关于对境外国有资产加强监管的探索与研究

第一篇：关于对境外国有资产加强监管的探索与研究

关于对境外国有资产加强监管的探索与研究

2012年09月26日 10:44 来源：《国有资产管理》2012年第2期 作者：刘向群 字号

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近年，在中央“走出去”战略实施下，越来越多的国际承包企业加大了对海外市场的开发力度，在境外设置机构及中标的海外项目逐年增多，境外资产在企业资产总额所占比重逐年加大，一些企业的境外资产已经占到企业资产总额的50%以上。企业在海外购置的土地、房屋及为工程项目所投入的施工机械设备、运输设备及办公设备等都是企业最优良的国有资产，为防止这些优良国有资产流失，保护固有资产保值增值，加大对企业境外国有资产的监管力度已日益成为企业关注的焦点问题。

一、海外企业境外资产管理现状

1．央企境外资产增长规模与管理水平不相适应。随着央企上市和国际化步伐的加快，央企境外资产规模日益扩大，但与此相对应的企业境外资产管理制度和手段却仍较为缺乏，境外资产管理水准和境外资产监管力度都亟待加强，有的企业在资产管理和境外投资监管等方面甚至存在很大的管理漏洞，境外国有资产流失的潜在风险依然很大。

2．企业境外资产情况复杂，客观加大了企业管理难度。企业境外资产存续海外，受驻在国国家政策、法律法规和经营环境差异的制约，一些企业境外机构需要以私人名义在境外注册公司、投资参股、购置资产或进行其他经营活动；还有一些境外机构在开拓市场阶段，由于规模小、人员少，难以实行不相容职务相互分离的内部控制制度；一些境外机构在工程项目完工后存在大量已提足折旧的施工机械设备，这些错综复杂的现象给企业境外资产监管工作带来一定难度。

3．企业境外资产管理缺乏明确主责部门。目前企业境外资产的实物管理主要由境外机构负责，公司本部财务部负责对境外资产进行价值形态的管理，包括境外固定资产会计核算和境外资产会计报表管理，而更多的资产实物管理权限和管理责任基本由境外机构自身承担。一些企业在管理制度中对境外资产的主责管理部门未明确定位，或定位模糊，给境外资产监管工作的组织协调和深入开展带来一定影响。很多企业对境内资产管理、监督做的相对较好，境内资产财务管理制度也比较健全完善，但在如何管理和监督境外资产上，无论是理论还是实践都尚在探索阶段，也没有可以借鉴的成功管理经验，需要企业管理层、境外机构、项目管理人员、财务人员和企业审计监察人员在实践中总结摸索。

4．境外机构权属、地产及房屋的产权管理不明晰。境外机构的土地及房屋取得方式各异，有的因历史原因以个人名义对外购买房产，有的房产系无偿转让形成但没有资产归属证明，还有一些境外机构以租赁方式取得，但租期各异，法律规定各异，境外机构的注册方式也因各国法律规定不同存在很大差别。一些企业疏于对境外机构注册文本、营业执照、地契、房产合同等重要资产文本的管理和监控，也没有建立相应的档案管理制度进行规范，造成境外产权档案管理的漏洞。

5．境外机构产权变更登记不及时。企业境外机构负责人和管理人员均周期性轮换，人员流动性较强。根据国资委新出台的境外资产管理办法规定，注册人员变更应及时在驻在国当地办理变更登记手续，并统一由中央企业向国资委履行产权登记手续。但由于各种客观因素影响，一些企业的境外机构并未及时履行境外机构产权变更登记，造成注册人与实际法人情况不符。国有产权关系没有及时进行变更，不仅会给企业后续经营带来隐患，也不符合境外资产管理要求，加大了境外资产流失风险。

二、目前企业在境外资产管理中存在的一些问题

1．企业境外机构法人治理结构不健全，境外机构管理机制不能适应国际市场竞争需要。目前很多企业在境外资产管理方面已逐步探索出一些行之有效的做法，如在海外投融资和财务资金方面实行统一管理，在境外人力方面采取公司本部直接派驻和人才属地化相结合的管理方式等，但受传统管理体制和缺乏境外机构管理经验的影响，目前很多境外企业的法人治理机构仍缺乏健全机制，机构设置极不健全，企业管理极不完善，造成一些境外投资行为和国有资产管理长期游离于国资监管之外，一些企业对境外机构只要求其完成年度财务预算指标与年度经营任务即可，忽视对境外机构经营状况、资产管理、内控体系、风险管理的关注和控制。目前很多企业的境外机构大多实行承包经营式的管理模式，在产权关系仍不明晰的情况下，这种管理模式很难保障国有企业出资人权益，容易使境外机构过度关注自身经济利益最大化，忽视对境外资产的环节管理和控制，造成境外国有资产流失。

2．企业境外国有资产管理制度、监管机制和风险防范、内控体系缺失。境外国有资产管理属于国有资产管理的重要组成部分，但其境外存续的特殊性和风险的不确定性又需要企业单独制定针对境外资产的管理制度，包括日常管理、内部控制、风险防范和过程监督。但目前很多企业的境外管理制度要么过于简单化形式化，没有风险防控点，要么执行措施乏力，没有形成管理、监督、防控的境外资产管理体系。一些企业甚至在境外资产制度建设上仍是盲区，制度和机制的空白不仅给境外资产管理和监督带来难度，也极容易造成境外国有资产失控甚至流失。

3．企业境外机构财务基础工作和财务管理仍不够规范和健全，给境外资产管理带来难度，同样造成了境外国资大量流失。目前，海外企业的境外机构大都建立内账、外账两套账务体系，外帐应对当地法律、财务和税务的相关规定，内账则反应企业真实财务、资产状况，并保证与境内母公司财务核算体系口径一致。两套账目体系的存在尽管有其客观理由的支撑，但一定程度上也给境外资产管理带来风险，加大了资产流失甚至出现违法现象的发生。一些企业境外机构利用两套账目违规设立“小金库”化公为私，或者以投资实体为名通过两套账非法、隐匿性转移境外资产；一些企业的境外机构甚至未设立专职财务人员，财务工作和报表汇总均定期由公司总部财务人员代为完成，公司总部仅以所属境外企业的财务报告和报表上的数字来了解其资产状况，造成境外机构的日常资产管理疏于管理和监督，企业总部亦无法有针对性对境外机构实施资产效益的考核和评价。

4．审计监察环节薄弱。受海外机构设置及人员的局限，目前大多数中国企业均未在境外机构设立专门审计监察部门，因此对海外机构及所属海外项目的审计监察均由公司总部审计部门行使，很多企业的审计任务繁重，真正对境外资产效益实施专门的审计较少；另外，由于企业管理链条长，实施企业境外资产监察的组织协调也较为复杂，造成企业财务审计和监察力度乏力，直至境外机构资产出现流失和海外经营出现重大漏洞或失误后，公司总部才开始介入现场审计监察及账务清理。因审计监察环节的薄弱给企业造成损失的事例已经在很多企业中出现。

三、加强境外资产管理的措施

1．全面梳理企业境外资产真实情况，为后续管理和监督打下坚实基础。境外资产主要涉及产权归属、境外投资和固定资产，情况复杂，需要企业对境外资产进行一次彻底全面的海外清产核资，摸清企业境外资产的实物存量和管理现状的真实状况，对做法不规范和制度建设缺失的情况及时进行纠正。

2．进一步建立和完善企业境外国有资产管理制度和海外投资制度建设，构建企业“促进企业提高执行力、强化内部管控、防范国有资产流失”的制度体系和操作规程。2011年6月，国资委公布了针对央企境外资产监管的两份重要文件，对中央企业境外国有资产监管制度做出了较为完整的规定，表明维护境外国有资产的安全、完整已纳入政府出资人的监管视角。中央企业可以根据国家相关政策并结合企业实际，在全面梳理境外资产的基础上，重点加强境外机构管理制度建设和内控风险管理体系建设。在总部层面深化企业改革，加快转变发展模式，加大科技创新力度，梳理健全境外资产管理制度、境外资产责任追究制度、境外资产内部控制制度、境外资产文件归档制度等相关管理办法，办法应涉及产权、财务、风险、内控、投资等方面，从制度上规范和加强境外资产管理，在企业建立起完善的既符合固定资产管理一般要求又符合境外资产管理特殊要求的管理体系；在境外机构层面，应建立现代公司治理机构，加强内部制衡，保证境外投资决策程序的科学，从源头上加大风险防范力度，强化企业管理和风险管控。

3．企业应建立起实物管理、价值管理和使用管理三个管理体系，切实履行和发挥对企业境外资产的管理职能。包括保障企业境外资产所有权，强化产权约束，控制产权变动，对企业的经营管理实施监督等。企业境外资产管理部门应严格清晰部门管理权限，明确境外资产的主责部门，实物管理、价值管理和使用管理部门之间应建立日常联动、协商的工作机制，通过部门之间的协调、合作和彼此控制，达到境外资产“统一领导，归口管理，分级负责，严格审批，责任到人，物尽其用，效益优先”的最终管理要求。

4．建立境外资产监管长效机制。中央企业在境外资产的监管方面一般采取两种方式，一种是通过公司董事会进行监管，另一个就是公司内部监管。企业应加强两方面的监管力度，建立起境外资产监管的长效机制和内部控制体系及责任追究办法，并与惩防体系建设有效对接，重在预防，监督靠前，重点监督境外机构执行国有资产管理规定情况，及时排查境外资产管理中的潜在风险及管理漏洞，及时纠正管理中的违规问题并制定整改措施。通过监管机制和管理体系的健全完善努力使企业在实现企业价值最大化的管理目标同时，履行企业境外国有资产保值增值的社会职责。

5．加大企业境外资产专项效能监察和专项审计力度。效能监察和专项审计是公司内部监督部门融入企业发展中心，全方位履行对企业的监管职能，因此企业应充分发挥效能监察和内部专项审计对境外资产的监督作用，把境外资产效能监察工作提到企业日程上来，对境外固定资产采购、使用、审批、境外机构权属进行专项效能监察和内部审计，同时我们建议在对企业境外资产实施效能监察和内部审计时，应配备熟悉海外业务、熟悉财务、工程业务的高素质的专业人员，确保工作圆满完成。

6．国有出资人和政府管理部门层面加大监管触角。建议作为央企出资人和对外贸易主管部门，国资委和商务部应加大对央企海外业务指导和境外资产的监管力度，从政府层面出台完善境外资产管理制度和实施细则，同时进一步推进并规范中央企业对外投资合作行为，减少“走出去”过程中的盲目和激进，避免企业短期投资行为和过度竞争，保障境外资产安全、完整和保值增值。

（作者单位：中国海外工程有限责任公司）

第二篇：公司境外国有资产管理办法

××公司境外国有资产管理办法

第一章 总 则

第一条

为加强对集团境外国有资产管理，维护境外国有资产安全，防止境外国有资产流失，根据《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）及有关法律、法规，参照《北京市属企业境外国有资产监督管理暂行办法》（京国资发[2011]22号），结合集团实际情况，制定本办法。

第二条

本办法适用于××公司及其境内独资、控股的二级子企业，在我国境外以及港、澳、台地区以各种形式出资所形成的集团所属境外企业国有资产的管理。

第三条 本办法所称境外国有资产，是指××公司及其境内各级独资、控股子企业（以下统称境内企业）在我国境外及港、澳、台地区依据当地法律投资设立或再投资设立的各级独资、控股企业和非法人机构（以下统称境外企业）中依法属于国有的下列各项资产：

（一）境内企业向境外投资设立或依法取得的独资（合资、合作）企业、股票（或股权）等以及境外企业在境外再投资形成的资本及其权益；

（二）境内企业在境外设立的各类非法人机构（分公司、经理部、代表处、办事处等）形成的国有资产；

（三）在境外委托以个人名义持有的国有股权及物业等产权；

（四）境外企业的国有无形资产；

（五）境外企业依法接受的赠予、赞助和经依法判决、裁决而取得的国有资产；

（六）境外企业其他国有资产。

第二章 境外国有资产监管部门及其职责

第四条

××公司董事会是集团境外国有资产管理的决策机构，××公司资产管理部是集团境外国有资产管理的主要监管部门，境内企业负责所属境外国有资产的日常监督管理工作。

第五条 境外国有资产主要监管部门监督管理职责：

（一）对境外企业国有资产重大事项进行审核，报××公司经理办公会讨论通过后报××公司董事会批准；

（二）组织指导境外企业开展国有资产产权登记、产权年检、资产统计、资产评估等管理工作；

（三）依据本办法对境外企业管理的国有资产进行监督检查，对检查发现的问题责成境内企业限期解决，防止境外国有资产流失；

（四）指导境内企业开展境外国有资产日常管理工作、建立和完善境外企业国有资产运营管理体系，对境外企业国有资产的运营情况和保值增值情况不定期进行检查。

第六条 境内企业的日常监管职责：

（一）对境外企业国有资产重大事项进行论证通过后，报××公司审核；

（二）对境外国有资产的日常运营进行监督管理，及时处理境外企业日常资产管理事宜，并按规定向××公司资产管理部和所属业务分管部门报告或者备案；

（三）负责建立和完善境外企业国有资产运营体系，保证境外国有资产的运营安全和权属完整，防范国有资产流失；

（四）在××公司指导下，组织境外企业开展国有资产的统计、评估、登记、年检等管理工作，以及其它相关的监管工作；

（五）根据本办法规定，及时向××公司汇报境外企业重大突发性事件，并采取积极措施，维护国有资产安全，减少国有资产损失；

（六）按照有关规定，向政府有关部门及所属地报送统计或登记信息。

第三章

境外企业设立管理

第七条

投资设立境外企业应当符合集团发展规划和主业定位，符合集团境外市场拓展规划，并纳入集团投资计划范围。

第八条

投资设立境外企业应当进行必要的可行性研究和尽职调查，科学评估企业财务承受能力和经营管理能力，防范政治、法律、经营、管理、资金风险。

第九条

集团所属境外独立法人企业不得注册为承担无限连带责任的法律组织形式。境内投资主体原则上限于××公司及其独资、控股的二级子企业。

第十条

××公司投资设立境外企业，经××公司董事会决议后，报市国资委批准；境内二级子企业投资设立境外企业，由××公司董事会批准决定。

第十一条

投资设立境外企业事项经集团董事会或者市国资委批准后，须报市商委和市发改委审批，取得境外投资许可证和项目立项批准文件。在境外办理完成注册登记手续后，应当及时到集团主要监管部门办理境外企业国有产权登记手续并参加产权年检工作。

第十二条

投资设立境外企业形成的产权由投资主体持有，原则上不允许以个人名义代持。根据境外相关法律规定确须以个人名义代持的，应当由××公司董事会决定，对于委托投资、代持等行为，依法办理保全国有资产的公证等法律文书手续，并以书面形式报告市国资委。

第十三条 投资设立离岸公司等特殊目的公司，应当统一由××公司董事会决定并以书面形式报告市国资委。其中，××公司及其独资子企业直接投资的离岸公司等特殊目的公司，原则上应当设立为国有全资子公司。

第十四条

境外企业在境外再投资设立企业，按照本办法报××公司董事会批准。境外企业原则上控制在境外二级（含）以内。

第十五条

对于已无存续必要的境外企业，境内企业应当及时依法予以注销，并及时办理境外企业国有产权登记注销手续。

第十六条

投资主体依法对境外企业享有投资收益、参与境外企业重大决策和选用管理层等出资人权力，依法制定或者参与制定境外企业章程。

第四章 境外国有资产重大事项审批与管理

第十七条

下列重大事项，境内企业须报××公司审批，并提交投资（处置）申请、方案、可研报告及协议等相关材料：

（一）境内企业在境外的投融资行为、并购重组行为、股权转让行为和担保行为；

（二）境外企业增加或减少注册资本，合并、分立、整体出售、撤资、解散、清算、申请破产或者变更企业组织形式；

（三）境外企业发行公司债券、股票、开展金融衍生业务和上市等活动；

（四）境外企业的投融资行为、并购重组行为和担保行为；

（五）在境外委托以个人名义持有国有股权或物业等产权；

（六）境外单项资产价值人民币50万元（含）以上的固定资产（含土地房产）购置；

（七）处置境外单项资产账面值或评估值在人民币10万元（含）以上的；

（八）按照规定应审核批准的其他重大事项。

第十八条

凡属本章第十七条所列的重大事项，须经境内企业经理办公会和董事会讨论通过，上报××公司资产管理部审核。××公司资产管理部会商相关部门后，报××公司经理办公会审议，最后按《××公司有限责任公司董事会议事规则》的规定，报××公司董事会批准。按规定须报政府主管部门的，经××公司董事会批准后上报有关部门。

第十九条

本章第十七条所列重大事项外的其它境外国有资产管理，参照《××公司企业国有产权转让管理办法》和《××公司企业资产处置管理办法》等集团规定执行。第二十条

境外企业发生合并、分立、整体出售、撤资、解散或申请破产时，应进行财产和各项债权、债务的清理，在清理过程中，须保证中方利益不受损害。清理后归中方所有的财产和收入等，按照国家有关规定，由境内企业足额收回，同时办理境外企业国有产权注销登记手续。

第二十一条

境内企业向境外投资及所持境外企业产权发生变动时，应按所在国（地区）资产评估法律规定进行资产评估。资产评估及其备案程序和交易办法，参照《××公司企业国有产权转让管理办法》执行。

第二十二条

严格控制境外企业开展金融衍生业务。境外企业由于特殊经营需要，须从事金融衍生业务的，应当严格遵循套期保值原则，切实防范经营风险，并将有关情况上报××公司，经批准后报市国资委备案。

第二十三条

严格控制境外企业担保、资金拆借行为。境外企业不得为××公司系统之外的企业或者个人进行任何形式的融资、拆借资金或者提供担保。

第二十四条

未经市国资委批准，在境外企业兼职的××公司领导人员不得参与境外企业股权激励或其他任何形式的管理层持股计划。

第二十五条

境外企业从事各类业务必须以企业名义开立银行账户，具备条件的应当在中资银行或与中资银行有业务往来的所在地银行开立账户。境外企业账户不得转借个人或者其他机构使用。

第二十六条

原则上境外企业法定代表人或者总经理等企业负责人不得兼任财务主管，企业负责人的直系亲属不得担任财务主管、会计或出纳。

第二十七条

在财务往来和现金收支等事项上，建立财务凭证“联签”制度，会计凭证应当由境外企业法定代表人或者被授权的负责人、财务主管及经办人三方联合签字。

第二十八条

××公司负责加强境外企业的财务信息化管理，将其纳入集团财务信息化平台，指导境外企业执行会计信息报告制度和财务审计制度，并按照企业财务决算管理有关规定向市国资委报送境外企业财务报表、审计报告等相关材料。

第二十九条

境外企业应当制定重大突发性事件应急预案。发生以下重大突发性事件时，境内企业应当在事件发生后12小时之内向××公司境外国有资产主要监管部门和业务分管部门报告；影响特别重大的，由××公司于事件发生后24小时内向市国资委报告：

（一）银行账户或者境外款项被冻结；

（二）开户银行或者存款所在的金融机构破产；

（三）较大以上的安全责任事故；

（四）重大资产损失；

（五）发生战争、重大自然灾害，重大群体性事件，以及危及人身或者财产安全的重大突发事件；

（六）受到所在国（地区）监管部门处罚产生重大不良影响；

（七）其他有重大影响的事件。

第三十条

本办法所述重大事项、重大事件的界定，按既有法律法规口径执行。

第五章 绩效考核与监督检查

第三十一条

境内企业依据与集团签订的《经营业绩考核责任书》对境外企业负责人下达国有资产绩效考核指标，并根据考核指标，做好境外企业国有资产绩效评价工作。境内企业将评价结果报送××公司考核业务主管部门，作为对境外企业负责人任免和奖惩的依据。境外企业国有资产指标完成情况纳入境内企业经营业绩考核范围，对境外非经营性国有资产，境内企业重点做好基础管理工作，考核其完好性和使用效率。

第三十二条

××公司资产管理部负责组织集团境内企业开展境外国有资产管理总结工作，形成报告，报××公司董事会审议通过，并经董事长签字后，于每年4月底前报送市国资委。

第三十三条

境外国有资产管理报告内容主要包括：

（一）境外企业数量、层级、结构、分布及变动情况，日常经营情况、主要经济指标完成情况以及当地市场发展前景分析；

（二）境内企业向境外企业增加投资情况以及资金用途，境外企业重大资本运营、重大投资、重大负债等情况，个人代持股情况，与境内企业关联交易及大额资金往来情况，中方负责人薪酬及绩效考核情况，境外国有资产管理制度建设及执行情况；

（三）存在的主要问题，面临的主要风险分析；

（四）本工作计划。

第三十四条

境外企业中方负责人任期及离任经济责任审计工作，由××公司组织开展。××公司直接投资设立的境外企业中方负责人的经济责任审计报告应当报送市国资委，必要时市国资委将进行专项审计。

第三十五条

××公司上报市国资委备案或报告的境外国有资产管理事项，应当同时抄送市国有企业监事会。市国有企业监事会依法对集团境外企业国有资产进行监督检查，根据需要组织开展专项检查。

第六章 违规责任追究

第三十六条

境内企业有下列行为之一的，××公司按有关规定追究境内企业主要领导和当事人责任。触犯法律的，依法追究法律责任。

（一）未经批准或未按规定程序向境外转移国有资产；

（二）对所属境外企业管理失控，造成国有资产流失；

（三）产权变动等行为不按规定进行审计评估；

（四）对重大事项未按规定履行批准程序；

（五）导致国有资产流失的其他行为；

（六）未按本办法及时报告重大突发性事件或报送相关统计信息的；

（七）其他违规违法行为。

第三十七条

境外企业有下列行为之一的，××公司将责成境内企业按有关规定追究责任人责任。触犯法律的，依法追究法律责任。

（一）违规为其所属企业系统之外的企业或者个人进行融资或者提供担保，出借银行账户的；

（二）重大事项处理中越权或者未按规定履行批准程序的；

（三）内部控制和风险防范存在严重缺陷，造成国有资产流失的；

（四）会计信息不真实，存有账外业务和账外资产的；

（五）违规向境外转移国有资产、通过不正当交易转移利润、挪用或者截留应缴收益的；

（六）未按本办法及时报告重大突发性事件或报送相关统计信息的；

（七）其他违规违法行为。

第七章 附

则

第三十八条

经市国资委认定为集团重要子企业的境外企业，其重大事项的监督管理，按照市国资委重要子企业管理规定执行。

第三十九条

集团范围二级参股企业在我国境外以及港、澳、台地区以各种形式出资所形成的国有资产管理，参照本办法执行。

第四十条

集团境外企业管理其他事宜，按照《北京市属企业境外国有资产监督管理暂行办法》（京国资发[2011]22号）和集团境外企业其他有关规定执行。

第四十一条

本办法由××公司资产管理部负责解释。第四十二条

本办法自发布之日起执行。

第三篇：国有资产监管和运营有效形式的探索

国有资产监管和运营有效形式的探索

[摘要]国有资产监督管理和运营存在许多问题。其监管体系经过一系列的改革，虽然有了长足的进步，但仍然没有一套完全行之有效的解决方案。本文就如何有效监管和运营国有资产进行一些有益的探索。

[关键词]国有资产；监督管理；运营

我国国有资产达1l万亿元，国有企业9000多家，规模之庞大，数量之众多，要管好几乎是不可能的，就连国资监管和运营走在全国前列的上海，其资产收益率也只有4．5％，低于混合所有制企业的8％和银行5．1 8％的贷款利率。因此国资应该收缩战线，加强监管，探索有效的运营形式。

一、国有资产监管和运营的现状及矛盾

国有资产的主要载体是国有企业，其目的是促使企业成为真正独立的经营组织，这种管理模式也使对企业使用的国有资产的管理一分为二。一方面，使企业本身承担了保值增值的责任，成为既具有社会生产者职能又承担国有资产经营职能的双重企业；另一方面，也使政府具有两方面的职能：一是社会管理职能，二是经营国有资产的职能。政府的双重职能引发了一系列矛盾，对于政府来说，具有双重身份，处在相当复杂的委托代理关系当中。政府既是规则的制定者，也是规则的执行者；既是出资人，又是代表国家对自己投资企业的监管人。这样的制度设计虽然可以避免多头管理的弊端，但仍没有摆脱中国长期形成的政企不分、经营者与管理者合二为一的局面。

因此，目前这种情况导致了许多矛盾。(1)出资人缺位与越位并存。政府直接管理与经营国有资产，却无法行使产权及相关权利。在现行体制下，政府及其部门负有管理与经营国有资产，实现保值增值之责，而它所管理的经营性资产却固化于国企之中，这就要求国企具有自己的代表。随着改革的深入，企业已

成为独立的市场主体，政府对企业的控制力大大弱化。在企业决策时，出资人往往缺位。另外，企业隶属于行政，政府有时又越位干预企业的生产经营。(2)内部人控制与外部干预过多并存。政企形式上的分离中，政府对经营者缺乏有效的监督和激励机制，没有对他们形成有效的制度约束，由此产生企业经营人员获得了对企业强有力的控制即所谓的内部人控制现象。另外，在管理层面所有者及其产权代表功能被多个政府部门分解，形成管财的不管人、管人的不管事、管事的没有权，这种“五龙治水”的权利分割使企业受多头控制和干预，无所适从，但没有一个部门真正对国有资产保值增值负完全责任。(3)监管体系并没有真正形成。一是部分监管与被监管主体被忽略；二是监督主体缺乏积极性和监督手段，造成监督不力，使产权不受约束与放权不到位同时并存。

二、国有资产监管和运营无效的症结剖析

改革开放以来，中国社会的经济模式已发生根本性的改变，但国企甚至包括已经股份化乃至上市但国家仍控股的企业在其官营的本质上基本上没发生什么实质上的改变。这是因为：第一，官营必然导致政企不分。在官营形式下企业在名义上是独立的但实际上是政府的附庸，企业经营者不能不按照行政的模式和要求来治理企业和处理其与方方面面的关系。第二，官营无法产权清晰。行政官员属下有一大批国有企业，他们不以个别企业的盈亏计输赢，超越个别企业的利益对所属资源不断进行重组整合，是他们在自己管辖范围内谋取整体利益最大化的合理经济行为。但这样做的后果就会使现有企业的财产所有权不可能得到尊重和保护。除此之外，他们还需要对非营利性的社会发展目标与营利性的经济目标进行调和。这种情况下的企业改革，其产权关系只能是剪不断理还乱。第三，官营做不到权责明确。正如批评者所指出，官员不是资本所有者用利益关系约束的代表和经济责任人，不能对其所作的决策承担风险。对于企业经营者来说，在官营体制中他们的权力有限，调来换去频繁，责任就更难明确。这种权责不清的情况，实际上反映了行政官员和企业家本来适用于不同的约束原则，硬让两者错位必然造成权利和责任的背离和扭曲。第四，官营很难管理科学。按官营逻辑的管理往往是保护自己垄断、限制他人竞争。对企业经营者来说，科学管理就意味着要对企业内部按照行政体系设置的机构和制度做大手术。即使管理是完全局限于企业内部的关系，科学管理往往也意味着要触动很多人的既得利益。经济上的压力和动力都太小，而不足以使经营者去承担这样的风险和责任。

总之，政府及有关部门不适当地充当了代表和管理经营国有资产的角色，正是因为政府的这种代理的特殊性，使当委托人对代理人的行为不满时，无法行使解除代理关系寻找更优代理人以形成有效的制衡。代理人外部约束机制失灵，被代理人的权利会失去保障。政府无法对自己的代理行为支付经济报酬，没有经济利益驱动，国有资产保值增值就失去了内在动力。增值了得不到相应的报酬，不增值也不会受到应有的处罚。

三、探索国有资产监管和运营的有效形式

1、推进产权多元化

深处是产权，经济体制改革的攻坚战就是产权，国资监管的难题也是产权，解决产权问题关键是推进产权多元化进程（象苏州新加坡工业园区，新加坡占大股东），在发挥国有经济主导作用的同时应积极发展混合所有制经济和非公有制经济，通过强化外部的竞争压力来提高国资的运营效率。在向国企引资的同时达到引制的效果，即伴随着非国有资本的进入，同时 引入适应市场经济要求的经营机制。这也解决了国有股“一股独大”的难题，分散了股权，有助于完善混合所有制经济的法人治理结构，建立起对经理人的激励和约束机制。

2、实现政企分开

使国资委责权利相统一，做到管人、管事、管资产结合，以企业化的思想塑造建立一个廉洁、高效、市场化的国资委。首先，应向国资委灌输成本的观念，使国资委在进行监管时遵循讲究经济效率的原则，降低管理成本，以企业市场价值塑造政府行为；其次，用企业精神来改革国有资产管理部门，提高运作效率，大力培养具有企业家精神的国有资产管理人员；再次，要注入竞争机制，在国有资产领域中实现竞争，选择最有能力的人从事国资管理，打破原有的薪酬机制，实行竞争型聘用制度。在国资监管和运营中，上海、珠海和深圳走在了全国的前列，为国资监管和运营提供参考和借鉴意义。

(一)上海模式

随着百联集团和锦江国际两大企业集团重组拉开帷幕，上海国资、国企改革新思路逐渐清晰。即以控股公司改革为重点分三步走：调整组织结构进行改制实现产业布局重构。最初作为股份公司与国资委中间隔离屏的国有控股公司经过10年发展，其作用已经发生异变，成为了改革的重点，首先对其进行战略定位，再找战略投资者，考虑国资进退和在行业中的比重，然后考虑产权结构，最终消除国资、国企两张皮的现象来实现控股公司的改革。这样也基本勾勒出上海国资改革的路线图：第一步是对国资委授权经营的包括经委系统11家、商委系统7家、建委系统10家、外经贸委5家等在内的市属39家集团公司重组实现组织结构调整；第二步是进行改制，即通过多元化的产权从源头上遏制内部人控制现象；第三步是加快产业调整步伐，以经济发展战略为目标，实现不同产业的国资布局。

百联模式从某种意义上说成为上海国资改革的趋势，打破了上海国资条块分割的局面，以行业为主线，将各部门的资源整合在一起，共同联合打破了行业壁垒。2004年，电气(集团)总公司、农工商(集团)总公司、汽车工业(集团)总公司等国有控股公司和大企业集团顺利实施重组。国有资产通过重组有进有退，合理流动。

(二)深圳模式

1987年7月，深圳率先成立了全国第一个国有资产管理专门机构市投资管

理公司。1993年9月，深圳市国有资产管理委员会成立；同时，设立了市属企业国有资产管理办公室，作为国资委的常设办事机构。1994年8月，市国资委决定将深圳市建设(集团)公司改制成与市投资管理公司性质相同、机构相平行的资产经营公司深圳市建设投资控股公司，并将已核定的9．27亿元国有净资产授权给建设投资控股公司。当年底，在深圳物资总公司的基础上成立深圳市商贸投资控股公司。由此，深圳形成“国资委国有资产经营公司企业”三层次管理运营模式。为了实现政企分开，在1996年把国资办和投资管理公司彻底分开，在投资管理公司之外新建投资控股公司和商贸投资控股公司，从而形成3家国资经营机构。从2002年起，为了减少管理链条和提高监管经营效率，对深圳集团公司等5家经营效益好的国企进行国资授权经营试点，从而形成了国资管理的三层构架，即：第一层次是市国资委及其办公室，其性质是政府机关，行使国资监管和制定国资经营政策；第二层次是3家国资经营公司和5家授权经营公司；第三层次是3家国资经营公司下属的国企和5家授权经营公司下面的国企。但随着经济的发展，三层次模式的问题也开始暴露，主要的问题是效率问题。为此，深圳市成立了国有资产监督管理委员会。它替代了国有资产经营公司的职能，从而使“三层次”管理体制向“两层次”的管理体制的嬗变。自此，国资委不仅要监管企业中的经营性国有资产，还将承担对行政事业性国有资产的监管责任，从而彻底结束政府职能部门办企业的现象。2005年8月3日，国资委批复18公司原由3家深圳市属国有资产经营公司持有的国家股，全部划归其实际控制人深圳市国资委，并已获得国务院国资委正式批准。

深圳的国资改革情况实际上是全国的一个缩影，在国资退出竞争性领域而急剧集中的趋势之下，国资监管体系面临变革。深圳的国资改革监管体系实际上减少委托代理的层级，从而降低了交易成本，有利于提高国有资产运营的效率。

(三)珠海模式

1999年4月，珠海市委市政府为了加强对国资的监管和运营，成立了“一委两局”，实行“三块牌子，一套班子”：珠海市国有资产管理局负责珠海国有资产经营管理工作；中共珠海市委企业工作委员会负责市属国企、内联国企党组织工作；珠海市企业董事管理局负责市属国企董事会和成员管理工作。同时搭建了以国有资产管理部门资产运营机构企业为主体的三层架构和三个体系，即：以纪检、内审等为主的监督体系、以企业重大决策等为主的管理体系和以资产保值增值等为主的运营体系。在管理上实现了三个转变：在管理角色上实现了从政府职能管理到出资人管理，在管理对象上从国有资产管理到国有资本管理，在管理目标上实现了从多目标管理到国有资产保值增值的管理。

第四篇：杭州市国有资产监管体制机制创新研究

杭州市国有资产监管体制机制创新研究

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提要：本文在总结杭州市国有资产监管经验的基础上，重点探讨推进国有资产管理体制改革和国有企业改革，完善国有资产监管体系和企业运营机制，厘清国有资产监管中存在的主要问题，并提出推进国有资产监管国企发展的对策建议，规范监管行为，进一步提高对国有资产管理的科学化、规范化。

关键词：国资监管机制保值增值杭州

作者许仁龙，杭州市国资委政策法规处副处长、高级会计师（邮政编码310009）。

杭州市国有资产管理委员会（以下称国资委）自2005年成立以来，牢牢把握依法履行出资人职责这条主线，推进国有资产管理体制改革和国有企业改革，有效落实国有资产保值增值责任，创造性地开展工作，有力地增强了企业发展的动力和活力。截至2009年底，杭州市国资委监管的国有及国有控股企业资产总额达1280.93亿元，国有资产总量达433.1亿元，分别比国资委组建前2004年增长60.18％、165.75％，年均增长12.04％、33.15％。2009年，杭州市国资委监管的国有及国有控股企业实现主营业务收入580.6亿元，利润总额50.26亿元，分别比2004年增长94.88％、145.29％，年均增长18.98％、29.06％；经营性国有资产保值增值率每年在109％以上，净资产收益率年均12.43%[1]。2005—2009年是杭州市国资监管新体制从初创到逐步规范运行的五年，数据表明，这五年也是杭州市国有企业发展速度最快、经济效益最好、活力和竞争力提升最明显的五年。

一、国有资产监管成绩喜人

（一）初步构建具有杭州特色的国资监管新体系

建立健全保证出资人职责落实的组织和制度体系，构建起市、区（县）两级、“国资委—国有资产营运机构—国有和国有控股、参股企业”的“两级管理、三层架构”的国资管理组织体系，使多头管理模式转变为统一行使出资人职责的管理模式。以制度建设为重点，制订出台了40多个规范性文件，形成了政策法规、业绩考核、收入分配和调控、统计评价与财

务监督、国有产权股权变动监控、国有资本经营预算和投资风险监控、企业领导人员管理、党建和党风廉政建设“八大体系”，初步实现了国资监管制度的全面覆盖，使国资监管逐步走上规范化、法制化、制度化的轨道。

（二）创新寓监控和调节于一体的国有资本经营预算管理模式

在多年收缴国有资本收益的基础上，2009年开始试行市本级国有资本经营预算制度，使国有资本经营预算成为国有资本增量投资的有效平台，充分发挥预算在国有资本战略调整中的作用；运行并完善国有资产营运机构国有资本经营预算制度，实行“两上两下”管理模式，探索建立预算实时监控和预警系统，实现从单纯的监督型预算向监督与考核相结合的预算转变，使国有资本经营预算成为国资监管的重要平台；推行企业全面预算制度。通过构建互为统一、有机衔接的三层次的预算管理体系，使国有资本经营预算成为国资管理的综合平台和有效手段。

为形成责任落实和压力传递相统一的机制，探索了年薪制和任期中长期激励相结合的有效形式，推行了经济增加值（EVA）考核，强化企业发展的内在动力。在年薪制考核中，因企制宜地导入自主创新、技术改造、安全生产、企业党建、党风廉政等考核内容，使考核更加科学。为避免利益短期化问题，在部分企业对经营者试行了虚拟股权激励和建立离职保证金等形式的中长期激励办法。

（三）强化出资人监管确保国有资产保值增值

相继开展了企业清产核资、国有资产产权登记等工作，全面摸清国有资产家底；加快不良资产处置，提高了国有资产质量；构建以治理商业贿赂为重点的产权交易监督系统，实现对产权交易全过程的监督。特别是在资产评估管理中，坚持合规性和合理性审核，公开选聘了12家资产评估机构，建立起中介机构资产评估质量档案库；公开选聘了70名专家组成评审专家库，建立起国有资产评估重大项目专家会审制度，大大提高了国有资产评估质量，实现了国有资产价值最大化。

构建事前、事中、事后全过程监控机制。一是建立财务统计、审计制度和工作规程，形成“三套财务报表体系”和“两个审计”，加强了对监管企业的动态监测，形成了外部监督和内部监督相结合的机制；委托中介机构承担企业财务审计、建设工程项目审计工作的形式，大大提高了国资监管工作的公正性和专业性。二是制定出台了重大事项监督管理办法，强化对企业投融资、股权变动、产权转让等重大事项的监督管理，确保了国有资产安全。三是充分发挥监事会和财务总监的监督作用。通过向社会公开招聘财务总监，实行以财务监督为核心的财务总监委派制度，强化对企业资金安全的监督作用。实行外派专职、兼职监事和内部推选职工监事制度，有效强化了出资人监管，确保国有资产的保值增值。

（四）深化改革调整做强做优做大国有企业

坚持以出资人为主导、企业为主体，进一步深化企业改制改革，加快国有经济布局结构优化调整。一是积极推进国有经济布局结构调整。制订出台了《关于推进我市国有经济布局和结构调整的指导意见》，重点支持基础设施和公用事业、装备制造、化工医药、现代服务业四大优势产业板块和优势企业的发展，进一步促进国有资源的优化配置。二是充分发挥国有资产营运平台作用。市城投集团、工投集团、交投集团调整管理架构和职能，加强了对系统资源的整合，强化了大项目推动，进一步发挥投融资、建设管理、资本运作三大平台作用。其他大型企业集团也在创新管理体制、深化调整结构中取得了明显成效，如杭氧等一批企业同时实现了整体搬迁、规模扩张、技术提升、结构优化。三是不断深化企业改制改革。稳步推进了公交、自来水、燃气、垃圾处理等市政公用事业市场化改革，公司制、股份制改革取

得重要进展，辅业改制基本完成。企业产权制度改革进一步深化，如杭州银行、杭州工商信托、市燃气集团等引入了国际战略投资者，再创企业体制和机制新优势。四是积极推进企业上市。重点推动杭氧、杭橡、杭州大厦、杭州银行等龙头企业上市，加大了企业改制重组的力度和培育工作，为下一步做大做强打下了基础。

国有资产管理体制改革和国有企业改革为企业发展提供了强大的动力和活力，使国有企业发展速度明显加快，企业规模和竞争力大大提升，一批优势企业迅速成长为地方经济发展的领头羊和行业的排头兵。据统计，2009年涌现出销售收入超百亿企业2家（杭橡、杭汽轮）、超20亿企业3家（金鱼电器、杭氧、杭州大厦），利润超亿元企业13家。在2009中国企业500强发布会上，杭橡和杭汽轮集团再次入围中国企业500强，杭橡、杭汽轮、华东医药、金鱼电器4家集团再次入围中国制造业企业500强，杭州大厦、解百集团、长运集团3家企业再次入围中国服务业500强。

二、国有资产监管工作中值得重视的问题

杭州市国有资产监管工作虽然取得了不俗的成绩，某些工作甚至走在全省乃至全国的前面，但不可否认，在逐步走出国际金融危机阴影、经济平稳回升但基础尚欠稳固的后危机时代，企业国有资产监管中还存在着一些困难，困扰国有资产监管国企发展的主客观问题依然存在：

（一）国有资产监管机制有待进一步完善

部分经营性国有资产仍游离于国资监管部门监管之外，国有资产监管的责任主体仍不落实。实际操作中，由于监督管理主体不明确，存在监管制度不统一，国有资产监管信息分散等问题，不利于监管效益的提高；企业领导人员管理基本上按传统路径进行，主要负责人由组织部门直接管理，部分企业的副职由国有资产监管机构管理，管资产与管人、管事相脱节的现象仍然存在，国有资产监管机构“三统一、三结合”的职能没有完全到位，不利于现代企业管理体制的建立和完善。

（二）国有企业转方式、调结构的任务十分紧迫

部分国有企业尽管认识到转方式、调结构的紧迫性和重要性，但对如何转、怎么调心中无底；部分企业迫于现金流量与转型发展需付出大量资金、成本以及上级考核的压力，仍然存在以追求资产净利润等现实经济指标为主的误区，重规模扩张、轻内涵提升，重产品经营、轻资本运作，将转方式、调结构视为一项“长期奋斗”的目标，难见实际行动。

（三）国有企业体制机制创新步伐滞后

规范的法人治理结构还没有普遍建立起来，部分企业董事会、监事会仍不健全，与各负其责、有效制衡、协调运转的法人治理结构要求尚有不少差距；部分企业董事会成员由内部产生，且与经理层高度重叠，行政任命的内部人员同时担当战略制定者、决策监督者、方案执行者的角色，其定位存在冲突;董事会、监事会、决策层、经营层的权责和分工不清，不同程度出现内部人控制和“一言堂”现象，企业管理水平需要进一步提高。

（四）在资产配置上，国有经济布局结构有待进一步优化

主要表现为国有经济分布依然过宽，国有资本再投入机制和制度不够健全；企业的层级关系有待进一步理顺，一些企业管理链条过长，投资层级过多，产权关系错综复杂，不利于国有资产的监管和权益的维护；部分企业多元化经营造成主业不明，部分企业投资大多集中于基础设施产业和回收期较长的行业，不利于现金迅速回流，风险抵御能力不高，国有经济结构亟需进一步调整优化。

三、加强国有资产监督管理的对策措施

加强企业国有资产监管，必须认真落实《企业国有资产法》，依靠深化改革，进一步健全企业国有资产监管的配套规章制度，规范监管行为，提高监管水平。

（一）进一步完善国有资产监管机制

1．合理鉴定国有资产监管机构的监管范围

针对监管主体多元、部分经营性国有资产游离于国资监管机构监管范围之外的情况，要根据《企业国有资产监督管理条例》《企业国有资产法》的有关规定，积极推进政府出资人职能与公共管理职能的分开，构建统一的企业国有资产监管体系，促进政企分开、政资分开。可借鉴上海、天津等地的经验，将政府其他部门管理的经营性国有资产分离出来，交由市国资委统一管理；对于确需政府其他部门管理的经营性国有资产，可由市国资委采取委托代理方式进行管理。在监管体制没有完全理顺的情况下，可以探索先通过派驻监事会的方式实现企业国有资产监管的全覆盖。

2．改革监管企业管理者管理体制

依照《公司法》《企业国有资产法》的规定，把“党管干部”的原则与市场化选聘、依法选择管理者结合起来。党委是“党管干部”的实施主体，主要制定“党管干部”的方针政策，但党委对企业干部的管理应当通过履行出资人职责的机构对企业管理者的选择体现出来。国资监管机构作为履行出资人职责的机构，是法定的企业管理者的任免机构，其对监管企业管理者的任免具有法律效力。因此应改革目前企业管理者选择的管理体制，在同一出资人监管的企业中，不再按领导班子、职务管理企业管理者，由地方党委授权国资监管机构对企业管理者进行统一管理。对监管企业董事会、监事会、高级管理人员的任免和建议任免、选举和更换、聘任和解聘程序，必须作出明确的规定。地方党委应根据“党管干部”的原则，做好企业管理者的资格审查、提名和推荐工作；国资监管机构按照地方党委的提名推荐，根据国家出资企业的不同情况，依法进行任免或提出任免建议。

（二）加强发展战略监管，推动国有企业转方式、调结构

转方式、调结构是当前经济社会发展的主攻方向，也是杭州市国企改革发展的重要目标和战略举措。国资监管机构要指导企业加强战略规划动态管理，保障企业发展战略的有效实施，发挥好战略规划的引领导向作用。一是正确把握转方式、调结构工作重点，主动适应全球范围内新一轮经济结构调整的要求，着力解决产业结构不合理、产能落后过剩、产品附加值低等问题。调整、退出一批没有竞争力的劣势产业、企业和产品，坚决淘汰消耗高、污染重、水平低的落后生产能力。二是积极推动国有资本向资源性、基础性重点行业以及先进制造业、现代服务业、高新技术产业集中，向循环经济、低碳经济、绿色经济方向发展。重点发展新能源、新材料、新医药、新信息、节能环保等战略性新兴产业，加快形成一批支柱产

业及主导产业群。三是坚定不移地突出发展主业，推动资金、人才、技术等各类资源向主业集中。按照“主业相同、产业相近、行业相关”的原则，以优势企业和名牌产品为核心，积极稳妥地推进企业兼并、重组、合作，加快培育一批规模较大、行业领先、竞争力较强、具有良好发展前景的大公司、大企业集团。四是加大研发投入和创新力度，加快产业、产品、技术升级换代步伐，努力在关键技术、重要产品方面形成自主知识产权和知名品牌。

（三）加强企业法人治理结构建设

进一步完善企业法人治理结构，形成高效运转、有效制衡的内部监督约束机制。

1．完善董事会制度，优化董事会的结构和功能，规范董事会运作

按照《公司法》《企业国有资产法》的要求，在公司章程中明确将董事会作为企业的主要决策机构，并约定企业董事会成员的职数。国资监管机构要按照法定程序委派董事，企业要建立职工董事制度，并使董事会成员按章程规定到位。积极探索党委会参与重大问题决策的途径和方法，要明确党委会和董事会决定重大事项的范围和界限，企业党委会主要保证党和国家的方针政策在企业的贯彻执行，参与企业重大问题的决策，支持董事会、监事会、高级管理人员依法行使职权。企业生产经营重大事项的最终决策权，应通过企业董事会权利的充分行使来实现。积极建立健全董事会专门委员会，细化董事会专门委员会的职责权限、履职程序，强化董事会的决策支持系统。积极探索推行外部董事制度，拓宽外部董事选择渠道，加强对外部董事的考核评价，提高外部董事履职能力。

2．加强监事会建设，积极探索监事会与现代企业制度相结合的有效途径

在企业章程中，对监事会的地位、职责、行权履职方式做出明确具体、操作性强的规定，使监事会真正独立于董事会和经理层；在配齐企业监事会主席的前提下，要优化监事会组成结构，逐步扩大企业身份监事会成员比例，选拔财务、经营管理、法律等专业人员进入监事会担任监事；建立职工监事制度，增加一线员工对公司重大事项的监督权和建议权。在全面落实监事会法定职权的基础上，扩大监事会监督范围，进一步转变当前监事会的事后监督模式，探索对企业选人用人、生产经营、重大投融资、关联交易、财务状况和经营行为等事前、事中、事后全过程的监督，提高监事会监督的效果和效率。建立健全监事会责任追究制度，促使监事切实认真履行职责。

（四）强化国资监管举措，规范国有企业经营行为

进一步建立健全全面风险管理体系，完善风险管理流程和工作机制，强化运营监控和预警，防止发生重大风险损失。一要强化企业财务风险防控。建立财务风险预警、监测、评价和应对体系。切实加强现金流量管理，确保资金链安全。强化成本管理，严格控制非生产性开支，有效降低成本费用。加强应收账款管理，及时回笼资金，切实避免出现呆坏账。二要强化投资监管。要建立健全内部投资管理制度，完善投资办法，严把投资方向，严格投资程序，严管投资项目，严控投资成本，严禁不符合国家产业政策的投资，严禁超过自身实力的过度投资。三要继续完善企业预算管理，提高国有资本经营效益。要以提高有效性为重点，深化预算管理，建立出资人预算与经营者预算相结合的预算体系，完善全面预算管理考评体系，进一步发挥国有资本经营预算对企业改革重组的引导支持作用，推动国有经济布局不断优化，提高国有资产收益。进一步完善工资总额预算管理，加强人工成本和企业负责人薪酬管理，规范职务消费，研究、探索、建立中长期激励机制。四要继续加强业绩考核，落实国有资产保值增值责任。要建立经营绩效和促进企业长远发展的业绩考核机制，完善企业增加值考核制度，健全企业负责人业绩考核、履职评价、公认度考察“三位一体”的综合考核评价办法，重点考核涉及企业长远、可持续发展的资产质量和债务风险指标，以切实可行的考核制度鼓励企业转方式、调结构；探索行业目标考核制，鼓励企业选择标杆企业进行目标考核，把考核结果与企业负责人任用结合起来，并强化经济责任审计，进一步提高企业管理的科学化、制度化、规范化水平。

第五篇：敢于探索、勇于实践、着力构建国有资产监管新体制

敢于探索、勇于实践、着力构建

国有资产监管新体制

醴陵市国有资产管理局张重次

传统的国有资产监管主要依靠占有和使用国有资产的政府非专司部门来行使。由于资产占有使用者与资产所有者的权利与责任不对等，存在着风险与收益不对等，使用与监管不对等，占有与处置不对等的问题，监管工作形同虚设，大批国有资产长期低效运行，甚至严重流失。有的部门“挟资自重”、以资谋利，造成大量资金体外循环，部门之间分配不公、苦乐不均的现象十分突出；有的部门为了既得利益，随意对国有资产进行处置或利用非诉讼的仲裁、协议等形式处置国有资产，规避国资、财政部门的监管；有的部门项目建设不切实际，贪大求洋、盲目攀比、乱投资等现象比较普遍。

随着我市社会经济事业飞速发展，国有资产在社会总资产中所占比重不断增大，资产分布范围广、增势强劲。原来的国有资产监管方式、方法已远远不能适应新的形势发展需要。

2007年3月，根据我市国有资产管理现状和发展要求，市委、市政府决定设立专司国有资产监督管理的国有资产管理局，从而揭开了我市国资监督工作新的篇章。大幕开启，“短小精悍”的全体国资人认真领会、全面贯彻市委、市政府决策，用科学发展观的思维，以一种大无畏的精神气概和润物无声的工作方法，引领和指导国资监管工作朝着全面协调可持续、良性和谐的科学发展之路迈进。

通过一年多的工作实践，我市国资监管和国投公司融、投资工作取得了显著的成效，醴陵国资监管体制变革成果，得到了上级国资主管部门的充分肯定。但是，在实际工作仍存在许多阻碍与疑惑。特别是通过深入学习领会科学发展观的深刻内涵和与兄弟县市的借鉴交流，笔者认为，我市国资监管体制和机制在以下几个方面应有新的突破。

一、在监管范围上，实行全方位管理。根据我市国有资产分布状况和国资局“三定”方案确定的国资监管范围，有经营性资产、行政事业单位等非经营性资产、社会公益资产和资源型资产、无形资产等五个方面。各方面资产在市直国有资产总量中均占有不同的份额。如果只将国有经营性资产作为市国资局的监管范围，组建新的国资局实际上只相当于一个资产经营公司，无法解决其他领域的国有资产运行中存在的问题，更无法明确所有权与经营权、使用权的根本区别。对国有资产实行全方位的监督管理，不是对部门权限的剥夺，而是为了使国有资产保值、增值。其一，对行政事业单位等非经营性国有资产的监管，可更有效地配置行政资源；其二，对社会公益性国有资产的监管，可更好地发挥社会服务与公共管理的职能；其三，对资源型国有资产的监管，可使矿藏与土地等自然资源通过市场公开交易，更好地转换和优化配置，提高附加值和回报率；其四，对无形资产的监管，更是从未涉足的领域，潜力巨大。

二、在监管体制上，实行分类管理。针对我市国有资产分布状况，可以通过建立“三级架构”来实施分类监管。“三级构架”即国有资产管理机构—资产经营公司—国有投资（控股、参股）企业。国资局作为代表政府履行出资人职责的政府特设机构，承担国有资产出资人职责，享有所有者权益，依法监管国有资产的运营；资产经营公司科学配置资源，促进生产要素的合理流动，实现资本收益和社会效益最大化；国有独资（控、参股）企业作为市场主体，从事具体的生产经营活动。

“分类监管”：一是对经营性资产进行业绩管理。市国资局作为出资人对国有独资和国有控股企业管资产、管人、管事；对国有参股企业负责国有资产的保值、增值和产权收益监缴；二是对行政事业单位等非经营性资产、坚持所有权属政府，有关

单位拥有使用权，并协助国资局负责日常管理和维护资产的完整性，一旦转化为经营性资产，则由国资局负责对其经营和收益进行预算管理；三是对社会公益性资产实行委托管理，由行业主管部门对公益性资产进行合理规划、开发、使用和管理，国资局负责监管和收益的监缴；四是对资源性资产和城市无形资产实行主管部门营运，国资局监管，由有关部门根据相关法律法规对作为实物形态的资源性资产进行开发、利用、保护和管理，对价值形态的所有权属国资局，其形成的收益由国资局负责监缴。

三、在产权交易上，实行规范管理。进一步规范我市产权交易市场，规范产权交易行为，对产权交易机构进行整合，避免因交易机构过多而各自为政的弊端。可以考虑由市产权交易中心负责全市国有产权的交易。规定凡属国有资产交易，必须向市国资局先报告，经审批后，再进行资产评估，确定交易价格，向社会公告，在市产权交易中心公开挂牌，然后由市产权交易中心按产权交易原则进行公开拍卖。目前我市产权交易中心仅负责对改制企业国有资产的处置，没有充分发挥其专属职能作用。产权交易市场的规范，对保证产权的公开、公正、公平合法交易，确保国有资产不流失起到至关重要的作用。

四、在“非转经”收益上，实行预算管理。长期以来，市直行政事业单位非经营性资产在转为经营性资产过程中，存在随意招租、自收自支、财务混乱等资产管理不规范问题。今年上半年，市国资局组织专门人员对市直行政事业单位“非转经”资产的出租、收益情况进行了一次全面清查，调查表明，2007年，我市市直行政事业单位非经营性资产转经营性资产的总经营面积约为106300平方米，租赁户1741户，资产收益为862.67万元。根据其他省市规定：独立经营实体按资产总额5%，出租门店按收益的30%征收资产收益。如果在我市统一行政公职人员经补贴后，将该部分资产采用公开招租方式，预计收益可增长20—50%。建议市政府对市直“非转经”资产全部纳入国资监管范围，其收益全额列入财政预算管理。

五、在经营者考核上，实行绩效管理。一方面对国资局所监管的企业经营者实行业绩考核。年初与企业经营者签订经营业绩责任书，年中检查，年底审查考核，奖惩兑现。对不能按期完成经营业绩目标的，分别予以扣减绩效薪酬，或者调整岗位直至解聘；对决策失误，经企业造成重大不良影响或国有资产流失的，按有关规定予以处理；触犯刑律的，依法移送司法机关追究刑事责任。另一方面整合现有几家资产经营公司，充分发挥其在城市建设中的融、投资作用，将资产公司经营者的收入与所负责监管的资产收益挂钩，以当年所负责监管资产的收益来确定其收入；建立项目绩效单项考核奖惩制度，提高经营者的工作积极性和行为自律性。

目前，从全国范围来看，县域国有资产监管从内容到形式并无统一的模式，各地结合上级有关国有资产管理方面的法律法规并充分考虑本地实际进行了许多有益的探索。“他山之石，可以攻玉”。期望通过深入学习实践科学发展观活动，我市国有资产监管和经营工作能百尺竿头、更进一步，为醴陵经济社会又好又快发展作出更大的贡献。