农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件特点、成因及对策[推荐]

第一篇：农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件特点、成因及对策[推荐]

近年来，随着社会、经济的发展，因城市扩张而征收近郊区农民集体土地越来越多。不少农村在分配土地征收补偿费过程中限制或剥夺了部分村民的分配权利，引发了矛盾和冲突，使得有关土地征收补偿费分配纠纷日益突出，收案数和结案数均逐年增加。人民法院处理稍有不当，将直接导致新的不稳定因素增加，影响农村发展的大局，阻碍农村改革的现代化进程。因此，透析个案，研究这类案件的规律性特点，分析其形成原因，探讨解决之策就成为司法实务界亟须解决的问题。本文拟对农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件的特点、成因进行分析．提出解决问题的对策，以期对人民法院审理此类纠纷有所裨益。

一、农村集体土地征收补偿费分配纠纷的案件特点

司法实践中，人民法院受理农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件最突出的特点是“四多两难”，即表现为被告主体多样、立案案由多样、案件类型多样、裁判结果多样，原告取证困难、执行困难。

（一）被告主体多样化

过去，在“三级所有，队为基础”的经济体制背景下，生产队、大队、人民公社组织边界清晰，主体地位明确，司法实践也较好把握。但是自人民公社解体后，农村社会组织结构形态骤变，由于村与村内集体经济组织之间、原生产大队与生产队之间土地所有权主体不一，导致具体做出征地补偿费分配的主体也不尽相同。因此，此类纠纷被告主体多样化，有以村民委员会为被告的，有以村民小组为被告的，有以村经济合作社、生产合作社为被告的，还有的以村和村民小组为共同被告。

（二）案由多样化

有的村或村民小组对此类土地征收补偿费的性质、名称认识理解不一致，有的并不将全部土地征收补偿费一次性分配完毕，而是分数次进行分配，并且分配项目不清。所以人民法院立案案由也是五花八门。有的定为农村集体土地征收补偿费分配纠纷，有的定为农村集体经济收益款纠纷，还有的以征地款分配纠纷、土地征收费纠纷、土地安置补助费纠纷、村民资格认定纠纷等做为案由。

（三）案件类型多样化

该类纠纷的案件类型也是复杂多样。以河南省信阳市两级人民法院2005年所受理的221件案件为例，按照原告身份或未参与分配的主要理由统计，农村姑娘嫁非农业户口的丈夫（简称农嫁非）未分配到土地征收补偿费用的有87件。农村姑娘嫁农村户口的丈夫（简称农嫁农）但因各种原因其户口仍留在原集体经济组织而未分到土地征收补偿费用的有64件，入赘女婿及所生子女户口已迁入集体经济组织但未参与分配的有15件，丧偶或离异后续娶的妻子户口已迁入但没有享有分配款的案件有7件，离异后女方未迁出户口但不能享有分配款的有30件，随改嫁的母亲或入赘的父亲户籍迁入农村集体组织的子女不能享有分配款的有4件，大中专在校生因户口已迁往学校不能享有分配款的有11件，为了能婚嫁等原因向集体组织书写了不参与分配征地补偿费用的保证书现又起诉要求分配的有2件，男方入赘到女方处且户口已迁入女方所在村集体经济组织后双方离婚，男方再婚后的妻子户口又迁入该集体经济组织后未享有土地征收补偿费的有1件。从近年来所受理的实际情况看，还有义务兵、外来户、独生子女、征地过程中死亡人口、回村退养退休人员、胎儿、新生儿、服刑人员、现役军人、违反计划生育出生人口等不同类型的主体未能享有土地征收补偿费分配款的情况。

（四）裁判结果多样化

由于目前法律规定不明确，所以各地法院在处理此类纠纷时所做出的裁判结果也是各不相同。在《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案适用法律问题的解释》实施前，有的法院不予受理；有的受理后中止审理；有的在受理后以各项补偿费用没有具体细化为由驳回起诉；有的认为土地补偿费按照法律规定不能分配而予以判决驳回。在支持原告诉讼请求的判决中，有的法院根据有关法律规定判决其中60％为安置补助费，原告依法享有分配，40％为土地补偿费而不能分配；有的判决原告与其他村民享有同等待遇，应该全额享有。还有部分案件通过调解方式结案。

（五）原告取证难

在土地征收补偿费用分配纠纷中，有的土地征收补偿协议由村出面签订，有的由村民小组或生产队出

面征订，且土地征收补偿费项目也没有进行细化，原告往往很难向法院提供有关土地征收手续方面的资料，无法确定适格的被告。相比较而言，原告处于弱势地位，对于集体经济组织所分配的究竟属于土地补偿款还是安置补助费或其他集体经济收益款不清楚，仅凭已经分配到该款的一些村民的证明起诉，缺乏维护自身权益的能力。

（六）执行难

一般来说，这类纠纷中的分配方案，多数都经过村民会议通过。执行这类案件，涉及个人经济利益，多数村民情绪对立，而且村委会不配合，甚至煽动群众围堵执行人员。不少地方征地款、补助费已分配完毕，没有可供执行的财产。所以，此类分配案件的执行难度远大于一般案件。

二、农村集体土地征收补偿费分配纠纷的形成原因

导致该类纠纷形成的原因很多，主要是农民权利意识和法律意识逐渐增强；户籍管理无法适应现实生活中出现的新情况；农村习俗、村民自治与法律规定之间的冲突；部分基层干部法制观念淡薄；法律规定不完善；村民迁入、迁出、出生、死亡等因素。

（一）农民的权利意识、法律意识增强

耕地是农民的生存之本，尤其在农业税减免后，土地就是财富的观念已成为农民的普遍共识。农民已经把所承包的土地看作是赖以生存的必要的生产资料，因此是寸土必争、寸金必争。失地又得不到补偿款的农民往往认为己方有理，胜诉可能性大，期望值高，加之对司法权威较大的法院判决有认同感，导致大量纷争诉至法院。

（二）户籍管理中出现的新情况

参与分配、享受待遇，须以集体经济组织成员资格的拥有为前提，有了成员资格，才能享有成员权。而这种成员权的取得与丧失均以户籍的存在与否为转移。随着城乡经济的快速发展和农村城市化进程的加快，人口流动性越来越大，以前边界十分清楚的城乡分立的二元社会结构处于急剧的制度转型中，农村户口管理中出现了许多新情况、新问题。户籍制度倾向于松动，有的乡镇派出所户籍档案管理起步晚，户籍文件材料归档范围没有很好统一，致使许多应归档的户籍材料，长期分散在经办人手里，造成派出所户籍档案不完整、不齐全，给法院调查取证带来了不便。司法实践中比较突出的情况是：其一，人户分离现象。如结婚后居住工作在配偶所在的村，但是户口未迁入的；城郊农村户在人不在的“空挂户”；户口虽属于本村农业户口但本人在外已经有了固定工作，并已经享受了城镇职工统筹待遇的；全家外出务工经商多年不回村的等等。其二，非农业户口问题。如走关系找门路农转非的；用钱买非农户口的：作为对村干部的奖励转非农户口的；离退休回村人员等。另外，土地承包30年不变的政策也使相当一部分农民淡化了户口观念，结婚不转户口的情况屡见不鲜。如何应对上述户口管理中出现的新情况，法院在认定成员资格时感到十分棘手。

（三）农村习俗、村民自治与法律规定的冲突

农村毕竟是一个乡土社会，受封建陋习和民间陈规的影响，“嫁出去的姑娘泼出去的水”等传统的宗法思想根深蒂固。虽然，《农村土地承包法》等法律对农村妇女的承包权利等予以了充分保护，但是，在实际操作中，这些法律规定被大打折扣。农村既得利益群体或宗族势力往往借助其在人数、影响上的优势左右集体内部事务的处理结果，使农嫁女等弱势群体成为“民主自治”进程中的牺牲品。另外，按农村习俗，家族成员或亲属之间土地集中使用或代管、托管、借种的现象普遍存在。该地被征收后，村委会或村民小组根据《村民委员会组织法》经讨论决定将补偿费分配给实际使用土地者，有土地使用证却实际未使用土地者被排斥在分配对象之外，引发纠纷。推究这些纷纷产生的深层次原因，主要还是农村习俗、村民自治与法律规定之间的冲突。

（四）部分基层干部法制观念淡薄

部分农村基层组织的干部法制观念淡薄，不能将法律、法规和上级的文件规定贯彻到实际工作中去，片面机械地强调自治而排斥法律规定、国家政策的约束。有的村组干部将征地补偿款作为捞取钱财的好时

机，利用手中掌握的一点点权力，把持分配，引起群众不满。有的村组民主制度不健全，少数干部一手遮天。《村民委员会组织法》第19条规定涉及村民利益的事项应当由村民会议讨论决定。《土地管理法》第49条规定，被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支情况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。《土地管理法实施条例》第25条又具体地规定了公告的内容。将于10月1日生效的《物权法》第59条第2款规定，“下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：„„

（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法„„”。这些规定和要求没有得到贯彻，也就谈不上农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权。

（五）法律规定不完善

针对征地补偿费的分配，我国有不少法规条文进行规制和指引。具体而言，涉及土地补偿费分配的法规主要有三。一是《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）。该文件指出，按照土地补偿费主要用于被征地农产的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。二是《农业部关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理指导丁作的意见》（农经发[2005]1号）。该文件规定，留归农村集体经济组织的土地补偿费属农民集体资产，应当用于发展生产、增加积累、集体福利、公益事业等方面，不得用于发放干部报酬、支付招待费用等非生产性开支。三是2005年9月1日施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案适用法律问题的解释》。该司法解释有关条文规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组经民主议定程序决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费，征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。由于法规、司法文件制定部门不同，侧重点各异，条文之间明显存在不一致甚至相互冲突的情况。由此引发的问题是，作为最基层的农村集体经济组织，究竟应该依据哪条或哪个部门制定的法规作为处置征地补偿费的准绳？进而言之，在土地补偿费留归集体经济组织的大原则下，征地补偿费能否分配，如何分配？现行法规既无罗列性的说明，又无限制性的规定。在法规政策缺位的情况下，农村集体经济组织只得各自依据本村实际自行制定分配方案。如有的全额到户，有的部分留村、组，而留村、组的比例又各有不同；有的一次性发放，有的分若干年发放；有的不分老少按人头发放，有的按被征用土地面积分配；有的征到谁家的土地，土地补偿安置费归谁所有，没征到的一分不给。正是由于征地补偿费分配方式的混乱，为失地农民频繁上访缠诉埋下了隐患。另外，现行法律对征用补偿标准过低，不能解决农民失地后的长远生计也是引起农民诉讼的原因。但由于《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第3款规定，“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”这就限制了失地农民以补偿费过低为由寻求司法救济的途径。司法实践中，由于法律没有规定对历史遗留问题的处理规则，导致在土地问题上有些历史遗留问题的失地农民，其诉讼主张没有得到法院支持。

（六）村民迁入、迁出、出生、死亡等诱发因素

农业户籍和成员权也不完全是封闭固定的，其可因迁入、迁出、出生、死亡而取得、变动和丧失。如因婚姻嫁娶、生育等新增人口的村民待遇（增人不增地）问题；嫁城妇女及其子女虽因户籍政策不能迁入城市，却长期生活在城市，其村民待遇应否保留的问题。这些问题或因法无明确规定，或因法律与政策的冲突，或因各地认识和操作上的差异而变得纷繁复杂，随时都可能引发矛盾冲突，形成诉讼。这类纠纷可分为两种情形：第一是因村民迁入、迁出引发的争议。近年来，随着国家大型建设项目立项开工，农村劳动力异地转移是比较突出的社会现象之一，往往会引起纠纷，这些土地被收回而无法享受补偿费的村民，就会与村委会等产生争议；第二类是因出生、死亡等原因引发的争议。根据《农村土地承包法》有关规定，土地一般承包期为30年，在这30年间，应该遵循“增人不增地、减人不减地”的立法指导思想，对于出生、死亡的村民，原则上不进行土地调整，确有必要者，在5％的机动地中进行解决。但是，目前绝大多数的农村已无机动地可予调整，因此，实践中，对于一些家族势力较大的重新组建家庭的年轻夫妇及其子女或者新增农户，村组干部迫于其压力往往不得不将一些弱势家庭或者已亡者的耕地转包给他们耕种，在土地征收后这些弱势群体因得不到补偿款从而引发纠纷。

三、农村集体土地征收补偿费分配纠纷的解决对策

征地补偿费分配纠纷涉及农民群众的切身利益，从根本上解决此类分配纠纷问题，既要从眼前农民生活需要出发，又要从保障农民长远利益来考虑。有关机关应早日出台相关政策和措施规范操作程序和监督机制，立法机关、最高人民法院应完善相关法律规定及司法解释，保护失地农民的合法权益，以减少和杜绝此类纠纷的继续产生。

（一）健全户籍管理法律制度

针对当前户籍制度所存在的缺陷，建议立法机关完善我国的户籍管理制度，实行人户一致、户随人走、迁徙自由。当然，并不是绝对的迁徙自由，而是对于那些具有合法固定住所、稳定职业或生活来源的，应作为准许其在当地落户的基本条件。如可以参照《民事诉讼法》关于经常居住地的规定，对于离开原户籍所在地在当地居住满1年以上的，已具有合法固定住所、稳定生活来源等的，其户籍应迁入当地。以《民事诉讼法》中规定的经常居住地为新的户籍所在地，既有利于户籍管理，又便于法院管辖，对确定集体经济组织成员资格也更加明确合理。

（二）建立健全农村社会保障法律制度

建立健全多层次的与本地区实际相适应的农村社会保障体系。针对失地农民，政府应予办理与城镇居民相同的社会保障和医疗保险，应当协助安排工作或者给予一次性补助，使农民今后的就业、养老、医疗等福利待遇有长远的制度、财产保障，摆脱现在的单一依靠征地补偿的机制。可喜的是，《物权法》在第42条已明确规定，“征收集体所有的土地，应当„„安排被征地农民的社会保障费用”。

（三）完善有关行政法规、规章，规范操作程序和监督机制

目前土地征收、分配中的有些行政法规、规章及操作程序不尽合理也是导致农民情绪激动，不断诉讼、上访的原因之一。因此，建议政府部门首先应尽快修订完善相关行政法规、规章，确立兼顾国家、社会、农民集体和农民个人各方利益并有明确的法律规范作为保障的公正合理的土地管理、征收、补偿等制度，规范土地征收的程序操作；其次在操作过程中各项补偿项目必须明确分类，手续完备，程序必须公开合法等等；同时还应完善相关的监督机制，来监督和制约土地征收中的违法行为。乡镇政府应对村民委员会进行工作指导，对于以村民自治为幌子、侵害集体成员合法权利的行为，应由乡镇政府积极行使行政审查权，纠正其违法行为（《村民委员会组织法》第4条、第28条）。

（四）提高行政执法人员及农村干部的法律意识

土地征收补偿分配纠纷中，必须要涉及到大量的行政执法人员和最基层的农村干部，有部分干部法律意识淡薄，不能将法律制度予以真正的实施。因此，有必要开展法律教育，提高他们的法律知识，提高素质，讲究工作方法。落实基层民主制度，涉及征收土地等问题一律依法交由村民民主讨论，实行彻底公开。村委会决策本村事务，必须按照《村民委员会组织法》第17条所规定的程序提请村民会议讨论，村民会议所作出决策亦必须符合该法第19条所规定的民主原则。

（五）完善相关司法解释

针对审判实际，最高人民法院应尽可能地规范、统一和完善相关司法解释，有利于各地基层法院具体操作执行，正确裁判。

1、受理问题。关于农村土地征收补偿费分配纠纷案件的受理问题，应作出统一、明确的规定，统一立案案由，避免各地法院在立案案由上的？混乱现象，维护法律的严肃、权威、一致。在行政救济手段无法解决土地补偿费分配数额时，应肯定司法审查的介入，保证救济途径的畅通。对集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，做为维护公平正义的最后一道防线，人民法院理应受理，以充分保障农民的救济途径。同时司法解释应完善土地征收补偿费分配纠纷中对历史遗留问题的处理规则。

2、农村集体经济组织成员资格认定问题。针对现在的人户分离普遍、人口流动频繁的情况，一律以户籍为依据确定集体经济组织成员资格来分配征地补偿费无法解决挂靠户口人员等实际问题，集体经济组织成员资格认定容易出现简单化和扩大化，会导致城镇边缘经济相对发达的村落人口猛增，势必影响社会安定。因此，不能将户籍作为唯一依据，还应结合成员与集体经济组织的经济生活联系（主要指是否以本村

内的农业生产为生活来源的根本保障、在本村是否有合法固定的住所）、是否尽了主要义务（主要指是否承担村提留、乡统筹费、农村义务工和劳动积累工以及缴纳税费、实行计划生育等）等多种因素来确定。对农嫁非、农嫁农，入赘女婿及其所生子女，离婚或丧偶的妇女及其所生子女，异乡异地的农村妇女或入赘女婿在本地结合后、又离婚或丧偶后再婚的，五保户收养子女的、原系农业户口的大、中专在校学生，服役的义务兵，遵守或违反计划生育的子女等等不同类型的分配主体，司法解释不应回避，应根据合理的农村习惯、村规民约或法律政策分别作出不同的限制规定。

3、举证责任的特殊规定。集体经济组织成员起诉集体经济组织，其所要提供的证据材料都掌握在集体经济组织手里，因此，原告取证难是客观事实。笔者建议实行举证责任倒置，原告只要证明被告在集体经济组织成员内分配过多少数额的费用即可，其余举证责任应由被告方来承担。

4、村规民约与法律规定之间的冲突的解决机制。对集体经济利益的分配、处理决定，往往涉及到村规民约、村民议事制度与法律规定之间的矛盾冲突，有的甚至完全违反了法律规定，如对农嫁女的承包权进行限制、对其征地补偿费进行扣减等。由于村民议事制度民主方式的欠缺，如果片面强调按《村民委员会组织法》规定的少数服从多数原则操作，很可能会损害少数群体的政治、社会和经济权利。因为，从经济利益层面讲，参与分配的群体越少，享受的利益就越多。这样就很容易产生不合理不公平的结果。村委会往往以村民自治为由来对抗少数村民提出的违法审查请求。如何对村规民约的合法性进行审查，审查的范围、深度，处理手段应如何掌握等就成为处理此类纠纷的难点所在。笔者认为村民集体享有自治权应受到一定的法律约束，对于法律的禁止性规定，如《农村土地承包法》第5条、第6条、第30条等，如果在村规民约中有违反性规定的，应认定为违法。在《物权法》正式实施后，对于一方依据《物权法》第63条第2款有关“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”的规定行使撤销请求权的，法院应予撤销。

第二篇：农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件特点、成因及对策

近年来，随着城镇化进程的加快，农村集体土地被大量征收，因土地征收补偿费分配不公而引发的纠纷也日益增加。以xx省xx市两级人民法院受理、审结此类农村集体土地征收补偿费用分配纠纷案件数为例，2003年共收案190件，结案186件；2004年共收案203件，结案207件；2005年共收案221件，结案213件。

一、此类案件的特点

1、被告主体多样化。

在“三级所有，队为基础”的经济体制下，生产队、大队、人民公社组织边界清晰，主体地位明确，在这种背景下，它们的法律地位是明确的，司法实践也较好把握。然而，当人民公社解体，农村社会组织结构形态骤变，由于农村集体经济组织承袭原有的三级所有、队为基础的政社合一模式，村与村内集体经济组织之间、原生产大队与生产队之间因地位不平等，存在着相互之间争夺土地补偿费的现象。因此，此类纠纷被告主体多样化，有以村为被告的，也有以村民小组为被告的，甚至有的以村和村民小组为共同被告。在以村为被告的案例中，有以村民委员会为被告的，也有以村经济合作社为被告的；在以村民小组为被告时，有以村民小组为被告的，有以生产合作社为被告的。

2、案由多样化。

有的村或村民小组并不将全部土地征收补偿费一次性分配完毕，而是分数次进行分配，且分配项目不清。所以案由也是五花八门。有的法院写为农村集体土地征收（征用）补偿费分配纠纷，有的以农村集体经济收益款纠纷作为案由，还有的称之为土地征收（征用）费纠纷，另外还有土地安置补助费纠纷、农村征地款分配纠纷、村民资格认定纠纷、村民与村民委员会土地征收（征用）费纠纷等等各种案由。

3、案件类型多样化。

此类纠纷的案件类型也是复杂多样。在我市两级法院2005年所受理的221件案件中，按照原告身份统计，农村姑娘非农业户口的丈夫（简称农嫁非）未分配到土地征收补偿费用的有87件，农村姑娘嫁农村户口的丈夫（简称农嫁农）但因各种原因其户口仍留在原集体经济组织而未分到土地征收补偿费用的有 64件，入赘女婿及所生子女户口已迁入集体经济组织但未参与分配的有15件，丧偶或离异后续娶的妻子户口已迁入但没有享有分配款的案件有7件，离异后女方未迁出户口但不能享有分配款的有30件，随改嫁的母亲或入赘的父亲户籍迁入农村集体组织的子女不能享有分配款的有4件，大中专在校生因户口已迁往学校不能享有分配款的有11件，为了能婚嫁等原因向集体组织书写了不参与分配征地补偿费用的保证书现又起诉要求分割的有2件，男方入赘到女方处且户口已迁入女方所在村集体经济组织后双方离婚，男方再婚后的妻子户口又迁入该集体经济组织后未享有土地征收补偿费的有1件。从往年所受理的有关情况看，还有义务兵、外来户、独生子女、征地过程中死亡人口、回村退养退休人员、胎儿、新生儿、服刑人员、现役军人、违反计划生育出生人口等等不同类型的主体未能享有土地征收补偿费用分配款的情况。

图二：2005xx市两级法院受理征地补偿费分配纠纷案件类型统计表

4、裁判结果多样化。

由于当前法律规定不明确，所以各地法院在处理此类纠纷时所作出的裁判结果也是各不相同。在《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案适用法律问题的解释》公布实施前，有的法院不予受理；有的受理后中止审理；有的在受理后以各项补偿费用没有具体细化为由驳回起诉；有的认为土地补偿费按照法律规定不能分配而予以判决驳回。在支持原告诉讼请求的判决中，有的法院根据有关法律规定判决其中60%为安置补助费，原告依法享有分配，40%为土地补偿费而不能分配；有的判决原告与其他村民享有同等待遇，应该全额享有。

5、原告取证难。

在土地征收补偿费用分配纠纷中，有的土地征收补偿协议由村出面签订，有的由村民小组或生产队出面征订，且土地征收补偿费项目也没有进行细化，原告往往很难向法院提供有关土地征收手续方面的资料，无法确定被告。相比较而言，原告处于弱势地位，对于集体经济组织所分配的究竟属于土地补偿款还是安置补助费或其他集体经济收益款不清楚，仅凭已经分配到该款的一些村民的证明起诉，缺乏维护自身权益的能力。

6、执行难。

一般来说，这类纠纷中的分配方案，多数都经过村民会议通过。执行这类案件，涉及具体个人经济利益，多数村民情绪对立，而且村委会不配合，甚至煽动群众围堵执行人员。有的地方征地款、补助费已分配完毕，没有可供执行的财产。所以，此类分配案件的执行难度远大于一般案件。

二、此类纠纷形成的原因

该类纠纷形成原因很多，主要是：农民的权利意识、法律意识增强，户籍管理中出现了种种新

情况，农村习俗、村民自治与法律规定的冲突，部分基层干部法制观念淡薄，法律规定不完善，征地补偿费的分配不公平，征收机关乱作为、操作不规范，村民迁入、迁出、出生、死亡等因素。

1、农民的权利意识、法律意识增强。

由于耕地是农民的生存之本，尤其在农业税减免后，土地就是财富的观念已成为农民的普遍共识。农民已

经把所承包的土地看作是赖以生存的必要的生产资料，因此是寸土必争、寸金必争。失地又得不到补偿款的农民往往认为已方有理，胜诉可能性大，期望值高，加之对司法权威较大的法院判决有认同感，导致大量纷争诉至法院。

2、户籍管理中出现的新情况。

参与分配、享受待遇，须以集体经济组织成员资格的拥有为前提，有了成员资格，才能享有成员权。而这种成员权的取得与丧失均以户籍的存在与否为转移。随着城乡经济的快速发展和农村城市化进程的加快，以前边界十分清楚的城乡分立的二元社会结构处于急剧的制度转型中，农村户口管理中出现了许多新情况，新问题。人口流动性越来越大，户籍制度倾向于松动，有的乡镇公安派出所户籍档案管理起步晚，户籍文件材料归档范围没有很好统一，致使许多应归档的户籍材料，长期分散在经办人手里，造成公安派出所户籍档案不完整、不齐全，给法院调查取证带来了不便。司法实践中比较突出的情况是：（1）人户分离现象。如结婚后居住工作在配偶所在的村，但是户口未迁入的；城郊农村户在人不在的“空挂户”；户口虽属于本村农业户口但本人在外已经有了固定工作，并已经享受了城镇职工统筹待遇的；全家外出务工经商多年不回村的；还有在乡镇企业工作的等等。（2）非农业户口问题。如走关系找门路农转非的；用钱买非农户口的；作为对村干部奖励转非农户口的；国家征收土地转为非农户口，由于不能安排工作仍在原村劳动的；离退休回村人员等。另外，近年来，国有企业内退和下岗人员不断增多，其中相当一部分人回到家乡农村生活定居；还有，土地承包三十年不变的政策也使相当一部分农民淡化了户口观念，结婚不转户口的情况屡见不鲜。如何应对上述户口管理中出现的新情况，各地法院在认定成员资格时都感到十分棘手。

3、农村习俗、村民自治与法律规定的冲突。

农村毕竟是一个乡土社会，受封建陋习和民间陈规的影响，“嫁出去的姑娘泼出去的水”等传统的宗法思想根深蒂固。虽然，《农村土地承包法》第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”但是，在实际操作中，法律规定被大打折扣，大量农村妇女依法享有的权利遭受了不同程度的侵害。由于没有承包地而被村委会或村民小组剥夺征地补偿费分配权的妇女大量存在。另外，按农村习俗，家族成员或亲属之间土地集中使用或代管、托管、借种的现象普遍存在。如今国家征地给予补偿了，一些外出打工者，或父子、弟兄、母子土地又同在一本使用证上，却被村民委员会或村民小组排斥在分配对象之外，引发纠纷。还有一类情形，第二轮土地承包前有一部分农民举家外迁，户口留在本村组，二轮土地承包时外迁农民的土地由村委会承包给本村其他农民，但使用者的姓名仍是原第一轮土地承包的农民。该地被征收后，村委会根据《村民委员会组织法》经讨论决定将补偿费分配给实际使用者，现在返乡农民拿着土地证向村组讨要补偿款引发纠纷。推究这些纷纷产生的深层次原因，主要还是农村习俗、村民自治与法律规定之间的冲突。

4、部分基层干部法制观念淡薄。

部分农村基层组织的干部法制观念淡薄，不能将法律、法规和上级的文件规定贯彻到实际工作中去。有的村组干部将征地补偿款作为捞取钱财的好时机，利用手中掌握的一点点权力，在分配上打主意，引起群众不满。有的村组民主制度不健全，少数干部说了算。《村民委员会组织法》的精髓就是“四个民主”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）。而这“四个民主”在农村一些地方远远没有落实。党支部书记或者村委会主任一手遮天，不知何为民主。村委会选举要体现乡镇党委和政府的意图，在工作人员的“指导”下一些不符合条件的人“选”成了村干部。这些人上台后，想的不是为村民谋利益，而是个人如何捞钱。民主决策、民主管理、民主监督更是无从谈起，大小事由村干部说了算。有的村根本没有民主监督组织，即使有也形同虚设。《村民委员会组织法》第十九条规定涉及村民利益的事项应当由村民会议讨论决定。《土地管理法》第四十九条规定，被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支情况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。《土地管理法实施条例》第二十五条又具体地规定了公告的内容。中办国办《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》制定了规范的重大村务决策程序并且要求：根据农村改革发展的新形势、新情况及时丰富和拓展村务公开内容。当前，要将土地征用补偿及分配等纳入村务公开的内容。这些规定和要求没有得到贯彻，也就谈不上农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权。

5、法律规定不完善。

针对征地补偿费的分配，我国有不少法规条文进行规制和指引。具体而言，涉及土地补偿费分配的法规主要有三：一是《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发［2004］ 238号）。该文件指出，按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。二是《关于加强农村集体经济征地补偿费监督管理指导工作的意见》（农经发［2005］1 号）。该文件规定，留归农村集体经济组织的土地补偿费属农民集体资产，应当用于发展生产、增加积累、集体福利、公益事业等方面，不得用于发放干部报酬、支付招待费用等非生产性开支。三是最新公布的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案适用法律问题的解释》（2005年9月1日施行）。该司法解释有关条文规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组经民主议定程序决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费，征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。由于政策制定部门不同，侧重点各异，条文之间明显存在不一致甚至相互冲突的情况。由此引发的问题是，作为最基层的农村集体经济组织，究竟应该依据哪条或哪个部门制定的法规作为处置征地补偿费的准绳？进而言之，在土地补偿费留归集体经济组织的大原则下，征地补偿费能否分配，如何分配？现行法规既无罗列性的说明，又无限制性的规定。在法规政策缺位的情况下，农村集体经济组织只得各自依据本村实际自行制定分配方案。如有的全额到户，有的部分留村、组，而留村、组的比例又各有不同；有的一次性发放，有的分若干年发放；有的不分老少按人头发放，有的按被征用土地面积分配；有的征到谁家的土地，土地补偿安置费归谁所有，没征到的一分不给。正是由于征地补偿费分配方式的混乱，为失地农民频繁上访缠诉埋下了隐患。另外，现行法律对征用补偿标准过低，不能解决农民失地后的长远生计也是引起农民诉讼的原因。但由于《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第三款规定“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”这就限制了失地农民以补偿费过低为由寻求司法救济的途径。司法实践中，由于法律没有规定对历史遗留问题的处理规则，导致在土地问题上有些历史遗留问题的失地农民，其诉讼主张没有得到法院支持。

6、征地补偿费的分配不公平。

农地征收和转让，政府和开发商是主导，农民及其所属集体是被动的接受者。在实施过程中是农民集体经济组织、国家(政府)和企业三方主体发生关系，农民往往被搁置在一边。据浙江省一项调查表明，如果征地成本价是100%，则地方政府占20%~30%，企业占40%~50%，村集体经济组织占15%~20%，农民仅占5%~10%。政府、集体与农民之间的分配严重不合理，征用农民的土地收益格局是农民仅占5%~10%，成本价与出让价之间的巨额增值收益大部分被中间商或地方政府所获取。政府与民争利，农民得不到足够补偿。但就这么一点微薄的补偿款，被一些地方政府截留、挤占等非法手段占据后，农民实际能拿到手的就更少甚至根本拿不到。

7、征收机关乱作为、操作不规范。

土地征收价格与巨大的土地出卖价格和潜在收益形成很大反差，导致政府违法乱征地相对普遍。我国在建设用地审批上存在不少漏洞，违规圈地事件屡见不鲜。据国土资源部统计，1987年至2001年，全国非农建设占用耕地近七成是政府行政方式征占的。另据浙江农调队的调查，95%以上的失地农民没见过任何公告、文件、手续，85%的农民没有参加过村民大会，70%的农民不清楚具体的征地费数额。在这种征地程序混乱的情况下，农民权益受到了很大伤害，同时也为一部分干部贪污、挪用土地补偿费提供了许多便利。《土地管理法》第二条规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”一些地方县、乡政府公然置法律、法规和政策于不顾，以各种名目截留、挪用、拖欠补偿费等有关费用层层剥皮到基层所剩不多，再被村组一些人采取非法手段据为己有引起诉讼成为必然。有的农民只顾眼前利益认为“剜到篮里就是菜”，能得多少是多少。尽管到手的没有政策规定的多，也不再深究。不愿忍气吞声的村民们找县、乡政府处理，县、乡政府自身有问题无法向群众交待，往往以以后处理为由搪塞，推三拖四，使农民丧失了对政府的信任感，大量纷争诉至法院。

8、村民迁入、迁出、出生、死亡等诱发因素。

农业户籍和成员权也不完全是封闭固定的，其可因迁入、迁出、出生、死亡而取得、变动和丧失。如因婚姻嫁娶、生育等新增人口的村民待遇（增人不增地）问题；嫁城妇女及其子女虽因户籍政策不能迁入城市，却长期生活在城市，其村民待遇应否保留的问题。这些问题或因法无明确规定，或因法律与政策的冲突，或因各地认识和操作上的差异而变得纷繁复杂，随时都可能引发矛盾冲突，形成诉讼。这类纠纷可分为两种情形：第一是因村民迁入、迁出引发的争议。近年来，随着国家大型建设项目立项开工，农村劳动力异地转移是比较突出的社会现象之一，往往会引起纠纷，这些土地被收回而无法享受补偿费的村民，就会与村委会产生争议；第二类是因出生、死亡等原因引发的争议。《农村土地承包法》明确规定，为了稳定农村土地承包权的稳定性，土地承包期为30年，在这30年间，应该遵循“增人不增地、减人不减地”的立法指导思想，对于出生、死亡的村民，原则上不进行土地调整，确有必要者，在5%的机动地中进行解决。但是，目前绝大多数的农村已无机动地可予调整，因此，实践中，对于一些家族势力较大的重新组建家庭的年轻夫妇及其子女或者新增农户，村组干部迫于其压力往往不得不将一些弱势家庭或者已亡者的耕地转包给他们耕种，在土地征收后这些弱势群体因得不到补偿款从而引发纠纷。

三、解决对策

建设社会主义新农村是党中央的重要决策，也是农民的迫切愿望。而由征收土地引发的土地补偿费分配纠纷则涉及农民群众的切身利益，如果处理不当就会影响新农村建设的顺利进行。从根本上解决农村集体土地征收补偿费分配　纠纷问题，既要从眼前农民生活需要出发，又要从保障农民长远利益来考虑，完善相关法律规定及相关司法解释，保护大量失地农民的合法权益，并出台有关政策和措施来减少和杜绝此类纠纷的继续产生，规范操作程序和监督机制。

1、健全户籍管理法律制度。

针对当前户籍制度所存在的缺陷，建议立法机关完善我国的户籍管理制度，实行人户一致，户随人走，迁徙自由。当然，并不是绝对的迁徙自由，而是对于那些具有合法固定住所、稳定职业或生活来源的，应作为准许其在当地落户的基本条件。如可以参照《民事诉讼法》关于经常居住地的规定，即对于离开原户籍所在地在当地居住满一年以上的，已具有合法固定住所、稳定生活来源等的，其户籍应迁入当地，以《民事诉讼法》中规定的经常居住地为新的户籍所在地等等，既有利于户籍管理，确定集体经济组织成员资格，而且对于法院管辖也更加明确合理。

2、完善土地管理法律制度。

明确集体土地所有权主体代表，强化所有权职能，按照我国有关法规和农村实际情况，在维护土地集体所有的前提下，赋予农民完整的集体土地所有权，应当确立村民委员会作为集体土地所有权主体代表。国家立法机关应尽快出台相关法规确认农村各类组织的法律地位，政府相关部门应着手对农村各类社会组织的登记确认工作，并颁发相应证、照。村民委员会作为具有独立完整财产权利的法人实体，可以在法律规定的范围内享有对土地的占有、使用、收益或处置权；可以通过对土地的发包、出让、出租、入股、抵押等实现其所有权。在土地被国家征用后，土地补偿费作为股份公司或股份制社的基本财产，由股份公司或股份合作的管理者经营管理，农民按原承包土地的权益比例享有股东权益，从而使农民不致因丧失土地使用权而同时失去土地收益权，从而延续了农民与土地的关系，有效地保障了所有人的根本利益，从根本上解决此类纠纷。对于土地补偿费问题，目前大部分地区都是直接分配到农民个人，而且也无法追回，因此，是否能够私分，是否必须用于生产或安排再就业，都值得商榷。

3、单独制订土地征用、补偿法律制度。

《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：要加快征地制度改革步伐，完善对征地农民的合理补偿机制。应单独对土地征收及补偿方面作出具体明确的法律规定。首先要限制土地征收权被滥用，严格以土地用途是否为公共用途或者具有公共利益作为判定土地征收是否合法的依据。严格区分公共目的征收和其他目的征收，并据此执行不同的土地征收补偿办法。公共目的征收的补偿可以由法律或者政府定价，应充分考虑土地的市场价值、农民的生活安置、相邻土地的损害以及地上作物、建筑物的损失。细化补偿的项目，扩大补偿的范围，实行可得利益补偿和土地附属利益补偿原则。征地补偿项目应具体和统一。可喜的是，xx省今年已出台了相关文件，规定征地补偿费省辖市范围每亩不得低于3万元，县以下范围每亩不得低于2万；明确了征地补偿费分配原则和分配比例，被征地户不得低于80%。

4、建立农村社会保障法律制度。

对失土农民应予办理与城镇居民相同的社会保障和医疗保险，应当协助安排工作或者给予一次性补助，应建立多层次的农村社会保障体系，包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助以及发展和完善农村合作医疗制度等等，逐步弱化土地的福利功能。

5、完善有关行政法规，规章，规范操作程序和监督机制。

目前土地征收中的有些行政法规、规章及操作程序不尽合理也是导致农民情绪激动，不断诉讼、上访的原因之一。因此，建议政府部门尽快完善相关行政法规、规章，确立兼顾国家、社会、农民集体和农民个人各方利益，并有明确的法律规范作为保障的公正合理的土地管理、征收、补偿等制度，规范土地征收的程序操作，其次在操作过程中各项补偿项目必须明确分类，手续完备，程序必须公开合法等等。并完善相关的监督机制，来监督和制约土地征收中的违法行为。

6、提高行政执法人员及农村干部的法律意识。

土地征收补偿分配纠纷中，必须要涉及到大量的行政执法人员和最基层的农村干部，有部分干部法律意识淡薄，不能将法律制度予以真正的实施。因此，有必要开展法律教育，提高他们的法律知识，提高素质，讲究工作方法。落实基层民主制度。涉及征收土地等问题一律依法交由村民民主讨论，实行彻底公开，杜绝“布袋买猫”。村委会决策本村事务，必须按照《村民委员会组织法》第十七条所规定的程序提请村民会议讨论，村民会议所作出决策亦必须符合该法第十九条所规定的民主原则。

此外，针对审判实际，还应尽可能地规范、统一和完善相关司法解释，有利于各地基 层法院具体操作执行，正确裁判。

（1）受理问题。关于农村土地征收补偿费分配纠纷案件的受理问题，应作出统一、明确的规定，统一立案案由，避免各地法院在立案案由上的混乱现象，维护法律的严肃、权威、一致。在行政救济手段无法解决土地补偿费分配数额时，应肯定司法审查的介入，保证救济途径的畅通。因此，对集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，做为维护公平正义的最后一道防线，人民法院理应受理，以充分保障农民的救济途径。同时司法解释应完善土地征收补偿费分配纠纷中对历史遗留问题的处理规则。

（2）当事人主体资格的规定。针对现在的人户分离普遍、人口流动频繁的情况，一律以户籍为依据确定集体经济组织成员资格来分配征地补偿费无法解决挂靠户口人员等实际问题，集体经济组织成员资格认定容易出现简单化和扩大化，会导致城镇边缘经济相对发达的村落人口猛增，势必影响社会安定。因此，不能将户籍作为唯一依据，还应结合成员与集体经济组织的经济生活联系、是否尽了主要义务（主要指是否承担村提留、乡统筹费、农村义务工和劳动积累工以及缴纳税费、实行计划生育等）等多种因素来确定，对农嫁非、农嫁农，入赘女婿及其所生子女、离婚或丧偶的妇女及其所生子女、异乡异地的农村妇女或入赘女婿在本地结合后，又离婚或丧偶后再婚的、五保户收养子女的、原系农业户口的大、中专在校学生、服役的义务兵、遵守或违反计划生育的子女等等不同类型的分配主体根据合理的农村习惯、村规民约或政策分别作出不同的限制规定。

（3）举证责任的特殊规定。集体经济组织成员起诉集体经济组织，其所要提供的证据材料都掌握在集体经济组织手里，因此，原告取证难是客观事实。笔者建议实行举证责任倒置，原告只要证明被告在集体经济组织成员内容分配过多少数额的费用就可，其余举证责任应由被告方来承担。

第三篇：农村集体土地征收补偿费应当如何分配

农村集体土地征收补偿费应当如何分配？随着我国城市化的进程，农村中越来越多的集体土地被征收为国有土地。依据我国《土地管理法》第47条的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费，安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这三项费用经政府审核发放到村集体后，哪些费用应分配到村民手中？哪些村民享有请求分割的权利？实践中，为征收补偿费发生纠纷的案例很多。为此，笔者依据最高人民法院《关于审理涉及农村承包纠纷案件适用法律问题的解释》法释[2005]6号（以下简称解释）的规定加以论述，希望使农民朋友对些问题能够深入理解。

一．地上附着物和青苗补偿费分配纠纷

《土地管理法实施条例》第26条规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗费的所有者所有。地上附着物补偿费，是对被征收土地上的建筑物，构筑物，如房屋，水井，道路，管线等的拆迁和恢复费，以及被征收土地上林木的补偿或者砍伐费等。青苗补偿费，是对被征收土地上生长的农作物，如水稻，小麦，玉米等造成的损失所给予的一次性经济补偿费用。国家征收土地时，必然会对承包经营户的财产造成损失，为了弥补被征地农户在农田基本建设中投入的损失，理应对被征地农户予以补偿。当发包方即村集体经济组织或村委会收到上述费用后，有义务将这些费用支付给相关的农户。如果拒不支付，则构成对这些农户的侵权。

《农村土地承包法》规定了农民有将自己承包的土地流转的权利。当承包方将土地承包经营权以转包或出租等方式流转给第三方的情况下，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。但当承包方采取转让，互换的形式流转时，则原承包方不能取得相关费用。因为转让和互换，不同于转包或出租的形式。转包或出租，承包方和发包方的承包合同并没有改变。而转让和互换的形式，第三方已经完全取代了原承包方的地位，原承包方已经退出了承包合同，不再享有任何权利和义务。

二．安置补偿费分配纠纷

安置补助费，是国家征收集体土地后，安置被征收单位由于征地造成的多余劳动力的补助费用。通过支付安置补助费，保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农户的基本生活，因而安置补助费具有很强的人身性。最高人民法院于1995年1月16日给江西省高级人民法院的法经（1995）13号复函中曾确定，安置补助费应归被征地单位所有。但1999年1月1日起施行的《土地管理法实施条例》第26条第二款规定，征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。可见，根据现行法律的规定，安置补助费并不必然由农村集体经济组织管理和使用，最高人民法院法经（1995）13号复函的精神已不再适用。当被征地的家庭承包方不需要统一安置时，安置补助费应当发放给该家庭承包方或用于支付该家庭承包方的保险费用。发包方应当支付而拒绝支付安置补助费，侵害了许弃统一安置家庭承包户的合法权益，该家庭承包户作为被侵权人起诉发包方，请求发包方支付已经收到的安置补助费的，应当予以支持。

三．土地补偿费分配纠纷

《土地管理法实施条例》第26条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。在农村集体经济组织收到土地补偿费后，其成员与集体经济组织之间就土地补偿费发生纠纷的情形大量而普遍存在。与其他涉农纠纷相比，该类纠纷往往涉及农民的根本利益，因而具有矛盾激烈，难于化解的特点.目前，由此引发的涉诉信访已经在整个涉农信访中占有相当大的比重.农村集体在收到土地补偿费后，是否能够在本集体经济组织成员之间进行分配，各地的做法不尽相同。有的省通过地方性法规定等方式明确禁止土地补偿费在农村集体经济组织成员之间进行分配，但另外一些地方则以文件或者地方性法规的方式对此种做法予以认可。有的省则对此问题没有规定。最高人民法院的解释第24条明确规定，发包方可以依照法律规定的民主议定程序决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置费确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求发包方支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会，国务院备案的地方性法规，自治条例和单行条例，地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。因此，村集体经济组织在收到土地补偿费后，应当按照《村民委员会组织法》第17条的规定召开村民会议，在所有具有本集体经济组织成员内部平均分配此款。如不分配给村民，则侵犯了村民的合法权益，具有本集体经济组织成员资格的人员，可单独或共同起诉集体经济组织或村委会，要求支付相应份额。

对于集体经济组织成员资格确定标准问题，是我国现行法律上的空白点，也是法学界的一个长期争论而悬而未决的问题。最高人民法院认为，农村集体经济组织成员资格的判断，应当从我国农村集体经济组织所具有的自然共同体特征出发，以成员权理论为基础，以是否形成较为固定的生产，生活为基本条件，并结合是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口，作为判断是否具有集体经济组织成员资格的一般原则。也有一些特殊情况。如外出经商，务工等人员在没有在外地有稳定收入或社会保障时，应当对其村民资格保留。外出学习，服兵役，服刑人员等并不丧失成员资格。因“农嫁农”问题，如嫁出后与原集体经济组织成员已不存在较为固定的集体生产生活状态，不宜认定其仍具有原集体经济组织成员资格。在进入新集体经济组织的农户实际生产生活，但常住户口尚保留在原集体经济组织所在地的人，应当认定其具有新集体经济组织成员资格。对于只是空挂在集体经济组织，而并不以经营本集体承包地为生活保障的人员，虽然具有本村户口，但也不能认定具有本集体经济组织成员资格。如因成员资格问题与集体经济组织发生争议，可诉至法院要求认定自己的成员资格，由法院作出判定，并要求分配应当分得的土地补偿费。

第四篇：商品房买卖合同纠纷案件特点及成因

商品房买卖合同纠纷案件特点及成因

一、商品房买卖合同纠纷案件的特点

(一)案件数量大幅上升。商品房买卖纠纷案件呈大幅上升趋势。济南历下法院 2007年收案88 件，2009年收案激增至337件，三年时间案件数量增长了 4.5倍。截至2010年5月底收案77件，同比提高28.8%。

(二)诉讼请求及理由多样化。商品房买卖纠纷的类型复杂多样，常见的多为要求办理权属证书、支付违约金、解除合同赔偿损失、确认合同无效双倍赔偿、按约定履行、双倍返还定金、解除合同返还房款及利息等，其中，因逾期办证而引发的纠纷约占全部商品房买卖纠纷案件的 72% ；附加设置增加买受者交易款项而引发的纠纷约占21% ；开发商逾期交房引发的纠纷约占3% ；要求解除合同的纠纷约占3%。同时，涉及到各种各样惩罚性赔偿纠纷占0.5%。诉讼理由各种各样，由传统的逾期交房和办证等原因向更广泛的领域扩展。

(三)涉诉人数多、群体性诉讼比重大。起诉方业主人数往往是几十甚至上百人的群体性诉讼。2009年至2010年5月受理商品房纠纷案件 414件，其中群体性商品房买卖合同纠纷案件 395 件，占到案件总数的 95%。如2009年诉济南正大建业发展有限公司商品房合同纠纷案的原告多达 160 名，另有不少业主对案件审理持观望态度，一案的审理往往涉及一大批潜在的诉讼者。

(四)案件审理难度大，审理周期长。房地产行业涉及多部门，其部门规章纷繁复杂，权限或相互交叉，或无承接关联，为法院裁判带来诸多困难，结案率仅为 45%。其中，结案方式以调解、撤诉方式结案的又占了绝大部分。55% 的案件因案情复杂，或缺少法律规定，使审理周期延长。

(五)存在隐患，易引发上访案件。商品房买卖合同纠纷中因群体性诉讼多，涉及环节多、部门多，法律法规不健全等原因，不仅审理难度大，而且存在当事人上访、来访或是写信、打电话催办案件的情形，存在引发治安事件的隐患。

二、商品房买卖合同纠纷的成因分析

(一)买卖双方对利益的无序追逐。开发商为追求更加丰厚的利润回报，开发规模越来越大，很多商品房的质量难以保证，销售的商品房越多引发的纠纷就越多；另一方面，地价不断波动，使得阶段性商品房价格的不确定因素增加，买卖双方遇到价格下降无利可图，或是价格暴涨利益失调，都可能因利毁约，引发纠纷。买受方有时受广告的引导或对合同片面理解，期望值过高，一旦未达到预期，即引发诉讼。同时，有个别熟悉房产交易的买受者，期待出卖方出现逾期交房等问题。因为逾期的时间越久，诉讼后获得的违约赔偿越多。

(二)连锁反应易导致群体性诉讼。连锁反应主要包括以下两方面：一是单位团购，一旦出现开发商违约，参加单位团购的所有购房人必然面临同样的问题，同时起诉。二是由房地产开发行业本身的特性决定的。一家房地产商开发一个楼盘，其存在的问题大多是相同的，凡

是购买这个楼盘房屋的购房人遇到的情况也大都一致，只要一个业主起诉就会引发连锁反应，其他购房人也随之起诉。

(三)利益纠纷细化产生多种诉求。出卖方与买受方的纠纷实际是市场强势利益机构和弱势群体之间利益博弈的结果，筛化的纠纷越细，诉求越多元。同时，随着人们法律意识的增强，会有更多的购房人对买卖交易中存在的各种问题提出质疑和进行维权。

(四)建设遗留问题成为重大隐患。在目前的商品房买卖纠纷中，有二分之一的案件是由开发商建设遗留问题引起的。比如，开发商擅自变更国有土地使用权限，或是在各项手续不全的情况下轻率施工，或是房产开发商规避国家政策，少缴漏缴配套费、维修基金等，增加买受者的后期费用；把合同约定的房屋层高拉大，再签订加层的补充协议，原有的承诺不能兑现等等，都会成为纠纷发生的原因。

(五)多种原因导致案件审理周期延长。开发商在商品房交易中处于明显的强势地位，钻法律的空子，使得侵权行为很难认定。涉及赔偿、鉴定问题，需要重新测绘、鉴定，耗费时间和金钱，购房者诉讼成本高昂。某些新型疑难案件的出现，无先例可据。主审法官考虑到同案同判、金融安全、社会稳定以及企业营运等多方面的因素，没有贸然对这些案件进行调解，处理方案也尚在研讨论证阶段之中。这些因素也在客观上影响了案件的审理周期。

三、对策与建议

(一)出卖方应严格遵守法律法规，严守合同承诺。首先，出卖方应遵守国家工程质量的有关规定，保证售房质量，配套设施要齐全，房屋实际面积与合同约定的面积一致。其次，销售行为要规范，销售广告和宣传材料不得夸大其辞。最后，要确保房屋按期交付，如期办理房屋所有权证。

(二)买受方应正确理解销售广告与合同之间的区别。开发商的宣传广告普遍存在夸大其辞的情况，但广告不具有合同的效力，对开发商也是没有任何约束力的。而 90% 的购房者首先是从广告中了解到房屋的大致情况，没有或是无法实地考察辨别真伪。因此，购房者在购房时不应把宣传广告与商品房合同划等号，必要时，可以在签订购房合同时，要求开发商将广告中的承诺写入合同，或作为合同的附件。

(三)买受方应对房地产开发企业进行必要的资格审查。房地产开发企业在预售商品房时应当持有“一照”、“五证”。“一照”即《企业法人营业执照》，首先要清楚房地产开发商是否具有开发建设销售商品房的法定资质。“五证”即《国有土地使用权证》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》和《商品房预售许可证》，这些是购房人能否取得产权凭证的关键。消费者如购买现房，还应当了解该房屋是否已经验收合格，向开发商了解相关的验收合格的证明，即《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。

(四)买受方签订合同时条款要约定得明确、具体、细致、规范。房屋买卖合同标的，较之于一般标的物的买卖更复杂，购房者对以下条款要特别明确约定：(1)面积的确认及面积差异的处理；(2)规划设计变更的处理；(3)基础设施和公共配套建筑正常运行等；(4)对基础设施和公共配套建筑正常运行的具体日期；(5)交付房屋及办理产权证的时间及处理方式；(6)适用解除合同的条件和行使解除权的时限、方式等。

(五)法院应深入调查，加大调解力度。历下法院从维护社区稳定、化解社区矛盾的角度出发，深入社区及相关部门调查取证，针对房地产销售环节中出现的问题，向购买者和销售部门进行询问，反复细致地做释法和调解工作。同时，加强与行政机关的配合，充分发挥相关行政机关和基层调解组织的作用。在审理众多业主起诉开发商的群体诉讼中，可先制定预案，及时掌握涉案小区业主的动向，对矛盾激化或可能产生社会不稳定因素的，坚持调解优先，及时协调沟通，做好维稳工作。

(六)行政部门应加强指导和监管。行政机关应正确行使职权，提高办理审批手续的效率，保证各项手续和证照的办理与开发商预期的销售时间相协调。同时，要严格发挥监督、检查职能，对开发商的违法行为及时纠正，合理规划投入市场的土地。

(七)相关法律法规需进一步完善。最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》的出台，为房屋质量瑕疵、贷款买房、惩罚赔偿、解除合同等纠纷的处理提供了法律依据。但对于其他房屋买卖合同纠纷，则要根据民法通则及合同法的有关规定处理，难免出现适用法律不统一，判决结果不统一的情况。因此，完善相关法律法规，以法律的形式规范新型房屋买卖行为，维护交易秩序不仅是司法实践的要求，也是促进房产买卖健康发展的要求。

第五篇：农村集体土地征收存在的问题及对策

农村集体土地征收存在的问题及对策

（合肥学院09工程管理一班万占强）

摘要：随着农村城镇化和新农村建设的不断推进，土地征收现象越来越普及。在征收过程中。由于制度上的缺陷，很多被征地的农村集体组织和农民的合法权益无法得到有效的保障。本文在对这些问题进行分析的基础上，提出了对农村集体土地征收制度进行改革的思路。关键词：土地征收、征收补偿、征收程序

所谓农村集体土地征收是指国家基于公共利益的需要，以强制方式取得集体土地所有权，并给予被征地人补偿的行为随着我国城镇化水平的进一步提高。农村土地征收现象越来越普遍，将日益成为农村的一个基本问题。在不少地区尤其是城市近郊已经出现农民不务农、无田耕种的现象。目前全国三分之一以上的群众生活归困于土地问题，而其中60％左右是直接由征地引起的。由此看来，如何改革当前的土地征收制度，从而促进农村经济健康、协调发展，已经是我们必须要面对并解决的问题了。

一、农村土地的征收过程中存在的问题

（一）土地征收补偿标准偏低，且分配不合理，严重损害了农民利益。

1、补偿标准不合理。我国现行征地补偿制度是采用计划经济体制下形成的“产值倍数法”计算标准。这种补偿标准较土地实际产出价值而言往往脱离实际。现在我国的农业大部分已经不是传统意义上的农业了，是集精品农业、生态农业、休闲观光农业等为一体的现代型农业，土地的产出已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。但在计算补偿费用时，仍按照传统的粮食与经济作物之比来测定前三年的农业产值，这样形成的土地补偿额当然不能反映被征耕地本身的实际产出价值，且往往偏低。

2、补偿范围不合理。《土地管理法》四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《物权法》四十二条规定了安排被征地农民的社会保障费用。但现有的法律没有考虑可能给农民造成的其他损失，如对残留地、对相邻土地损害的赔偿。

3、补偿方式单一。我国农村土地征收补偿方式主要有金钱补偿和劳动力安置两种方式。随着劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法在实践中很少使用。单纯的金钱补偿无法真正安置失地农民的生活。农民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知识，无法在城市激烈的竞争环境中生存下去。待仅有的一点补偿金额用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠。

4、补偿费用分配不合理。在实际补偿分配过程中，争议最多的是土地补偿费和安置补助费。首先是土地补偿费。征地补偿费一般先经乡政府，再经村委会，最后才到农户，资金拨付一般也是直接到乡财政，只有个别地区直接到村。这往往造成各级政府、村委会以及集体经济组织相互争抢土地补偿金，或通过各种名义克扣征地款，甚至个别乡村干部凭借权力分割征地款项，导致真正的所有权主体不能享受应该享有的利益。其次，安置补助费的分配。安置补助费是为了确保被征地农民现有生活水平不降低而给予的补助，由安置单位享有，但现实中常出现未按规定足额发放，甚至完全没有发放到农民手中，而是被层层截留。

(二)土地征收程序不完善，欠缺司法救济

1、征收程序中土地权利人参与程序不够。《土地管理法实施条例》虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的程序保障。公告在土地征收中是一种后置程序，只作为附属程序置于批准之后，目的也只用于权利登记，不是与农民协商，对征收并不起监督作用。“听取意见”只是流于形式。不管农村集体经济组织和农民对征地补偿、安置有何意见，国家都

可以先征地。这样在征地程序上，农村集体经济组织尤其是农民毫无发言权，处于不平等的地位，完全处于弱势一方。

2、土地征收程序不透明，缺乏公正的土地价格评估机构，容易形成暗箱操作，导致真正拥有土地产权主体的合法权益被排除在外。

3、争议解决机制不完善。《土地管理法》第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿纠纷的处理。发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为南不予受理，司法保护不能实现。而根据《土地管理法实施条例》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。而现在我国绝大部分省(市)尚未建立起相应的征地补偿安置争议裁决制度。而且这种由政府既当“运动员”又当“裁判员”的做法，难免有失公平；同时也容易使政府陷入征地纠纷，争议裁决的旷日持久战中。

（三）土地征收条件不明确

我国《宪法》第十条第三款规定：国家为了公共利益的需要。可以依照法律的规定对土地实施征收或征用并给予补偿我国《土地管理法》第二条第四款规定：国家为公共利益的需 要可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿 由此可见。我国宪法和法律均以“公共利益”作为对集体土地征收的条件。

那么如何理解“公共利益”，它的概念、范围都包含了哪些方面。对此，我国的法律没有做出明确的规定 实际操作中，很多地方政府为了满足自身利益，滥用征收权。不管是否真正为了“公共利益”，都打着“为了公共利益的需要”的幌子，肆意侵犯农村集体的所有权、农民的承包经营权。由于立法没有就“公共利益”的界限进行明确的界定，导致实践中“公共利益”的概念从公共设施、公益事业扩大到了所有的经济建设领域。

二、存在问题的原因分析

（一）集体土地产权的弱势法律地位。

国家对集体土地所有权并没有在法律上得到完全清晰的承认，农民的土地使用权的合法权益模糊不清，这样很容易导致国家强制公权的侵入。我国现行的土地管理法及其实施细则在土地征收问题上缺乏对集体土地所有权的保护。

1、农村集体土地所有权主体虚位。对于土地所有者集体来说，“集体”是个集合名词不是法律上的概念，不具有某种确定的指向性，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序，这类似于国有企业中的“所有者缺位”。该组织成员不以个人身份享有和行使集体所有权，并且不在集体财产中享受任何特定份额。农村集体所有的土地一般由村民委员会代行集体所有权，但村民委员会并非一级国家机关，只是村民自治组织，并无保护村民利益的动机，结果土地集体所有，表面上似乎人人都有实际上变成了无人所有或乡、村干部小团体所有的集体土地所有权主体虚位。农民集体土地所有权的名存实亡，带来了政府无视集体土地所有权和农民权利，以及集体土地所有权行政权力化的倾向。

2、国有土地与集体土地的法律地位不平衡。我国的集体土地所有权是一种不完全的权能，集体土地所有权的权能在整个社会经济活动中没有得到实际上的尊重。

首先，农村集体土地所有权的最终处置权是属于国家的。最典型的就是当国家建设需要使用集体土地时，国家只需要通过征收集体土地就可以了，被征收者只有无条件地服从，没有协商的余地，更不得阻挠。此外。集体土地流转制度供给不足。在现行的法律体制下，集体建设用地使用权以封闭运作为特点，没有直接入市的权利，集体所有的土地，只有经国家征收转为国有土地后，才能出让、转让，集体土地所有者的主体地位根本无从体现。

其次，集体土地所有权的经济利益得不到应有的满足。《土地管理法》规定，国家因公共利益需要而征收集体所有的土地时，国家理应给予合理的补偿，但这种补偿不是等价的，国家对征地补偿的标准有最高数额的限制，且这种标准是以产值的倍数为依据的，缺乏市场因素的考虑，不具有公平合理性。

(二)立法不完善。

1、在我国没有单独的土地征收法或土地征收条例，相关的制度都散见在少数的单行的法律法规中。法律法规的规定不仅薄弱，而且相互之间存在不相衔接的问题。现行的土地征收制度对土地征收程序虽然做出了的规定，但这些程序的规定过多的强调征地一方的权力，农民利益未受重视、土地征收应当是征地一方和被征地一方共同参与的过程，在双方地位不平衡的情况下，立法对国家征地应当有一套程序来限制国家的权力和保障被征地农村集体和农民个人的利益免受非法征地的侵害，要保障农民的知情权、参与权、上诉权，使农民能够积极参与进来。

2、制定征收补偿标准的权力随意下放。《土地管理法》第四十七条对土地征收的补偿费、安置补助费规定了具体的计算标准，但对其它方面则下放权力。有时权力被违法再度下放，导致补偿标准不统一，而且标准层层降低，严重侵害农村集体和农民的合法权益 并且按照《土地管理法》的规定，对补偿标准规定了一个较大的幅度范围：6到l0倍，最高不超过30倍。地方政府根据授权，拥有较大的自由裁量权。政府既是利益分配者，又是利益获得者，被征收方又极少参与征收协商谈判过程，这就导致很多地方政府滥用自由裁量权，常常按照法定最低标准给予补偿。

二、农村集体土地征收制度改革的思路

1、严格界定“公共利益”的范围，防止土地征收权的滥用。

一般而言，公益在现代国家，系以维持和平之社会秩序，保障个人之尊严、财产、自由及权利，提供文化发展的有利条件等为其内容。总结各国对“公共利益”的规定，具体分两种表述形式：一种是概括性规定，其特点是概括性强，操作的弹性大，但是容易导致征收权的滥用：另外一种是列举性规定，特点是详细具体。可以有效地防止征收权的滥用。像日本和我国的台湾地区都是采用这种方法进行规定，而我国现行的立法体制采用的是概括性规定。为了防止土地征收权的滥用，我们应当通过立法严格限制“公共利益”的范围。具体而言我们可以将其限制在以下几方面：国家机关和军事用途；交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设；教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；国家重大经济建设项目。但以公益为目的的；其他由政府兴办的以公益为目的的事业。

2、导入市场机制，确立“合理补偿”的原则

针对我国目前对土地征收补偿原则的规定不明朗的现象，我国应当在借鉴大多数国家和地区做法的基础上，结合我国的具体国情，确立“合理补偿”的原则。以市场价格作为征地补偿的标准，以市场谈判的方式确定补偿费用。该原则的确立，一方面可以切实保护被征收土地者的合法权益，另一方也可以避免现阶段实行“完全补偿”可能给国家和社会发展带来的负担。同时，还应当适当扩大补偿的范围，确定合理的补偿标准。为此，一方面应当建立完善的土地评估制度和土地评估方法，在对被征收土地进行科学的评估后，以市价为基础，综合考虑国家、集体和个人三者的利益，合理地确定土地征收的补偿标准；另一方面，土地征收补偿的标准要确保被征地农民的生活水平不降低。为确保土地补偿费用的公正分配，一方面应当确保村民会议的自治权，排除行政和司法的过多干预，另一方面也要建立分配方案的合法性审批制度，防止村民会议自治权的滥用。

3、完善土地征收程序，确保征地民主

由于我国法律对土地征收的程序性规定缺乏系统性和操作性，需要制定统一的《土地征收法》进行规范。农村土地征收的具体程序应该包括：首先应该是征地单位持相关的项目批文或设计书向有权批准土地征收的土地征收批准机构申请，申请人应就征地的目的、条件、补偿等方面做出详细说明；申请提出之后，批准机构要正式通知被征地者，并就征地事项举行听证会，并最终由批准机构根据自己的调查和听证会上双方的意见做出决定；申请批准后，征地单位与被征地者就征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，共同确定征收赔偿方案，意见不一致时，由批准机构裁决，对裁决不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院裁定，以保证补偿方案的公正性；最后由征地单位按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后征地单位获得征收土地的所有权。

参考文献：

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[3]马怀德．行政诉讼原理[M]．北京：法律出版社，2003．