关于加快推进自然垄断行业规制改革的理性思考

第一篇：关于加快推进自然垄断行业规制改革的理性思考

关于加快推进自然垄断行业规制改革的理性思考

现代市场经济的有效运行，离不开政府的积极作用。规制是政府干预经济的一种常见方式。对自然垄断领域进行规制，是世界范围内的普遍做法，但传统的规制方式积弊甚多，亟待改革。

一、自然垄断行业的基本概念

在现实生活中，所谓“自然垄断行业”，是指公用事业为主的特殊行业，如供水、供电、煤气供应等，也包括与之相辅的特殊产业。这类自然垄断行业的初始投资一般都十分巨大，如果任由市场竞争机制发挥作用，政府如不加以适当规制，极易产生不利于资源最优配置和社会福利改进的后果。自然垄断行业通常具有的特征是：面对一定规模的市场需求，与两家或更多的企业相比，某单个企业能够以更低成本的商品供应市场，并由此而形成垄断性经营。为了节约交易成本，更合理地配置稀缺资源，世界各国政府都对自然垄断行业实行规制的做法。

自然垄断行业规制的概念与类型：自然垄断行业规制，是指在竞争很弱的自然垄断产业领域中，政府通过一定的政策和措施，建立一种类似竞争机制的激励机制，作为导向垄断型企业的经济决策；或者制定强制性措施，对垄断型行业的市场准入、价格、产量、质量、环保标准等方面，作出明确规定。自然垄断行业规制，可分为两种类型：一类属于经济性规制；另一类属于社会性规制。自然垄断行业无规制的后果，最常见的有两种：一种后果是：市场竞争无法实现优胜劣汰，任何企业都达不到经济规模，恶性竞争持续不断。另一种后果是：市场竞争达到了相对均衡，某个企业独占市场份额，达到规模经济，商品生产成本因此而大幅度降低，但是无数其他企业被淘汰。

二、自然垄断行业规制的合理性

1、自然垄断企业的目标具有双重性。自然垄断行业一般都具有普遍服务性特征，这就决定了该类行业中的企业应将公益性目标放在一定的位置上。作为一个企业，其重要目标是追求利润（经济效益）。因此，对企业如不进行适当规制，垄断性企业就会倾向于制定垄断高价，掠夺消费者。

2、信息不对称广泛存在。相对于垄断生产者，其它生产者处于弱势地位。相对于垄断生产者，消费者更是处于明显的信息劣势地位。

3、市场经济秩序的条件缺失。毋庸讳言，在市场经济条件尚未建立健全的情况下，对生产者如不加以适当规制，则难免会出现垄断欺市、特权经商的现象。营造公平交易的秩序，需要“规制”来作为行为规范的依据。只要“规制”具有存在的合理性，就不可能被完全取消，其本身变化的只是适应合理性需要的规制形式。

三、自然垄断行业的规制改革

深入推进自然垄断行业的规制改革，是我国加快经济社会发展的客观需要和必然选择。主要理由： 一是随着我国社会主义市场经济发展的需要，自然垄断性领域竞争的引入将不可避免，竞争因素将日益增多，垄断性市场结构必然被竞争性市场结构所替代。市场的参与主体，将不再是国有经济独此一家，民营经济、外资经济等非国有经济将更多地参与进来。

二是竞争性市场结构将逐步向曾经的自然垄断领域延伸，而竞争性市场结构的变化，必然进一步催化自然垄断行业规制体系和规制方式的创新。

三是全球经济一体化的竞争与合作，正在日益催促我国加快改革传统的规制体系和规制方式。例如，我国加入世贸组织后，WTO的规则要求每个成员的国内市场规制必须与其接轨，不得设置开放国内市场的歧视性障碍。

当前，推进我国自然垄断行业改革的主要任务：

1、规制改革的取向与重点。随着社会主义市场经济的发展，我国现行的自然垄断行业规制体系和规制方式，已显示出不适应甚至不合理的矛盾越来越多，尽管改革已经启动，但总体上的收效尚不尽如人意。

推进自然垄断行业规制体系和规制方式深化改革的战略取向是加快实现“两个转变”：一是由重经济性规制向社会性规制与经济性规制并重转变；二是由注重生产者主权向尊重和着力保护消费者主权转变。自然垄断行业规制改革的重点是：要改革现行规制与国际惯例不对称的政策与措施，尤其要注重调整既符合国际惯例、又有利于保护国家安全的政策与措施。要改革现行规制中一些虽有明确的规定条款，但实际执行时难操作甚至易引发偏差的政策与措施。要改革进入规制、价格规制等易造成不该垄断而强化垄断的政策与措施。要改革执行经济性规制易与社会性规制相抵触的政策与措施，特别要注重调整和完善旨在增进广义社会福利的社会性规制，如环保、卫生、教育、文化和体育等公共事业方面的政策与措施。要改革虽有利于企业提高竞争力，但规制本身易造成垄断租金，特别是企业凭借规制不完善或有缺失的规定条款，易引发消费者利益受损的政策与措施。

2、剔除设租性规制。在推进体制转轨阶段，新的制衡约束、监督检查制度尚不完善，权力寻租还不可避免，尤其是“行政审批”这类常见的规制方式，由于审批权限的自由裁量空间难以控制，极易引发在实际执行中的主观随意性。因此，自然垄断规制改革应当遵循的一个重要原则是：建立规制的主旨并非是为“设租”。

自然垄断规制改革应剔除的主要内容：一是必须将自然垄断已不再明显的产业里继续排除竞争、以行政力量支撑垄断地位的一些没有合理性的规制，坚决予以废止。二是必须将垄断性企业的利益凌驾于消费者利益之上的一些没有合理性的规制，坚决予以取消。三是必须进一步清理和规范现行规制中易被收买又难以监督、制约的政策和措施，凡无必要的，坚决予以剔除。

3、填补规制真空。首先，在体制转轨中，易出现制度（规制）缺失或真空。例如：旧的规制被废止，新的规制在建立过程中没有完全涵盖应调整的主体和事件；新情况新问题层出不穷，对规制体系和规制方式不断提出新的调整或修正的要求。第二，出现规制真空，必将导致无法可依。因此，在推进制度的改革与创新过程中，应包括填补规制真空。第三，垄断性行业规制，原来所依据的多为政府部门制定的规章及各种内部条例、内部规定，既不公开也不透明，这类规制在市场经济条件下已不应再用，而要遵照国家行政许可法的规范授权，进行重新制定规制。第四，在制定新的规制过程中，必须高度注重程序公正的问题，要让各利益相关者都有充分发表意见的机会，并尽量照顾处于信息劣势的消费者。

4、强化对规制者的规制。现代市场经济的有效运作体制和机制，必须建筑在完善的法治条件下，而法治则必须通过其两个作用来为市场经济运作提供制度保障：一是依法约束政府的行政行为，即约束政府对经济活动的任意干预；二是依法约束经济人的经济行为，即包括产权界定和保护、合同和法律的执行、公平裁判、维护竞争。结论：强化法治的第一个作用至关重要。

一些人反对政府干预或规制，就是因为他们认为当法治的第一个作用不能保障时，政府规制市场难免滥用权力。当前，一些地方存在有法不依、执法不公现象，与规制权被收买不无关系。

我国行政许可法的颁布实施，标志着法制建设将在规范市场经济行为上迈入新的阶段。加快自然垄断行业规制改革，特别是进一步加强对规制者的规制，这是规制改革的重中之重。

第二篇：推进垄断行业改革

推进垄断行业改革

坚持政企分开、放宽准入、引入竞争、依法监管，推进垄断行业管理体制和产权制度改革。按照形成综合运输体系的要求，推进交通运输业管理体制改革……深化电力体制改革……深化石油、电信、民航、邮政、烟草、盐业和市政公用事业改革，推进国有资产重组，形成竞争性市场格局，建立现代企业制度。

———摘自“十一五”规划纲要（草案）

彭镇秋代表（上海市社会主义学院副院长）

改革不可能一蹴而就

从社会长远发展考虑，垄断必须尽快打破。在活跃的市场经济条件下，一旦企业拥有垄断利润，往往缺乏创新动力，这样，部分垄断行业的服务供给能力将不能满足社会需求，这在现实中不乏其例。

我国政府已经采取一系列措施，重新配置资源。比如，电信行业的主动拆分组建、民航业引入社会资金、铁路建设项目向社会公开招投标等，大多成效显著。

不过，由于垄断行业一般都有资金、技术甚至公共安全等各方面的特殊要求，因此我认为打破垄断不可能一蹴而就，它将呈现一个渐进式的过程。现阶段，政府应该通过放宽行业准入制度，进一步消除体制性和政策性障碍，改善行政执法和司法环境等方式，逐步深化各垄断领域改革。

（本报记者 朱华夏）

郭廷标委员（辽宁省政协主席）

要处理好三个关系

我国目前的垄断行业主要集中在基础产业、基础设施和公用事业领域，随着改革的不断深入，垄断行业打破垄断、增强活力已迈出较大步伐，在政企分开、行业组织结构调整和企业产权形式改革三个层面上已取得一定进展，效果有目共睹。

垄断行业下一步的改革方向是“放宽市场准入，实现投资主体和产权形式多元化”，其中要处理好三个关系：

首先要处理好进一步放开市场准入与维护国家经济安全之间的关系。其次要处理好打破垄断和关注民生的关系。再次要处理好对国家垄断行业改革措施和对地方垄断企业改革办法的关系。我们反对一些地方大搞地方保护主义，形成地方性垄断，实行市场封锁。

（本报记者 徐元锋）

花建慧代表（安徽蚌埠市委书记）

建立新的监管体制

打破垄断行业的垄断“坚冰”，必须建立新的监管体制。

监管机构的设立，可分成两种模式，一种设在现有的政府机构内，它的行政效率可能会高一些，但可能会导致政监不分；一种是政府之外的专门监管机构，这种架构有助于政企分开、公正行事，但机构本身的运行费用可能较高。今后，我国设立新的监管机构时，应有足够的前瞻性，不使某些过渡性的机构和机制固定化和长期化。

将分散于多个政府部门的监管职能整合到新的监管机构，尽可能避免部门的职能交叉，赋予管制机构“权责对等”的管制职能。建议将价格管制权和市场准入管制权由经济综合部门调到专业性的管制机构；政监分离、依法管制。

（本报记者 盛若蔚）

南存辉代表（浙江正泰集团董事长）

四方面着手打破垄断

打破垄断要触动利益，难度不小，要下大力气。依我的看法，要从四个方面着手：

一要深化改革。我国的行业垄断现象，不是市场竞争的结果，而是在计划经济下形成的。因此破除垄断必须从体制上入手。二要观念先行。首先要打破狭隘的部门意识，树立全局观念。垄断部门一定要从国家长远利益出发，着眼于全行业发展。三要引入竞争机制。破除垄断的突破口是引入竞争机制，真正按照国务院“36条”规定，最大限度地开放市场，让有条件的各种所有制企业参与竞争。四要健全法制。打破垄断必须健全法律法规，改变以权代法，排除权力对市场竞争的不正当干预。

第三篇：推进垄断行业改革

“推进垄断行业改革”背景：

垄断，在法律上是指特定的主体在特定市场上的特定经济活动中排除或者限制竞争者的状态或行为。也就是说，在特定市场内的市场主体追求最大的垄断利益，或用政府赋予的权力或利用特许经营权，或者与其他经营者合谋，垄断市场，垄断价格，排斥其他经营者进入同业市场，从而损伤消费者权益，违反公共利益的行为。

垄断分三种：一是自然垄断，即对关系公众利益有限资源的独占和国有独资经营导致的垄断。二是市场垄断或经济垄断。在竞争性领域中，少数市场主体通过合谋行为或市场兼并控制行为形成的垄断。三是行政性垄断，即政府及其所属部门利用行政权力直接从事基础设施建设和经营形成的垄断。

改革垄断行业的重点是改革行政垄断。行政性垄断可分为区域性行政垄断和行业性行政垄断两种形式。现在的垄断主要是行业性的行政垄断，它们借助于对本行业的管理特权和实际控制力量，掌握市场资源与销售份额。行政性垄断造成的危害主要表现在：

第一，损害消费者的利益。当垄断者真正垄断这些行业以后，控制产量，抬高价格，谋取高额利润，限制可能的竞争进入市场等行为方式的出现是必然的。

第二，与竞争性经营相比，垄断行业缺乏技术进步、改善经营和提高产品质量的动力，阻碍技术进步和产业升级。垄断者将通过限制新的竞争者进入来控制整个行业的生产和经营，取得最大的利润。第三，垄断增加了开放市场与引入竞争的成本和难度。

第四，垄断损害社会公平。行政性垄断引发的行业收入的巨大差异与各部门行业之间收入的不平等，已成为我国当前的一个社会性问题。从行业平均收入的统计公布看，人均收入排名前十位的大多是垄断性行业。收入水平的巨大差异反过来又成为抑制资源流动与竞争，强化垄断的动力，造成新的收入机会的不平等。

“推进垄断行业改革”面临的问题：

一、垄断行业改革的范围和层次还比较窄。一是目前的改革尚仅仅集中于带有网络性质的自然垄断行业，如电力、电信、民航、油气、城市供水(热、气等)、铁路、邮政等行业。但一些具有一定特殊性的商品(如食盐)、满足国家增加财政收入需要的商品(如烟草)的专营等，其垄断特点比较突出。二是已经开始改革的行业还停留在行政性拆分的层面，尚未形成规范化的准入制度。

二、垄断行业进行有效竞争的市场环境尚未形成。部分行业呈现出从独家垄断转换为地域性垄断的倾向，竞争逐步演变为软预算约束的国企之间为强化市场垄断地位而进行的恶性竞争，政府管制的改革尚未提到议事日程。

三、国有企业改革滞后。垄断行业中特大型国有企业改革明显滞后，已成为国有企业改革的重点和难点。

四、监管制度改革刚刚起步，政府职能亟待转变。一是除电力外其他垄断性行业均未建立明确、独立和专业化的管制机构，责任主体不明，职能分散，管制低效果。二是政府管制职能并没有随着市场化改革而改变，政府职能缺位与越位问题仍很严重。政府对相关管制机构缺乏有效的监督和制约，许多领域的管制职能没有得到法律和政策的明确授权，管制无规可循，人为因素大，决策过程透明度低，寻租风险加大。

五、普遍服务等配套制度安排不到位。铁路、电信、电力等垄断性行业提供基础产品和服务的特点，决定了相关企业必须提供普遍服务。但是，如何调整原来普遍服务支出采取内部消化的方式，建立合理的普遍服务提供机制，是亟待解决的问题。

“推进垄断行业改革”的对策：

一、深化电力、邮政、电信、铁路等行业改革。我国电力体制改革取得重大进展，政企分开、厂网分开基本实现，发电领域竞争态势已经形成，新型电力监管体制初步建立。当前应巩固已有改革成果，把电力体制改革继续推向深入，重点解决电源结构不合理、电网建设相对滞后、市场在电力资源配置中的基础性作用发挥不够等突出问题。深化电力体制改革的基本原则是：坚持以改革促发展，坚持市场化改革方向，坚持整体规划、分步实施、重点突破。主要任务是：一是抓紧处理厂网分开遗留问题，逐步推进电网企业主辅分离改革。二是加快电力市场建设，着力构建符合国情的统一开放的电力市场体系，形成与市场经济

相适应的电价机制，实行有利于节能环保的电价政策。三是进一步转变政府职能，坚持政企分开，健全电力市场监管体制。2005年国务院印发邮政体制改革方案并付诸实施，主要包括：重组邮政监管机构，组建国家邮政管理局和中国邮政集团公司；改革邮政主业和邮政储蓄；完善普遍服务机制、特殊服务机制、安全保障机制和价格形成机制。下一步重点是继续贯彻落实好邮政体制改革方案，进一步完善邮政监管体系。通过改革重组，电信市场初步建立了不同规模、不同业务、不同所有制企业相互竞争、优势互补、共同发展的市场格局。目前，基础电信领域有六家全国性运营商，增值电信领域有17000多家经营者，其中97％以上含有民营资本。要根据当前电信领域存在的深层次问题，继续落实电信体制改革措施。铁路行业改革重点是研究制定铁路投融资体制改革和铁路体制改革总体方案。

二、稳步推进供水、供气、供热等市政公用事业改革。目前，城市供水、供气、供热普遍引入竞争机制，市政公用事业投资、建设、运营市场全方位开放，市场机制在资源配置中的基础性作用明显增强。下一步市政公用事业市场化改革，应以维护公共利益为前提、以分类改革为原则。改革的重点：一是培育规范竞争的市场主体。加快对传统国有企业的改造，使之成为合格的市场主体。同时，还要积极创造条件，引导非国有市场主体进入。二是营造有效竞争的市场结构。实现这一目标模式，就必须打破行政垄断、管制自然垄断、反对经济垄断。加快政府职能转变和机构改革的进程，建立与市场经济要求相适应的国有资产管理和运营体制，真正实现政企分开。三是形成科学合理的价格形成机制。价格形成机制是市场机制的核心，是市场发挥作用的最基本、最有效的形式。市政公用事业市场化改革必须把形成科学合理的价格形成机制纳入其中。四是构建与市场化相适应的监管体系。主要包括市场准入与退出的监管、价格监管、产品与服务质量监管、运行安全监管、竞争秩序监管，并建立相对独立、专业的监管机构。通过有效监管，既确保市政公用事业的运行安全，又充分发挥市场机制的基础性作用。

三、进一步放宽市场准入，引入竞争机制，实现投资主体和产权多元化。一是进一步深化垄断行业改革，必须实行政企分开、政资分开，加快构造垄断行业的有效竞争格局，加快垄断行业建立现代企业制度的步伐，加快推动相关行业的法制建设，逐步建立和完善公开透明、监管有力的垄断行业监管体系。采取多种形式，进一步实现投资主体和产权多元化。竞争性行业一般不要建立国有独资企业，同时尽可能消除非国有经济准入的障碍，以确保能够充分竞争，防止经济垄断的形成。对于由于竞争形成的经济垄断，则按照反垄断法的规定进行处理。对于部分基础设施和自然垄断行业，在避免重复建设和无序竞争的前提下，应当允许非公有投资者以参股形式进行投资，并尽可能发挥市场机制的作用。对市场机制不能发挥作用的领域和环节，则从各方面加强政府监管，以防止历史上曾经出现的“铁老大”、“电老虎”现象的发生。对于一些公益性的行业，鼓励社会资本积极参与投资，同时加强政府规制，既要保证投资者能够取得合理的收益，又要防止造成垄断，损害社会和消费者利益。二是实现投资主体和产权多元化可以采取多种途径。对一些盈利性的运输、通信、能源等垄断行业，应根据条件成熟程度，逐步地、普遍地进行股份制改造。对于能够改造为规范股份公司的，应争取早日上市。对不能整体改制的企业，应采取分类、分解的办法，逐步实现股份制改造。对条件暂不成熟的企业应通过发行可转换债券的方式，分阶段实现股份制改造。在条件成熟时，应扩大社会债券发行的范围，以多种形式实现垄断行业投资的社会化，为垄断行业的股份制改革创造条件。推行股份合作制。它主要是由一家或几家企业（或个人）与政府授权的国有资产投资经营公司联合成立项目公司对项目进行投资建设，并按协定比例出资和占有股份。此种形式，由于有政府的参与，可以提高投资者对投资的信心，由于有私人资本的参与可以提高资金效率和经营服务水平。

第四篇：中国自然垄断行业规制的特异性及改革动力塑造

中国自然垄断行业规制的特异性及改革动力塑造

【作 者】顾乃华

【作者简介】作者单位 中山大学管理学院 广州 510275 【内容提要】我国自然垄断规制并非出于克服分散竞争的低效率，而是作为传统计划经济体制的一部分，目的是为了解决重工业优先发展战略导致的资本约束问题。改革开放以后，政府放松对自然垄断行业的价格规制，则是政府在财政紧张的情形下，为保证自然垄断行业投入而采取的被动措施。当前，在市场范围扩大和技术革新加速导致自然垄断行业特性削弱的情形下，规制改革却不能向市场延伸，原因在于监管者同垄断企业结成了利益同盟，共同抵制改革的深化。今后深化自然垄断规制改革应从重塑政企关系入手，割裂监管部门和自然垄断企业之间的利益纽带，使监管者能真正站在社会大众的利益立场上行使权力，从而平衡在位企业和潜在进入者的博弈力量。【摘 要 题】改革论坛

【英文摘要】The origin of natural monopoly is not to overcome inefficiency of sporadic competition，but a part of planned economy，aiming at the solution of capital limit caused by the preferential development of heavy industry.After the opening to the outside world，the control over price was loosened.At present，the enlargement of market and the innovation of technique weakened the characteristic of monopoly industries，while the reform couldn’t spread further to the market.The reason is that，the supervisors and natural monopoly enterprises ally and repel the reform.Then，the author gives some suggestion on the solution.【关 键 词】自然垄断/规制/改革

natural monopoly/regulation/reform 【正 文】

一、引言

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，今后要加快推进和完善垄断行业改革，对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。在我国，我们可以从市场结构和企业产权结构方面理解垄断性的表现。前者表现为市场主体数目少、产业集中度高，后者则体现在非公有资本进入面临很强的政策障碍，在企业实收资本中所占比例很低。目前人们常用市场化程度来表示产权结构方面的垄断性。

通常，处于垄断地位的企业，由于拥有操纵价格的能力，往往无法形成信息比较动力、生存动力、信誉动力，简言之即高效的治理机制。对应的，垄断企业通常具有很好的经济效益和很低的经济效率双重特征。良好的经济效益表现为企业利润率和员工工资大幅超过平均水平。其背后隐藏的是扭曲的分配格局，大量的消费者剩余被转移给企业。经济效率低下表现为设备存在闲置、人员出现冗余，企业生产严重偏离最大可能产出轨道。从整个社会看，垄断的存在使资本非均衡地分布于国民经济的各个行业，垄断行业蜕变成“瓶颈”部门，进而阻碍了这些行业对其他行业发挥关联和波及效应。

经过20余年的市场化改革，我国工业领域的垄断基本被完全打破，经济领域中残留的垄断主要存在于服务业，且集中在所谓的自然垄断行业中。所谓自然垄断指由于规模经济效益、范围经济效益、网络经济效益、资源稀缺性、沉淀成本等技术、经济方面的原因而形成的一个产业由一家企业独占（完全垄断）或少数几家企业独占（寡头垄断）的经济现象。典型的如邮电通信、电力、城市供水供热（注：电力、供水供热行业的产业归属在国际上并不统一，在我国被划为工业，但在一些国家，被划为服务业。考虑到这些行业的产品属性与服务类似，本文把它们归入服务业进行分析。）、铁路、航空等。从各行业的市场结构方面看，我国目前的垄断主要集中于服务业中的自然垄断行业这一特征非常明显，这些服务行业中通常仅有一家或数家市场主体，而在其他行业鲜见少数几家企业瓜分市场的情形。从产权结构角度看，倘若以企业实收资本中非公有资本占总资本的比重来表示行业的市场化程度（注：公有资本包括国家资本、集体资本，非公有资本包括法人资本、个人资本、港澳台资本和外商资本。），那么根据我国第二次基本单位普查数据（普查时点为2001年12月31日），全国各行业的平均市场化程度为46.9％，制造业的市场化程度为61％，电、热、汽生产与供应、煤气生产与供应、自来水生产与供应、铁路运输、航空运输业、邮电通信这六个行业的市场化程度分别为42.2％、20.6％、23.5％、6.2％、43.1％和34.3％。

对于今后该如何治理自然垄断行业中的低效率这一问题，目前的文献大多从借鉴国外自然垄断规制改革的经验着手，建议我国也应通过降低准入门槛、多元化投资主体、拆分现有企业等方式放松对自然垄断的规制，在自然垄断行业引进市场机制。国外自然垄断规制改革的经验是否或在多大程度上可以为我国借鉴，取决于二者的差异性。笔者认为，在当前自然垄断规制派生的弊端和未来改革方向选择方面，我国和西方国家存在较大的相似性。随着市场范围的扩大以及技术的革新，许多自然垄断行业的自然垄断性质正逐渐弱化，其能够同分散竞争实现兼容。对应地，传统的以市场失灵为出发点的规制也就失去了支撑点。相反，倘若在新时期沿用传统的规制政策，因政府规制失灵产生的负面效应可能远远超过市场失灵导致的福利损失。在此情形下，放松对自然垄断的规制，让市场机制部分替代规制可以促进福利的增进。但和明确改革方向相比，塑造改革动力或许是更为重要的工作，而这一点国外的经验无法给我们提供答案。求解这一问题须立足我国实际，从我国自然垄断规制形成的历史中寻找突破口。

二、我国自然垄断规制形成的内在逻辑

西方的自然垄断理论的出发点或经验基础是以竞争为本质特征的市场经济。规制自然垄断的目的是为了克服市场缺陷，降低社会成本。在整个规制过程中，实施规制的政府扮演的常常是一个中立者的角色。换言之，规制或放松规制似乎只是建立在对社会利益进行考量的基础上，而与政府自身的利益无关，也不掺杂着政府特殊的战略目标取向。例如，在英国政府对自然垄断行业实行国有化规制之前，也就是在20世纪40年代末、50年代初，当时英国自然垄断产业中存在着一大批小规模的生产经营企业。电力产业中有565个企业从事发电、输配电力等经营活动。在煤气和自来水产业中，企业数都在1000个以上。极其分散的市场结构与这些行业自然垄断特征存在明显的冲突，其结果是导致一系列低效率问题。以电力行业为例，在1924～1925年，英国电力输配成本占整个电力产业总成本的44％，在1933～1934年，这个比率进一步上升到60％。为改变这种低效率局面，英国于上世纪40年代末开始在自然垄断行业实施国有化，促使这些行业的社会资源大量流向国有企业。而且，这种势头一直保持不变，从二战结束到1980年间，英国国有化产业的投资在全国总投资的比重基本上保持在20％左右。经过几十年的持续发展，国有企业垄断了电力、交通、邮政、电信、自来水这些行业的经营。通过国有化，英国保证了自然垄断行业对规模经济的要求，大大提高了经济效率。（注：王俊豪：《英国自然垄断产业企业所有制变革及其启示》，《财经论丛》2002年第1期。）

在新中国成立之后到1978年这段时间里，我国自然垄断行业受到了政府严格规制。规制的方式基本上是国有化、价格限制与进入控制。从形式上看，我国政府对自然垄断实行规制的措施和西方国家存在很大的类似性，但二者的初衷却迥然不同。西方国家对自然垄断进行规制是为了克服市场失灵。但在我国，不仅市场机制失灵的自然垄断行业中不允许存在市场机制存在，在市场经济有效的非自然垄断行业中同样没有引入市场机制。就国有化而言，新中国成立后，所有工业企业和服务企业基本上均以国有企业的形式存在。同样地，价格管制不仅存在于自然垄断行业中，也存在于非自然垄断行业。例如，通过农产品统购统销制度，农产品价格也被压至很低水平。在进入控制方面，非自然垄断企业的设立同样要经过政府的审批，纳入国民经济的统一部署，许多非自然行业中往往也只有一家企业垄断经营。例如在1985年之前，我国保险业中只有中国人民保险公司一家市场主体。由此可见，我国自然垄断规制的成因和非自然垄断行业的规制的成因可能并没有本质性的不同，其不应是由自然垄断行业的经济特征派生，而是基于另外的原因。

新中国成立后，为了扭转工业基础极其薄弱的局面以及应对复杂的国际政治经济环境，当时的领导人选择了以重工业优先增长为发展目标，进而带动整个工业化进程的发展战略。但是重工业资本密集的特点，以及其衍生的四个基本特性：1.建设周期长；2.在发展早期大部分设备需要从国外进口；3.初始投资规模巨大；4.就业弹性很低。这与我国当时经济发展水平下劳动力丰富资本稀缺的资源禀赋特点，产生了直接冲突。为了调和这一矛盾，我国政府建立了一整套制度控制所有重要战略资源，使其为重工业发展所用。林毅夫等将该套制度概括为“三位一体”体制模式，即扭曲产品和生产要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度以及没有自主权的微观经营机制。自然垄断行业提供的要么是主要工业投入品，如电力、铁路运输、邮政电讯等，要么是居民生活必需品，如城市供水供热供气等，以控制战略资源流向为目的的传统经济体制必然会将其覆盖其中。具体而言，通过对自然垄断企业实行国有化，政府独享了自然垄断企业的剩余索取权和投资、生产等重要事项的决策权，进而将尽可能多的企业剩余用于重工业的扩大再生产；通过现收现付型社会保障制度，工人工资中用于未来养老、医疗、失业保障部分成功地被政府实现了延期支付，它们被积累起来用于现期的工业生产；通过价格规制，自然垄断企业提供的产品或服务被人为压低，工业企业得以获得低价投入品，工人也能够在很低的工资水平上满足基本生活需要。至于为何自然垄断行业只允许一个国有企业存在，与其说是政府出于经济效率的考虑，不如说是政府由于受到财政预算的约束，无力投资开办更多的企业。

三、市场竞争、财政趋紧与规制改革

改革开放以后，我国逐渐放弃了重工业优先发展战略，其内生的以解决资本约束为目的的“三位一体”体制模式逐步被打破。在这个过程中，非自然垄断行业的规制慢慢瓦解。但是自然垄断行业的规制改革在触及价格规制之后一直徘徊不前，市场主体多元化、投资主体多元化改革在很多行业没有被实施。为何同是传统经济体制的一部分，改革的进程却如此迥然不同？笔者认为探究个中原因，依然得从政府行为的动机和历史轨迹着手。

经过多次的中央政府向地方政府的行政性分权，绝大部分中央隶属企业被下放给地方。需要注意的是，中央政府在向地方政府下放国有企业的同时，也把附着于国有企业身上的权利和义务一同下放了。权利体现在获得国有企业的大部分剩余索取权，义务主要表现在解决职工的医疗、养老、失业保障等福利问题。在下放国有企业的同时，作为行政性分权改革的重要内容之一，财政承包制在全国被推广。行政性分权改革大大刺激了各级地方政府增加财政收入的动机。为了增加自身财政收入同时也为了与其他地方政府竞争，各级政府对于辖区内非公有制企业的崛起不再打压，相反往往采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，甚至公开或变相支持。这使得改革开放以后尤其是上世纪90年代，非公有制企业取得了突飞猛进地发展。从区域来看，非公有制企业主要分布于乡镇；从行业来看，它们主要分布于轻工业。之所以形成这样的格局，原因主要有以下几点：（1）当初国有企业主要被下放给省、市两级政府，下放到县级以下的国有企业较少。据统计到1985年，按照产值统计的中央企业的比重只占到乡及乡以上国有企业的20％，省市两级占到45％，县占9％。（注：数据引自钱颖一：《中国特色的维护市场的经济联邦制》，载钱颖一：《现代经济学与中国经济改革》，中国人民大学出版社，2003。）由于分布在乡镇的国有企业较少，因而乡镇政府支持非国有企业的发展，不会面临来自国有企业为争夺资源而施加的压力。（2）开办轻工业企业所需资本投入少，与非公有制企业投资者资本力量薄弱的特点相匹配。（3）在基层，非国有企业可以无偿或低价使用社区土地，而且农村劳动力价格便宜，同时也不用承担各种职工福利和社会保障开支。

非公有制企业的蓬勃发展，加剧了工业产品市场的竞争性，使国有企业背离我国资源禀赋特点、天生的产权弊端等弱点逐渐暴露出来，经济效益日益下滑。1992年我国独立核算的国有工业企业亏损面为23.4％，到1993年上升到27.8％、进而上升到1994年的30.9％、1995年的33.5％。1996年国有企业首次出现净亏损，到1999年末，亏损总额上升到851亿元。国有企业效益的持续下滑使政府不仅不能从中获得利益，反而背上了沉重的财政包袱。这在实践中产生3个方面的后果：（1）迫使政府进一步加大经济性放权改革的力度，以使国有企业能够提升竞争力，减缓持续亏损的态势。（2）放弃部分国有企业的产权，以摆脱沉重的财政压力。刘伟（1998）认为我国实施“抓大放小”的国有企业改革，在很大程度上可归因于国有企业的“绝对贬值”，即国有经济的效益逐步进入无法挽回的衰退阶段，对国家财政的贡献越来越低，并开始出现净亏损。（3）虽然自然垄断行业由于资本投入门槛高，并非受到非公有制经济竞争的直接冲击，但非自然垄断行业国有企业效益的下滑使政府的财政力量大为削弱，政府无力再给予自然垄断行业巨额补贴，这迫使政府不得不放松对自然垄断的规制，以保证其在政府财政补贴绝对或相对减少的情况下仍能不断提高服务能力。

政府放松对自然垄断行业的规制往往从改革价格规制着手，因为这是促使自然垄断企业提高积累能力，从而也是减少财政补贴最方便快捷的途径。在价格规制放松后，自然垄断行业往往由原先的亏损行业演变为盈利性乃至暴利性行业。在“包袱”变成“钱袋”之后，政府对自然垄断规制改革的态度发生了变化，倘若不面临新的压力，它通常不会主动将改革延伸到市场准入领域。尽管此时随着市场范围的扩大以及技术的提升，自然垄断行业的自然垄断特性大大削弱，完全具备容纳数个经营者的市场潜力。

但是，当自然垄断企业的供给能力与社会需求能力严重不匹配时，迫于强大的社会压力，政府将不得不进一步深化自然垄断规制改革。由于此时的自然垄断行业投资回报率很高，有大量的资本等待进入，因此市场准入规制改革的进度将仅取决于政府的单方意愿。根据乔治·斯蒂格勒的理论，决定政府放松规制意愿强弱的关键因素在于这种改革会使政府自身利益发生怎样的变化。放松进入规制后，影响政府利益变化的最主要因素是新进入者的所有制性质，因为这决定着新进入者获得的利益是在多大程度上为政府获得。倘若新进入者是国有的，在放松市场准入规制之后，只要新进入者获得的利益X超过原先在位者损失的利益Y，政府就可能倾向于允许新进入者进入。但倘若国有资本只在新进入企业占有a比例，这意味着新进入者获得的利益X中只有aX部分为政府得到，此时只有当aX＞Y，才能满足政府放松市场准入规制的参与约束（注：为简化分析，这里没有考虑社会利益增进对政府放松规制的影响。）。正因为如此，政府在受到外界压力不得不进一步改革自然垄断行业的市场准入规制时，总是倾向于先向国有企业敞开大门。

综上所述，我国政府放松对自然垄断的规制，并非出于主观方面的想纠正政府规制失灵的意愿，而是在国有企业效益下滑使政府财政拮据的情形下，不得已而为之的被动之举。张宇燕以我国通讯业的放松管制为例，从实证方面给出了我国自然垄断放松管制同财政之间存在相关关系的证据（注：张宇燕：《国家放松管制的博弈——以中国联合通信有限公司的创建为例》，《经济研究》1995年第6期。）。张宇燕的研究表明我国在改革开放之初对电信行业放松价格管制（主要表现为收取电话初装费），以及于1993年12月14日正式同意由电子部、电力部和铁道部共同组建中国联合通信有限公司，恰恰是政府赤字比较严重的时期。1977年和1978两年我国的财政尚略有赢余，然而到了1979年，财政赤字竟达到了建国以来的最高额，为170.6亿元。后来虽一度有所缓和，但在1991年财政赤字猛增至202.5亿元，并于1992年达到建国以来的最高点236.6亿元，1993年的财政赤字为199.2亿元。巨额的电话初装费使电信业在国家预算资金投入减少的情形下，依然能够保持高速增长。据估计，七五、八五期间，全国大约有三分之一的电话建设资金来源于初装费。

四、政企合一：自然垄断规制改革深化的障碍

事实上，在放松自然垄断行业规制问题上，存在着态度迥异的三方。（1）自然垄断企业的监管部门。在政企不分的情形下，它的利益和自然垄断企业的利益已经合一化了，因而它对规制改革持抵触态度。（2）潜在竞争者的代言人，也就是意欲进入的国有企业的监管者，它们是改革的鼓吹者。（3）充当改革方案最终拍板者角色的中央政府。自然垄断行业市场准入规制改革的过程，其实也就是由中央政府制定博弈规则，其余两方进行动态较量的过程。我国在相当长时间内，某些自然垄断行业大门紧闭，根本原因就在于这些自然垄断企业的监管部门反对改革的呼声，较潜在竞争者代言人推动改革的呼声，更能打动中央政府。中央政府允许在某些自然垄断行业成立新的市场主体，背后的原因必然是随着形势的变化，潜在竞争者代言人的呼声占了上风。

需要进一步指出的是，在由中央政府主导的自然垄断规制改革博弈过程中，由于参与双方都是国有企业，同中央政府的利益远近关系相似，因而中央政府给它们设置的博弈规制基本上是基于社会福利最大化原则。但一旦潜在竞争者获准进入，原先自然垄断企业监管者和潜在竞争者代言人的博弈，就相应转变为后进入者和原先在位者的博弈。它们面对的博弈规则将不再是依据社会福利最大化原则，而是脱胎于监管者同原先在位者间的利益同盟关系，因而对于后进入者来说必然有失公允，同时也不利于社会福利增进。这一点可以从我国通讯业艰难的体制改革历程中清楚地看出来（注：详见张宇燕：《国家放松管制的博弈——以中国联合通信有限公司的创建为例》，《经济研究》1995年第6期。）。

迫于财政压力，我国在改革开放后不久就放松了对电信业的价格规制，这使电信业成为“肥水”行业，吸引了一批潜在进入者。1992年，电子部、电力部和铁道部联合向国务院正式提出组建联通公司的请示。针对这种情况，作为我国电信业监管部门的邮电部开始在多种场合，从通讯的技术特点、通讯对于国民经济的命脉作用等角度，陈述其反对组建联通公司的理由。后来，中央政府在左右权衡之后，于1993年12月14日正式同意组建中国联合通信有限公司。自此邮电部又和“中国电信”联手，利用作为行业管理者的权力和先入优势，通过限制“中国联通”的业务范围、阻碍互联互通的实现、在网间付费上对“中国联通”实行垄断定价、在号码、无线电频率等公共资源的分配上对“中国联通”实行歧视、破坏“中国联通”的市场声誉等种种手段，试图遏制联通的发展。至此不难看出，监管者与垄断企业结成利益同盟，使自然垄断行业公平竞争的市场博弈规则无从形成，乃是导致我国自然垄断行业改革难以深入的根本原因。

五、结论与政策建议

和西方国家自然垄断规制与放松规制均主要基于经济效率考量不一样，我国自然垄断行业规制形成以及放松规制的原因有其特异性。我国自然垄断规制实际上是传统计划经济体制的一部分，其目的是解决重工业优先发展战略导致的资本约束问题。改革开放以后，为治理传统经济体制的低效率，我国加强了行政性放权改革并开始实施经济性放权改革。作为上述改革的显著结果，中央政府控制财政的能力被大大削弱了。为了在国家预算投入不足的情形下仍能保证自然垄断行业的发展，政府只好放松对自然垄断行业的价格规制。

在市场范围扩大和技术革新加速导致自然垄断行业自然垄断特性削弱的情形下，规制改革却不能与时俱进地向市场准入规制改革延伸，原因在于监管者同垄断企业结成了利益同盟，共同抵制改革的深化。

经过多年改革，我国许多自然垄断行业政企不分的情况得到了缓解，但是某些行业政企不分的情形仍比较严重，规制博弈规则距离公平有序依然有较大距离。例如在电力行业，经过1998年的政府机构改革，电力工业部被撤销，由国家经贸委承担电力行业的政府管理职能。省级电力管理体制改革按照“政企分开、省为实体”的原则基本完成，厂网分开、竞价上网的做法正在逐步推开。但到目前为止，虽然发电不再是垄断的，存在一定程度的竞争，但是电力的输送和分销仍是垄断性的。县级的电力管理体制仍是政企不分，一县一公司（电力局）。在铁路行业，目前基本上仍沿用政企合一的规制体制，铁道部既是中央政府的一个部，又作为铁路行业国有资产的总代表，跨区域的14个铁路局作为经营实体，独立核算。目前的我国的邮政也仍实行政企合一的体制，国家邮政总局是隶属于信息产业部的国家邮政管理机构，也是邮政业务经营的总代表。根据《邮政法》，中国的邮政业由国家垄断经营，除极少的快递等服务外，基本的邮政业务是邮政部门垄断经营的。（注：有关自然垄断行业体制改革现状的论述参见吴文龙《自然垄断行业的政策与法律的调控》，载张昕竹主编《中国规制与竞争：理论和政策》，社会科学文献出版社，2000。）

鉴于此，今后深化自然垄断规制改革应从重塑政企关系入手，割裂监管部门和自然垄断企业之间的利益纽带，使监管者能真正站在社会大众的利益立场上行使权力，从而消除人为扭曲不同市场主体博弈能力的现象。只有这样，才能为深化自然垄断规制改革构建起有效的制度基础和微观基础。

【参考文献】

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[5]张宇燕：《国家放松管制的博弈——以中国联合通信有限公司的创建为例》，《经济研究》1995年第6期

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[7]张昕竹主编《中国规制与竞争：理论与政策》，社会科学文献出版社，2000年

第五篇：对我国自然垄断行业规制问题的研究分析

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摘要

自然垄断是指由于“自然“的技术原因而形成的独家经营市场格局。本文所研究的“自然垄断”，更加侧重于行政垄断和国有企业借助自身掌握行政资源的基础上的垄断。与西方广义的“自然垄断”的界定稍有区别。自然垄断行业的存在和对其的规制问题是我国走向市场经济过程中的一个急需解决的问题。本文在阐述国外自然垄断行业的规制思想和实践之后，对比我国自然垄断行业规制中存在的问题，给出我国政府对自然垄断行业规制的意见。

关键词 自然垄断 行政垄断 国有企业 政府规制

ABSTRACT Natural monopoly is due to ”natural“ for technical reasons and come into being exclusive formation of market structure.This paper studied the ”natural monopoly“, and more emphasis on administrative monopolies and state-owned enterprise with its own administrative resources on the basis of control monopoly.Western General's ”natural monopoly“ conception is slightly different.from the definition I made in this article.The existence of natural monopolies and their regulation issue is the urgent problems in the process of reform and process of China’s market economy transform.This paper presents the natural monopoly of foreign trade regulation, both in thinking and practice, then compared to our natural monopoly industry regulation problems, the author give our government some advice on how to regulate our natural monopoly industry.Key word: Natural monopoly, administrative monopolies, state-owned enterprise, government regulation

引言

自然垄断行业的规制问题一直是产业组织理论的一个热点话题，近几十年来，世界各国对自然垄断行业的规制的方法从拆分，强化管理，放松管制到综合管理和规制。学术界也在不断争论规制的主体，对象，方法，手段等问题。本文首先引入自然垄断行业的概念，随后分析理论和实践中的规制思想，然后转入对我国自然垄断行业规制问题的分析 自然垄断行业的定义及规制思想

自然垄断行业通常具有这样一种生产技术特征：面对一定规模的市场需求，与两家或更多的企业相比，某单个企业能够以更低的成本供应市场。自然垄断行业往往是某些具

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有公共物品特点的行业，之所以他们会呈现出垄断的特性，是因为这些行业具有规模经济壁垒，必要资本壁垒，产品差别壁垒，绝对成本壁垒，政策法律壁垒的特点。一个新企业进入某一行业时所必须投入的最低资本量,对于铁路、电信和航空等产业来说,必要资本壁垒能够在一定程度上将一些资本金不足的中小企业阻挡在行业的大门之外。在产品差别壁垒较高的情况下,产品的异质性较大,该种产品所能够实现的社会总效用也就越多。而铁路、电力、民航、通信、自来水、燃气等产业,都属于低、中度产品差别化壁垒产业,它们当中,除民航与通信业在较大程度上通过服务质量体现出产品差别外,其它产业中几乎体现不出任何产品差别,因为用户对于这些产业的产品几乎是没有任何选择的。电力工业、燃气生产和供应业、自来水生产和供应业及铁路业等,都是高绝对成本壁垒产业,新企业如想进入这些产业,就必须在基础设施建设、土地等资源的占用和营销网络的开辟等方面付出相当大的代价。

现实中的自然垄断行业以公用事业为主，如供水、供电、煤气供应等，以及其他一些特殊产业。这些自然垄断行业的初始投资往往十分巨大，如果任由市场竞争机制发挥作用，政府不加以适当规制，可能会产生不利于社会福利改进及资源最优配置的结果。常见的后果有两种：一种结果是市场竞争无法实现优胜劣汰，任何企业都达不到经济规模，恶性竞争持续不断。另一种结果是市场竞争达到了均衡，某个企业独占市场份额，达到规模经济，行业生产成本因此而大幅度降低，但是无数其他企业被竞争淘汰。

政府的微观规制是为了弥补和矫正市场失灵以确保稀缺资源的有效配置。自然垄断就是市场失灵的表现之一。虽然有不少国家在政策上允许垄断在一定程度上存在。但在垄断条件下，任何组织都有可能丧失追求成本最小化与效益最大化的能力，从而破坏帕累托最优的资源配置。经济学家已经指明了垄断带来的四个主要问题，即产量受到限制、管理松懈、不大关心研究与开发以及由寻租行为所产生的利润耗费。种种理由，使各国在处理自然垄断问题上，大都对自然垄断企业（主要是水、电、煤气等公用企业）的进入、退出、价格、投资等方面进行规制。

自然垄断产业组织的市场集中度既不宜过高也不宜过低,集中度过高必然要造成垄断,窒息产业内的竞争,阻碍技术进步,降低产业绩效,而集中度过低则会导致企业之间的过度竞争,使企业规模小型化、分散化,无法获取规模经济的利益,最终也会降低产业组织的市场绩效。一些学者的研究表明,近些年来我国工业的一般集中度是逐年上升的,但与工业发达国家的工业集中度相比,我国的工业集中度还是比较低的,只及工业发达国家的1/ 3～1/ 2。

2自然垄断行业在中国的现状

现阶段，我国正处于由计划经济向市场经济转型的过程中，在改革中，我们不断实行政企分开的改革措施。事实证明，这样的改革措施有利于我们在经济生活中明确产权，确立法人治理机制。但是，由于我们还没有真正的，完全的转入市场经济的轨道中去。在政企分开之后，原来的行政事业单位纷纷改制成企业，因此形成了一大批自然垄断企业。他们在事实上垄断或半垄断了我国的公共事业领域。包括石油，电力，电信，铁路，城市供暖供水等领域。从行业来看，现状如下：

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我国电信业的市场结构目前已呈现出多元化的态势,一方面是自国家放开非基本电信业务之后,这一领域呈现出众多企业间激烈竞争的局面,打破了基本电信业务被邮电部独家垄断局面,使这一领域中形成了寡头竞争的态势,其市场集中度虽然很高,但市场竞争也十分激烈,消费者从竞争中得到了不少实惠，但同时由于该市场结构为寡头垄断，电信企业存在合谋的可能性，企业得到的消费者剩余过多，定价不合理，乱收费问题依然存在。从我国的交通运输行业来看，民航业目前已处于多家航空公司参与市场竞争的局面,其市场集中度并不是很高的。民航业也是我国较早放开的一个公共物品的行业，目前几大国有控股航空公司虽然仍然在市场上占据优势，但是他们不断遭遇来自民营航空公司的竞争。从铁路业来看,尽管已经先后成立了广州铁路集团、广深铁路股份有限公司等企业,但从整体上铁路依然处于独家垄断的状态。我国铁路业的大发展,在很大程度上将取决于能否从根本上打破其大一统的独家垄断局面,建立起多家企业相互竞争的符合市场经济发展的市场结构。

我国的电力工业多年来一直是由国家投资建设。从1988 年对电力系统进行改革，促进了多家办电格局的形成。中央与地方、内资与外资、各地方、各部门、各企业之间以多种形式合资办电,出现了一批分属华能、地方政府、中央与地方合资、中外合资的独立经营的发电企业,打破了电力生产与供应一体化的格局,对加速我国电力发展起到了积极的作用。据统计,在我国新增装机容量中,仅地方投资的部分就已经接近50 %。到1993 年,上述新出现的独立经营的发电企业的发电量已占全国总发电量的30 %左右。

从能源行业上来看，国有企业垄断率较高的是石油行业。目前，中石油，中石化，中海油依然拥有国内外的石油开采权。在炼油和化工等中游环节，全国大型的炼油厂和化工厂都归属两大集团，社会上只是零星散布一些小型的民企炼厂，难以形成和国有石油公司充分竞争的市场格局。中石油集团、中石化集团还垄断成品油批发市场。因此，在石油领域，行政垄断的特点还是比较明显的，虽然近来有民营企业在某些环节突破这些限制，但是总体来看进展缓慢。国外对自然垄断行业规制的理论和实践

19世纪的经济规制理论，将自由市场经济被认为是最小化市场失灵影响的工具，规制的目的是鼓励受规制的产业向垄断或寡头垄断的结构转变。并认为自由市场竞争条件下的垄断市场结构的形成在某种程度上是经济发展是具有经济和社会效率的。但从20世纪60年代起，理论界公认垄断产业是低效率。通过自然垄断产业规制，政府能够解决业内的市场失灵问题，实现社会福利的最优或次优。但人们也逐渐认识到规制造成的高成本和低效率，自然垄断产业所具有的潜在和现实可竞争性为经济学家所认识。

80年代以来，以里根和撒切尔为首的西方自由派政府的存在，促使了新自由主义思潮和反规制理论的诞生。委托一代理理论、机制设计和信息经济学被纳入规制经济学，改变了规制理论长期以来忽视信息和激励问题的缺陷。他们认为政府对自然垄断产业的规制会产生企业内部无效率，而且这种企业内部无效率在既实行价格规制又实行进入规制时更为严重。自此，政府不仅在规制目标上而且在通过规制实现这些目标的能力上受到挑战，而且紧急规制在许多产业是否符合经济效率准则甚至经济规制存在的必要性为微观经济理论所动摇。结果，被喻为“将政府从人民背上移走’’的放松规制和规制改革作为一种新的制度安排和政策工具在世界范围内得到广泛的传播和应用。

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90年代以来，美国、欧洲等对自然垄断产业进行了以引入竞争机制为核心的改革。有学者研究了有效地接入定价规则。接入网络或“瓶颈”设施的问题。人们开始探索同时解决市场失灵和政府失灵问题的方法，激励规制就是在这种背景下产生的一个理论。具体为放开自然垄断网络接入。允许其他相关产业接入网络并提供服务。从此，自然垄断产业由一家企业纵向一体化、垄断经营格局发生了根本变化，规制在很大程度上为竞争和市场机制所取代。与此同时，自然垄断产业被分解之后面临互联和兼容的问题。我国对自然垄断行业规制的不足

我国正处于从计划我国自20世纪80年代特别是90年代以来，随着建立社会主义市场经济体制这一改革目标和市场取向改革的深入，自然垄断产业的问题日益突出，政府开始注重自然垄断产业的改革，并取得了阶段性的研究成果。这些研究在吸收和运用国外规制理论以及吸收国外规制经验教训的基础上，结合我国的自然垄断产业的规制改革作了一些理论分析与实践相结合的开创性工作。一些学者的研究，在引进规制理论的最新成果，运用规制理论分析中国政府规制的现实，提出相关政策建议等方面，做出了一定的贡献。对国有经济改革和政府职能转变具有积极的推动作用。

我国经济现阶段处于向市场经济转轨的过程中。因而，现阶段政府的微观规制，无论从作用范围，还是作用程度上来看，都是不成熟的。我国对自然垄断行业的规制主要有如下问题：

第一，信息不对称使政府对自然垄断性行业的价格管制形式化，收效不大。被管制者——自然垄断性行业对其核心技术和经济指标及其动态信息的掌握是全面充分的。而实施管制的有关政府部门对其管制对象的各种信息的了解是片面的。政府希望了解企业的真实成本作为价格规制的主要依据，而企业希望抬高自己的经营成本以获得有利的政府定价。这种由追求目标的差异而导致的有关企业真实经营成本的博弈，企业往往略占上风，毕竟企业比政府更了解自己的经营状况。因此，政府通过大量的调查、听证、立法，经过众多部门合法手续审批才出台的所谓的“管制价格”，很可能是不准确的，甚至是徒有虚名的。我国政府由于对企业信息的不了解而无法对企业进行有效的规制。

第二，垄断性行业依靠垄断获得高利润，内无提高效率的动力，外无参与竞争的压力。自然垄断行业可利用信息不对称误导政府调高管制价格，以获得超额利润，由于我国自然垄断行业一般实行严格的进入管制，这种超额利润能被垄断者长期稳定地获取。同时，劳动力、技术、资本、信息等高度垄断，没有竞争的刺激、没有破产的压力、没有激励的动力，这些行业一定程度上技术停滞、效益低下。长期垄断使他们服务产品质量低、价格高，与国际水平差距很大。我国的电信行业就是一典型案例。当然，这其中涉及到行政垄断，邮电部国家电信总局在其中没有发挥应用的、积极的作用。

第三，由于政企不分，政府规制难以中立。只要作为规制者的政府部门不从企业中独立出来，中立地行使规制职能，平等地对待所有的市场参与者，他们就不可避免地用其掌握的行政权力维护本部门、本行业的利益，就不可避免地歧视新的市场进入者。行业效率低下，官僚作风浓厚，消费者福利受到损害也就不可避免了。更进一步说，在这种管制体制下，即使引入了竞争，竞争机制也不可能有效的发挥作用。值得提出的是，中国国有经济的垄断不是产生于市场竞争，而是行政权力划分市场的结果。至于政企不分，政府身份的重叠，应该说是处于经济转轨期的中国所特有的。我国对自然垄断行业规制的方法研究

5.1在自然垄断行业也要反垄断、适度引入竞争

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随着全球化和我国的进一步对外开放,许多国内经济政策都不能只着眼于国内,必须要主动、积极去适应国际潮流。比如电信业,过去由国家垄断,但入世后电信服务业受制于国际规则，需要进行开放和反垄断。经过几次改革，中国电信服务业传统垄断格局基本打破,形成竞争性市场。我国的其他自然垄断行业,虽然还没有马上面临开放的压力,也应该未雨绸缪,按照产业性质适度引入竞争机制。但是,并不能对自然垄断产业一律简单地用拆分的方法引入竞争。因为自然垄断产业的本意就是指由于存在着明显的规模经济,平均成本随产量的增加而递减,使得该行业中只能存在一家达到规模经济的企业,由其供应全部市场。引入竞争应该根据具体产业的特点进行。如果一律予以拆分,只会损害规模经济效益。

5.2 对自然垄断产业的规制，要求竞争与规制相结合

传统自然垄断产业正受到来自经济技术飞速发展、社会需求不断增大的严峻挑战，自然垄断带来的经济效率和社会福利，正在缩小到产业链上仍然具有自然垄断特征的环节和业务上，对于这些业务和环节，政府规制主要是价格规制，如构建调节系数定价模型；而对引入竞争后效率优于原有自然垄断产业绩效的环节和业务，主要进行准入规制，防止过度竞争。政府对市场的规制要体现超越微观运作的宏观调控，更依托于法律的健全，更集中于社会性福利，也尝试信用的置信规制。企业合谋所形成的资本集中和集聚所产生的绩效远逊于因为生产效率提高而形成的资本集中和集聚，产权多元化和企业定价行为是政府规制自然垄断产业组织调整的重要内容。相对垄断地位保证引入竞争的自然垄断产业市场主体行为以国家竞争优势为核心，维护国家整体利益。

5.3 对规制者的规制要加强，强化对规制者行为的监督和管理。

这是规制改革中的重中之重。现代市场经济作为一种有效运作的体制，其条件是法治，而法治则是通过其两个作用来为市场经济提供制度保障。第一个作用是约束政府，约束政府对经济活动的任意干预。第二个作用是约束经济人行为，其中包括产权界定和保护、合同和法律的执行、公平裁判、维护竞争。其中法治的第一个作用至关重要。许多人反对政府干预或规制，就是因为他们认为当法治的第一个作用不能保障时，政府规制市场难免滥用权力。当前个别存在的有法不依、执法不严现象与规制权被收买不无关系。

5.4 规制重点要转变，在对自然垄断行业规制时要注意增进社会的福利

我国当前对自然垄断行业的规制，应当由重经济性规制向社会性规制与经济性规制并重转变。改革前的规制体系也包含了大量的社会性规制，规定不可谓不详细，也都具有很强的可操作性。然而在实际执行中出现了偏差，表现为更愿意执行经济性规制而有意无意地忽视了旨在增进广义社会福利的各项社会性规制，如各种环境保护措施、防止公害增进安全的措施、确保公众健康与卫生的法规等等总是执行不力；在经济性规制中，更乐于执行进入规制和价格规制这样的可以人为形式垄断租金的规制措施，而对质量规制等方面却不那么热心。消费者对垄断行业提供的产品及服务质量不满意，而且这种规制形式会使垄断企业攫取大量消费者盈余，是规制制造了垄断租金。因此，我们一定要让规制赢得消费者的支持，广大消费者认可的规制是公正的。赢得了消费者对企业产品的忠诚与信赖，也会增强企业的竞争力。

5.5简化规制行为的程序，提高规制的效率

在转轨阶段，旧的制度制衡与制约体系基本被打破，新的制衡机制尚未建立起来，权力寻租不可避免。以审批这一常见的规制方式为例，很多人认为，审批权很大程度上具有

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自由裁量空间，这增加了执行中的主观随意性。况且，烦琐的审批手续耗时费力，使想获得许可的人疲于往返奔波，这只会增加交易费用，使市场主体的不确定性预期强化，减少经济的活力。所以，我们对于那些很容易被收买又难以监督和制约的规制权利应逐项检查，不必要的规制措施应该取消。以垄断性行业进入规制来说，在自然垄断已不再明显的产业里继续排除竞争，以行政力量支撑垄断地位就不再具有任何合理性，应当剔除这样的规制。对那些将垄断性企业的利益凌驾于广大消费者利益之上的规制措施，也应当取消。

结论

从实际来看，中国的自然垄断行业具有很强的行政垄断的特点。根据西方发达国家的改革经验，行政垄断是完全可以打破的，自然垄断产业也是可以引入竞争的。中国的公共事业企业的市场结构发展大致经历了从自然垄断(行政垄断)到垄断竞争再到寡头垄断的一般发展过程。期间经过几次政转企和拆分，未来中国的产业组织结构的市场态势会更加多样化，对自然垄断企业也会采取进一步的改革方式。与此同时，加强对自然垄断企业的监督管理，提高政府的规制水平也是改革的必然结果。

6参考文献

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