循独立的活动规则，不再受其他部门的干涉。综合行政执法部门的成立只是解决了行政执法部门的权力冲突问题，但是，对于这种综合的、集中的行政权力运作过程中涉及到的运作程序和法律适用等问题则需要地方法规以立法的方式予以明确和规范。由于历史的原因，我国地方政府行政执法的依据多是部门规章以及其他规范性文件，种类繁多，五花八门，在实行综合行政执法的过程中，由于法律、法规衔接上的缺陷，执法时在适用法律上出现混乱。因此，建议在推广综合行政执法改革模式的同时，应该以地方立法的方式设立法定、科学的、高效的行政执法程序和行政执法责任制以保障综合行政政法权力的合法行使；为综合行政执法提供法律依据，为将来制定统一的综合行政执法打好基础，逐步建立统一的行政执法体制，使行政执法不断专业化、规范化和科学化。

（三）打破传统的改革思维模式，创新行政管理体制改革 实行综合行政执法，原本就是一项深化行政管理体制改革的重要举措，是在现有体制下的改革。综合行政执法改革符合行政管理体制改革的方向，改革的宗旨是加重地方政府的负担，促使政府更好地提供公共服务；打破了传统的条条管理的弊端。为什么会有“跑部要钱”现象，很大程度上，是由于我国政府管理职能转变不到位造成的。现在很多地方提出的要为综合行政执法部门在上级部门找个所谓的“婆婆”或者“父母”之类的想法是典型的传统思维方式。目前我国的各级政府不仅在许多职责方面重叠，而且在组织结构和机构设置上也比较雷同，政府管理职能从中央政府到地方政府都是界定不清的，而且中央政府有个什么部门，对应的地方政府（省市县甚至乡政府）就会有相应的部门来对应，形成了上下一样粗的状况；在很大程度上造成了上下级政府管理职能的重复和臃肿。事实上，不同层级的政府有不同的侧重面；只有对不同层级政府的功能进行定位，按照其不同功能特点，合理划分事权，解决好各自的错位、越位和缺位问题，把中央政府和省政府转变为以宏观管理和调控为主的“决策型政府”，把市、县、乡政府转变为以向社会、企业和公众提供优质服务为主的“服务型政府”，政府职能转变的问题才能有效得到解决。因此，实行综合行政执法不仅解决长期以来的多头执法、执法扰民等问题，更重要的是，地方政府因地制宜，根据各地的经济发展、社会进步的实际情况，成立综合的行政执法部门，直接受地方政府的领导，可以更好地为公众提供优质的公共服务。地方政府应该重新认识行政管理职能，重新改组政府组织机构，使政府的权力和行政机关的职能既有简化又相对集中，合理配置权力资源。

（四）围绕综合行政执法改革，区别行政执法职能与城市管理职能 行政执法是政府公务人员代表政府执行国家法律、法规以及规章的一系列活动；城市管理是在所有城市参与者的帮助下兼顾私营部门目标和市民利益，在上级政府为实现经济可持续发展的可能而规定的政策框架下制定实施协调和评估城市发展战略的过程，属于政府的公共政策领域。衢州市综合行政执法局不仅履行政府管理领域的十一项行政执法职能，而且履行了市政府交办的大量的城市管理的任务。也就是说，市综合执法局一方面执行国家的法律法规，一方面执行地方政府的公共政策。但在现实中，综合行政执法局执行了大量的公共政策，如，创建国家卫生城，创建国家文明城市等，牵扯了大量的精力，甚至执行城市政府的公共政策已经远远大于执行法律法规的任务。从法律上讲，行政执法就是执法人员代表政府执法，其只要对法律负责，其秉公执法的目的就是为了更好地管理，实现政府管理的目标即追求最大化地公共利益；城市管理是根据政府的政策对社会的一种规范和管理，为公众提供高质量的服务，因此，为了区别行政执法（法律）和城市管理（公共政策）之间的关系，建议成立综合行政执法部门时应该去除城市政府交办的任务这一“箩筐”条款，综合行政执法部门就是严格执法，城市管理等公共政策领域的管理职能应该由相关部门承担。

（五）加大宣传力度，使社会公众理解、认识到综合行政执法体制改革的意义 由于全国各地的情况不同，以及综合行政执法改革的经验不足，个别地方的暴力执法行为严重损害了行政执法队伍的形象。因此，应该加强对行政执法体制改革的宣传力度，加深社会公众对综合行政执法的理解。综合行政执法的根本目的就是保护公民、法人和其他组织的合法利益，促进政府机关依法行政。行政执法人员利用执法过程中碰到的一些具有典型教育的案件，通过有关的电视或报纸等新闻媒体，进行宣传，充分发挥新闻舆论的正确导向作用。对于一些地方的暴力执法现象不应该片面地报道，新闻媒体应该更多地从正面报道、宣传综合行政执法的改革工作，为推进依法治国方略、维护社会和谐稳定提供强大的舆论支持。同时，通过广泛的宣传也促进全民的公德意识、责任意识以及法律意识等。通过进一步加大宣传力度，积极营造有利环境，努力推进综合行政执法工作，提高行政执法效能，更好地为公众服务，为经济社会发展服务。

（六）鼓励多方参与，建立协同治理的城市管理模式 随着城市化的快速发展和公众法治意识的提升，城市政府和市场以及其他社会角色，通过正式和非正式的渠道，彼此影响对方的决策和行为，以适应不断深入的城市化和不断出现的新城市。在市场经济条件下的现代城市社会，城市自治组织、各类中介组织、社团、居民、公共媒体等“城市利益相关者”成为独立的利益团体，并在城市发展决策、决策执行和监督以及城市社区管理与服务等领域发挥着越来越重要的作用。因此，在现代城市管理中，政府的公共管理政策应该更多地倾听公众的声音，鼓励公众广泛积极参与。完善政府的社会管理职能和公共服务职能，提高公共服务质量；推动建立政府调控机制和社会协调机制互动，政府行政功能和社会自治功能互动，政府管理力量和社会调节力量互动的共同治理网络。由于社会事务具有复杂性，社会公众需求具有多样性，因此，应充分发挥政府、社会组织、公民等多方面的积极性，形成政府调控、社会组织和公民协同参与的社会管理和公共服务新机制。应通过建立健全统一、公正、透明的法律制度和公共政策体系，创造一个良好的制度与政策环境，城市管理与行政执法才能更好地互动起来，城市管理才能提供高质量的公共服务。