政策工具的选择与政府的社会动员能力

第一篇：政策工具的选择与政府的社会动员能力

政策工具的选择与政府的社会动员能力

——对“运动式治理”的一个解释

唐贤兴

摘要：运动式治理深刻地反映了政府在选择政策工具上的困惑。在社会动员模式发生变化的现实情况下，政府在习惯上仍对运动式治理产生偏好，这实质上是政府的社会动员能力不足的表现；同时，运动式治理也确实存在着弥补政府动员能力不足的可能性。其实，运动式治理有着一定的必然性和合理性，完全否定它在治理过程中的价值是不理性的态度。

关键词：政策工具；运动式治理；社会动员；政府能力

一、问题的由来

长期以来，在应对和解决社会公共问题上，中国的公共管理对政策工具的选择与使用表现出了偏爱“运动式治理”的特点。政府对这一政策工具的偏好实际上意味着，政府在面对复杂的社会公共事务时存在着政策工具选择上的困境。在快速的社会转型过程中，可供政府选择和使用的政策工具是很有限的。

运动式治理本来具有临时性、间断性和强制性的特征，那么，它何以会演变成为常态化的政策工具呢？目前学术界对这种政策工具的根源和后果已有初步的研究，但为数不多的研究文献几乎一致地否定了这种治理工具存在的必要性和可能具有的积极意义。实际上，只要我们稍作深入的研究就不难发现，带有某种必然性特征的运动式治理可能还真具有一些积极的意义。

对运动式治理的理解，不同学科可以从不同的视角作出不同的解释。比如：社会学可以从行为模式的角度来分析政府的行为偏好；经济学可以运用成本—收益的分析方法来解释政府为何选择运动式治理这一政策工具；法学研究则可从法律体系的完善性、执法成本和法律权威等角度加以分析。本文以政治学和公共政策的有关理论为基础，来分析作为一种政策工具的“运动式治理”之所以存在的社会根源及其影响。我们认为，政府的社会动员能力是理解运动式治理之所以成为政府常态化管理方式的一个重要变量。也就是说，政府在习惯上对“运动式治理”的偏好，实质上是政府的社会动员能力不足的产物。政府的运动式治理所体现出来的社会动员更多的是具有政治性特点，只有转变政治动员的逻辑和内容，使之成为真正的社会动员，作为政府的政策工具的运动式治理才有可能表现出积极的意义。

二、政策工具的选择：依据与制约因素

1.政策工具选择的两个基本问题

简单地说，带有比喻意义的政策工具（或治理工具）是指政府可以用来实现某种政治目标的手段。无论政府对政策工具的选择范围有多大，关于政策工具的研究，都必须关注以下两个基本问题。

第一个问题是，为什么政府会选择某种政策工具而不选择另一种政策工具。这涉及政策工具的选择依据问题。不管政府的性质和制度有何差异，任何政府都必须从有效治理的角度来审视和选择政策工具。有很多因素制约或影响着政策工具的有效性，比如该工具是否具有可操作性等。

但是，可操作性并不是政策工具选择的最重要依据。政策研究者使用“政策工具”这一概念往往会产生误导，使人们以为政策工具只是一个操作性的、技术领域的现象，于是，人们会有意无意地回避对政策工具背后所存在的价值和规范作价值上的评判。①[回避价值是传统的政策工具方法的缺陷，该方法是从严格的目标意义理性的角度来看待政策工具选择的。关于这种方法，参见D.BarrieNeedham，Choosing the R ight Policy Instrum ents，an Investigationof Two Types of In2strum ents，Physical and Financial，and a S tudyof Their Ap2plication to Local Problem s of Unem ploym ent（Aldershot：Gower，1982）]美国政治学家伍德西德指出，在选择政策根据时必须依据政策的可接受性和可见性两个特征[1]，也就是说，政策工具的选择还是一个价值选择过程。因为可接受性涉及人们选择政策工具的立场问题，也涉及他们所要选择的政策工具与受这种政策工具影响最大的人群之间的政治关系；而可见性则直接受到该政策工具能被公众理解的程度所制约。

第二个问题是制约政策工具的有效性因素是什么。在任何国家，制约政策工具有效性的因素都是很复杂的。它既取决于政策工具本身的特点，也取决于政策环境与政策工具之间的关系以及政策工具与政策问题之间的关系，同时还可能受到政策工具得以实现的途径的影响。也就是说，一种政策工具只有在以政策工具特征为一方，以政策环境、政策目标和目标受众为另一方的双方之间相匹配的时候，才可以说它是有效的政策工具。

2.影响政策工具有效性的因素

第一，政策工具的有效性受到政策问题性质的制约。界定和确定政策问题是公共政策行使过程的起点，一旦政策问题被确定下来，就必须在相关的政策工具中找到最匹配的政策工具。正如美国政治学家约翰。金登认为，政策议程设定的方式和政策工具的选择，不是以政体形态来划分的，而是由政策问题本身的性质所决定的[2].这就是说，所选择的政策工具与政策问题本身之间的匹配程度是衡量政策工具有效性的一个重要参量。②[关于政策问题与政策工具有效性之间的关系，参见R.F.Elmore，Instrum ents and S trategy in Public Policy，载Policy Studies Review，7（1），1987，174-186]

第二，政策工具本身的特点及其关联性。尽管人们对政策工具的分类存在不同的看法，但是，不同类型的政策工具显然具有不同的特点。林德和彼得斯认为，政策工具有着特定的外在于其环境的内在特征[3].因此，只有发挥各种政策工具的特点才会产生人们所期望的效果。另一方面，政策工具的有效性受到各种工具之间的关联性的制约。多种政策工具的存在以及它们之间的差异性表明，大多数政策工具在技术上都是可替代的。

这不仅意味着一种政策工具的有效性依赖于另一种或更多种其他政策工具的有效性，也意味着政策工具之间存在着日益增强的相互渗透趋势。这就要求人们要综合运用政策工具，以达到解决问题的目的。不同政策工具之间客观上存在着的互动作用，可能会导致政府通过最佳政策工具的使用来寻求有效管理的做法失效。

第三，政策环境及其对政府特定的施政风格的影响。政策环境包括法律和法治状况、社会成熟度、市场化程度、政治制度状况以及国家与国际体系间相互依赖的程度等诸多方面。这些因素不仅制约着对公共政策工具的选择，而且决定着被选定的政策工具的有效性。萨拉蒙和伦德认为，不同的政策工具在政策影响程度、政策效果、公平程度、传统性和政党支持程度等方面存在着很多差异，这些差异影响着政策工具在特定情况下的适用性[4].可以说，什么样的环境决定着什么样的政策工具选择，在特定的环境下，一些政策工具要比另一些政策工具更为有效。在特定的政策环境下，虽然公共管理存在着普遍性的原则，但在不同的国家，政府的施政风格存在着差异。政府往往会采用适合本身施政风格的政策工具，并且愿意使用自身能熟练控制的政策工具。就中国的运动式治理而言，这种政策工具的选择通常是基于传统的惯性思维，或者是基于经验的猜测。很多习惯的传统治理方式在短期内可能是较为安全的选择，但却不能适应变化着的环境[5].第四，决策者的偏好以及政策客体的可能反应。一些研究表明，一个政府部门或机构可能对一些特定的政府工具存在着偏好。但是，柯亨等人提出的政策选择的垃圾桶模型告诉我们，政策制定过程作为一个“有组织的无政府状态”，其中的决策者偏好是成问题的（problematic preferences）[6].政策制定者不仅几乎从来没有非常清晰地阐述其政策目标，而且连偏好是什么都不一定很清楚。因此，决策者就不可能选择能带来最大净收益的政策工具。当然，政府的偏好要受到政策对象（政策的目标受众）的影响。政策客体对某一公共政策及其相应的政策工具的认同度越高，不仅意味着该公共政策及其工具更具有合法性，而且也意味着这样的政策及其工具更能得以实施。

三、“运动式治理”：政策工具的选择困境

1.运动式治理的特征

长期以来，运动式治理已成为中国政府部门在执行法律、落实公共政策时的一种常态化的管理模式。一些分析者概括了具有“轮回”特征的运动式治理的基本过程：震惊社会的重大恶性事件的发生—领导作出重要指示，政府有关部门召开紧急会议—部署专项整治行动—执法部门声势浩大的检查、处罚行动—总结表彰，宣布专项整治取得了丰硕成果[7].从众多运动式治理的具体案例中，我们可以概括出这一政策工具的三个特点：第一，这种治理方式往往是临时性的、间断性的，存在着特定的时间上的规定性。比如，被有关专家称为“运动式行政执法的典型范例”的北京市整治黑车的“狂飙行动”（2006年5月），持续时间规定为30天。①[按照北京市发布的《依法查处取缔无照营运行为的通告》，整治行动期间查获的黑车一律处以“极刑”，即不论车型全部按照上限50万元的标准予以罚款。如果第二次被查，除被罚款外，车辆将一并没收。这一行动的背景是，根据北京市运输管理部门统计，北京市黑车数量已达6万～7万辆，而正规出租车的数量则在6.6万辆左右。黑车的大量存在扰乱了正常的生产秩序。参见王腾生《行政执法：运动式何时变全天候》，载《法制日报》（北京）]这种时间规定性意味着，决策者期望整治行动能“毕其功于一役”，迅速恢复被扭曲的社会和市场秩序。第二，政策预期目标具有单一性，因而经常被批评为一种“头痛医头、脚痛医脚”的执法方式。北京市的“狂飙行动”要达到的政策目标是杜绝黑车，而改进和完善落后的城市公共交通体系则被认为不是（也无法是）整治行动需要考虑和解决的问题。同样，上海市的群租房整治行动也只有一个目标，即切实解决群租房的安全隐患和脏乱差的环境问题，并要保证在三年内基本不存在群租现象。②[于2007年9月7日早晨进行的整治行动，对于整治对象来说没有任何预兆，被一些媒体称为“突袭”。

这次行动由公安、卫生、房地产管理、工商等部门联合执行，是上海市有史以来最大的一次针对群租现象的整治行动。民间对这次行动的合法性和道德性（当然包括治理的有效性）等问题提出了尖锐的批评]但是，至于产生群租现象的深层次原因，以及如何为外来人口和低收入家庭提供廉租房等问题（它们更多的是政治上、法律上和伦理上的问题）则不是该整治政策的目标。第三，在治理方式上往往存在着“从重、从严、从快”的倾向性。而为了达到这一目的，有关的整治行动都需要集中相当的资源——人力、财力和物力，尤其还包括行政权力（主要体现在超越一些程序性的规定上）。

一些对运动式治理的批判性观点似是而非。

比如，一些论者批评运动式执法是对法律规范的超越，从而降低了现实生活中法律控制的效力，破坏了法律控制优先于行政控制的正当关系，因此它有悖于法治精神，损害了法律的稳定性和确定性[8].事实上，在很多治理领域，在政府采用运动式治理时，它所面临的问题不是损害法律权威的问题，而是法律根本缺失的问题。③[比如，在整治群租房问题时，首先就缺乏关于什么样的群租行为是非法的法律定义，同时，也没有任何法律明文规定政府不能对破坏房屋结构的行为实施强制拆除措施。因此，说整治行动挑战法律权威的观点是不符合事实的]因此，政府之所以选择和实施运动式治理，是由于政府在政策工具的选择上存在着一些根本的困境。为了摆脱这些困境，政府希望通过社会动员来达到治理的目的，因为运动式治理包含着某种动员的功能。

政府对运动式治理的偏好反映出政府在应对社会公共问题时，在政策工具的选择上存在着诸多困境。这些困境产生的原因是：第一，社会转型期公共问题的高度复杂性；第二，政府治理的制度性能力不足；第三，对规则的虚无主义态度；第四，超大社会的结构性矛盾。所有这些因素一直存在于中国改革以来政府与社会关系的变迁过程中。

2.公共问题的高度复杂性

从理论上来说，所有的政策工具在技术上都是可替代的。这就意味着，任何选定的政策工具不能单独发挥作用，必须与其他政策工具配合使用。然而，针对市场失效和社会失序，政府除了采取运动式治理这种手段之外，几乎不存在可供选择的其他政策工具。这是转型时期中国政府进行治理的一个困难所在。

政府所要解决的公共问题本身的性质是制约政策工具选择的重要因素。中国的改革开放进程是一个问题增生的过程。转型期不断增生的问题存在着高度的复杂性、异常性和相互依赖性，这使得政策的执行存在着相当程度的“技术性困难”[9].比如在环境保护问题上，在为消除污染而设计政策时，我们必须承认，几乎没有什么办法能使其中的目标得以彻底实现，因为这涉及经济发展战略的调整、产业结构的设计、技术更新等一系列政策的制定和执行。因此，在这些因素没有发生大的变化的情况下，政府管制部门在治理污染问题时便不得不采取集中整治的办法。但事实证明，面对存在着多方面根源的社会公共问题，要设计一个单一的政策和采取某种单一的政策工具，在通常情况下是徒劳无功的。

从逻辑上来说，公共问题的复杂性和多样性并不意味着必须采取运动式治理才能解决问题，问题还在于科层制的政府结构本身所具有的特点。科层制组织的一个特点是政府管理的专业化分工及其等级体系的建立，在政府内部的部门之间界限分明、功能明确。但是，公共问题的多样性与科层制组织的专业化存在着矛盾，即使在规模很小的国家，政府的部门化也做不到无缝隙地分割专业职能并覆盖所有的公共事务领域。因为现代社会的绝大多数公共问题不是作为一个单一的整体而存在的，而是既与其他公共问题相互依赖，也与其他领域的公共问题存在着交叉或重叠。从这个意义上来说，拉塞尔。M.林登为再造公共部门而提出的“无缝隙政府”的（Seamless Government）设想，只是一种理想的愿望。①[无缝隙政府指的是政府整合所有的部门、人员和其他资源，以单一的界面，为公众提供优质高效的信息和服务。参见拉塞尔。M.林登《无缝隙政府》，汪大海、吴群芳译，中国人民大学出版社2002年版]

所以，传统的部门界线和功能分割的局面需要重新构造，但政府再造的出发点不是去构建“无缝隙政府”，而是要推进政府及其部门之间的合作。长期以来，机构林立、职权交错、多头执法、政出多门、扯皮推诿、管理真空、恶性竞争等话语被人们用来描述和批评中国的政府治理，这些概念在一定程度上说明了政府及其部门间缺乏良好的合作机制。由于缺乏合作，随着时间的推移，原本可以采用的政策工具的效能日益丧失或降低。

在这种情况下，运动式治理便成为政府最后的一个政策工具。决策者和政策实施者希望通过这一工具的运用，来达到部门间合作的目的，哪怕是甚为短暂的合作。从这个意义上来说，运动式治理是作为一种政府间的合作机制而产生的。②[在北京市整治黑车的案例中，参与这一治理的政府的相关部门达14个之多。这促使我们思考，为何这些部门以往不能实现合作，同时，运动式治理作为一种合作机制是否具有持久性]而运动式治理作为一种政策工具，是能够产生某种程度的合作效果的。

3.制度性资源的缺乏

政府对公共问题的治理需要最低限度的资源支撑。政府可资利用的资源是多样的，其中包括政府管理部门自身所拥有的物质性资源（人、财、物等），也包括不属于政府所拥有，但通过一些制度化的安排（比如社会动员、合作制度等）能为政府所用的“非政府资源（”比如市场机制、非政府组织、民众个人的力量等）。后者更多地表现为制度资源，因为，民众对政府及其管理行为的认知和态度、公共部门与私人部门之间的关系状况都将对政府的治理行为产生重要影响。

就中国超大社会的治理条件来说，其物质性资源总是有限的，而且，政府取得并拥有物质性资源还受到严格的制度约束。然而，日益增长的人口及其需求对政府提供公共服务的能力提出了严峻挑战。比如，整个上海市的警察总量为4万人左右，但截至2007年底，上海市户籍人口有1378.86万，常住人口达到1858万。显然，在一个警察要为400多人提供相应的安全、秩序和其他服务的背景下，要做到全天候的日常监管连理论上的可能性都不存在。因此，运动式执法作为资源稀缺条件下纠正市场和社会秩序失效的一种权宜之计，便经常成为政府治理的工具。

现代社会必须通过提高治理的制度能力来解决物质性资源匮乏的问题。当公共问题越来越表现出“跨域”（across boundary）性质时，政府必须通过实现与公民社会的协作来整合治理所需要的社会资源。在公民社会比较强大和市场比较完善的国家，法律、政策等规则的有效执行依赖于迈克尔。曼恩所谓的国家的“制度能力”（institutional capacity）。③[曼恩在一篇广为引用的文献中，将国家权力分为专制性权力（despotic power）与基础性权力（infrastructural power）。前者是指国家精英不经过与公民社会的周期性、常规性和制度化的协商（institutional negotiation），而自行采取行动的能力和范围，也就是习惯上所说的国家自主权。后者是国家能够渗透到公民社会，并经由与公民社会的制度化协商而合理地执行政治决策的能力。他认为，只有这种制度化能力得到加强，国家才能从社会中有效地动员社会资源。参见MichaelMann，The Autonomous Power of the S tate ：ItsO rigins，M echanism and Result，载Archives of European Sociology，No.xxv，1984年，185—213页]如果说，中国在改革开放以前国家不需要这种制度化能力，而是通过国家的自主权（即强制）就能贯彻政策的话，那么，自改革开放以来，随着市场化、公民社会、民主和法治的日益成长，单靠国家自主权就无法有效地执行政策和规则。只是到目前为止，这样的制度性资源总的来说还是比较缺乏的。在上海整治群租房的行动中，强制实施规则并没有带来预期的效果，群租现象依然十分严重。其中的原因是复杂的，类似物业管理机构、业主委员会等这样的社会组织没有在整治行动中发挥它们的应有作用，是政策和法律难以被强制推行下去的一个重要原因。

4.规则虚无主义

政府治理过程中的一个困难是规则虚无主义。运动式治理反映了一个基本事实，即政府希望通过这一政策手段来达到贯彻法律和政策等规则的目的，这说明在采取运动式治理之前，很多规则并没有很好地被执行。

规则没有被执行来自政府和民众两个方面的因素。在政府层面上，正如弗里德曼所指出，经常的情况是，治理者“并不很认真地对待这些规则”[10].上海针对群租房的运动式治理的案例也显示，在集中整治行动之前，很多政府部门并没有认真对待《禁止擅自改变房屋结构》的规定。

一旦规则没有被执行，它的威慑功能便被削弱了，结果是民众不再把规则当回事，这就直接削弱了规则自身的合法性。从逻辑和结果的角度看，运动式治理经常是政府重新确立规则的合法性的一种举措。

但是，运动式治理不能实现规则的重新合法化，恰恰相反，它是普遍存在的规则虚无主义的产物。在中国的法律和政策实践中，在政策制定环节上存在着政府立场与民间态度缺乏有诚意的、有效的沟通的问题，从而导致政府立场与民间态度之间的紧张。在政策执行过程中，则是过分迷信强制和制裁的力量，而忽视了执法过程中所有参与者的制度性的相互学习。应该知道，今天的行政立法和执法过程应该以广泛的民众参与为基础，这不再是一个单纯的自上而下的强制过程，因此，必须实现由“强制”到“合意”的转变[11].运动式治理的一个核心是，决策者和管理者过分相信强制和暴力的惩罚在诱导或驱使人们遵守规则方面的重要性，希望通过“重拳出击”、“从重从严”所产生的威慑效果来达到保证秩序的目的。之所以采取这种治理手段，除了政府自身的规则虚无主义之外，存在于社会大众身上的规则虚无主义也是一个原因。遵守规则还没有成为人们的社会习惯，这其中的主要原因是以往的相关规则没有惩罚功能。禁止黑车经营和管制房屋群租的规则原先就存在，但在运动式治理之前几乎没有发挥过对违规行为的惩罚作用。根据法社会学的观点，任何规则都是通过制裁或惩罚而起作用的，没有制裁功能的规则是没有意义的。①[任何制裁理论都强调一个事实，即惩罚的威胁有助于制止违法违规行为，正如奖赏有助于鼓励受奖赏的举动。参见Issac Ehrllich，The Deterrent Effect of Crim inalLaw Enforcem ent，载Journal of Legal Studies，No.1，1972]然而，人们为了避免受惩罚而遵守规则并不是人类行为的唯一取向，在很多时候，人们是为了自己的利益而遵守规则，也可以为了利益而不遵守规则。

运动式治理走到了另一个极端，即过度使用规则的惩罚功能，这同样是无效的。

5.超大社会的结构性矛盾

迫使政府采取运动式治理的政策工具的最后一个（也是最根本的）选择困境，是中国超大社会的结构性矛盾。复杂性不断增加的公共问题对治理的挑战，因超大规模社会的资源稀缺与需求满足之间的紧张关系而加剧。②[“超大社会”的概念最初是由政治学家王沪宁教授提出的，其含义主要是指中国社会独一无二的人口数量。参见王沪宁《社会资源总量与社会调控：中国意义》，载《复旦学报》1990年第4期，2—11页]超大社会的属性对于实现政府治理构成了一个特殊的条件。但是，社会资源总量不能满足社会总体需求的矛盾并不必然导致社会紊乱、失控和无序，从而需要采取运动式的治理方式，比如在计划经济的大部分时间里就是这样。那时，社会资源总量处于极端缺乏的状态，而人们的需求则受到政治、政策和意识形态的压制，因此不存在改革以来的转型期在市场和社会领域中出现的那种失控和无序状态。有论者认为，运动式治理是“传统社会主义时代中国最常见的一种国家治理方式”[12]，但这个命题是不恰当的。因为改革前中国的政治是一种“动员政治”，它以群众运动为基本的形式，而有别于今天所说的运动式治理。政治动员和意识形态宣传虽然是动员政治的两个核心要素，但不是转型时期运动式治理的核心要素。在上述的北京和上海的两个运动式治理的案例中，政治动员的意味是较弱的，我们从中看不到意识形态宣传的成分。

改革后之所以出现这种市场和社会秩序失控的状态，不仅在于资源总量不足以满足超大规模人口的日益增长的需求，更在于资源分配的方式出现了问题。比如，大量黑车和群租房问题的出现，在相当程度上是对稀缺资源分配不公正所产生的结果。这就是社会转型时期政府所面临的问题的本质之所在。

四、动员模式的转型与运动式治理的有效性

1.社会动员的功能

社会动员问题一直被有关的现代化理论以及政治学和社会学的学者所关注，今天，公共政策和公共管理也日益关注社会动员在政府解决实际社会问题上的角色。

我们可以把动员看做一种政策工具，经由这种工具，政府能达到解决政策问题的目的。当然，社会动员能否成为一种有效的政策工具，既取决于社会的状况（比如市场是否成熟，社会资源是否丰富等），也取决于政府是否存在较高的社会动员能力。作为政府比较纯熟的一种经验手段，运动式治理包含着一定的社会动员功能。政府既希望借此来整合社会资源，也希望能提高治理能力。虽然从结果上看，运动式治理常常并不能有效地达到动员社会资源、改变人们行为的目的，但问题不在于运动式治理本身的局限性，而在于社会动员的社会基础并不具备，同时，政府本身的治理能力又存在着欠缺。也就是说，如果社会动员的社会基础和动员模式能发生变化，运动式治理还是一种可取的政策工具。

2.社会动员能力的不足与运动式治理

所有的公共政策都旨在从社会中汲取资源以达到解决公共问题的目的，因此，任何政策工具的选择都必然以提高政府能力为出发点。但同时，政府的资源汲取能力不是一成不变的，而是在政策工具的选择和使用中不断得到提高的。因此，政府的社会动员能力自然会成为我们分析政策工具选择的一个重要变量。

当前，政府习惯于采用运动式治理的手段，这在相当程度上根源于政府的社会动员能力的不足。一些研究指出，改革开放以来中国政府的动员能力出现了下降的趋势。①[一种观点认为，在改革开放以来的转型时期，政府的动员能力大大下降了，其中的真正原因是市场化的发展。参见邓万春《社会动员：能力与方向》，载《中国农业大学学报》2007年第1期]这个判断的可信性令人怀疑，因为它是以改革前国家对社会的全面控制为参照所得出的结论，而忽视了改革以来国家—社会关系出现的结构性变化。②[用已故美国政治学家邹谠的话来说，这种变化就是“全能主义国家”的解体。这种变化对中国现代国家的成长来说是积极的。参见邹谠《二十世纪中国——从宏观与微观行动角度看》，牛津大学出版社1994年版]改革后国家与社会关系的结构——社会资源配置的制度和方式——出现了重大的变化。在改革开放之前的“总体性社会”（邹谠语）里，强大的社会动员能力（实际上是政治动员）来源于政治与社会在结构上的一体化——国家权力全面渗透社会生活，对社会形成强大的控制，在这种渗透和控制中，国家与社会走上一体[13].由此，国家对稀缺资源和社会活动空间形成了垄断性控制，这是国家对社会的动员取得成功的前提。但改革以后，中国进入了一个被孙立平等人所称的“后总体性社会”。③[参见孙立平、晋军《动员与参与》，浙江人民出版社1999年版]国家对稀缺资源和活动空间的控制逐渐放松，且国家管制的逐渐放松是执政党、国家和政府的自觉行动。因此，衡量政府的动员能力不应该仅仅以国家对社会的控制程度为参量，而应该去解释在国家不再全面控制社会的情况下，政府的社会动员能力为什么会显得如此不足。

虽然原有的社会动员所赖以存在的历史条件随着市场经济的发展和社会自主性的不断增强而逐渐消失，但这并不意味着社会动员从此失去了对于中国现代化的意义。④[以色列现代化理论家艾森斯塔特认为，一个国家的“经济发展在很大程度上依赖于现代化过程的理智方面和政治方面，依赖于知识和政治领导动员资源的能力”。参见S.N.艾森斯塔特《现代化：抗拒与变迁》，张旅平等译，中国人民大学出版社1988年版，27页]应该消失的是原先的社会动员体制，而不是社会动员本身。改革开放以后，政府的社会动员能力不足，其主要原因包括：第一，政府直接控制和支配资源的数量和类型发生了变化；第二，意识形态的功能发生了转变；第三，公民社会的成长、政府和社会的关系的建构需要一个很长的过程；第四，产权结构的变化、民主和法治建设对政府的权力及其行使形成了制度上的约束；第五，国家和社会的一些治理规则的合法性还需要不断提高。总之，社会发展需要提高政府的社会动员能力，但这种能力还不能满足于解决社会公共问题的需要，这种矛盾性是政府选择政策工具时面临的基本困境之所在。我们有理由说，采取运动式治理具有某种程度的合理性。

运动式治理的一个本意，是在市场化的过程中更好地发挥政府对市场和社会的调控作用，以形成常态的市场和社会秩序。但是，在社会结构发生了很大变迁的情况下，如何创造性地通过运动式治理来提高动员能力是政府所应考虑的问题。

3.动员模式的转型

面对复杂的社会公共问题，通过转变社会动员模式以提高运动式治理的有效性，是解决政策工具选择困境的一条可行途径。

社会动员模式变化的背后是国家与社会关系的变化。实际上，国家与社会之间是相互建构和塑造的。就中国运动式治理的传统做法而言，这种带有社会动员性质的政策工具的主要精神是国家塑造社会，而不是相反。一旦传统的“强国家—弱社会”的结构发生了向理想中的“强国家—强社会”结构的演变，就需要让运动式治理也相应地转变成由社会来塑造国家。这种可能性是存在的。

因此我们需要分析的是，社会动员的模式应该发生什么样的变化。有人从危机管理的角度提出，社会动员应该从传统的“对社会的动员”（即政治体系采用政治动员的方式来动员、组织、集中全社会的力量以控制和战胜危机）⑤「参见龙太江《从“对社会动员”到“由社会动员”——危机管理中的动员问题》，载《政治与法律》2005年第2期」转变为“由社会进行的动员”（即由社会自主进行的，包括社会单位、社区、社会团体、志愿者个体所进行的动员）。孙立平等人认为，中国社会的动员正在表现出由“组织化动员”向“准组织化动员”的变迁。

前者是国家有能力进行大规模的组织化动员，后者则是国家进行组织化动员的能力大大弱化，而社会化的动员方式逐渐发挥重要作用。①「参见孙立平、晋军《动员与参与》，浙江人民出版社1999年版」

促进社会动员模式转型的前提条件是吸纳社会多元化主体的参与，而不是承续以往的以政府为唯一主体的治理格局。改革开放以来，新的社会动员形式日益以实际利益为轴心，民众和基层组织的积极性在民主政治建设中被调动起来了，民众的参与已经纳入到解决社会公共问题的治理中来。这里所说的参与，主要是指人们对公共事务、公共管理的介入，对民主生活、政治生活的关涉，对事关个人发展和利益的选择。这是“强国家—强社会”结构所要求的，是社会自主性提高的表现。

从结构上来说，真正意义上的社会动员必须包括启动者、参与者、投入和产出四个基本要素。

启动者和参与者可以是政府，也可以是非政府组织和民众，甚至还可以是国际组织。而投入的过程虽然包含着资金、知识和技术，但更多的是各种参与者的教育与学习的过程。正是从这个意义上来说，如果没有民众意识和素质的提升以及参与能力的提高，国家和政府的治理（及其相应的制度）是没有效应的。②「阿列克斯。英格尔斯说，如果一个国家的人民缺乏一种能赋予现代制度和管理方式以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果人自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，那么，再完美的现代制度和管理方式也会变成废纸一堆。参见阿列克斯。英格尔斯《人的现代化》，殷陆君译，四川人民出版社1985年版，3页」因此，如果说具有一定的社会动员功能的运动式治理是政策工具选择的必然的话，那么我们也需要把它纳入到“参与式动员”的体制框架中来。③「郑永廷把动员分为传媒动员、竞争动员和参与动员，认为参与动员的主动性、选择性和驱动性的特点决定了它在民主建设中的重要意义。参见郑永廷《论现代社会的社会动员》，载《中山大学学报》2000年第2期，21—27页」众多缺乏民众参与的运动式治理的失败就充分证明了这一点。

如果我们能顺利地实现社会动员模式的转型，同时也能相应地使运动式治理从政府主导型的强制性治理走向多元主体参与的合作治理的话，那么，运动式治理在一定程度上可以缓解政府在政策工具选择上的困境。我们认为，实现这两个方面的转型不仅是必要的，而且是可能的。

参考文献：

[1]伍德西德K B.政策工具的可接受性与可见性[C ]//彼得斯B 盖，弗兰斯KM，冯尼斯潘。公共政策工具：对公共管理工具的评价。北京：中国人民大学出版社，2007：161.[2]金登约W.议程、备选方案与公共政策[M ].丁煌，等，译。北京：中国人民大学出版社，2004：113-145.[3]L INDER S H，PETERS B G.Instruments of Govern2ment：Perceptions and Contexts[J ].Journal of Public Policy，1989，9（1）：35-58.[4]SALAMON L M，LUND M S.The Tools of App roach ：Basic Analytics[M ]//Salamon L M，ed.，Beyond Privatization ：The Tools of GovernmentAction.Washington，DC ：Urban Institute Press，1989：41.[5]彼得斯B 盖，弗兰斯KM，冯尼斯潘。公共政策工具：对公共管理工具的评价[C ].顾建光，译。北京：中国人民大学出版社，2007：2.[6]COHEN M D，MARCH J G，OLSEN J P.A Garbage CanModel of OrganizationalChoice [J ].Administrative Science Quarterly，1972，（17）：1-25.[7]朱晓燕，王怀章。对运动式行政执法的反思[J ].青海社会科学，2005，（1）：135.[8]黄小勇。现代化进程中的官僚制——韦伯官僚制理论研究[M ].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2003：304.[9]MAZMAN IAN D A，SBA IER P A.Imp lementation and Public Policy[M ].Glenview：Scott，Foresman，1983：21.[10]弗里德曼劳M.法律制度——从社会科学角度观察[M ].李琼英，等，译。北京：中国政法大学出版社，2004：110.[11]陈宝中，蔡爱平。从“强制”到“合意”——行政执法方式改进的路径选择[J ].上海大学学报，2007，（5）：126-132.[12]唐凰风。常态社会与运动式治理[J ].开放时代，2007，（3）：116.[13]林尚立。当代中国政治形态研究[M ].天津：天津人民出版社，2000：271.

第二篇：中国经济形态与政策选择

中国经济形态与政策选择

--财务管理112班 郭一名 110602021

5摘要:目前，中国经济已悄然进入新“拐点阶段”，进入经济增速换挡期、结构调整阵痛期和前期政策消化期，这使得我们面临的经济形势更趋复杂，挑战来自“增长减速”和“结构调整”，来自内部和外部等多个方面，经济运行中不确定性、不平衡性和脆弱性凸显。2014年重要任务就是如何平衡中长期改革与短期增长之间的关系，如何平衡结构调整与防控风险之间的关系，这是摆在中国经济面前的新挑战。

关键词：2014经济形势和政策 改革与平衡

正文：

改革开放35年来，我国经济建设取得举世瞩目成就，经济总量跃居世界第二位。但是，我国仍然处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，社会主义初级阶段的社会主要矛盾没有变，我国是世界上最大发展中国家的国际地位没有变，解放和发展社会生产力是中国特色社会主义的根本任务没有变，因而经济建设作为党和国家的中心工作也没有变，这就决定了经济体制改革必然是全面深化各项改革的重点。

2014年是全面深化经济体制改革元年，但也必定是改革与风险相互交织新阶段的开始，因为改革之路绝非一帆风顺。我们必须认识到，改革未必直接惠及短期增长，中国经济将不可避免经历转型阵痛期，这使得在2014年宏观政策目标的平衡中，“控风险”的重要性增加。中长期看，随着改革政策的落地，全社会资源配置效率将会逐步提高。然而，短期看，一些领域的改革反而会对短期经济增长和价格带来冲击。此外，真正实现让市场在资源配置中发挥决定性作用，就意味着政府必须放开对资源要素的过度垄断，政府主导投资驱动模式将有所弱化，如果在一段时期内生产增长的接力棒不能有序交接，那么，就很可能出现经济增长动力的“空档期”。

要做到加快转变政府职能，就要抓好简政放权的先手棋，进一步完善放管结合的体制机制。

1、重点取消对投资创业就业影响大、对经济社会发展制约明显的行政审批事项，更大限度地向市场放权、给企业松绑，更大程度地让人民群众受益。

2、该下放的事项要坚决下放，充分发挥地方政府贴近基层、就近管理和便民服务的优势。

3、深化投资审批制度改革，取消或简化前置性审批，充分落实企业投资自主权，推进投资创业便利化。

4、加快建立和完善权力清单制度。行政审批事项一律以清单形式向社会公开。清单之外的，一律不得实施审批，让政府部门“法无授权不可为”。

5、进一步完善宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化。坚持权力和责任同步下放、放活和监管同步到位。应当取消的审批事项，要真正放给市场和社会，不能避重就轻、放小留大。要加强事中事后监管，建立横向到边、纵向到底的监管网络和科学有效的监管机制，严厉惩处坑蒙拐骗、假冒伪劣、侵犯知识产权、蓄意污染环境、违背市场公平竞争原则的行为。

6、建立科学的抽查制度、责任追溯制度、经营异常名录和黑名单制度，重点监控问题企业和违法违规经营者。2014年重要任务就是如何平衡中长期改革与短期增长之间的关系，如何平衡结构调整与防控风险之间的关系，这是摆在中国经济面前的新挑战。在宏观经济目标上，2014年中央工作经济会议并未提及。不过，从“全面认识持续健康发展和生产总值增长的关系，抓住

机遇保持国内生产总值合理增长、推进经济结构调整，努力实现经济发展质量和效益得到提高又不会带来后遗症的速度”的表述来看，似乎释放了一定信号。尽管新一届政府对经济增长减速的容忍度提高使得经济增速的上限下移，但要保证实现2020年GDP翻一番的目标，增长底线在6.8%左右，7%很可能被确定为2014年宏观经济的增长目标，而这也是未来五年经济潜在增长率的均衡水平。经济增速下一个台阶，关键是要质量上一个台阶，这需要寻找增长动力转换的“平衡艺术”，推动“体制改革－结构调整－稳定增长”进入良性循环。

在这一环节中，要做到着力推进财税价格改革和深化国有企业及科技体制改革。财税体制改革的目标是建立现代财政制度。

1、要实施全面规范、公开透明的预算制度，积极推进预决算公开，建设阳光政府，让人民群众看明白、能监督。实行全口径预算管理，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与公共预算的统筹力度。

2、实行中期财政规划管理，建立跨预算平衡机制。同时，继续扩大营改增试点范围，促进服务业发展和产业结构优化升级。

3、改革完善消费税制度，抑制高耗能、高污染产品消费，合理引导高档消费品和高端服务消费，鼓励居民基本生活消费。坚持正税清费，推进煤炭资源税改革和房地产税、环境保护税立法相关工作。

金融体制改革要更好地服务于实体经济和社会事业发展。

1、加快推进利率汇率市场化改革，有序推进人民币资本项目可兑换。

2、进一步完善人民币汇率市场化形成机制，加大市场决定汇率的力度，增强人民币汇率双向浮动弹性。

3、有序放宽金融机构市场准入，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小银行等金融机构，引导民间资本参股、投资金融机构和融资中介服务机构。

4、推进政策性金融机构改革，健全可持续运营机制。建立存款保险制度，健全金融机构风险处置机制，保护存款人利益。加快发展多层次资本市场，发展并规范债券市场，提高直接融资比重。

深化国有企业改革，深入研究和准确定位国有企业的功能性质，区分提供公益性产品或服务、自然垄断环节、一般竞争性行业等类型，完善国有企业分类考核办法，推动国有经济战略性调整，增强国有经济的市场活力和国际竞争力。以管资本为主加强国有资产监管，推进国有资本投资运营公司试点。遵循市场经济规律和技术经济规律，有序推进电信、电力、石油、天然气等行业改革。

加快科技体制改革要突出以创新支撑和推动产业结构优化，促进产业由价值链低端向中高端跃升。强化企业在技术创新中的主体地位，鼓励企业设立研发机构，牵头构建产学研协同创新联盟。加大中小企业发展专项资金对科技创新的支持力度。充分发挥市场对科技创新的导向作用，健全促进科技成果转化和产业化的体制机制。

发挥市场机制对产业结构优化升级的决定性作用。抓紧清理各类优惠政策，强化环保、安全、能耗、用地等标准，通过市场竞争实现优胜劣汰，促进落后、过剩产能退出，推动企业加强管理创新和商业模式创新。完善设备加速折旧等政策，促进企业技术改造。建设创新平台，推动战略性新兴产业发展。

提高服务业发展水平，让人民群众像选择商品一样有更多的服务可选择。依靠改革推动和开放倒逼机制，加快健康服务业、养老服务业、节能环保产业、文化创意和设计服务、现代物流、电子商务、信息消费、物联网和互联网等服务业发展。

在防范债务风险上，与其他发达国家相比，尽管我国总杠杆率低于大多数发达经济体，仍是一个比较安全的水平，尚处在温和、可控阶段。不过鉴于金融危机之后我国债务水平上升速度较快，债务增长空间逐步减少，债务风险不能忽视。

在宏观政策选择上，是在“宏观政策取向不变”的前提下，很可能将尽量少用总量性政策，而更多运用结构性和功能性政策。因为结构性政策在一定程度可能对冲经济下行压力，比如灵活使用再贴现、再贷款、常备借贷便利、差别存款准备金率等工具的保持流动性合理适度；以减轻宏观税负，激发企业活力为目标的结构性减税政策等等。

在选择改革突破口上，从兼顾短期增长与中长期结构调整，供给端改革、激发内生动力改革也许更受重视。近两年，中国经济金融呈现“一头冷一头热”分化格局。特别是2013年以来，不断攀升的社会融资总量以及表外融资、债券融资大幅增长，与持续下行的经济增速和宏观经济产出形成极大反差，表现出明显“避实就虚”倾向。

做好短期与长期衔接上，进一步落实三中全会精神，必须选好改革的突破口，金融、产业、对外开放领域成为“三位一体”的改革，这充分体现了“做强实体经济，做实虚拟经济”的发展思路。产能过剩、金融空转、产业资本回报率下降都与国家实体竞争力低下，改革滞后密切相关。

中央在这几个方面重点发力，围绕服务经济转型升级和全要素生产率提升而展开，提高直接融资比重，创新金融支持实体经济模式，促进产融结合，提高资金使用和资本配置效率将是破解深层次矛盾和经济两难的关键。

30多年改革开放的一条重要经验，就是始终坚持以经济建设为中心不动摇，把经济体制改革作为各项改革的重点。要全面建成小康社会，建设社会主义现代化强国，必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，坚持以经济建设为中心，切实推进经济体制改革和其他方面体制和制度改革。改革已经进入了攻坚期和深水区，经济体制改革任务更重，涉及范围更广，遇到难题更多，群众期待更高，改革难度更大。逆水行舟，不进则退。稍有松懈就可能前功尽弃。一鼓作气，以更大的勇气继续深化经济体制改革，才能开创出一片新天地。

第三篇：老龄化形势下养老服务体系建设的政策工具选择

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老龄化形势下养老服务体系建设的政策工具选择

作者：梁玉影

来源：《新农村》2011年第04期

摘 要：在经济尚不发达的情况下我国就跑步进入了老龄化社会，而且计划生育政策的实施使“4-2-1”甚至“8-4-2-1”结构的家庭成为普遍的模式, 这对于我国应对老龄化，解决养老这一问题是一大挑战。本文在分析了我国目前养老服务体系建设的不足及其原因的基础上，结合我国现状提出基本养老服务应选择以居家养老为主，社区照料为依托，机构养老为为补充的社会化手段；非基本养老服务选择养老服务产业化的市场化手段的养老服务体系，以此来应对老龄化问题。

关键词：老龄化 养老服务 社会化手段 市场化手段

一、我国老龄化的现状

根据联合国教科文组织制定的标准，当60岁以上人口占总人口的比例超过10%,或65岁以上人口占总人口比例大于7%时,这个地区就进入老龄化社会。2000年，我国65岁及以上老年人口所占比例达到6.96%,自此我国社会开始步入国际标准的“老龄化”阶段[1]。“十二五”时期我国人口老龄化加速发展，而且形势更加严峻，并呈现出一下几个特点：第一，人口的基数大。截止2009年底，我国老年人口达1.67亿，约占总人口的12.5%，占到全世界的22%，全亚洲的14%，是世界上唯一一个老年人口过亿的国家。第二，老龄化呈“速成”特征。从老龄化社会到老龄社会法国用了115年，英国用了47年，德国用了40年，日本用了24年，中国只用20多年。第三，老龄化、高龄化、空巢化同时发生。其他国家是先老龄化，再逐步高龄化，而我国是一个快速老龄化的过程，同时伴随着高龄化和空巢化现象的出现，截止2009年，我国高龄老年人口已经达到1899万,使得养老问题的解决更具有难度。第四，未富先老。发达国家进入老龄化人均年收入一般是5000~10000美元，但我国1999年进入老龄化社会时才1000多美元。

预计到2015年，中国60岁以上老年人口将达到2.16亿，约占总人口的16.7%；80岁以上的高龄老人将达到2400万，约占老年人口的11.1%；65岁以上空巢老人逾5100万，约占老年人口近25%[2]，老龄化、高龄化、空巢化都进一步加剧。在这样的背景下，我们应对老龄化问题时一定要从基本国情出发，实事求是，正确地制定政策方案、选择政策工具。

二、影响政策工具选择的因素分析

20世纪80年代以后，在政策科学和公共行政学领域出现了很多有关政策工具的著作，其中最具影响力的应属1983年胡德的《政府工具》和1998年彼得斯和尼斯潘主编的《公共政策

工具》了。最近几年越来越多的学者将政策工具运用于公共管理领域，其目的在于有效的解决公共问题，履行政府职能，达到政策目标。政策工具是公共部门或社会组织为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式的总称[3]。政策工具是政府治理社会的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁，选用何种政策工具以及用哪种标准对该政策工具的效果进行政策评估，对政府能否达成既定的政策目标具有决定影响[4]。因此，在运用政策工具应对老龄化问题，发展养老服务事业时，应结合实际选择有效的政策工具，创造性的将各种工具搭配、融合在一起，使其发挥应有的作用。但是政府在进行政策选择时要受到来自各方面的影响，在这里本文采用了陈振明教授的观点，他将影响政策工具选择的因素归纳为政策目标、工具自身特性、工具应用的背景、以前的工具选择和意识形态五个方面。

1.政策目标

政策目标是政策制定者希望通过将政策付诸实施所达到的效果。政策目标来自政策问题，只有对问题进行了正确的事实分析和价值分析后，才能对问题有一个比较全面和更深层次的了解和把握，才能更好的选择政策工具。如果政策目标是单一的，那么就要明确这个目标是什么；如果是多重的，就要明确目标的构成；而且在执行一段时间后还要考虑政策目标是否已经发生转变。

2.政策工具自身的特征

每种工具都有其自身的优缺点及适用范围，适用于不同的组织环境，解决不同的问题，因此在进行政策工具的选择时应结合所需解决的问题及其政策主体、政策客体、政策环境的情况，选择合适的工具，充分利用其长处，避免其不足所带来的不利影响。

3.工具应用的背景

工具的应用背景主要指影响选择的生态环境及社会环境，包括执行组织、团体目标、其他工具及政策领域的其他特征。

4.以前的工具选择

政策工具的选择会受到以前工具的影响，由于某种工具是在过去选择过的，因此要转换成其他工具就会有一定的限制。一方面，由于过去常常使用某一政策工具而形成了惯性，而这种惯性会对以后的工具选择产生影响。另一方面，某一使用过的政策工具的运用效果也会为将来工具的选择和运用提供借鉴和参考。

5.意识形态

意识形态也会影响政策工具的选择。意识形态是一个信仰的体系，它为既存或构想中的社会解释并辩护的政治秩序，并且为实现其秩序提供策略[5]。不同的政策主体和执行者有着不尽相同的意识形态，不同的意识形态又倾向于选择不同的政策工具。

政策工具除了受上述五个因素的影响外，还应达到一定的评价标准。这种评价标准不是政策主体及其执行者的主观臆断或自我想象和评价，而应以社会评价作为好坏的标准。应从效率、效益、公共责任和社会公众的满意度等方面来判断，要把增进全社会和每个人的利益作为评估和衡量政策工具实施效果的最终指标。当然，本文在利用政策工具理论解决养老服务问题时，应在当找出目前养老服务建设的不足和缺陷的基础上，结合实际选择合适的政策工具，完善养老服务体系，这样才能更好的实现应对老龄化的政策目标。

三、我国养老服务体系建设存在的问题

由于我国的经济实力、社会发展等各方面的影响，使得在老龄化形势下解决养老问题存在很大的代际供养的资金压力，截止2010年我国养老保险基金的“空账”已达到1.3万亿元，这将在一定程度上影响我国解决老龄化进程，而养老问题的解决又和社会的安定有着密切的联系。虽然我国已初步建立了养老服务体系，但仍存在一些问题。

1.资源供给不足

我国现有养老服务制度基本上还是“补缺型”的，主要保障“三无”和困难老人的基本生存，服务面相对狭窄，还未形成系统化的、惠及全体老年人的服务体系。到2009年年底，养老机构的总床位数是266万张，平均每一百位老人拥有1.5张的床位。养老床位总数仅占全国老年人口的1.59%，不仅低于发达国家7%的比例，也低于一些发展中国家2%至3%的水平[6]。

2.养老服务服务水平不高、专业人员缺乏

我国现有养老服务队伍远不能适应快速老龄化的社会现实需求。据2009年统计，我国城市失能和半失能老年人占14.6%，农村已超过20%，这部分老年人需要专业护理和照顾。按照老年人和护理员的比例3:1来推算，最少需要1000万养老护理员，但目前全国老年福利机构的职工只有22万，取得养老护理职业资格的仅为2万多人[7]，同时，服务队伍的整体素质较低，专业水平、业务能力和服务质量不能有效满足服务对象的需求。

3.老年服务产业发展滞后

随着老龄人口规模激增，需求结构变化，使老龄朝阳、绿色产业的兴起和发展成为必然趋势。但我国老龄产业尚处于幼儿阶段，与巨大的市场潜力相比，供给远远小于市场需求。但由于老龄产业投资大、盈利低、资本回收期长等特性，致使大多数民办老龄产业都面临资金少和贷款难的困境，整个行业处于后劲不足的尴尬局面，难以形成规模效益。

4.养老服务机制不通畅

现行的政府养老职能大多分散在政府的各职能部门，如民政、妇联、工会、文化教育、劳动人事及企业生产等部门，政府各职能的养老服务工作缺乏整体规划和行动协调，各自为政，很难形成统一的管理。

四、恰当地选择政策工具构建养老服务体系，应对老龄化

根据陈振明在其《公共政策分析》一书中政策工具的分类方法，将政策工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。养老服务建设可分为基本养老服务建设和非基本养老服务建设。本文认为应当根据不同老人的自身及家庭情况选择运用不同的政策工具，在运用以居家养老为主、社区服务为依托、机构养老为补充的社会化手段建立基本养老服务体系的基础上，大力推进养老服务产业化的市场化工具的运用来加快非基本养老服务建设，使两种工具相互配合、相互补充，共同发挥作用。

1.构建养老服务体系政策工具的选择

1.1运用以居家养老为主、社区服务为依托、机构养老为补充的社会化手段建立基本养老服务体系

社区居家养老比较适合60岁至80岁的老人，因为他们与高龄老人相比，身体条件比较好，行动也比较方便，很多时候能自己照顾好自己。社区居家养老服务包括感情支持、日常生活照料、康复护理和精神慰籍等服务，让老龄人既不脱离家庭，又能获得专业化的社会服务。机构养老，主要是针对几类特殊的老年人：一类就是农村“五保”、城市“三无”老人，需要社会福利性质机构来养老的；第二类就是高龄的、失能半失能的不能自理、需要长期照料的老人，他们在家里不能接受到良好生活的照顾，家庭养老是有困难；第三类是有特殊贡献者等的基本养老。

但是对于选择社区居家养老服务的老人，政府应给予一定的援助和服务优惠，对于其子女实施一定额度的免税、减税政策，而对经济上有困难的老人和家庭成员提供经济补贴和实物帮助等。而且要完善社区服务网络，加强社区服务设施的建设，建立养老护理员队伍、发展志愿者队伍，建立社会工作者制度等，并对他们进行免费的专业技能培训，提供他们的服务能力和水平。对于养老机构政府应加大对其的投入和扶持力度，为养老服务机构解决床位不足和服务水平低的问题。另一方面加大对社会力量投资兴办养老服务机构的优惠和支持，鼓励、支持社会力量兴办老年服务设施和服务机构，发展多种特色的养老服务，满足老年人需求。

1.2大力推进养老服务产业化的市场化工具的运用来加快非基本养老服务建设

养老服务必须加快产业化的进程，但是产业化并不是意味着应当像其他产业一样完全地市场化。而且政府在产业化进程中给予适当的调节和控制，通过财政资金投入和实行相对特殊的优惠、扶持政策，使各种非政府的资金投入可以得到回收或合理的利润，使得产业化和福利化有机结合在一起，采取相应的合理的政策，才能扩大有效需求，使那些有需要且有一定支付能力的老年人都能获得符合标准的、专业化的服务，逐步提高老年人的福利水平，促进养老服务产业化的发展。

2011年保障和改善民生的一个重要目标是，在经济增长面临诸多不确定因素的情况下，保持就业的稳定并力争尽可能多的增长。推进养老服务产业化，既改善民生，又扩大就业，还能促进现代服务业的发展，是一个一举多得的着力点[8]。为保障养老服务产业化的健康发展，政府要加强对老龄产业的宏观指导和调控，健全法律法规体系，规范行业标准，还要进一步完善养老保障制度，提高老龄人口的购买力。

2.政策工具选择的可行性分析

从政策目标上来讲，居家养老大约可以解决90%的非高龄、非失能老人的养老问题，机构养老主要针对“三无”、高龄、失能以及家庭经济困难的老人，这样可以解决基本的养老问题，再加上产业化的那部分需求层次较高的老人，几乎达到全覆盖，符合党的十七大报告提出的“老有所养”的战略目标。

从工具的应用背景和以前工具的选择层面来讲，符合我国“未富先老”的社会特点。我国人口老龄化是在经济还不够发达、物质条件尚不充裕的情况下到来的，因此，单靠政府的力量来发展养老事业是不现实的。以前选择的工具大多是单一的，无论是覆盖面还是服务水平都比较低。因此建立多层次的养老体系，配合市场化工具引入竞争机制，使社会化手段和市场化工具相互配合，互相影响，更有利于政策目标的实现。

从工具自身特点来讲，基本养老服务体系采用社会化手段更多的利用了社会资源，充分发挥公民、家庭和组织的作用，体现了社会责任和福利性。而非基本养老体系引入市场竞争机制可以提高服务效率，同时增加就业岗位缓解了失业压力。另外政府通过对这些产业化的企业进行征税增加财政收入，这样就有充足的资金改善养老机构的基础设施及服务状况，进一步又有利于社会分配的公平，缩小贫富差距。

从意识形态上来讲，两种工具相互配合是可行的。虽然现代化进程削弱了“在家养老”与“子女供养”相结合的传统养老方式，但是有子女在身边的老人还是比较倾向于选择居家养老。一方面，受传统的家庭伦理观念影响，我国大多数老年人不愿离开自己的家庭和社区，到一个新的环境去养老。另一方面，老人子女担心会受到亲戚朋友、邻居的谴责，宁可忍受对老人的牵挂之苦也下不了决心送老人到养老机构。此外政府有责任对无依无靠的或有特殊贡献的老人尽赡养的义务，使他们能够安度老年，因此养老机构的建立又是符合国家和政府的本质要求的。对于思想比较开放、有一定经济能力的老人选择产业化也是合乎他们的意识形态的。综上所述，在构建和谐社会发展养老服务，解决极其复杂的养老问题的过程中，不能采用单一的途径或方法，要综合使用社会化和市场化工具使其相互影响、相互渗透。只有这样，政策工具的选择才是安全而有效的，才能最大限度的实现政策目标，满足公共利益和公众需要。参考文献：

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[6]同[1].[7]王康.2050年中国老年人口或占1/3 委员关注老龄化问题

[EB/OL],http://.cn/renkou/2011-03/14/content_22132126.htm , 2011-03-14.[8]陈颐.养老服务产业化的双重效应及发展路径[N].新华日报, 2011-03-08(B07).作者简介：梁玉影（1988-），女，安徽阜阳人，安徽大学管理学院，研究方向劳动与社会保障。

基金项目：安徽社会科学规划项目（AHSK09-10D20）。

第四篇：5中国环境政策工具的实施效果及其选择研究

中国环境政策工具的实施效果及其选择研究 作者】 杨洪刚；

【导师】 竺乾威；

【作者基本信息】 复旦大学，行政管理，2009，博士

【摘要】 改革开放以来,中国经济奇迹式的迅速增长,但中国环境恶化的趋势却愈加严重。针对日益恶化的环境状况,中国政府设计和实施了多种类型的环境政策工具来解决环境问题,试图实现中国可持续发展和建构“资源节约型和环境友好型”社会的战略目标。但问题是,中国政府设计和实施的各类环境政策工具在环境治理中的效果到底如何?又会有什么因素影响各类环境政策工具的有效性?面对各类环境政策工具的实际实施情况,中国政府应该如何从当前中国现有的环境政策工具箱中优化选择出有效的环境政策工具来治理环境?围绕上述问题,本文通过制度分析法、案例分析法、比较分析法、访谈法等研究方法做出分析和探讨,并得出如下的结论:改革开放三十年来,中国政府设计了各种类型的环境政策工具,这些环境政策工具主要可分为命令控制型环境政策工具、经济激励型环境政策工具和公众参与型环境政策工具三大类。虽然中国政府实施了上述各类环境政策工具,但这些环境政策工具的实施效果并没有完全达到其预期的政策目标。其中影响命令控制型环境政策工具有效性的主要因素有:(1)自身政策设计上的缺陷。(2)环境管理体制的约束。(3)政府治理目标多元化的约束。(4)政府环境管理能力的约束;影响经济激励型环境政策工具有效性的主要因素有:(1)自身设计上的缺陷。(2)市场机制的不成熟。(3)环境管理体制的约束。(4)缺乏基本的法律保障。(5)技术及其他因素的影响;影响公众参与型环境政策工具的主要因素有:(1)公众环保意识较低。(2)政府主导型环境管理体制的弊端;(3)公众参与缺乏相应的法律保障;(4)社会团体的力量比较薄弱:(5)公众获取信息的成本较大。任何环境政策工具都有其自身的优势和缺陷,任何环境政策工具的有效实施都必须满足一定的条件,因此,当前我国政府对环境政策工具的进行优化选择时,就要把影响环境政策工具有效实施的工具变量、目标变量和环境变量等因素结合起来考虑,在这样的考虑下选择出的各类环境政策工具,才有可能获得有效的实施结果。本论文一共七章:第一章为导论。主要就本论文的研究问题、研究意义,相关问题的研究现状、研究方法、思路和分析框架等主题作了阐释。第二章为政策工具的理论阐释。主要对政策工具的类型、政策工具的研究路径、政策工具选择的模型等内容作了理论上的介绍。第三章为环境治理和环境政策工具。这一章分为三节:第一节主要介绍了新中国在改革开放前后所呈现出来的环境问题;第二节则阐述了改革开放以来中国政府针对日趋恶化的环境问题所开展的环境治理实践活动;第三节主要讲述了当前中国环境政策工具的基本情况,主要包括工具的类型和工具的变迁两个方面的内容。第四章为命令控制型环境政策工具。这一章的基本逻辑为:理论依据——历史演进——实施效果——有效性的影响因素探讨。首先,本章对环境影响评价制度、总量控制与排污许可证制度、限期治理制度与关停闭转手段等具体的命令控制工具工具的历史演进情况分别作了阐述:其次,本章对命令控制工具中的各种具体工具的实施效果作了分析;第三,本章从总体上对影响命令-控制型环境政策工具有效性的因素作了分析和探讨。第五章和第六章分别为经济激励型环境政策工具和公众参与型环境政策工具。这两章的基本思路和第四章的基本逻辑是一样的。其中,第五章就经济激励手段中的排污收费制度和排污权交易制度的历史演进、实施效果和有效性的影响因素作了探讨;第六章就公众参与制度的历史演进、公众参与工具中的居民和环保NGO二大主体参与环境保护的实践效果以及公众参与制度有效性的影响因素作了分析。第七章为中国环境政策政策的优化选择。本章第一节对政府环境政策工具优化选择的方法作了阐述:第二节对各类环境政策工具的优越性和局限性等特性作了介绍:第三节就我国政府环境政策工具的优化选择机制作了分析和探讨。更多还原

【关键词】 政策工具； 政策效果； 环境政策工具； 优化选择；

【基金】 国家社会科学重大基金;

第五篇：提高政府公共服务能力的路径选择

提高政府公共服务能力的路径选择

随着我国经济社会的日益高速发展，国情现状的日益转换。国家的政府职能也需及要时的不断转换优化，不断提高政府执政能力，使政府能最大程度发挥其作用有效的推进及引导社会的健康有序发展，也使政府的职能最大程度的符合社会发展客观要求。因此，我国也在不断地在各个社会发展的关键时期及时而有效地进行着政府职能的不断转换，使其能适应社会主义市场经济的发展规律以及科学发展观的要求。

政府职能转变是推进机构改革是深化行政管理体制改革的基础，政府职能转变，要从我国现阶段的基本国情出发，按照建立社会主义市场经济体制的改革总目标，同时借鉴国外的成功经验，合理界定我国政府职能，探索一条正确履行政府职能，积极发挥政府作用的新路子。行政管理体制改革是一个不断深化的长期过程，转变政府职能是贯穿这一过程的重要课题。政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内对社会公共事务管理的职责、作用、功能的转换与发展变化。包括管理职权、职责的改变（对哪些事务负有行政管理权责，管什么，管多宽，管到什么程度），管理角色（主角、配角等）的转换，管理手段、方法及其模式的转变等。

建立服务型政府就是要确立服务理念，树立服务意识，当好人民公仆。新形势下政府的一个重要职能，是为企业发展和各类创业者提供良好的环境。政府应通过发挥经济调节、市场监管的职能，为企业发展创造宽松的宏观经济环境和公平竞争的市场环境；通过形成行为

规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，为企业及人民群众干事创业提供优质到位的服务；通过不断完善硬环境、优化软环境，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的氛围，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。提高政府公共服务能力建设，特别是地方政府的公共服务能力建设时公民的普遍需要，是提高政府回应力和扩大群众基础的有效途径，是促进政府推进公共服务创新和经济快速发展和社会全面进步，进而得到公民信任和支持的有效途径。政府职能主要体现在政治统治与社会管理，随着现代社会的逐步转型，政府职能也逐渐向社会管理过渡，相应的在地方治理中扮演主要角色的地方政府的职能必然要发生转型。在 市场经济条件下，公共管理成了地方政府的基本职能，它的最基本的特征就是提供核心的公共产品和公共服务，满足公共需求，以此调控地方的社会经济文化发展，达到和谐的地方治理。这就是地方政府的公共服务能力，它是地方政府能力的核心要素之一，是和谐社会建设的重要保障。公共服务时用以解决公共问题，维护社会经济秩序的重要手段，也是一种资源配置，其基本目的是为了解决每一独立的市场主体所不能单独解决的公共问题。政府提供公共服务时政府行为的最终产出，是政府行为与公民需求最主要的结合点,也是公民评价政府及其领导 者的主要尺度。它主要包括加强城乡公共设施建设，促进社会就业，发展社会保障服务和教 育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活 动提供保障和创造条件。而在这一过程中，地方政府扮演着很重要的角色，这也迫切需要地 方政府进

一步提高提供公共服务能力和水平

（一）行政体制改革是政府提升公共服务能力的根本途径 职能、结构、功能是行政管理体制的重要组成要素和方面。职能是逻辑起点，决定组织、结构和机制，最终体现为效能。政府职能是行政管理的基本问题，政府职能定位正确与否，关系到能不能正确行使权力，发挥相应作用。计划经济时代，政府职能主要通过 “行政审 批” 来实现对国家的管理与控制，行政审批在建国初期发挥z了积极的作用。随着我国经济体制转轨，市场化改革推动了我国经济持续快速增长，社会主义市场经济体制初步建立，企业已经成 独立的市场主体和经济建设的主要力量，政府不需要再继续扮演经济建设主体的角色。在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。政府的主要职能是提供市场所不能有效提供的公共产品（如公路、桥梁、煤、电等 为市场和公众高效地提供信息和服务，为市场经济创造良好的运行环境。只有在市场所不能调节的领域，政府才可以干预。实践也证明，人均GDP超过 1000美元，全社会将进入公共需求全面快速增长的关键时期，基本公共产品供给的矛盾和问题全面凸显。这些问题产生根源是市场经济在公共产品供给方面失灵。公共产品和公共服务提供不能满足人民的需求，既不能归因归因于市场化改革，也不是市场化改革本身的问题，但又与市场化改革相联系，是政府在公共产品供应领域的公共职能的缺失造成的。政府拥有很大的权力，握着大量公共资源，但在这些年改革发展中，只注重了GDP的增长，职能转变滞后、职责不清，造成公共需求全面快速增长与政府公共服务不到 因而，要转变政府职能，从经济建设型政府向公共服务型政府转位。必须大大强化政府的公共服务职能，适应整个市场化改革进程的需要，为经济的持续快速增长和构建和谐社会提供重要的保障。十

六届三中全会 《决定》 强调增强政府服务职能深化行政审批制度改革，政府职能从“全能型”转向 “服务型”，党的十六届六中全会提出从全能型政府转向服务型政府，从审批型政府转向服务型政府，从高成本政府转向高效率政府。行政管理体制改革将成为未来中国政府提升公共服务职能的关键

（二）以民生为重点的公共需求是政府提升公共服务能力的有效途径 改革开放三十年先期，国家主要精力放在了发展经济，通过发展国家经济实力有了足够的积累，但在发展中社会问题逐步显现。目前正处于国家的转轨期，社会问题日益突出，也到了有能力解决和必须面对的时候。如医疗、教育、住房，就业这四大民生问题已成为考量政府执政能力、成效的主要内容。大家都在感慨“上不起学，看不起病，买不起房，就不业”。这些关系群众切身利益民生问题，能不能得到有效解决，亟需政府提升社会发展方面公共服务能力。民生问题解决总是与资金紧密相连，我国人口多，面积广，要解决牵一发而动全身的 “牛鼻子”问题。对民生问题解决就是群众最关心、最现实、最直接的问题。要做到深入实际，切实解决，这就要积极提供高基础教育水平、社会保障与公共医疗保障等； 大力改

善群众居住、交通等条件，保护自然环境等。保证群众最大程度地享有基本的温饱、便宜的医疗、充分的就业、平等的教育、无忧的保障等。就业是民生之本,就学是民生之基，就医是民生之急，社保是民生之盾，这些问题正是当前政府需要着力解决的任务和目标。

（三）融入经济全球化是政府提升公共服务能力的外在途径全球化包含经济、环境、军事、社会与文化交流多个层次，但他们的出现并不同时。经济全球化最早是国际货币基金组织指出： “经济全球化是指跨国商品与服务贸易及资本流 动规模和形式的增加，以及技术的广泛迅速传播使世界各国经济的相互依赖性增强。” 按大卫李嘉图提出 “比较成本学说”各国生产的成本只要存在相对差异，就可使各国在不同产品生产上具有比较优势，包括最贫困的国家都有可以利用的 自然等资源。经济全球化使世界各国经济人力、联系加强和相互依赖程度日益提高，各国国内经济规则不断趋于一致，国际经济协调机制强化，各种多边或区域组织对世界经济的协调和约束。20世纪90年代以来达到了新的高度，作用越来越强。没有哪个国家能摆脱世界经济状况的影响，这已成为国家政府管理的重要生态环境，全球化 对政府的公共服务能力提出了挑战。哪里政府管理规范，投资成本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才。这些变化都体现在政府的公共服务能力的发展。