贵阳城中村问题[共5篇]

第一篇：贵阳城中村问题

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前言

改革开放带来了我国城市的快速发展期。随着城市规模的不断扩大，越来越多的原本位于城市外围的农村地域被城市用地所包围，城市的生活方式正在逐渐影响着这些区域，使得这些农村地区逐渐向城市转化。但是由于我国长期在户籍管理、土地所有制以及行政管理上的城乡二元体制，导致了这些被城市包围的区域处于一个十分尴尬的地位，它们既是位于城市中，但又没有被纳入城市的统一规划建设中，在土地的利用方式，生产生活方式、建筑景观风貌等等方面都还是带有明显的传统农村特征，这就形成了一个独特的地域现象即：“城中村”。

城中村问题的产生凸显了我国在城市化过程中缺乏对城市与农村的统筹考虑，使得城乡结合部土地利用无序，开发建设混乱，各项管理不到位的严重问题。尽管新的《城乡规划法》强调要城乡统筹规划，但是由于城中村问题由来已久，加之户籍、土地所有制、行政管理等诸多方面因素，要实现城乡统筹规划建设还需漫长的路要走。

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1城中村问题的形成

1.1贵阳与城中村问题

1.1.1贵阳城中村产生背景

贵阳市作为贵州省省会城市，地处我国西南内陆地区，是贵州省的政治、经济、科技、教育、文化中心，同时也是我国西南地区的重要中心城市之一。

1、城市规模的扩张

进入上世纪90年代中后期随着社会经济水平的稳步提升，贵阳从事非农产业的人口逐年上升。原本的老城区由于过于狭小，人口密度一度高达每平方公里2.5万人，远高过国家规定的1.1万人每平方公里的标准，是我国人口密度最大的城市之一，城市规模有迫切扩张的需求，于是贵阳迎来了一个城市快速发展扩张的时期。随着基础设施的建设力度加大，主城区快速向周边农村扩张，几个卫星城也初具规模，越来越多的农村地域被淹没在城市建成区中，由于在城市规划建设中没有将这些农村地域统一考虑，许多被城市包围的农村地带依旧保留着农村的生产生活方式和土地利用方式。一辆汽车行驶速度过快会变得危险，一座城市城市化速度过快，与周边被快速纳入的农村间的问题又未得到及时解决，则会对城市的发展带来消极影响。

图1.1蔡家关村与学校融合 图1.2蔡家关村卫星图

贵阳蔡家关村原本由两个布依族村寨组成，位于城市边缘地带。后来由于

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贵州工业大学在此建设以及贵黄高速公路的建设加之贵阳市区规模的不断扩张，蔡家关村逐渐融入了城市建成区，成为了城中村。

2、外来流动人口与低收入人群的居住需求

随着城市经济水平的日益提升与国家政策的调整，大量的农村剩余劳动力涌入城市。尽管城中村存在居住条件恶劣，脏、乱、差问题严重，黄、赌、毒高发，治安混乱等诸多不利因素，但是城中村具有以下优势：

（1）拥有大量廉价住房出租，满足流动人口与低收入人群现实需求。如今我国商品房价格一路狂飙，超过了许多人的承受能力。虽然政府部门出台了很多抑制房价过快上涨的政策，但是由于居民对住房有着刚性需求加之既得利益集团不肯轻易让步，房价还是不会降下来。还有一个十分重要的原因就是我国经济适用房建设极度滞后。经济适用房建设，一方面由于无利可图，地产商并不是很愿意建设；另一方面，政府的相关配套政策又十分不配套，缺乏有效监管。目前建成的极其有限的“经济适用房”其实并不经济，许多经适房其实并不是为困难居民建设的，却是为某些特权阶层建设的，是部分官员打着“解决群众住房困难”旗号 图1.3蔡家关村有大量的廉价房出租，为自己牟取私利的手段。

商品房价的高涨，经济适用房的不足，外来人口增加的压力在城中村中得到了有效释放。当前大量的城中村其实起到了经济适用房的作用，一定程度减轻了城市困难人口的住房压力。图1.4蔡家关村与贵阳市主城区交

通关系图

（2）距离市内工作地点较近，节省出行交通时间与费用。

由于许多外来务工人员从事的工作以商贸服务和小工业为主，因此居住地与城市中心和工作地点的远近就十分重要，关系到他们的一系列经济活动，因此

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他们不愿住在交通不便的远郊农村，而选择了交通更为便利的城中村。

蔡家关村位于贵阳市南明区，一方面与贵阳中心城区距离较近，具有便捷的交通条件（贵黄公路从此经过）；另一方面，蔡家关村有许多价格低廉，面积适中的房屋出租；外加上蔡家关村的各种生活成本较贵阳中心城区要低，因此蔡家关村就成了许多进城务工人员和事业起步青年居住的“理想天堂”。

3、大型单位和学校的进驻带动作用 大型单位的进驻，大量工作人员的居住和生活需求都可能会是城中村生长的“沃土”。

随着国家加大对教育的投资力度，各大高校不断扩大招生规模，并开辟建设新校区。大量的学生意味着大量的消费需求和大量的就业岗位，吸引了许多人来此从事各种生活服务行业。

图1.5大学带动了蔡家关村餐饮业发展

蔡家关村紧邻贵州高等学府——贵州大学，大量的学生吸引了许多人来此从事餐饮、娱乐、休闲、服饰、日用百货等行业，从而也带动了相关场地房屋的出租。由于有了经济利益的存在，大量的违章建筑也如雨后春笋般在校园周边出现。

4、城乡二元管理体制

由于我国长期施行的是城乡二元管理体制，尽管新的《中华人民共和国城乡规划法》强调要城乡统筹规划管理，但是要实现真正的城乡一体化尚需时日。

城乡二元管理体制在一定程度上阻碍了城乡要素流动，文化经济交流与社会联系，也就阻碍了农村人口向城市人口本质上的转变，即向非农的生活方式与非农的产业形式转变。

城乡二元管理体制主要体现在以下两方面：（1）户籍制度

我国的户口分两种，一种“农业”户口，一种“非农业”户口，字面上仅仅多一个字少一个字的问题，但是对于它上面对应的人来说就有了巨大的差别。这个“非农业”无论在就业、教育、医疗还是社会保险方面都比“农业”要优越，二者也存在极大的区别对待，同城却遭遇不同待遇，仅仅因为户籍原因。

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（2）土地所有制

我国的土地分为国有与集体所有，农村土地的集体所有制增加了城中村问题的复杂化。

随着快速城市化的脚步，城市周边农村也加快了非农业化的速度，出于经济成本与社会成本的考量，往往出现集体农业用地被征用，而村居点建设用地被保留，从而出现城市建成区包围村居点的现象。农民由于失去了土地，没法从事农业生产，文化技术等方面又没法适应城市要求，只有回到土地，那就大量的在自家的宅基地上建房，建高密度，高容量的房屋来出租，把出租房屋收入作为主要经济来源。

5、村民经济利益

如今许多城边的农民不愿种菜来卖了，改成种房子了。在许多农民眼里种房子所产生的经济效益要远远高过种菜的收入，实事确实也如此。由于房屋出租能够得到大量租金，可以说是一次性投资，长期受益，即使将来拆迁，也会得到不菲的拆迁补偿费。于是许多农民不断在土地上新建房屋，没有土地了的也加高旧有建筑，乐此不疲。

1.1.2从蔡家关村了解贵阳城中村存在的主要问题

1、城市建设问题（1）基础设施匮乏

蔡家关村公共服务设施配套不足，教育依托贵州大学附属中小学来解决，但是贵阳市另外的一些城中村就没有这么多学校资源了。医疗机构不足，居民看病主要到市区解决；村内的道路等级较低，不成体系，建筑与建筑之间的道路十分狭窄，路面质量不佳；村内排污部分纳入城市排污管网，但存在相当一部分明沟，雨天容易堵塞，发生污水外溢，影响环境卫生；村内电线私接乱搭严重，强弱电线路管理混乱，走在村内道路上，抬头仰望，常常可以看到密如蛛网的电线穿插在各栋建筑间；还有一个问题就是环卫设施不足，质量堪忧，蔡家关村缺乏公共厕所，给来此的外地人十分不便的感受，垃圾收集点管理较差，经常看见有人在垃圾收集点焚烧垃圾，严重污染周边空气。

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图1.6蔡家关村内道路质量较差 图1.7村内建筑间距不足，存在消防隐患

图1.8村内电线私接乱搭严重 图1.9村内排污管道堵塞，污水横流

（2）居住条件恶劣

尽管租金便宜，但是居住环境是相当恶劣的。由于缺乏有效监管，农民建房又追求的是利益最大化，很多农民建房都是顶着自家土地的边界来建设。于是“一线天”景观在城中村比比皆是，“握手楼”“贴面楼”也“增近”了邻居间的亲密关系。村内更不要提绿化了，基本除了房子还是房子，脏乱差问题十分显著。

（3）违章建设疯狂

如今的中国是一个大工地，我们的城中村也不例外。农民为了更大利益的追求，不断在土地上新建建筑，没有更多土地了的农民则加高旧有建筑层数。住在这些质量不佳的房屋里有较大安全隐患。

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图1.10村内违章建筑现象严重 图1.11杂乱的蔡家关建筑群与学校体育馆

（4）杂乱无章，影响城市景观

蔡家关村原来是两个少数民族自然村寨，后来由于贵州工业大学的建设，高速公路的开通以及贵阳城市规模的不断扩大，村寨逐渐被城市建成区包围，村寨建筑景观风貌也发生的极大的变化。如今就形成了村寨包围校园，校园分割村寨的混沌景观，校园与村寨连接处土地建设十分混乱，甚至校园内的道路成了社会公共道路，社会人员和车辆要从校园穿过，对教学与师生安全都造成了不利影响。

图1.12校园内的道路与村寨共用，图1.13村内建筑组合混乱，复杂，带来很大 人车流混乱 社会治安隐患

2、社会管理问题

（1）黄、赌、毒问题突出，治安混乱

像蔡家关这种城中村是滋生黄、赌、毒的“理想场所”，农民出租房屋的对

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象一般没有特殊的选择，只要给钱就行，使得这些城中村成为不法分子的藏身之所。蔡家关也是“两抢一盗”的高发区，在蔡家关村边的贵州大学内接连发生学生被抢、被盗、甚至被杀的案件后，终于全国首个高校内的派出所在贵大蔡家关校区成立了，在一定程度上起到了震慑作用，但是警力有限，蔡家关流动人口又十分复杂，盗窃抢劫还是时有发生。

（3）失业人员增加

由于失去土地的农民失去了从事的产业。自身文化技术水品还达不到城市要求，竞争力不强，有的人就成为了无业人员。这就增加了社会的不安定因素。

（4）村民难以融入城市

由于文化背景，受教育程度的差异，城中村农民在城市从事较多劳动密集型的工作，较少得到社会的关怀，一定程度上还受到城里人的排斥。加上他们还保留着农村的一些观念，自身也不是很主动的融入城市，成为了城市的一个边缘群体。

（5）流动人员问题

大量涌入的流动人口使得城中村的环境问题、治安问题更加严重。外来流动人口本身对这些城中村就缺乏归属感，加之村委会对外来流动人口采取的是一种防范心理，不会提供什么服务式的管理手段，这就加剧了外来流动人口对城中村的冷漠感，缺乏责任感和认同感，对这里的环境卫生等各方面就不爱惜了，甚至有意破坏环境。同时这些流动人口的婚育及子女入学问题也应该引起足够关注。

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2探索解决城中村问题方法

城中村改造是当前我国许多大城市面临的难题，是一项极其复杂的系统工程，涉及社会、经济、政治、文化诸多方面因素，关系到集体、村民、政府等多方面的利益，改造特别是要确保农民转籍后的既得利益不下降，生活水平有提高，这是“城中村”改造能顺利实施的根本。

2.1物质形态改造手段

1、整体改造开发

将城中村整体全部拆除，统一规划，重新建设，使得旧有城中村从功能、景观上都与城市完全融合。

整体改造方案能够一步到位，快速完全改变城中村功能和景观的优点，并且有利于改善城市治安，改善生活环境，解决消防隐患等城中村带来的问题，目前许多经济发达地区城市也采用了这种方法。但是该方法存在一次性投资巨大的缺点。在实施中还要解决好投入与产出的平衡关系以及村民的安置问题。

2、局部改造，逐渐城市化

对现有城中村的建筑物采用保留大部分建筑，对少量产生严重安全隐患，影响交通的建筑予以拆除，对部分建筑立面进行改造、修缮，完善内部公共服务设施与市政基础设施，增加公共开放空间，增加绿化，改善人居环境。

这种局部改造的方法在投资上比较经济，能够在较大程度上解决城中村的环境和消防安全问题，对城中村面貌也有一定改善作用，但是城中村景观与城市景观依然有较大差异，治安问题和地下经济问题也难以有太大改观。局部改造的方法对经济欠发达地区的城中村改造不失为一个较好的权益之计。但在改造中也要注意监管，制定相关规章制度，使现有合理建筑合法化，杜绝新的违章建筑的产生。在今后各方面条件都成熟时在逐步分片区改造。从当前我国的国情出发，由于缺乏足够的经济适用房和廉租房用以满足城市困难群体和城市流动人群，城中村在很大层面上充当了前二者的角色，因此目前也不适宜大量的拆除城中村。

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贵阳市地处我国西部欠发达地区省份，经济实力较薄弱，采取局部改造为主，部分整体开发建设的方法会比较适合。

2.2非物质形态手段

城中村之所以会产生，一个十分重要的原因就是我国的城乡二元管理体制。长期的二元体制及相应的人口、土地、城市规划、社会保障制度的差异，导致了城中村的产生，并且严重阻碍城中村的改造进程。

1、户籍管理制度

“农业”与“非农业”户口在婚育、教育、政治参与、保障制度上都有很大的差异，城市居民往往比农村居民享受更多优惠，城中村居民也有自己的优势所在，他们在享受城市的各方面便捷条件的同时又享有“计划生育、人口迁移、宅基地分配”的优势。很多城中村村民通过城中村房屋出租作为生活来源，有的作为生财之道，这也使得许多村民在面对村中村改造时并不配合。

因此对城中村的改造，很重要的就是要改变城中村的人口管理模式，变村民为市民，目前国内已经有城市开始试点工作了，统一了户籍管理制度，才能够有助于实现真正的城乡统筹，城乡一体化才会成为可能；更重要的是城中村需要产权的重新界定，对村集体财产也要及时转换，解决集体财产产权内部分解不明、产权主体不清的问题，通过股权分配，使村民获得完整产权，不仅具有收益权，而且具有自由处置权，股份能够继承、转让和抵押，也可以退出。通过法律的形式进行产权运作，不再采用村规民约的非正式制度。

2、土地产权制度

集体所有制实际上是一个很不明确的概念，土地所有权的不确定性使得村集体对所属土地拥有很大的处置权，这样在没有统一规划的前提下，村领导干部集体热衷于短期见效的项目，村民也将自己拥有土地使用权的宅基地视为养家糊口和增加收入的资本，总会去追求利益的最大化，这就导致村民在自己的土地上的盲目行为，造成许多土地资源的浪费，违规建设严重。因此对于城中村土地产权要逐步进行改革，划清产权，分配股权，通过法律形式加以规范。

3、城市规划管理

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城中村位于城市规划区内部，其规划管理属于城市规划行政主管部门的行政范围。城中村的形成一方面与规划部门的规划前瞻性不足，规划不够合理，可实施性较差，执法力度不严有关，另一方面还与城市规划的法律地位没有得到充分体现，让很多人有机可乘谋取私利。

进一步提高城市规划的法律地位，重视城市规划的可实施性，加强监督管理将是未来应该注意的工作。

4、平衡城乡社会保障制度

我国目前出台了许多社会保障制度，但是许多都是针对城市居民的，对于农村居民缺少考虑，村中村居民当然也少有考虑，拆除了城中村就意味着许多人失去生活来源，因此许多城中村居民反对改造。尽管现在部分村庄在土地被征用的同时进行了户籍转变，但是针对被征地农转非人员的保障问题，当前还没有比较完善的政策法规出台。由于没有有效的社会保障，城中村居民当然不愿接受改造了。逐步建立完善被征地农转非人员的就业、养老、医疗等各项保障措施是我们急需解决的问题所在。

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结语

“城中村”改造是一项极其复杂和困难的系统工程，涉及政治、经济、文化、体制、政策等多方面因素，事关政府、村集体、村民、开发商等多方面利益，关系到城市总体空间布局和建设安排，“城中村”改造应在城市总体规划的指导下，确定改造用地布局、改造方式和实施步骤，妥善处理与城市长远建设发展、自然生态环境保护的关系，促进城市全面、协调、可持续发展。

对于城中村的改造方法我们还在不断探索中，不仅仅是城市规划师的事，更是政府、村集体、村民、开发商的事，关系到城市的正常运转，经济的持续发展，社会的和谐进步。未来我们要做的还很多，需要各方的共同努力。

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参考文献

[1] 向德平.城市社会学[M].北京: 高等教育出版社, 2005.8.188~208.[2] 李玉军.贵阳“城中村”改造研究[D].天津：天津大学，2005.[3] 李苏.贵阳市中心城区“城中村"改造规划研究[J].贵州大学学报，2008，25（1）： 108~110.3-

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第二篇：城中村改造问题

城中村改造问题多多 开发商急盼政府政策支持

来源：郑州晚报 发布时间：2011-8-25 阅读：125次

自从2007年郑州市政府103号文件出台后，我市的城中村改造已经全面铺开。一些房地产开发商审时度势，也投身到了这一事业中去。但是据了解，目前有些城中村改造项目的开发建设遇到了一些困难，一些项目甚至陷入停顿状态。原因何在？开发商都遇到了哪些问题？是怎么解决的？本期“地产下午茶”邀请了几位已经或准备参与城中村改造的开发商，就这些话题展开讨论。晚报记者 卢志峰/文图

“开盘死”凸显刚性需求

记者：目前房地产市场形势依然严峻，你们作为参与城中村改造的开发商，也要面对同样的问题，各位觉得从这次的行业性危机中可以得到什么启示？

罗超：现在有一个很普遍的问题，就是所谓的“开盘死”，就是开完盘之后当时的情况挺好的，但是后面相当长的一段时间里不行，我们后来也分析了，开盘的时候这一部分就是刚性的需求，把刚性的需求一满足后面就没有了。过了年后从中央到地方促进经济增长政策效果会显现，可能会有所好转，到那个时候我觉得成交量可能会有所上升，但成交的价格出现较大的回升是不太可能的。

赵大伟：说到刚性需求，我觉得开发商要反思一个问题，就是以前我们对这一部分客户的需求研究得不够、不透。过去对投资型、改善型

客户研究得比较多，现在市场形势一变，刚性需求成主体了，就感觉到措手不及。所以有不少客户到售楼部一看，对你的房子有些兴趣，但又觉得你这个房子不能完全满足他的需要，或者远远超出了他的需要，又犹豫，这就是个问题。所以我觉得要花大力气研究这部分客户的功能需求，要方正实用，要舒适，还要适度，不需要做得太奢侈，那是一种浪费，让客户花冤枉钱。

张振海：实际上老百姓的购房欲望还是很强烈的，关键是我们要弄清楚他们的真实需求，研究好市场。像郑州市东郊和西郊的需求就有差别，要搞清楚。我们在西郊搞开发，感到国家“70·90”政策还是很对症的，甚至西边矿区的也有不少来买。

“带着锁链”还要跳好舞

记者：城中村改造项目相对来说比较特殊，有自己的特点，也有一些政策上的限制和要求，比如容积率的要求、廉租房比例的要求，还有开发周期长的特点，这对开发商在项目运作和产品设计上会有哪些影响？

赵大伟：城中村的项目开发周期会比较长，还要先安置村民，商品房这一块要补安置房这一块的成本，对开发商资金量的要求很高。我认为城中村改造项目利润应该在后期，而不是在前期。前期为了照顾整个项目的现金流，价格不能太高，要及时回笼现金，不然你后期的开发就会有困难。后期可以在你逐步开发这个产品的过程中完善这个产品，这

样能够提升产品的价值，在后期提升了的产品价值实际上是你利润的主要来源。

张振海：“70·90”、容积率、日照时间这个都是要基本满足的。但是从城中村改造的特点来说，怎么样让它更人性化，更好，同时还要有市场、有利润，这个确实也很难。你是搞高层，还是搞多层，还是搞小高层，有一些客户感觉高层物业费高，想要多层的，但多层多了容积率怎么办？这就要我们想办法，尽量做到均衡。

罗超：首先我们要执行国家的政策，要按政府的规定来做，不然就要出局了。容积率对产品设计的影响我觉得还真不少。另外，城中村改造项目共性很大，都比较靠市中心的区域，人口密度大，拆迁的成本也都差不多，再加上政策要求也比较细，在这种情况下很容易出现产品的雷同。所以我总觉得，城中村改造确实要努力达到高手的水平才能去做。盼望政府继续“扶一把”

记者：城中村改造项目政策性很强，涉及到的利益相关方也很多，在这方面你们在开发过程中感到有哪些突出问题需要解决？

张振海：城中村改造是利国利民的大好事，多数的城中村村民一听说要改造也是很拥护，但是这里面有很多的实际情况还是需要政府大力支持的。再一个就是手续的办理，希望在符合程序的前提下能够再快一点，不能拖，尽快地拆迁，尽快地去盖，加快资金的周转，这个不能慢，慢的话开发商要付出很多成本，像过渡费就要付出很多，这对开发商也是一个比较大的负担。

罗超：城中村改造政策的支持是少不了的，有些问题可以尽快明确，让开发商吃定心丸。比如所建廉租房要先租给政府5年，那么租以前是不是要求开发商办成自己的产权？租用期满5年后要返还给开发商，到时这些房子是作为新房上市还是作为 二手房上市？说到加快各种手续的审批，提高办事效率，郑州的支持力度应该更大一些。

赵大伟：政策支持方面有不少政府是考虑到了的，像城中村土地招拍挂，103号文说要对前期介入的开发商有所照顾。不久前市政府17条稳定市场的政策中对城中村改造这一块也给了一些优惠政策，这些政策牵涉到的部门很多，希望能够尽快地落实，使城中村改造的步子迈得更快一些。

第三篇：城中村经济发展现状及问题

关于我镇城中村经济发展现状及问题

随着城市化进程加快，我镇目前共有9个村，城中村就占有8个。城中村集体经济不仅是非公有制经济的重要组成部分,也是共同富裕的重要保证。

一、城中村集体经济发展现状

1、城中村集体经济发展势头强劲。我镇9个行政村2007年农村集体经济总收入2800万元，除星辉村外其8个城中村村集体经济总收入2737.5万元，占97.7%；2007年的全区“十强村”我镇就占有3个，分别是青湖、涂黄、塘山；这与城中村优越的地理位置，便捷的交通条件，发达的信息网络，方便的生活环境分不开的。

2、城中村集体经济收入来源渠道多元化。一是土地租赁费用和土地征用补偿金，二是村集体原有厂房招商引资的租金，门面房、闲置库房的出租资金，三是整合现有土地资源，开发出高层写字楼予以出租。城中村集体经济增长主要依赖第二、三产业的发展。可见，土地资源的开发利用是集体经济增长的主要形式，是财富之源。

3、楼宇经济发展迅猛。随着湖东路网的不断成熟，逐渐形成了以星光、青湖、等村为主的楼宇经济圈。如星光村的东方大厦，现已租给懿丰宾馆、江湖味道等企业，每年给村集体经济及税收的贡献都非常可观；青湖村的青湖综合大楼（目前已入住5家企业，年租金达80余万元。）、方舟大厦等都是在我镇具有代表性的楼宇经济实体。

二、存在的问题

1、土地政策不够宽松，制约了城中村的发展。城中村发展建设项目，办理规划、土地审批相关手续相当繁杂。特别是民营科技园的成立划走了大片土地，村集体无土地可支配，由此带来了三方面问题：一是开发建设，招商引资难以使土地集中成片，更无法使企业落户我镇；二是占用土地必然使农民失去土地这个赖以生存的生产资料，形成一批失地农民；三是在土地变更、土地流转上增加了难度和困难，很容易出现群众上访等问题。

2、城中村集体经济发展存在着不平衡性。城中村集体经济起步越早，把发展作为第一要务，经济实力不断增强。比如青湖村在过去通过部分土地的国家征用使村集体积累了大量的资金，留住了些“风水宝地”，并抓住机遇，通过城中村的改造，建设开发高层的写字楼，发展楼宇经济，发展后劲强劲。而那些不注意积累资本，发展乏力的村集体的经济发展速度是益减缓；过去无经济的空壳村，尤其是近年才转变为城中村发展形势更为紧迫。随着城市的发展，城中村可利用的土地资源越来越少，且是边角余料，集体经济发展起步越晚的城中村，面临的困难就逾多。

3、村级工业园区发展不协调。目前我镇共有3个村级工业园区，2007年约占全镇工业生产总值的65%左右；其中规模以上工业增加值占36%左右。从以上数据来看，村级工业园区的规模以上工业企业较少，产值低、税收低、甚至无税收的小作坊、小企业较多，而且这些小作坊、小企业有是高能耗、高污染企业，根本无法形成产业规模，更达不到产业集聚的效果。

4、城中村干部队伍素质需要整体提高。壮大集体经济关键在村级班子,关键在干部素质。从发展中不难看出,村主要领导干部发展思路明确,工作有方、经济势力就强一些；反之,那些发展思路不清,内部扯皮、管理混乱的村集体经济发展就慢一些。

三、今后发展思路

1、繁荣湖东商务圈。以全区打造城东核心商务圈的战略为契机，将湖东楼盘及公寓楼商铺进行包装，重点对金域名都、碧海云天、天水怡景、香溢花城等楼盘的商铺高起点规划、高档次招商。对公寓楼建设的临街小商铺整体包装，打造特色街、精品店（目前青湖公寓楼的沿街店面已由浙江中南集团看中，准备投资7000万元打造集汽车美容、装潢的特色街）。充分利用现有零碎土地，积极争取政策，建造高层写字楼，发展楼宇经济，引进总部经济、税源经济、研发中心。积极扶持现有特色街，如江大南路、南京东路、上海北路，打造精品店，提高知名度。

2、做大做强工业园。对五联、罗万、涂黄工业园进行彻底的排查摸底，按照企业所占厂房、产值、上缴税收等情况逐一登记，对优势企业进行扶持，鼓励协助企业做大做强。全力支持娃哈哈新生产线、上海大众江西汽配厂等重点项目建设。同时引导有实力的村异地购置土地，拓展发展空间。整合工业园区内闲置厂房和土地，对低税收甚至无税收的小作坊、小企业租赁期满的尽量不续签，腾出资源，重新招商，引进高税收、低能耗、无污染、辐射能力强的高科技项目入园，形成产业规模，聚集产业效应，打造园区品牌。

3、壮大村集体收入。紧紧抓住市政府对青山湖大道的扩建工程这个机会，鼓励青山湖大道沿线及周边的几个村（南镇、涂黄、罗万、五联、永红），利用现在仅有的一些土地资源，积极争取政策，建造高层写字楼，打造楼宇经济实体，进一步壮大村级集体收入，培育新的经济增长点以及财税增长点。

4、建好班子、建设高素质的干部队伍，为发展集体经济提供组织保障。发展村级集体经济，班子是根本，关键是支书。只要有一个事业心强，有经济头脑，有经营能力的支部书记，班子就能活起来，村集体就能找到一条具有本地特色的经济发展的好路子。抓重点，建设高素质的干部队伍。一是创新农村干部选用机制。定职数、定岗位（村级必设岗位，实行一职为主，交叉任职）、定职责（制定岗位责任制）、定报酬（实行结构工资，将工资与实绩挂钩），从而村级班子达到精简、务实、高效。其次通过推行公开选拔制、政府聘任制等改革，推行交叉任职，提高班子的整体素质。抓机制，对农村干部进行规范化管理。一是加大对村班子发展集体经济实绩的考核力度，对实绩突出的可以作为推荐各类先进集体、个人荣誉称号的重要依据。二是加大干部的培训力度。以基地培训、学历培训、计算机培训、外出参观学习等形式结合，有计划地提高干部的素质。三是探索农村干部的待遇保障管理制度。积极探索农村干部社会化养老保险制度，建立一套拴人留心的好机制。

第四篇：城中村房屋租赁相关问题探讨

“城中村”房屋租赁相关问题探讨

“城中村”房屋租赁相关问题探讨 关键词：“城中村”房屋租赁“旅馆式”管理模式 内容提要：“城中村”的村民大部分以出租房屋为生，但租金盲目、合同条款 欠缺，不进行身份登记、管理存在漏洞以及居住环境差、紧急情况难以获救等 因素使得“城中村”的房屋租赁问题严重。规范合同内容、明确权利义务关系，采“旅馆式”管理模式，加强政府各部门合作，是解决“城中村”房屋租赁问 题的出路。

“城中村”及房屋租赁

“城中村”是指在快速发展的城市化进程中，城市附近的乡村被纳入整体 规划，乡村的土地部分或者全部被城市建设征用为国有，未被征用的土地及村 民的原住宅地仍保持集体所有制性质不变的村落。社会学家把这些包围在城市 中的以居住功能为主的乡村，形象地称为“城中村”。“城中村”具有如下特 点：

一、村委改居委。撤村建居后，新的居委会干部大多是村委会的原班人马，管理方法基本沿用原行政村的管理模式。

二、村民转为城镇户口。村民不再以 种地为生，生活方式发生变化。

三、村民思想、价值观念有所提升，教育投资 有所加大-“城中村”村民的身份可以在一夜之间改变，但生活环境、文化背景、血 缘、住宅等影响着“城中村”村民的生活质量。“城中村”村民的主要经济来 源是村集体经济分红、小规模商业及出租屋收入。其中，通过出租房屋获取租 金是大多“城中村”村民比较稳定的经济来源。在房价居高不下、城区房租持 续上涨的背景下，“城中村”的出租屋变得非常火爆。据多家中介机构的统计 显示，广州房租价格巳经连续3个月实现价格、成交量双升，2010年7月以来，“城中村”的房屋租赁成交量激增4?5成。①“城中村”村民看到出租房屋带 来的收益，纷纷在可支配的土地和空间上，密集搭建违章建筑，有的干脆拆除 原有住宅，不经批准私自建造多层楼房予以出租。

“城中村”是城市化进程中的产物，具有农村和城市双重特征，管理不到 位、没有专门法律，使得“城中村”的房屋租赁犹如城市建设中的畸胎，呈现 虚假繁荣现象。“城中村’’房屋租赁虚假繁荣的主要原因 价格低廉，交通便利。“城中村”出租屋火爆，最主要的原因是价格低廉。房租比附近城区大约低50?200元左右，这吸引了大批外来打工者、在校大学 生及刚就业的低收入者。交通便利，生活上班方便，也是人们愿意承租“城中 村”房屋的一个原因。但是，价格是由成本决定的，低廉的价格必然会降低对 房屋及附属设施的投入，如果不控制很容易引发恶

意竞争甚至酿成刑事案件，不利于租赁市场有序发展。城区房租飞涨，“蚁族”涌入“城中村”。2010年3月以来，国家相继出

台严厉的楼市调控政策，购房者持币观望，买卖双方博弈造成的观望心态一定 程度上刺激了全国租赁市场的价格上涨。城区房租的飞涨迫使月光族白领搬往 “城中村”，中国社科院发布的《中国人才发展报告(2010)》显示，年龄介于 22?29岁之间，月均工资1956元的低收入群体，大多蜗居于环城地区的城中 村内。

单位住房改造，附近“城中村”吸引住户。在房价居高不下的今天，许多 单位就地取材将原有平房或旧楼拆掉建造高层住宅，这不仅缓解住房紧张，还 可提高员工的生活质量。但这种拆迁大约要历时1?2年，拆迁期间“城中村” 房屋租赁成交量比较大。

“城中村”房屋租赁存在的问题

“城中村”撤村建居后，按常理，原有村民应与城市市民一样，享受同等 待遇。但目前，对“城中村”的改造没有统一标准，也没有专门法对其进行规 范。处于城市与农村夹层中的“城中村”村民，为利益所吸引，使得房屋租赁 问题严重。

价格盲目，合同条款欠缺。“城中村”的租赁，形式单一，管理粗放，价

格难以把握，收益无法保证。有的村民为获得高额回报，把租赁价格定得偏高，导致长期空租，有的则以偏低的价格与承租方签订长期租赁合同，使得房屋不 能随行就市，损失不少。合同条款欠缺，一旦纠纷则难以解决。因合同条款欠 缺的纠纷种类主要有：

一、合同效力争议。有的出租户在未征得其他共有人同 意的情况下出租共有房屋而发生争议;有的房屋属于违章建筑，房屋拆除合同被 迫解除后，合同是否有效，发生争议;有的房屋不符合安全标准而引发争议;还 有的租赁合同因没有备案而发生争议等等。

二、合同解除争议。没有租期或有 租期的租赁合同，出租人或承租人要求解除而对方不同意，发生争议;擅自转租 的租赁合同发生解除争议;承租方未经出租房同意擅自装修或改建房屋，发生解 除争议;承租人死亡，其他同住人要求继续承租而对方不同意发生争议，等等。

三、违约责任争议。未按时交纳房租、拖欠房租;未及时提供住房、未履行维修 义务;未提供安全保障以及定金与订金认识不同等等发生争议。不进行身份登记，管理存在漏洞。“城中村”廉价的租金吸引着许多外来

务工人员来此居住。由于人员复杂，很容易出现秩序混乱局面。2006年，郑州 市公安局统计，在郑州市查获的治安、刑事案件中，85%发生在流动人口积聚区 的“城中村”，85%为“城中村”居

住流动人口作案，85%受害人是租房人员。

②“城中村”的房屋，交足押金随时可以承租，由于不进行身份登记，管理存 在漏洞，发生刑事案件后给警方破案带来困难。

环境差，一旦遭遇紧急情况，居民难以及时得到救助。“城中村”基础设

施薄弱，排水、供水、供电都不到位，违章建筑集中，房屋装修不合要求，采 光、通风不好，各种管线杂乱无章，垃圾成灾，街巷狭窄、拥挤，一旦发生紧 急情况，救护、环卫、消防等车辆无法正常通行。此外，“城中村”房屋租赁 还可能成为藏污纳垢的场所，很多黑诊所、黑作坊、传销、制假贩假窝点和卖 淫嫖娼窝点都可能集中在“城中村”。“城中村”房屋租赁管理涉及公安、市 政、工商、税务、房管等部门，亟需得到法律的规制。“城中村”房屋租赁的法律规制

将“城中村”房屋租赁有效纳入法制轨道是政府各部门的共同任务，也是 社会各界及租赁双方的共同愿望。对此，笔者认为应从以下几方面落实： 规范合同，明确权利义务关系。合同是当事人之间订立的契约，租赁双方 的真实意思都应该体现在合同中。但双方的权益要想得到法律保护，合同所规 定内容必须合法。现有规范合同关系的法律主要有《中华人民共和国民法通则》 和《中华人民共和国合同法》，这两部法巳经足以确定合同权利义务内容，除 此之外还有《中华人民共和国城市房地产管理法》和原建设部制定的《城市房 屋租赁管理办法》等。根据上述有关规定及结合实际情况，在明确权利义务关 系时需要注意以下几点：

一、鉴于村民的盲目性，拟定政府指导价。对于“城 中村”房屋租赁价格，当地政府有关部门可以根据实际情况依不同地理位置拟 定政府指导价，这样不仅可有效预防恶意竞争也有利于对承租方的保护。

二、不合法的房屋不可以出租。如未依法取得所有权证、未取得共有人同意的、权 属有争议的、违法建筑的、不符合安全标准的等等，这些房屋出租会导致合同 无效。

三、房屋租赁应办理登记备案手续。当然，根据现有法律法规，未办理 登记备案手续的一般不影响合同的效力，因为登记备案只起管理作用。

四、合 同解除而引起的违约责任，有约定的依约定，没有约定依法处理，充分体现私 法自治原则。

采用“旅馆式”管理模式，将刑事案件消除在萌芽状态。“城中村”外来

人口多、人员流动大，为堵塞漏洞，笔者建议采用“旅馆式”管理模式，将刑 事案件消除在萌芽状态。“旅馆式”管理模式，简单来说，就是对“城中村” 的出租屋实行旅馆化管理，核

查客人身份，登记、上传信息，对客人提供周到 服务。“旅馆式”管理模式是河南金水警方在全国的首创，他们把辖区的房屋 出租与治安管理结合起来，创建了一套比较完备的房屋租赁管理体系，收到良 好的社会效果。“旅馆式”管理还包括对出租人进行星级评定，根据出租人遵 纪守法情况和履行治安责任情况，将出租屋分成不同等级并挂牌，星级高低直 接影响出租房屋的入住率，这极大地调动了村民的积极性，有利于扩大租赁市 场规模。

加强政府各部门合作，使房屋租赁有章可循。除公安部门外，市政、工商、税务、房管等政府各职能部门应相互协作，使房屋租赁有章可循。

一、加强 “城中村”基础设施建设，改善外在坏境。政府应筹资对“城中村”的外在坏 境进行改造，改善人居坏境，提高城市综合竞争力。

二、工商、税务部门应加 强对出租屋的管理。房屋出租是商业行为，经营者应到工商管理部门登记并领 取营业执照。同时，房屋出租获得租金，根据《税法》应当交纳税款。

三、房 产部门对出租屋的管理。我国法律规定，房屋租赁实行登记备案制度，房屋租 赁经审查合格后，颁发《房屋租赁证》。《房屋租赁证》是租赁行为合法有效 的凭证，租用房屋用于居住的，房屋租赁凭证可作为公安部门办理户口登记的 注释： ①肖欢欢：‘‘房租‘三级跳’白领‘蜗居’城中村”，《广州日报》，2010年 7月30日。②木木：“房屋租赁市场隐患多多亟待规范”，《郑州晚报》，2006年12月 14日。

第五篇：城中村改造问题研究

【摘 要】“城中村”是我国城市化进程的快速发展的必然结果，其根本形成原因是土地的二元所有制结构，“城中村改造”只有解决了土地二元所有制问题，“城中村”才能成为真正意义上的城市，而要解决土地的二元所有制问题也只有通过征用途径来完成。【关键词】 城中村 土地所有权 土地使用权 征用

城中村改造问题的研究

城中村是在城乡二元体制束缚下，城市化、工业化快速推进过程中出现的特殊产物，“城中村”存在的问题主要表现在以下几个方面，即土地利用粗放，土地资产流失、管理体制不顺，管理难度较大、人口构成多元，社会治安堪忧、公共设施缺乏，环境问题严重、村民素质较低，就业问题严峻，所以“城中村”问题现已经成为影响城乡统筹发展、和谐发展的重要障碍。如何积极稳妥地推进城中村改造，是落实科学发展观，统筹城乡发展，推进城乡一体化的必然选择。

一、课题研究的目的

随着我国城市化进程的加快，城市快速扩张，对土地的需求更加迫切。“城中村”，这一名词对于我国正处于加速城市化进程的不少城市来说并不陌生。在一些城市尤其是经济发展较快的城市中，昔日的城乡结合部逐渐成为城市内部地域，城乡结合部中的农村也被包围在城市地域之中，导致部分城市的城中村大量出现。但由于各地政府在处理城郊农村时所采取的政策不同，特别是我国长期实行的人口、土

地的城乡二元制度的影响，村内的土地、人口、规划、管理都没有纳入城市体系；再由于在城市化进程中，城市的发展、土地的升值导致城中村以收取租金为主要特征的集体经济不断壮大；城中村存在治安、卫生、消防等大量的隐患，从而出现了诸多社会和环境问题。

“城中村”的存在严重影响到城市的进一步健康发展，影响到城市化进程，已到了必须综合治理的境地。在城中村的改造上，问题相当复杂，涉及到多方的利益博弈。对于城中村的研究需要综合城中村表现的多个方面，透过现象，抓住本质。

二、国内外相关研究 1.国外相关研究

城中村城中村是我国快速城市化发展过程中特有的现象，国外尚未有关于城中村问题的研究，甚至没有一个公认的译名。但从国外学者对城市的研究中还是能找到一些对城中村类似问题的阐述。基本为以下三种：（1）城市平民窟：英国地理学家Susan Mayhew 认为平民窟是穷人住宅的聚集地，通常以多户混居和拥挤为特征。贫民窟改造需要外部中介机构在活跃社区内部资源和获得外界投入方面向社区提供支持，以提高社区能力进而改善自身居住环境1；（2）城市边缘带（Desakota Reion）是德国地理学家Louis提出的，它指农业活动与非农业活动的高度混合，延伸与城市核心之间的廊状区域2；（3）城市蔓延：城市蔓延最早出现在以美国为主的发达国家。指的是城市化区域向未城市化地域的不相称扩张，是城市边缘高度容积率、高度 12 引自：李俊夫，《城中村的改造》，科学出版社，2004，第13页 顾朝林，《集聚与扩散—城市空间结构新论》，东南大学出版社，2000年1月

建筑密度的大片住宅的开发，使城乡间的接线日趋模糊3。

由于城中村现象具有很强的独特性，其他国家几乎找不到相同的案例，加上城中村现象出现的时间不久，国外直接针对城中村现象进行研究寥若星辰

2.国内相关研究

现今，城中村改造问题已经日益引起社会各界的关注，基本分为三个阶段4：（1）20世纪90年代前：是城中村的雏形；（2）20世纪90年代中前：这时国内顾朝林和熊江波两位学者引入了国外“城市边缘”的概念，开始了国内学者对这一区域的研究，总体来说，这为城中村今后的研究做好了铺垫；（3）20世纪90年代至今：城中村现象越来越明显，可以从以下四个角度加以概括：第一从建筑景观及环境角度讲，城中村是村民陆续的房屋搭建，并没有经过统一的规划。这种无序高密度的建设与城市整体景观不协调，在加上城中村内部基础设施和公共设施严重缺乏，导致内部存在严重隐患；第二从城市经济和土地管理角度讲，产生城中村这一现象的成因有二：一是开发商过于迁就行政隶属、土地所有制等现状，以至于延误改造的最佳时机，使得民房区位价值不断攀升，导致开发成本过高，二是民房位于景观控制带，由于容积率控制使得开发商无利可图；第三从城市发展角度讲，政府在同一时期进行经济建设，没有很多资金对每一项改造都提供财政支持。因此，在城中村的改造中应该分高、中、低三种方案：高方案就是进行全方位的改造，使城中村尽快成为城市的有机部分，34 张庭伟，《城市蔓延中的土地市场驱动力与政府角色》

成德宁，《城市化与经济发展—理论、模式与政策》，科学出版社，2004

中、低方案是为日后改造做铺垫。

三、城中村改造的现实意义

１．改造城中村，是构筑经济社会发展新平台的客观要求。改革开放以来，宁波全市经济社会持续快速发展。分析新一轮经济社会发展趋势，宁波如何继续保持关键在提升城乡统筹力，空间在城郊，潜力也在城郊。因此，必须把城郊接合部作为经济社会发展的主战场，积极推进城中村改造，着力打好这场硬仗，努力形成城乡互动、交融发展的新格局。

２．改造城中村，是推进工业化、城市化和城郊新农村建设进程的必然要求。随着工业化和城市化进程的加快，城市的规模在扩大，城市的功能在强化，解决“城中村”问题势在必行。因此，改造城中村是一种方向、一种趋势，既顺应工业化和城市化的发展趋势，又符合城郊新农村建设要求，使工业化、城市化和新农村建设并驾齐驱。

３．改造城中村，是改善城郊农民生产生活条件的迫切要求。宁波城郊农民的房屋大多建于上世纪八十年代，由于受历史原因的影响，村民住房困难比较突出，村内公共服务和公共设施严重缺乏，农民要求改善居住条件、提高生活质量的愿望呼声非常强烈。改造城中村，有利于从根本上解决城郊农民的生产生活问题，是政府职责和群众愿望的有机统一，也是一项为民造福的民心工程。

４．改造城中村，是构建社会主义和谐社会的内在要求。由于受城乡二元体制的影响，城中村成为城市管理不到位、农村管理不着边的“游离体”，“脏乱差”、“假伪劣”等问题屡禁不止。如果不及时解决，很可能出现贫民窟，成为社会最不稳定的地区，影响和谐社会的建设。改造城中村，有利于建立良好的城乡公共秩序，使城市发展、城中村发展与村民发展融合和谐。

四、城中村改造中存在的问题

1、开发主体不适格：《城市房地产开发经营管理条例》第二条规定： 本条例所称房地产开发经营，是指房地产开发企业在城市规划区内国有土地上进行基础设施建设、房屋建设，并转让房地产开发项目或者销售、出租商品房的行为。《城市房地产开发经营管理条例》第五条规定：设立房地产开发企业，除应当符合有关法律、行政法规规定的企业设立条件外，还应当具备下列条件：（1）有１００万元以上的注册资本；

（2）有４名以上持有资格证书的房地产专业、建筑工程专业的专职技术人员，２名以上持有资格证书的专职会计人员。

省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地方的实际情况，对设立房地产开发企业的注册资本和专业技术人员的条件作出高于前款的规定。

也就是说，从事房地产开发的主体必须是具有一定资质的房地产开发企业，没有满足这些条件是禁止从事房地产开发的。这不仅仅是资质、能力、经验的问题，还是社会责任感和道德约束力的体现。而城中村改造项目中的绝大部分开发主体根本就不能满足以上条件，更甚者，是直接由村委会作为主体来开发建设的。

2、土地性质不合法。《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城

市房地产管理条例》等法律法规都明确规定：房地产开发企业在城市规划区内的国有土地上进行开发建设，即只有取得了建设用地使用权(国有土地使用权)才能从事房地产开发，而城中村改造项目很多直接是在集体土地上进行房地产开发及经营，这样做是严重的违法行为，造成了集体土地资源的流失，严重的侵害了集体成员的利益。土地作为一个国家最重要的权利客体之一，不仅仅体现在主权权利方面，更重要的体现在其作为物质财富被最大限度的利用和产生效益方面。我们国家实行房地一体主义，作为财产，没有土地使用权的房屋犹如空中楼阁般虚幻缥缈，建在“别人”土地上的房屋是没有任何保障的。

3、不符合城市整体规划。从事房地产开发必须是在城市的规划区范围内进行。《城市房地产开发经营管理条例》中规定房地产开发经营应当按照经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则，实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设。确定房地产开发项目，应当符合土地利用总体规划、建设用地计划和城市规划、房地产开发计划的要求；按照国家有关规定需要经计划主管部门批准的，还应当报计划主管部门批准，并纳入固定资产投资计划。《城市规划编制办法》第三十二条中规定：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等）；城市各类绿地的具体布局；城市地下空间开发布局都应该符合城市规划的强制性内容。城中村改造如果没有纳入到城市规划，或者暂时没有纳入到城市规划，那么它不但影响了城市的整体结构和功能，同样也不能很好的发挥自身的功能，更有可能给城

市的发展带来巨大的障碍。

4、项目质量没有保障。房地产开发企业开发建设的房地产项目，应当符合有关法律、法规的规定和建筑工程质量、安全标准，建筑工程勘察、设计、施工的技术规范以及合同的约定。建设单位应当将施工图送审查机构审查。建设单位可以自主选择审查机构，但是审查机构不得与所审查项目的建设单位、勘察设计企业有隶属关系或者其他利害关系。建设单位应当向审查机构提供下列资料：（1）作为勘察、设计依据的政府有关部门的批准文件及附件；（2）全套施工图。审查机构应当对施工图审查下列内容：（1）是否符合工程建设强制性标准；（2）地基基础和主体结构的安全性；（3）勘察设计企业和注册执业人员以及相关人员是否按规定在施工图上加盖相应的图章和签字；（4）其他法律、法规、规章规定必须审查的内容。

另外，工程还要符合防震、消防、环保等等一系列的强制性规范。只有经过了有关部门有力的审查监督，才能最大限度的保证工程质量。城中村改造在这一环节是缺位的，也许有人会说，没问题，这些房子住上去是没有问题的。可是隐患已然存在了。

5、冲击了房地产市场，成为造成房地产市场泡沫的原因之一，给市场的调控带来了困难。

（1）、冲击市场：市场竞争是残酷的，优胜劣汰、物竞天择，尽管是非法项目，城中村改造的房屋销售势头依然不减，对房地产市场形成了巨大的冲击。居民的购买力是有限的，在购买力不变的情况下，开发面积的增加、销售量的增加直接导致合法项目销售的萎缩，开发

成本增加了，利润就会减少，资金运营周期拉长，资金链也会面临中断的危险。

（2）、造成泡沫：泡沫产生直接的原因是市场开发总量与现实购买力之间的落差。大量的炒房会产生泡沫，那是因为炒房导致增加的市场需求量高于开发量，造成了市场需求量大增的假象，从而诱使开发企业加大开发力度；而城中村改造项目的销售使实际的需求量小于开发量，造成市场萎靡的假象。

6、给社会安定埋下了隐患。城中村改造项目合法性的缺失会导致巨大的法律风险。房屋是最重要社会不动产之一，有甚者几乎构成了工薪阶层的全部家庭财产，不能办理房产证也就意味着缺乏有效的权属证明，不能证明该房屋是属于自己的合法财产，更不能上市流通，在很大程度上限制了物的使用范围和利用价值。如果项目没有取得建设用地规划许可证还将面临被强行拆除的危险，动辄涉及成百上千人的贴身利益，势必造成巨大的纠纷以致于引起社会波动，不安定因素会随之增加，成为了构建和谐社会的脓疮毒瘤。

7.拆迁补偿政策灵活性不够。随着《物权法》的实施和房地产市场的变化，有些“不适应”拆迁现状的问题日渐凸显。因此在不改变相关政策文件规定的补偿标准的前提下，制定适当的方案。即要考虑大多数人的利益，又要顾及一部分人的利益。比如现行的住房困难家庭捆绑政策与农村宅基地建房批地的捆绑政策不一致，而且该政策对无房户和独立享受困难户界定有一定的盲区。

8.政策可操作性差。国有土地上非住宅拆迁补偿，按照目前政策

只能货币补偿，实际操作中难度较大。大多数被拆企业要求落实企业迁建用地，以便生产和经营能顺利进行。因此在江北区适当区域划出一片土地，作为有发展前途的企业迁建用地势在必行。

9.安置滞后引发不少矛盾。征地拆迁安置在政策上讲是先安后拆，但落实不好是相当普遍的现象由此而引发不少的矛盾，拆迁安置机制不规划是唯一引发矛盾的根源。征地拆迁补偿本应通过市场机制来运作，而实际工作中大多又因为市场不健全或市场机制缺位而形成既非纯粹的政府行为又非规范的市场行为，形成利益分配不清晰不规范，造成农民对基层政府的普遍不信任情绪，严重制约了经济发展，危及社会稳定。

10.安置房小区物业管理缺失。安置房小区的物业管理一向来是个比较大的难题。小区里的住户都是原本村里的农民转变过来的。无论是经济能力还是生活习惯等都与一般小区的住户有一定差距。物业费交不上来，物业公司处于亏损状态的话势必在绿化养护，清洁卫生，小区保卫等方面都出现问题，使安置房小区变回到原本城中村的脏乱差的局面。因此在给予物业公司一定数量的商业用房外，是否可以由政府出资，对安置房小区的物业费用进行补贴。使小区物业能够正常运行。

五、“城中村”土地所有权的状态分析

根据《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”即所谓的“土地的二元所有制结构”。土地所有权状态依据《中

华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。由于“城中村”在城市化不断推进的过程中，位于城区边缘而被划入城区，成为城市的一部分，既有城市的一些习性，又摆脱不了农村固有的特质，是二者的混合体。“城中村”土地的所有权状态大体可分为三类：（1）、已“撤村建居”，土地被国家全部征用，农民不再享有集体土地所有权，村已经被城市完全包围，原农民已全部转为居民，只是保留着农村传统的生活习惯。这是通常所说的广义上的“城中村”，它经过改造已融入城市之中，不再是“城中村”改造的对象。（2）、正在“撤村建居”。土地大部分被征用，土地所有权部分属于国家所有，部分属于集体所有，但原农民未转为居民。（3）、尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范围，土地全部仍属于集体所有。后两种村的情形是狭义上的“城中村”，是通常所说的要改造的“城中村”。“城中村”中存在的土地所有权状态有国有土地所有权与集体土地所有权两类，两种土地所有权从表象看，仅是所有权主体不同而已，但其实质是不平等的，表现在：（1）国家所有权的权利主体是国家，而集体所有权的权利主体为集体。根据土地法第10条：集体所有权的权利主体又分为：乡集体、村集体、村民小组三种组织形式。两种土地所有权在集体与国家之间可以进行转化，且是单方的，只能由集体所有权向国家所有权转化，而不能是国家向集体所有权转化；同时集体所有权主体之间是

不能相互转化的。（2）集体所有权向国家所有权转化的条件是唯一的，我国宪法第10条和土地管理法第2条的规定，方式为出让，这种行为其实质可以看作是一种买卖，只不过是一种强买强卖罢了，只有一方当事人（国家）的意思，几乎是容不得对方（农村集体）意思表示，农村集体只有强制取缔的义务，这就难以保证交易的公平了，自然出现了现实中征地赔偿款太低，侵害农民权益的事件的发生。（3）两种所有权的权能上也是完全不平等，主要体现在两种土地使用权上。而“城中村”土地所有权往往表现国家所有权借助“公共利益的需要”而不断地扩大，“城中村”集体土地所有权逐渐缩小的趋势；同时也表现集体土地所有者已经看清国家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，为征用后转让土地使用权获得商业上的利益，因此，农村集体在土地所有权交易中开始尝试用市场价格讨价还价，甚至漫天要价，凭此来保留其土地所有权，村落在城市中得以延续。

六、关于城中村改造工作的几点建议

1.确保村民利益不受侵害。村民是城中村改造的主体，城中村改造必然涉及每个村民的切身利益，村民最关心的是自己的切身利益是否得到保障，因此改革的难点在村民自身。城中村改造不但要重视城中村的景观改造，更要重视人的改造。改造后村民的生活方式没有得到根本改变，依旧过着游手好闲的生活，是城市人力资源的极大浪费。因此，要大力对村民开展宣传教育活动，提高他们对开展改革的重要性、必要性的认识；要将村民纳入社会保障范畴，在过渡期内保证他们的最低生活水平，免费开展劳动技能培训，提高他们思想文化素质，使他们能够独立地开展种植业以外的经营活动，以便维持生计。2.切实搞好土地产权转变。土地产权归属问题是城中村问题产生的实质所在，只有在转变产权归属的前提下，城中村的问题才能得到根本的解决。但是体制的变更不是一朝一夕、一蹴而就的。城中村的土地全部收归国有在近期内很难做到，而城中村的改造是近期必须从事的工作。因此，在提出土地产权转变后改造策略的同时，必须着重提出近期切实可行的、在土地产权不发生变化的前提下的改造策略。3.积极推进集体经济转型和升级。目前城中村村集体经济主要经营形式有三种：商贸服务、土地出租、物业租赁，后两种形式是集体经济的主要收入来源，是典型的“寄生型、外生式”经济，这种模式无法参与市场经济的竞争。只有村具备起码的起动资金，城中村改造才能进入议事日程。从短期看，集体资产能否做大做强，集体物业收益能否保值增值是城中村改造能否实现的关键，而转制后的集体经济能否成功转型和升级更是新村能否实现可持续发展的前提和动力。4.加强政府的积极引导作用。政府作为城市的管理者，首先要意识到城中村问题的严重性和改造的迫切性，积极推进城中村的改造，实现城中村合理城市化。其次，城中村改造是一个综合的社会转变过程，需要相应的全方位的物质、制度和社会文化等方面的建设，包括政策、资金、技术、基础设施的支持和社会文化的传播引导，特别要注重大量失去土地的农民由农村就业转为城市就业的心理要求。5.引入市场机制。在城中村改造中，由于村集体经济实力有限，而当地政府又不可能对城中村改造进行大规模地投资，因此应进行市

场化的开发模式，鼓励开发商、投资商介入参与城中村改造。在市场机制的作用下，城中村的改造向城市现代居住小区方向发展，这样既可以使村民摈弃小农经济意识，改变居住环境和生活方式，在参与、享受城市文明的过程中逐渐改变其传统的生活方式，真正实现向城市人的转变。由于市场的导入，还可以盘活村集体经济，使其在组织制度、经营机制上进行市场化改革，以强化其投资能力、组织能力和市场适应能力，发展壮大村集体经济。

6.实行积极的财政政策。在城中村改造的过程中，引入城市经营的理念，政府提供服务、便利与优惠措施，鼓励资质良好的公司与集体经济组织合作全面改造城中村。建立新的运行机制，将城中村改造收益的一部分转变为社会福利保障，保证村民老有所养，老有所依，享受城市居民一样的待遇。对统建改造房屋给予一定规划控制指标的放宽；对统建改造房屋减免部分税费；同时根据具体情况，提供适当的启动资金和低息贷款，并为改造划拨改造配套用地，用于搬迁工厂以及居民临时安置。

7.坚持“以人为本”的发展理念。城中村在物质形态、社会经济结构等发生根本转变的情况下，必须逐步改变村民落后的文化素质和小农经济意识，使其在职业、文化、道德品质、价值观念和生产生活方式等方面也发生根本转变，成为真正的城市人。在更新改造的过程中，要注意乡村的文化内涵的挖掘，保护好有价值的文化遗产，如古村落保护、文物保护、传统风俗继承和发扬等，坚持走保护和建设并举的改造之路。

8.实行近、中、远期的结合。城中村的改造由于牵涉的面较广，尤其受到开发商利益的驱使及投人产出的制约，在制定规划的过程，注重近、中、远期实施规划的结合，近期安排一些投资少、见效快的项目，为今后的改造提供资金的支持和保障，中、远期安排一些公共设施及服务设施，以创造优美的居住、生活环境，使得城中村与城市的各项事业融为一体。

9.有形无形改造并重。这是城中村改造取得成功的关键环节，在城中村改造中，所进行的改造不是简单的拆旧建新，而是坚持有形与无形改造同步推进，既重视拆旧建新、拆迁安置的有形改造，也注重抓好涉及深层次问题的无形改造。在操作上，先进行无形改造，后进行有形改造。正是有了无形改造，才实现了村民向市民真正转变；正是有了无形改造，才隔断了相传数千年的土地依赖，加速其生产和生活方式的更新；正是有了无形改造，才促使其转变小富即安、不求上进的小农思想，在城市节奏、城市文化的熏陶下，树立市场经济观念，提高自身素质和修养。如果说有形改造是对城市外在形态的一种提升，那么无形改造则是城中村村民“灵魂深处的变革”。城改是一场新的革命、新的变革，坚持有形与无形改造并重，就能够推动城中村改造工作健康发展。

七、结语

本文就“城中村”改造应着重从利益兼顾、体制转变、法制健全和思想观念等方面入手, 同时根据一些城市的改造经验和事例,阐述“城中村”的现状及引发的问题。提出几点意见希望对现实情况有一

些指导和帮助。

参考文献：

1.杜深华，2004.8.5：《西安“城中村”改造中的社保之忧》，当代陕西。

2.张贵凯，2003：《西安市“城中村”改造研究》，西北大学硕士论文。3.关于城中村建设，新闻百度网 http://news.baidu.com。4.李俊夫，2004：《城中村的改造》，科学出版社。

5.王达，2010：《房屋征收拆迁法律制度新问题》，中国法制出版社。6.马晓萍，2011：《房屋拆迁与征地补偿》，中国法制出版社。