城市化过程中的城中村问题

第一篇：城市化过程中的城中村问题

城市化过程中的城中村问题

摘要：工业革命以来,世界的城市化进程明显加快，城市化促进人类社会进步,为城市发展带来了空前的繁荣,然而社会经济的发展与生态资源的使用、生态建设等都出现相对失衡的现象,城市发展呈现无序景象。城中村是快速城市化进程中出现的特有现象,在中国城市发展过程中既普遍存在而又具有中国特色，是工业化和城市化发展时期的一个新事物，与中国城乡二元结构体制密切相关。其不仅是个经济问题，更是个社会问题，如果处理不好，会危及社会正常秩序，会导致社会矛盾的激化。

关键词：城市化，城中村，城乡二元结构，改革开放以来随着中国城市的快速发展和各类开发区的兴建，城郊地区农民土地由于全部或大部分被征用，农民原有居住村落逐渐演变成为居民区，从而成为都市里的村庄，即所谓的“城中村”。城中村具有农村和城市双重特征，是城市化进程中的历史产物。它与城市化的速度、城市化的质量、城乡土地资源的科学利用、城市产业结构调整都有着很大的关系，因而是中国经济社会可持续发展中的一个重大问题。如果解决不好，不仅会给城市的建设和管理带来很大的负面影响，而且还会阻碍未来的城市建设和经济发展。

城中村产生的原因

一是土地制度的二元性。很多学者都将土地制度作为城中村形成的最主要原因。认为土地制度的二元性是城中村形成的最核心因素。城中村的集体土地所有制与城市建成区的国家土地所有制差异明显,形成城市内部土地的二元结构,造成管理监控的困难。在这种二元结构下,城市选择了试图绕开村落这样一种规划思路,结果是使城中村逐渐成型。20世纪80年代末,我国开始实行城市土地有偿使用制度,土地市场的形成,有力地推动了城市土地结构的优化,也成为城市郊区化的基本动力。随着经济的高速增长,城市用地迅速向郊区扩展,城市面积不断扩张,许多昔日的乡村变为城区,原有的农业也被第二、三产业代替,村民也已生活劳动在城市里。20世纪90年代以来,中国城市进入了一个新的空间扩展时期,城市郊区作为扩展的前沿地带,其经济社会特征和空间结构受到强烈地冲击,呈现出多种变化。计划经济条件下的长期的城乡二元体制既是城中村形成的体制原因,同时也使城中村问题比其他城市问题更为复杂与棘手。我国长期的二元体制性障碍使这些被城市包围的村庄长期游离于城市的统一规划管理。

二是利益驱动。随着城市经济的快速发展,大量外来流动人口涌入城市，土地房屋升值,出租房屋成为获利丰厚的行当,在利益的驱动下当地居民最大限度地利用现有土地,直接后果是占地加大,楼层加高,导致建筑日趋拥挤,居住环境恶劣。

三是囫囵吞枣的城市化模式。在城市化过程中,为降低补偿成本,也为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会管理问题, 城市在征地中有意避开城中村,多数开发商也刻意避开村庄选择耕地、空闲地，开发一片，留下一片。城市扩张形成的社区地理优势及土地价值的提升，再加上政策配套没跟上，城市化后失地农民的就业和社会保障等问题一时难以解决,没有生活来源,也同样使得“征地不征村”成了村民和村级组织的选择，他们更愿意保有宅基地、留置地，来实现失地农民在城市中的生存和发展。是城市化难以彻底的政策原因。另一方面,城市扩张时,往往只偏重于占用城郊农村土地资源,而不将村镇人口、村镇社区纳人城市管理序列,“只占地,不管人”,致使村镇土地转变为建城区之后,村镇人口、村镇居住聚落仍停留在松散的农村状态,没有同步实现村民的城市化与现代化。当城中村积累到一定数量,便导致城市社区与村镇社区处于隔离、对峙与分异状态。有人认为,在高速城市化过程中,受土地产权限制及拆迁补偿等因素的影响,原农村居民点开发成本提高,急于扩展的城市首先倾向于开发成本较低的周边地块,使原农村居民点逐渐成为都市海洋中的“孤岛”。城中村是以血缘和地缘为基础形成的社区,居民的乡土观念较重。很多居民都认为城中村房屋是他们的祖业,是要世代留传的。这种观念也成了维系城中村存在的社会心理基础。面对城市化带来的前所未有的冲击,“孤岛”上的原村民在自身传统的影响下逐渐走上了一条完全不同于周边地区的城市化道路,并最终形成了今天独具特色的城中村。

四是监管和调控不力。本来,政府部门对城中村房屋占地和楼层都作了规定,按照有关规定,城中村环境是有保障的。但是因为监管不力,有关规划没有得到贯彻执行，导致城中村问题更加突出。

五是城市的盲目扩张。城市盲目扩大将农村也包到城市里来了,形成了城中村。城市的快速发展及各类开发区的兴建是城中村形成的客观原因，随着城市经济的快速发展和人们物质文化生活水平的提高，需要兴建大量的工业与民用建筑、市政交通和公共服务等设施，原有的城市区域不能满足城市发展的需要，必然不断的向外扩展。另一方面，为了促进新兴产业的发展和满足企业的技术改造升级，需要在城郊附近另辟区域进行各类开发区的建设。这样一来，起初还在城市郊区，进而位于城乡结合部的村民居住地，随着城市规模的持续快速扩张，城郊农村土地被征收，逐渐地被包围在建成区内，而当地的农民仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地，形成了一种城市包围农村的态势，原有村庄由于不能得到及时的改造升级，进而形成了城中村。

城中村的问题

城中村的问题，是一个社会问题，表现出利益性和复杂性。“城中村”在城市的发展过程中，像雨后春笋般冒出，各地城市的发展情况不同，其具体现状也不一样，但都存在共同的特征。

(一)管理体制转型不够彻底

城中村名义上纳入了城市管理的范围，但现实中还游离在城市管理的边界之外，由于体制和管理的滞后，很多的城中村仍然没有撤销村民委员会，建立居民委员会，实现民主的居民自治。由于城中村的居民仍然固化在集体所有的土地上，基层组织调整难度较大，一方面，城中村依然保留着农村社区的格局；另一方面，居委会在行使社会管理职能的同时，还承担部分经济发展的职能，未能及时适应城市化的要求，彻底转型不如城市社区的管理模式。在行政管理上还是以村委会主导，村委会作为村中公共权力的执行者和维护者，实行半封闭式的村治管理。这就使农村集体经济组织在“城中村”管理中起主导作用，村委会成了村中一切大小事情的裁决者，成为村治的公共权力机构。城中村两委的选举换届，是村里的一件政治大事，但内容和形式上类似于农村的选举换届。

(二)租金是村集体组织和居民的主要收入

村党支部委员会和村民委员会都属于非营利性组织，是没有经济来源的，主要是靠出租土地、房屋等集体资产和上级政府的补助来维持两委的正常运转及两委委员工资的发放，很多城中村都充分利用土地、房屋等有偿使用的集体资源。大部分投入村公共基础设施建设的资金都来源于租金、土地征用后的赔偿、集体资产出租后的分红和从事第三产业的收入。由于城市的发展状况不一样，这个赔偿金和租金是有所差异的，由于土地赔偿金低和房屋租金廉价，城中村的基础设施建设总体上是薄弱的，城中村的道路、供水、供电、电讯、排水、垃圾处理一般没有纳入城市管理的范围，各种管道、电线杂乱无章，并且缺乏公共绿地与体育等基础设施。总体来说，以上两种主体很大程度上都是依赖租金收入维持生存与发展。

(三)道德价值的差异性和村民思想观念落后

由于城中村的流动人口比较多，人员构成相当复杂，造成了这个群体中人员的道德素质良莠不齐，利益观、价值观呈现多样性。由于生活方式和意识观念也不一样，现实生活中就有可能引发多种矛盾。总体上城中村村民的思想观念保守落后，生活方式跟不上时代和城市发展步伐，成为城市中的弱势群体；小农经济思想很严重，只图吃饱穿暖，满足于现状，缺乏竞争意识和开拓进取精神；思想道德素质和科学文化素质低，文明礼仪不讲究，不懂技术，角色上没有从村民彻底转变到市民，这样就非常难以融入现代文明的都市。与城市居民相比，在城市就业中处于明显弱势，村民发展面临许多困难。另 一方面由于房租收入颇丰，生活富裕，在就业观念上，普遍存在着高不成低不就的现象，村民大多游手好闲无所事事，靠租金度日，形成了一个庞大的租金食利阶层。

(四)社会治安欠佳，安全隐患突出

由于城中村人口结构复杂，比较低廉的租金吸引了大量外来人口租住城中村房屋，村民、外来人员、居民混合居住，“黄赌毒”等治安问题突出，社会综合治理压力很大，在一定程度上构成对群众生命财产安全的威胁。再加上管理滞后或不规范，警力巡查和监管有限，综合管理相对薄弱，“城中村”也就成了“问题村”，成为藏污纳垢的地方。有人将“城中村”称为城市中的死角、贫民区和犯罪发生区。根据相关调查发现“城中村”的案发率和犯罪率比城市的其他地区偏高。常年居住在城中村的居民，经常遭遇丢自行车、电动车或者手机、电脑等盗窃案。其次由于城中村内道路狭窄弯曲，导致消防通道严重受堵，消防安全隐患突出；住宅缺乏科学设计，没有考虑抗震要求，建筑质量总体不高，卫生环境较差，极容易引发各类疾病，存在公共安全隐患。

(五)身份没有明确，地位尴尬

城中村无法与城市同步协调发展，很多的城市专门为城中村的管理出台规章条例，把它们列为所谓的城市“特区”，这就使城中村更加难以融入大都市。城中村处在城市管理的边缘，由于政策、制度、条件的不成熟，管理的滞后，不能完全按照城市的管理模式，在一定程度上介于城市的管理范畴和农村管理行列之间。这样尴尬的管理定位，造成许多村民享受不到城市就业、养老、低保等相应的待遇，也享受不到农村的优惠政策。城中村的村民对自己的身份界定很困惑，有时办理有关手续、证明等相当麻烦。城中村的学生，如果他们属于农村的，又享受不到九年义务教育学杂费的减免；如果属于城市的，又享受不到城市教育的待遇和保障。

(六)建筑混乱，卫生条件差 城中村 私搭乱建现象严重，广大租房客的居住地，大部分属于违章建筑。在城市迅速扩张的过程中，村庄被高楼大厦快速包围，地价、房价、租价也水涨船高、大幅上涨，受房屋租金和拆迁补偿利益驱动，不少村民见缝插针，私搭乱建现象层出不穷、屡禁不止。而这些杂乱、陈旧、矮小的建筑影响整个城市的整齐美观和生机活力。

城中村环境卫生问题难以根治。由于建筑的混乱，没有整体性规划，许多的功能没有完善，特别是排污系统和垃圾的处理很随意，直接排放或倒在街道上，造成污水横流，臭气熏天。鉴于“城中村”的建筑物无序、卫生环境差，碰上雨天，城中村内道路泥泞，污水横溢。碰上夏天，蚊蝇丛生，空气质量较差，环境容量超标。“晴天蚊蝇乱舞，雨天浊水横流”，“室内现代化，室外脏乱差”，成了城中村的现实写照。与城市里的金碧辉煌的摩天大厦及清洁宽敞的公路形成鲜明的对比。

城中村的性质

1、从经济上说，它是城市的低成本生活区。

来自全国各地流动人口住进了城中村，他们的收入水平、消费水平决定了城中村是城市的低成本生活区。需要注意的是，本地农民在村中并不贫困，而进入城中村的人们处在生活、就业、社会关系不断改善的过程之中。并且由于大量抱着城市生活希望的年轻人的进入，城中村表现出国外贫民区所没有勃勃生机。

2、从社会形态来看，它最初是本地村民的传统农业社会，然后逐渐演变成本地原村民社会和外来务工者暂住型移民社会，这两种社会在空间上的叠加。由于这两种人两个社会都处在城市化的过程中，两个社会中的经济水平相差巨大，但都在不断改善和变化，但是其社会结构却具有相当大的惯性。一方面，原住居民的传统社会关系没有根本改变，乡村精英是政府基层治理依靠的对象；而名义上的“村集体”所有的土地在按户分配的同时，其剩余部分在向着有钱有权的集体成员集中，原村民之间拉开了几倍乃至十数倍的差距；这是一个被动城市化的转型社会；

另一方面，外来人员的生活状况总体在逐步改善，一部分人在市场竞争中逐渐完成原始积累，走出了城中村。这是一个主动城市化的转型社会。这个二元社会的管理，最初是本地原村民的乡村自治，在叠加了廉租屋区功能之后，可以看做是政府对原村民集体的委托管理。管理的内容包括了从村内基础设施的投资建设，到日常的社会治安、卫生保洁、计划生育等全方位的内容。由于这种委托管理不具统一的标准，而外来人口数量十倍甚至数十倍于原村民，便造成了城中村的治理难题，两个社会之间出现隔阂，消防、环保、治安、卫生等等问题接踵而至。但这种管理又是低成本的，政府没花一分钱的情况下，奇迹般地建起了上亿平米的廉租屋区，并且由原村民集体以集体经济支出将其管理起来。

3、从空间形态看，城中村在城市出现之前，最初是由小巷瓦房构成的旧村。

在这种空间形态下，原来的农民新村中由村集体投资建设的、标准本来就不够高的基础设施，如雨污合流，由于几十倍于原村民的外来人口入住，就变得空前严峻，表现出“脏乱差”，例如造成了河流流经城中村即变成臭水沟的状况。

我们看到，上千万的流动人口在城市中找到了他们可以暂住的出租屋，由农民在征地返还的自住用地上所建设出的廉租屋区，但是，所有这些住房都是以“违法抢建”的形式建出的。城市中的种种法律规定都在重申这些城中村中的建筑是违法的。事实很清楚：是农民错了，还是立法的隐含前提错了？显然，农民土地的发展权，正是农民在城市化进程中的主动参与权。

2、外来人口享有什么样的市民待遇？

为什么全国各地对城中村的指责往往出于一些人大代表、政协委员？人民代表是户籍人口选出来的，和谐社会应该包括多少人呢？和谐社会理所当然是指全体社会成员。和谐社会假如仅仅指户籍人口，这个社会肯定是不完备的。在“国际化大都市不应有城中村”的误区背后，是现代化的城市应该控制“低素质人群”的观念。其实，国际化大都市中的低成本生活区、存储着大量历史记忆的老街旧巷，是非常普遍的现象。并且，没有哪个大都市视之为自己的耻辱。瑞典人引为骄傲的斯德哥尔摩，夕阳西下，夕阳年龄的人们在握手楼下沉思、发呆的生命状态，吸引了每年几百万的到瑞典的游客。看一看巴塞罗那的地图，南边是不断生长出来的城市，而北面是规划师画出来的城市。哪个城市有魅力？威尼斯则更是遍地的握手楼。如果把通风采光、消防问题解决了，握手楼有什么妨碍呢？

城市的活力从哪来的？城市的活力源于产业的多样化、就业的多样化、收入和消费偏好的多样化。当社会生态非常丰富的时候，城市的魅力就出现了。城市不能只有一种人，哪怕是高素质的人群。城市只有高素质人群跟城市只有低素质人群是一样没有魅力的。一 个城市中大多数人应享有什么样的市民待遇、财政待遇、社会保障，这个问题不应回避。当然，这也是需要国家统筹的大问题。但是城中村向我们发出了警号，一个不考虑多数人的城中村改造是不公正的。假如我们要建和谐社会的话，当代中国城市有一个不容推辞的使命，低素质人群只要市场接受了他，城市社会就应让他进来。在可能条件下尽量多地接纳低素质人群，因为只有城市才是他们学习城市化最好的学校。无论如何，我们要为走进城市的外来人口叫好，他们离开了家乡、离开了亲人、来到陌生的城市，自主地选择了风险更高、挑战更烈的生活，这是中国农村的希望所在。

3、政府在廉租屋区管理中的责任？

城中村社会的管理，在叠加了廉租屋区功能之后，依然交由原村民集体管理。其实这是一种低成本的制度安排。如前述，城中村中的社会管理的内容，包括了从村内基础设施的投资建设，到日常的社会治安、卫生保洁、计划生育等全方位的内容。如果都交由政府管理，财政支出将是一个天文数字。但是，农民管理的能力也是有限的。

首先是基础设施建设。农民在就地安置区里自己建基础设施，雨污合流，但是原来村里人口不多，危害也不大。当叠加了廉租屋区功能之后，村里涌入了十倍几十倍的人口，污水直排到附近河流中，深圳河流源头处水质都很好，为什么流经城中村短短几公里就变得臭不可闻，“污染主要来自城中村”。

但是治污的前提是把政府、村集体的各自财权事权厘清。这件事不做，大家就都把成本向外推，造成大量的应付帐和财务虚盈，受害的就是环境。

政府的适度介入显然是城中村管理的必须。说明政府管和不管大不一样城中村问题的解决方法对“城中村”加以改造是城市发展的必然趋势。被城市包围的城中村与城建区不相协调，脏、乱、差现象严重，影响着城市的形象，改造“城中村”应因地制宜，具体问题具体分析，“一村一案”，对不同“城中村”采取不同的改造方式，把每一个“城中村”都改造好。

城中村改造的方式：（１）全部拆迁改造。对那些因城市发展需要必须搬迁，或者与都市环境极不协调、社会效益差，或者采取其他方式经济上不合算的城中村应采取全部拆迁改造方式。（２）部分拆迁改造。对那些布局相对合理，交通、市政配套设施相对完善，对城市发展起着辅助作用，能大大降低城市化的成本的城中村应采用部分拆迁改造，或在原有基础上加以完善利用。（３）“有形改造”与“无形改造”相结合。城中村的问题复杂，涉及制度、社会管理、经济发展及空间形态等诸多方面，而且不同方面的问题互为因果，单方面的改造不仅不能全面解决问题，而且也难以成功。因此，在推动城中村物质空间有形改造的同时，也要推动人员素质、文化教育、社会和经济领域等的无形改造（４）在进行新的开发而征用农村土地时，应结合新农村建设，将村民居住村落纳入统一开发规划，避免产生新的城中村。城中村改造必须由政府统一组织，统一规划。政府应统一负责土地一级开发征地拆迁和市政配套工程建设，尽量不采取商业开发形式，避免造成很多后遗症和遗留问题。应该集思广益，群策群力，调动各方面的积极性，妥善解决各方面的利益冲突，减少矛盾和改造难度，才能把城中村改造这件好事办好。

城中村改造的建议

从国家构建和谐社会，统筹城乡发展，推进城乡一体化大局来看，“城中村”改造是时代的要求，符合国家和国民的利益；从一个城市的协调发展来看，“城中村”改造是提升城市品位，创建文明和谐都市的必然要求。

(一)加强政府宏观调控。对“城中村”实行综合管理

政府充分发挥国家公共行政权力管理者和城镇公共产品管理者的双重作用，在坚持公共性、公平性、参与性的前提下，统筹规划，协调各方面的利益，既要保障好村民的利益，也要考虑改造单位的利益，让市场参与商业性运作。在城区一级政府，废除旧的行政管理体制，组建综合性部门，提高综合协调能力和行政效率；防止条块分割，成立综合办公室，对“城中村”的经济、文化、教育、卫生、建设、安全、拆迁、安置等实行有效管理。

(二)改革城乡二元体制，对集体资产进行股份制改造

从体制上转变城乡二元结构，实现城乡一体化，将“城中村”的土地集体所有变为国家所有。只有土地国有：才能从根本上制止村民对土地的独立处理权，一切土地使用都归土地规划部门管理。在“城中村”实行集体资产股份制，这是我国改革的一个新探索，按股份制的原则改造集体经济，对村集体资产进行清查核算、资产评估，使村集体资产的产权明确清晰。经营管理上按照《公司法》的规定进行操作，量化资产，明确股权分配，村民按出资额大小来分红，个人所拥有的股份可以自行支配，有权利赠送、转卖给他人。村民获得了实惠，他们会很积极地参与到“城中村”的改造。

(三)加强立法。依法推进改造 由于“城中村”改造是前所未遇到的，涉及户籍、土地的变更，还有行政管理体制和城镇管理体制等复杂问题。国家的法律法规至今没有明确统一的规定，因而操作上也没有统一的方法，各地城市都是根据自己的实际情况，出台一些粗糙的管理条例。需要出台一些可操作性更细化的法律法规，以法律推进“城中村”的改造，以法律保障“城中村”改造的成果。(四)妥善安置村民，给予合理的补偿

“城中村”改造之所以那么困难，主要是利益问题没有协商解决好，安置或补偿没有达到村民的要求。村民的房屋被拆迁后，户籍划入城市管理，身份变为城市居民，给予合理补偿，应按照城市居民的管理标准保障村民的利益，解决好医疗保险、养老保险、失业保险、就业、子女上学问题等。只有以村民的根本利益为出发点，才能得到他们的支持，顺利、稳定地推进“城中村”改造。

(五)转变村民思想观念，提高素质，培养技能

村民在特定的群落聚居生活，由于受村俗传统文化的影响，思想观念还比较守旧，生活方式还比较单一，文化技术还比较低，缺乏竞争进取的精神。只有转变他们的思想观念，提高他们的科学文化素质，培养他们的技能，才能为“城中村”的改造减少阻力。比如免费举办一些扫盲脱产班或技能培训班，摒除陋习，使他们的脑袋充实起来，树立勤劳致富、科技致富的意识。知识素质高了，有了一技之长，生活就有了保障，利益得到了维护，村民对改造的抵触情绪自然就降低了。

(六)对城市的空间发展进行科学规划 “城中村”的形成有一个过程，开始时不给予足够的重视，造成“城中村”泛滥，问题恶化，这给我们后人很大的教训。因此，必须树立超前意识和前瞻性，规划好未来蓝图，对郊区、城市周围有可能将来再成为“城中村”的村庄、村群进行调查，了解它们的现状，在宏观上把它们划入城市管理范围，严格控制土地的投放，做到合理规划，不能让“城中村”在无序的状态下肆意发展，减少或杜绝一边改造“城中村”一边产生“城中村”。

城中村是城市发展过程中普遍的产物，是城乡发展不协调的代名词，制约了我国城市 经济健康发展，影响了社会的和谐发展，其问题的利益性和复杂性使我们面临很大的挑战，需要政府加强宏观管理，采取强有力的措施，让“城中村”真正融入都市之中

第二篇：城市化过程中农民失地问题[范文]

城市化过程中农民失地问题 [摘要]随着城市化速度的加快，城市建设和改造拆迁问题已经成为了影响社会安定团结的不稳定因素。因此，我们对关于现行农用地征用制度存在的缺陷和底层被拆迁者的维权模式两方面的相关研究进行简单的梳理。

[关键词]城市拆迁失地农民

城市化是人类从落后走向文明不可抗拒的铁律，在发展过程中也积存下许多不稳定的社会因素，城市建设和改造而产生的房屋拆迁矛盾已成为我影响社会安定团结的最不稳定因素之一。仔细品味以往有关拆迁研究的文章，学者们普遍持一种“结构”解释的立场，即城市拆迁的利益冲突是由于现有制度、法规或政策不完善导致的。从整体上来看，这类的研究往往政策性较浓，用的是从上而下的角度来看问题。另外一些学者则是从底层社会，被拆迁者的角度来分析问题的深层次原因，从被拆迁者的群体特征出发来分析问题，被拆迁者用“民间的智慧”对强势群体所施加的压力给予回应，把被动局面转变成为主动用自己的形式来予以反抗和斗争。在这里，我们对关于现行农用地征用制度存在的缺陷和底层被拆迁者的维权模式两方面相关研究进行简单的梳理。

一、现行农用地征用制度存在的缺陷及其引发的问题

现行的农用地征用制度存在许多不完善的方面，学者们从土地制度角度进行思考，指出根本原因在于我国土地制度所有权主体的错位、土地的归属权不明确、土地使用规则不确定。在这一问题上，马良灿从土地制度分析农民维权运动，国家与农民三个方面对我国学者关于土地征用问题进行了系统考察。特别指出了在众多学者谈论中，忽视了土地征用过程中的“程序”正义原则和土地补偿中的“差别正义”原则[1]。而李世平、江美丽、孙寒冰对失地农民的收入进行对比分析，从中国农民权利贫困的角度来来探讨征地补偿制度中存在的问题，以此来解释农民贫困原因[2]。

同时也有学者对政府征地这一过程进行分析解读，指出了征地过程中的利益关系及实质。如周飞舟指出在土地征用和开发过程中，地方政府主要通过财政和金融手段积聚资金，“圈地”只是“圈钱”的手段而已。因此，土地征用和转让成为了地方政府新的谋财之道[3]。

孙剑平把失去土地后的边缘农民根据社会基础不同划分为边缘农民A和边缘农民B，前者即农民身份兼工人或商人或食利者双重特征，被征用土地后所得的津贴补助成为他们更好的利用资源。后者则是农民兼无业游民，土地被征用之后他们依照原来的生活方式，没有计划的花完这笔补偿金之后陷入了绝对贫困。”笔者认为这样化分过于简单，由于不同地域农村的社会流动性和异质性存在差别，对于边缘农民的划分应有更系统的划分方式[4]。

很多学者都在文章中分析地方政府、开发商和被征地者三者间的关系。李怀就是从现行的征地制度的缺陷和征地博弈过程中的地位不平等两方面写博弈过程根源，地方政府身兼博弈规则制定者和利益追求者双重角色追求自身利益最大化，进行寻租活动[5]。

二、底层被拆迁者的反抗形式和维权模式

关于农民的反抗形式主要是从集体行动角度来研究，也有学者从正式与非正式反抗形式来划分，以此来揭示农民反抗维权的形式，这些研究大部分是采取从下向上的研究视角，立足于农民的立场和角度来进行研究。西方研究社会运动的范式是在有组织的精英场域与无组织的底层场域之间的对立为视角进行研究的，国内学者则是中国当下政治体制和经济制度情况下分析作为一个理性人并处于弱势群体面对强势采取的积极的反抗形式，解释农民的行动逻辑。

因征地而产生的矛盾是引发农民集体维权行动的主要原因，这种维权模式主要有三种，即“日常反抗”、“依法抗争”和“以法抗争”。美国著名农民研究专家詹姆斯·C·斯科特在《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》一书中所指出的“贫困本身并不是农民反叛的原因，农业商业化和官僚国家的发展所催生的租佃和税收制度，侵犯了农民生存的伦理道德和社会公正感，迫使农民铤而走险，奋起反抗。”斯科特指出，农民反抗强权的方式不是大规模的叛乱和革命，而更多的是采用一些平淡无奇的日常武器：偷懒、装糊涂、开小差、假装顺从、诽谤、纵火和暗中破坏等。这种反抗不需要协调，它们利用心照不宣的理解和非正式的网络，通常表现为一种个体的自助形式，它们避免直接地、象征性地与权威对抗[6]。

对此，国内学者罗英豪对此逻辑表示认同，认为反抗压迫、追求社会公正和尽可能实现利益最大化是农民社会反抗逻辑的真谛。在此逻辑下，农民更多的使用具有隐蔽性和伪装性的“日常形式”的“非正式反抗”来表达自己的不满。而这些“日常形式”的“非正式反抗”是一把“双刃剑”，它在为农民带来现实利益的同时，也往往容易形成一定的政治风险。这一点对转型期的中国有一定的启示[7]。

周艳的文章具有代表性，把农民利益两种方式手段，即正规的体制内利益表达手段和途径（如上访）和非正规的体制外利益表达手段（如集体对抗）兼顾来描述分析，最后提出要健全失地农民的利益表达机制，最终达到社会最优状态

[8]。应星以草根行动者为研究对象，认为草根行动者是有着自身独特行动目标和逻辑的行动者，拓展了对“依法抗争”概念的理解，并批判了国内目前流行的农民群体利益表达已进入“以法抗争”新阶段的观点[9]。

失地农民的日常反抗形式和维权方式，身处弱者的位置采用“韧武器”的长期反抗形式。折晓页在文章中解释了被征地农民“交换”的缘起和期内在的意义，在乡村社区的互惠伦理，以及农民的生存的保障道义[摘要]随着城市化速度的加快，城市建设和改造拆迁问题已经成为了影响社会安定团结的不稳定因素。因此，我们对关于现行农用地征用制度存在的缺陷和底层被拆迁者的维权模式两方面的相关研究进行简单的梳理。

[关键词]城市拆迁失地农民

城市化是人类从落后走向文明不可抗拒的铁律，在发展过程中也积存下许多不稳定的社会因素，城市建设和改造而产生的房屋拆迁矛盾已成为我影响社会安定团结的最不稳定因素之一。仔细品味以往有关拆迁研究的文章，学者们普遍持一种“结构”解释的立场，即城市拆迁的利益冲突是由于现有制度、法规或政策不完善导致的。从整体上来看，这类的研究往往政策性较浓，用的是从上而下的角度来看问题。另外一些学者则是从底层社会，被拆迁者的角度来分析问题的深层次原因，从被拆迁者的群体特征出发来分析问题，被拆迁者用“民间的智慧”对强势群体所施加的压力给予回应，把被动局面转变成为主动用自己的形式来予以反抗和斗争。在这里，我们对关于现行农用地征用制度存在的缺陷和底层被拆迁者的维权模式两方面相关研究进行简单的梳理。

一、现行农用地征用制度存在的缺陷及其引发的问题

现行的农用地征用制度存在许多不完善的方面，学者们从土地制度角度进行思考，指出根本原因在于我国土地制度所有权主体的错位、土地的归属权不明确、土地使用规则不确定。在这一问题上，马良灿从土地制度分析农民维权运动，国家与农民三个方面对我国学者关于土地征用问题进行了系统考察。特别指出了在众多学者谈论中，忽视了土地征用过程中的“程序”正义原则和土地补偿中的“差别正义”原则[1]。而李世平、江美丽、孙寒冰对失地农民的收入进行对比分析，从中国农民权利贫困的角度来来探讨征地补偿制度中存在的问题，以此来解释农民贫困原因[2]。

同时也有学者对政府征地这一过程进行分析解读，指出了征地过程中的利益关系及实质。如周飞舟指出在土地征用和开发过程中，地方政府主要通过财政和金融手段积聚资金，“圈地”只是“圈钱”的手段而已。因此，土地征用和转让成为了地方政府新的谋财之道[3]。

孙剑平把失去土地后的边缘农民根据社会基础不同划分为边缘农民A和边缘农民B，前者即农民身份兼工人或商人或食利者双重特征，被征用土地后所得的津贴补助成为他们更好的利用资源。后者则是农民兼无业游民，土地被征用之后他们依照原来的生活方式，没有计划的花完这笔补偿金之后陷入了绝对贫困。”笔者认为这样化分过于简单，由于不同地域农村的社会流动性和异质性存在差别，对于边缘农民的划分应有更系统的划分方式[4]。

很多学者都在文章中分析地方政府、开发商和被征地者三者间的关系。李怀就是从现行的征地制度的缺陷和征地博弈过程中的地位不平等两方面写博弈过程根源，地方政府身兼博弈规则制定者和利益追求者双重角色追求自身利益最大化，进行寻租活动[5]。

二、底层被拆迁者的反抗形式和维权模式

关于农民的反抗形式主要是从集体行动角度来研究，也有学者从正式与非正式反抗形式来划分，以此来揭示农民反抗维权的形式，这些研究大部分是采取从下向上的研究视角，立足于农民的立场和角度来进行研究。西方研究社会运动的范式是在有组织的精英场域与无组织的底层场域之间的对立为视角进行研究的，国内学者则是中国当下政治体制和经济制度情况下分析作为一个理性人并处于弱势群体面对强势采取的积极的反抗形式，解释农民的行动逻辑。

因征地而产生的矛盾是引发农民集体维权行动的主要原因，这种维权模式主要有三种，即“日常反抗”、“依法抗争”和“以法抗争”。美国著名农民研究专家詹姆斯·C·斯科特在《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》一书中所指出的“贫困本身并不是农民反叛的原因，农业商业化和官僚国家的发展所催生的租佃和税收制度，侵犯了农民生存的伦理道德和社会公正感，迫使农民铤而走险，奋起反抗。”斯科特指出，农民反抗强权的方式不是大规模的叛乱和革命，而更多的是采用一些平淡无奇的日常武器：偷懒、装糊涂、开小差、假装顺从、诽谤、纵火和暗中破坏等。这种反抗不需要协调，它们利用心照不宣的理解和非

正式的网络，通常表现为一种个体的自助形式，它们避免直接地、象征性地与权威对抗[6]。

对此，国内学者罗英豪对此逻辑表示认同，认为反抗压迫、追求社会公正和尽可能实现利益最大化是农民社会反抗逻辑的真谛。在此逻辑下，农民更多的使用具有隐蔽性和伪装性的“日常形式”的“非正式反抗”来表达自己的不满。而这些“日常形式”的“非正式反抗”是一把“双刃剑”，它在为农民带来现实利益的同时，也往往容易形成一定的政治风险。这一点对转型期的中国有一定的启示[7]。

周艳的文章具有代表性，把农民利益两种方式手段，即正规的体制内利益表达手段和途径（如上访）和非正规的体制外利益表达手段（如集体对抗）兼顾来描述分析，最后提出要健全失地农民的利益表达机制，最终达到社会最优状态

[8]。应星以草根行动者为研究对象，认为草根行动者是有着自身独特行动目标和逻辑的行动者，拓展了对“依法抗争”概念的理解，并批判了国内目前流行的农民群体利益表达已进入“以法抗争”新阶段的观点[9]。

失地农民的日常反抗形式和维权方式，身处弱者的位置采用“韧武器”的长期反抗形式。折晓页在文章中解释了被征地农民“交换”的缘起和期内在的意义，在乡村社区的互惠伦理，以及农民的生存的保障道义

第三篇：城市化过程中的贫困问题研究

关于城市化过程中贫困问题的调查报告

城市化又称都市化或城镇化。由于城市工业、商业和其他行业的发展，使城市经济在国民经济中的地位日益增长而引起的人口由农村向城市的集中化过程。城市化是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。

一、我国城市化的现状

1、城市化发展速度快、城镇人口不断增长。新中国成立以来，我国的城市化发展速度呈现先慢后快的特征。1949年，我国的城市化率仅为10.6%，1978年增长到17.92%，近30年只提高7.3%，发展速度很慢。改革开放以来，城市化速度加快，城市化率由1978年的17.92%增长到2000的36.09%，22年增加了18.17个百分点。“十五”期间，我国城市化发展迅速，由2000年的36.09%增长到2004年的41.8%，2005年达到43%，年均增长1.4%。伴随着城镇化的快速发展，城镇人口数量由1978的17 245万人增长到2005年底的56 212万人，城市总数由193个增加到668个。

2、城市化水平地区差异大。城市化水平是地区经济发展水平的体现。我国东部地区的城市数量、城市化水平及增长速度均高于中西部地区。截至2001年，全国城市总数为662个，其中，东部地区293个，占44.26%，中部地区247个，占 37.31%，西部地区122个，占18.43%。

3、城镇化水平低。我国的户籍制度和优先发展重工业的发展战略限制了农村人口向城市的迁移，非农产业就业比重低。城镇化水平低于非农产值比重，2005年，我国第二和第三产业增加值占GDP的比重达到87.6%，而城镇化水平为43%，二者相差44.6个百分点。从非农产业就业的比重考察，2005年非农产业就业比重为53.9%，城镇化水平低于非农就业比重近11个百分点。

4、城市化发展不平衡，农村贫困问题日益显著。城市化的发展只是一味追求经理的快速增长，而周边失地农民的发展却显得日益困难。在社会经济发展过程中，尤其是市场经济条件下，贫困似乎已经成为一个难以避免的伴随现象。考察城市化进程可以发现，贫困不仅是城市化进程中的“果”，在一定意义上更是推动城市化的“因”。

二、城市化过程中贫困问题的原因

工业化、城市化和现代化是现代社会历史发展过程中三个相互影响、相互作用的重要因素。城市发展应该是一个由量变到质变的过程，但目前中国的城市化还只是停留在量变的过程中，在这种状态下的城市发展，自然会形成贫困的问题。

1、城市化难以形成对农村社会的积极渗透和正面影响。在农村人口增长、农业比较效益递减、土地资源约束以及技术替代等多种因素作用下，大量农村劳动力向城市、向非农产业转移已成为不可逆转之势。农村剩余劳动力的大量存在为城市加快发展提供了条件。大量的资料表明，我国现有农村剩余劳动力在1.5亿人左右，加上农村每个劳动力负担1.5人(2002年)计算，估计短期内至少有2.25亿人不得不流动到城市。

2、贫困压迫下的农村劳动力的流动表现出的是一种为求生计而萌发的主动性。这种主动性推动了城市的发展。另一方面，城市的发展又反作用于农村的贫困。农村高文化素质劳动力向城市流动使文化素质本来就低的农业劳动力整体素质进一步下降。农村高素质劳动力的严重流失，影响农业科技的推广和应用，也极不利于农村产业结构的调整，最终导致农业生产的停滞甚至下降。这样，使农村更落后，城市更现代。

3、失地农民返贫。为了在城市化的进程中城市扩展的目的，地方政府把向农民征得的农民宅基地等土地复垦后换取同等面积的城市建设用地指标。向农民征地用于城市化的建设，目的和初衷都没有错，但是牺牲农民的利益搞“土地财政”发展地方经济就是大错特错了。

在征地的过程中没有对农民采用合理的安置方式，现行的土地征用制度也没有充分尊重农民对土地的财产所有权及使用权，农民在城市化的大潮中还没有享受到城市化和现代化带来的便利，又有一次的失去了赖以生存的土地资源。在当前整个社会就业压力增大，社会保障制度还不健全的情况下，土地被征占意味着农民失去了基本生活保障。部分失地农民种田无地、就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘。刚刚解决温饱问题准备奔向小康的农民却由于城市化而返贫了。2010年我国城市化率达到45.7%，城乡收入比却为3.31，考虑到可比性因素，城乡收入差距大约达到了4至6倍左右。城市化的目的和意义是加快社会的发展，使城市的文明成果城乡共享，逐步的缩小城市与乡村二元经济体制带来的城乡差距，但是2010年《城市蓝皮书》上的这组数据却直接反映出，城市化对中国社会经济的本义被一些地方政府忽略了。

另外，农民为了获得更多的补偿，运用愈加激烈的方式进行“反拆迁”。政府向农民争地成为农民返贫的元凶，也成为政府与农民之间利益矛盾的根源。

三、城市化进程中的贫困问题解决对策

城市化的进程中，政府扮演的角色应该是具有“大”胸怀的“小”政府。大胸怀，指的是政府要逐步建立和施行相应的政策使城市真正的接受农民，即逐步消除或者缩小城乡二元经济结构对农民在住房、子女上学、社会保障等方面的限制，使农民能够“想留下”、“留得下”。“小”政府，指的是政府应该是公共利益的代表，即政府在某种程度上是“社会人”。这主要表现在政府的工作的重心和落脚点应该放在着力解决民生问题，而不是单纯的创造政绩上。撤县建区、镇改街道，这些用行政手段推进的城市化模式使城市变大了，城镇人口变多了，城市化率提高了，但是这种被曲解了的城市化造成了社会产业发展水平仍然较低，公共配套设施仍

然缺位，不利于人民生活水平的提高。单纯的“空间城市化”、人为推进城市化被认为是一种浪费的城市化。

基于这种矛盾，可以考虑一种新的思路：新农村建设与城市化统筹发展。在努力提高城市化的速度、优化城市化的质量的同时，也不能忽视新农村的建设。让城市化促进新农村建设，令新农村建设成为城市化建设的坚强后盾和稳定的大后方，大力实施新型城市化新农村建设“包容性发展”的新战略。新农村建设中，倡导采取“多予少取放活”的原则，使农村实现生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主的目标。马克思在思考社会发展的过程中曾预言过，人类社会的发展将经历从城乡分离到城乡融合的历史阶段。既然城乡融合已经成为政府工作的重点和大方向，那么新农村建设成为城市化的过渡阶段也是未尝不可的。在我国城市化的攻坚阶段，作为农民进入城市生活的过渡，新农村更容易使其安居、乐业，更有幸福感，也更能够发挥自己的优势。既保证了城市居民的生活质量也改善了农村落后的面貌，而且也在城市化速度增速与质量提高中找到平衡点。新农村建设与城市化建设统筹发展，再由新农村过渡到城市，无疑成为一种最佳的选择。

1、实现“三集中”，解决农村农民贫困问题。

我国实现城市化的最终焦点、重点、难点均在农村。农民进程推动了城市化的发展，但是，也是贫困化的主要因素，要解决这一问题，正如有的专家指出的那样，制定并坚持“三集中”的长期战略方针，即人口向城镇集中、工业向园区集中、土地向规模经营集中，是实现城市化的社会基础[3]。尤其是只有实现了农村人口向城镇集中，才可能实现农民身份的战略转型，这种战略转型是中国迈向工业化、现代化和全面建设小康社会的必由之路，也是解决“三农问题”的根本出路。农民转移到城市，也可实现亦工亦农，做“人人有工作，家家有产业，个个有技能”的新型农民或农业工人，为全面小康打下技能基础。

2、广开就业门路，大力提高社会就业率。

政府应把再就业问题列为国家宏观调控的战略目标之一，通过宏观政策的调整增加就业机会；同时，就业扶持要向贫困倾斜，政府要提高劳动者的素质，以培训促进就业。

3、建立完善的社会保障体系，调整社会福利政策向贫困者倾斜。

今后应加大“三条保障线”的扶持力度，继续提高低收入者的收入水平。同时应逐步调整现有社会福利政策，在住房补贴、退休金、医疗保险、义务教育等方面向低收入者倾斜，通过社会保障的再分配，起到缩小贫富差距的作用。要建立和健全覆盖全社会劳动者的社会保障体系，使各种经济类型的劳动者都覆盖在社会安全网内，这不仅能增强劳动者的安全感，也有利于劳动者的合理流动。要解决社会保障资金严重不足的问题，如养老金，由于过去老职工的隐性缴款未能

得到补偿，使企业不堪重负，致使企业欠缴和拒缴保险金。为解决此项难题，政府应从国有资产中划出一部分用作养老金。要加快社会保障的立法进程，尽快出台有关社会保障的法律法规，明确国家、企业和职工的权利和义务，使社会保障制度有法可依。

4、加大人力投入，提高贫困人口素质。

除了最大限度的资金投入扶贫外，具有专业素质的人力投入也是必不可少的。也就是说为了有针对性的通过各类职业技术学校和各种不同的短期培训增强农民掌握先进技术的能力。需要对农民进行普通教育、职业教育、成人教育等实用教育，那么懂农业、懂技术并且了解农村的师资就显得非常重要，为此，国家需要专门培养这种扶贫专门人才，对贫困农村农民施以有效、针对性的教育和指导。

5、加强对贫困地区教育投入

（1）、国家应加大宣传力度，引导农民重视教育。

首先，大多数贫困农村地区，仍以手工劳动为主，农民对知识、科技、文化的认识和需求并不高，接受良好教育的动力不足。当这些农村没有摆脱自然经济的束缚时，农民接受教育的程度和经济收入之间的差距就难以显现，导致许多农村家长认为孩子读不读书没多大区别。此外，在相对闭塞的小村子里，家长及孩子很容易受其他村民的影响，一些人不上学的情况会蔓延至整个村子。其次，由于父母一代接受教育少，法律意识通常比较淡薄，认为孩子去不去上学都由自己说了算，对义务教育不了解，对社会责任和义务认识不清。很多孩子想上学的权利就这样被父母强行剥夺了。所以，国家需要大力宣传教育，尤其是义务教育的重要性和必要性，向农民普及相关法律知识，让他们认识到受教育权是宪法授予的权利，不应随意剥夺。对贫困地区儿童受教育情况进行定期监测，发现问题及时反映、解决，尽最大力量保证每个贫困地区孩子上的了学。为下一代人有效脱贫奠定基础。

（2）、国家应当加大教育投入力度，为贫困地区孩子创建一个良好的学习环境。

由于自然条件、交通状况、学校布局、经济发展水平等因素，加上教育投入不足，农村学校办学条件很差，现代化的教学设施不足，学校图书馆也只有少数的图书资料和教具，学校硬件条件跟不上，甚至缺少最起码的办学条件，这样的状况难以对学生产生吸引力，客观上造成了学生上学积极性不高，甚至上学又辍学的情况。所以，国家应尽最大力量给予资金支持，帮助贫困地区兴建学校，购买设施，不仅从数量上解决农村教育问题，更要从质量上确保农村孩子受教育权利得以实现。这样才能为下一代人的多方面发展创造条件，给他们以多方面的脱贫指导。

第四篇：农村城市化过程中问题的几点思考

摘要：

城市化是人类文明的标志，是人们经济、政治和社会生活的中心。城市化的程度是衡量一个国家和地区经济、社会、文化、科技水平的重要标志，也是衡量国家和地区社会组织程度和管理水平的重要标志。工业化、城市化也是农村经济发展的根本途径。

本文从现阶段农村城市化现状入手，对存在的一些问题进行分析和讨论，并提出几点具体的对策。

关键词：农村、城市化、思路

正文

一：城市化

第五篇：“城中村”城市化：问题困境中的悖论200

“城中村”城市化：问题困境中的悖论

内容提要：“城中村”问题是我国各地城市化推进过程中的现实“瓶颈”，而以集体资产产权关系调整为核心内容的股份公司制改革被认为是当前解决“城中村”问题的良方。然而，由于“城中村”问题的复杂性以及整体制度环境的不完善，这种制度选择，尚不足以完成“城中村”城市化的使命，其改革的路径仍需提供进一步的理论关照。

关 键 词：城中村 股份公司制改造 制度悖论

作者：轩明飞，山东大学副教授、博士。（济南：２５０１００）

“城中村”问题的表象与实质

改革开放以来，随着城市化进程的迅猛发展，城市边缘区域近郊农村城市化的进程也随之加快，从而形成了既非农村、也非城市的社区形式——“城中村”①。城中村是中国城市化变迁中的一种特有现象，其实质是城乡二元结构依然存在的情况下农村被动城市化的产物。在现实层面，“城中村”与城市发展的矛盾日益突显，已经成为城市化推进过程中的巨大障碍。

“城中村”问题是我国作为发展中国家在“晚发外生型”现代化进程中所具有的“迟发展效应”，是所谓传统社会与现代社会长期并存的“二元”社会结构特征的一个微观体现。当前，“城中村”问题表明由政府推动的城市化规模扩张的速度过快，而城市边缘区域的适应性相对滞后。然而，这还只是问题的表象，“城中村”问题在我国城乡分治的制度化产物——城乡二元结构的制度背景下有着更为复杂的面向，与以下几方面的制度化因素有着密切的关联：

一是严格身份限制的村民身份终身制。１９５８年１月，全国人大常委会第九十一次会议讨论通过了《中华人民共和国户口登记条例》，该条例第十条第二款对农村人口进入城市作出了带有约束性的规定，这标志着我国以“严格限制农村人口向城市流动”为核心的户口管理制度的形成。人民公社条例的问世则进一步固化了这种身份控制并形成了“世袭制”。村民身份终身制一方面使村民与土地之间的纽带固化，强化了村社区的内聚封闭性；另一方面造成了城乡之间在就业、医疗、教育、社会保障等方面一系列的生存差异。

二是土地资源的非商品性与政府垄断性。我国宪法总纲第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”“国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”这些规定意味着，一旦城市化推进需要扩大城市版图，其扩容的土地必须面临土地所有权依照非买卖关系原则的改变。这里潜伏的矛盾在于，城郊的土地不仅有绝对地租，而且还存在着级差地租，而集体土地的非市场化征用，从某种程度上来说，剥夺了农民级差地租收益的享受。但同时，城郊土地尤其是宅基地的商品化使用已经非常普遍。宅基地制度的存在，使“城中村”的土地所有权仍属农村集体所有，使得村民可以低价甚至无偿取得土地的使用权，从而加剧了住宅建设的混乱，也使得“城中村”的改造更难于城市中旧城区的改造。因而，如何解决城郊土地的合法、合理使用与保障“农转非”后农民的土地收益问题，成为城郊城市化的一个核心问题。

三是产权关系模糊的村集体经济。城郊农村社区集体经济的突出特征是产权关系高度不清晰，“人人有份，人人没份，人人不知道自己在其中有多大的份”是其真实写照。上个世纪９０年代以来，乡镇、村（居）企业迅速发展，村（居）集体资产，包括由土地级差地租带来的土地承包收益迅速增加；然而，大量的集体资产在一些地方实际上是由村（居）“两委”班子及不足１０％的人（多是村干部亲属）经营，并支配其收益。大多数村（居）民拥

有对集体资产的所有权，却得不到应有的收益，甚至连知情权也没有。这种少数人控制集体资产及其收益，并缺乏有效监督的状况是中国乡村集体经济的普遍现象；而产权关系模糊则成为村社利益矛盾冲突的总根源。

四是封闭的村（居）建设与城乡分割的管理模式。城市和城郊农村在建设上截然不同。城市社区由作为基层政府派出机构的“街道办事处”管理，管理的一切费用由政府财政承担；而村落社区由作为村民自治组织的“村民委员会”管理，管理的一切费用由村集体承担。前者具有统一规划、开放式流动格局，统一建设与管理；后者则以村为单位，视人口、财力和领导思想而采取不同程度的封闭建设，管理上往往各自为政，在生活设施、社会设施（教育、文化、卫生等）上自成体系。由于城市边缘区域既是城市的边缘又是乡村的边缘，无论是城市政府还是乡镇政府，对边缘带的管理通常不太重视；因而使得处在城市边缘区域的“城中村”常常陷于城乡两不管的制度“真空”，即表面上两种管理体制都在实施管理，而实际上谁也管不着，谁也管不好，使得“城中村”和城乡结合部地区的规划与社会管理长期处于混乱和低水平的状态。

当我们把上述制度背景与现实问题结合起来，可以清楚地发现，一方面城市扩张与土地征用正在使农民逐步丧失最重要的生存资源——土地，另一方面“农转非”户籍身份的改变并没有给其带来相应的社会保障，而产权不清使属于村民的那一部分集体资产形同虚设，农民融入城市的个体选择举步维艰。

农民的现实困境使得他们一方面固守土地（宅基地）不放，一方面开始提出重新分配集体资产的要求。前者以“城中村”的形态出现，阻碍了城市近郊集体土地的集约化经营，制约了第二、第三产业的发展和城市化进程，造成了土地利用与城市规划之间的重重矛盾。后者则以“村民上访”的形式出现，严重的干群纠纷与群众集体越级上访使得村（居）政权建设与思想政治基础十分脆弱，进而成为影响城郊地区社会稳定的重要因素。土地问题暴露了国家与农民之间矛盾的症结，上访问题反映出集体经济下乡村治理结构的痼疾，这两个阻碍农村现代化的根本问题在城市快速扩张形成的“城中村”中凸显和激化。当土地资源被无限制的征用，当集体资产被无限制的瓜分，“城中村”自我依赖型的后续发展也将成为一句空话。“城中村”问题在根本上是一个利益结构关系的调整问题，“城中村”问题的破解需要一个制度创新的过程。

“城中村”问题阶段性对策与实践的不足

一、从计划经济时代到市场经济时代，我国各地就“村改居”与“农转非”的问题曾采取过不同的解决办法。计划经济时期，许多地方政府在城市扩容征地中，实行征地带人“农转非”，再安置到国营企业就业的办法。然而，在计划经济末期，由于国企的一些弊端逐渐显露，其作为蓄水池“转非”安置的能力明显削弱；加之商品经济的活跃下许多城郊村民开始自谋职业，此时出现的新做法是：照样征地带人“农转非”，但不再安置，村集体经济从所得征地款中拨付一笔买断费，此后任其自谋生活。改革开放以来，珠江三角洲一带出现了“预留地”制度，即政府征用“城中村”土地作非农利用时，保留一定比例（如８—１５％）的征用土地由村级经济自我征用，按城市规划的要求发展非农产业，这部分土地今后的使用权归村级经济，政府视同已征用，并办理相应手续；同时，大力发展培育村级经济实体，以企带村，为“村改居”后组织农民平稳进入城区经济做准备。然而，上个世纪９０年代以来，全国乡镇企业由于出现了以产权模糊导致的机制性衰退为特征的大幅度滑坡，过度依赖乡镇企业、村级经济的村（居）模式随之出现了农民社会保障随企业效益低下而缺失的问题。近年来，上海松江区为村（居）改革中转非的４５岁以上中年农户办理社会保险，每月生活费不低于３８０元，并将其纳入城市的社会保障体系；同时对于“转非”又愿自谋发展的村民，给予一定的资金支持（３万元左右），形成了所谓的“松江模式”。然而，这种模式对于就业不充分、经济不太发达的城市显然缺乏适用性。

上述种种措施分别从土地补偿、安排就业、发展集体经济、提供社会保障、鼓励自谋发展等不同方面试图解决农民失地后的利益保障问题。然而这些措施往往仅仅关注了问题的某一个侧面，却共同忽略了以“农转非”、“村改居”为基本表现形式的农村城市化是一个复杂的系统工程，它所需要的不是短时期的应急措施，而是可持续发展的制度安排。因而这些办法不是夭折，就是只能在局部适用。

二、事实上，“城中村”城市化问题的核心是农村社区利益关系的调整问题，在此，效率与公平需要兼顾的原则尤为突出。针对土地收益分配及集体资产产权关系纠纷所带来的效率与公平问题，我国各地曾经普遍施行农村社区股份合作制。在商品经济发展较早的城乡结合部“城中村”中，这种吸收了部分现代市场元素的经济组织形式，曾经发挥过重要的作用。然而，社区型股份合作组织的产生大都起因于社区成员对分享集体经济收益的要求，这一制度安排“天生”具有重分配的价值取向，人们把大量精力都花在如何搞“第二次分配”② 上，忽视了产权制度的建设。社区股份合作制所保留的集体股，社区成员所拥有的股权仅是一种分配依据，即只有收益权，不得继承、赠送、抵押、转让和买卖，带有浓厚的福利性和封闭性。

由于产权主体缺位与产权不清的问题没有得到根本解决，再加上其本身缺乏足够的法律依据，社区股份合作制尽管关注了分配公平，却没有真正成为推动集体经济可持续发展的有效制度。

三、２０００年以来，济南槐荫区、广州天河区、石家庄裕华区等城市的“城中村”改造，吸取了以往制度安排的经验，实行了以对集体资产进行股份公司制改造为主要内容的村（居）综合配套改革。股份公司制改革以集体资产所有权虚化为突破口，将资产量化，确权到人；按照《公司法》的有关规定，成立有限责任公司，建立了完整的现代企业管理制度；在现有法规的基础上，对土地使用权评估并合理作价进入公司资产，实行集约经营；村民以土地使用权入股，村民变股民，实行按居民出资额分红；在对原集体资产全面清产核资和产权界定的基础上，将净资产进行合理配置，按一定比例分为量化资产（量化股）、公益福利资产（福利股）、购买风险资产的配送资产（风险股）和奖励资产（奖励股）等４个部分。股份公司制改革力图避免社区股份合作制过分关注收益分配、忽视产权制度建设的不足，直接从产权关系的调整入手，使城中村社区组织的改造具备了比较完整的市场化形式，并在一定程度上对“城中村”村民失地后的社会保障问题、集体产权虚化与集体经济可持续发展的问题、社区公益建设的基金来源问题以及集体领导人的责权收益问题给予了整体性的关照。目前，股份公司化的改革模式已经成为我国各地“城中村”改造提倡的一种制度安排，并得到了较为广泛的推广与应用。

从表面上看，股份公司制的改革模式似乎可以解决“城中村”城市化面临的一系列问题；然而，其仍然存在着极大缺憾。所谓福利资产的保留实际上是集体股份的保留，村民可以获得的量化股、风险股在大多数地区仍不具备完整的产权，只能在社区内部有限度地流转。集体资产的这一部分产权不清，而产权不清又是村办企业的社区性不可回避的问题，因为对于我国大多数村办企业来说，为社区提供福利是其依托集体资产与社区资源发展的前提。这进而造成了两个前后关联的结果，即由于企业社区性的存在，一方面“村庄单位化”的现象无法破除，所谓现代企业制度的建构成为一句空话，股份公司制只是虚拟的股份合作制；另一方面村干部往往兼任公司董事长，所谓“三驾马车，一套班子”的传统村社管理模式无法根本破除，从而为村庄精英的牟利行为创造了机会。

问题还不仅如此。当村民以地权换股权，将土地资产评估作价入股时，他们可以从土地上获得的相对稳定的收益开始由企业的经营效益来决定；然而，由于绝大多数“城中村”村办企业对特定的地缘优势与政策优势的依赖性很强，一旦这种优势丧失，他们大多不具备现代企业的强势竞争力，因而一旦企业经营失利，其风险最终都会转嫁到“城中村”村民身上。事实上，将“城中村”的土地资产作价评估进入公司资产，再以公益、风险、量化、奖励等股份来分配，表面上兼顾了村民、村庄精英与“城中村”社区发展等方方面面的利益，实际上可以说只是土地征用的一种制度化的怀柔方案。这种方案由于村办企业的市场不成熟性和村庄治理结构中的社区性、家族性、牟利性等问题而存在极大的风险。当这种风险由于“城中村”社区企业的脆弱性而不能承担时，又必然会衍生新的矛盾，成为“城中村”城市化进一步推进的阻碍。

“城中村”制度选择的悖论与启示

制度是人类设计的一种强制，用以把人与人之间的相互作用系统化。诺斯认为，制度作为博弈规则，组织对制度变迁具有代理人的作用，从而勾划出制度变迁的方向。以往“城中村”城市化改造的措施是简单的规则制定，忽视了组织创新这一关键性的环节。而社区股份合作制虽然是以农村社区组织改造为依托的一种制度创新，却在产权关系建设这一核心要素上存在缺陷。新的股份公司制关注了组织创新与产权变革，从而使“城中村”改造的制度变迁具有了诺斯意义上的“适应性效率”③；但是，它又因何存在着种种制度悖论呢？这是因为，“城中村”处在城市边缘区，它是生态空间与社会经济环境交互作用的特殊区域。“城中村”问题的表现形式是多方面的，“城中村”改造所面临的制度难题也是多面向的，而这些问题之间又存在着千丝万缕的联系。因此，试图单纯依托“城中村”社区组织创新来实现多元制度建构的任务，其本身就是一个结构功能错位的选择。我们看到，“城中村”改造所需要解决的土地归属关系的无冲突转变、“城中村”村民的就业与社会保障、村集体资产的合理分配、村集体企业的持续发展、村（居）管理制度的有效衔接、村民与外来人口的社区融合、村民到市民的转变、社区生态环境的改善等等问题，无法单凭公司化组织形式的股份划分方案得到全面的解决。此外，经济制度的建构“嵌入”在复杂的社会关系网络中的现实，还常常衍生事与愿违的新问题。

事实上，“城中村”改造牵扯的利益主体是多元的，包括国家、地方政府、村庄精英与村民，只有当他们在“城中村”城市化变迁的利益博弈中都让渡一部分利益，或都提供一部分支持，才有可能获得多赢。而在现实的改造过程中，由于多元利益主体往往都在追求个体利益的最大化，一方面使得彼此牵制、问题重重的局面一直无法得到有效的解决，另一方面这些问题又被一股脑地塞给了“城中村”社区自己解决。在这里，效率与公平的原则出现了多元悖论。

从更宏观的背景上看，社会变迁中的物质变迁往往快于文化变迁，城市化的最终体现不是城市规模的扩大与城市人口的增加，而是城市生活方式的普及，城市生活方式的有效支撑是现代化的社会制度的完善。正因如此，“城中村”里的高楼大厦、“农转非”后的身份改变，“村改居”中的组织调整都不足以代表“城中村”城市化的最终实现；那些深藏在表象背后的社会保障、土地、就业、教育、市场、企业、城市管治等等一系列制度的成熟，以及作为一种现代市民社会下的社区文化氛围的形成，才是“城中村”实现城市化的有效保障。“城中村”城市化给我们带来的启示是，我国城市化问题的根源是制度障碍与缺失；城市化的制度变迁无法单靠一种组织形式的改变与产权关系的调整来实现；作为一个社会生态系统的城市化转型也无法靠单一行动主体进行多元制度的建构来完成；一种看似可以实现多元利益主体共赢的制度安排，由于缺乏相应的宏观制度背景的有效支撑往往会衍生出新的问

题，从而降低了其适应性效率；宏观制度背景的完善与社会发展现代化水平紧密相关，无法一蹴而就。在这个意义上，“城中村”城市化的问题困境与制度悖论会交替存在。

注释：

① 李培林认为，“城中村”大体可以分为３种类型：一是处于繁华市区、已经完全没有农用地的村落；二是处于市区周边、还有少量农用地的村落；三是处于远郊、还有较多农用地的村落。详见李培林“巨变：村落的终结——都市里的村庄研究”一文，刊于《中国社会科学》２００２年第１期。

② 从事实际工作的基层同志称实行家庭联产承包制后农民得自独立承包经营或劳动的收入为“第一次分配”，而从集体经营收益所得的收入为“第二次分配”。他们认为，农村社区型股份合作制主要是解决社区集体经济对成员的“第二次分配”。详见傅晨“论农村社区型股份合作制制度变迁的起源”一文，刊于《中国农村观察》１９９９年第２期。

③ 制度创新提供适应性效率的原则表明，它必须为组织变迁的未来发展提供预期以及相应的前提，从而最大程度地避免形成新的制度障碍。

参考书目：

〈１〉罗荣渠． 现代化新论——世界与中国的现代化进程． 北京大学出版社，１９９３：２０１

〈２〉诺思． 制度、制度变迁与经济绩效． 上海三联书店，１９９４：１０８－１０９

〈３〉张文茂． 郊区城市化过程中农村经济组织调整的若干问题探讨． 城市问题，１９９７（３）

〈４〉李笠农． 集体所有制、合作制和股份合作制的比较研究． 经济经纬，２０００（３）

〈５〉阮文彪、杨名远． 社区股份合作的制度缺陷及创新思路． 经济体制改革，１９９８（１）