地方政府融资发展经济的国际经验与启示[精选]

第一篇：地方政府融资发展经济的国际经验与启示[精选]

地方政府融资发展经济的国际经验与启示

2011年08月03日 10:11:47 来源： 中国发展观察

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2009年下半年以来，各地方政府以城市投资公司、政府指定企业等借款人为主体的融资平台运作模式受到了国内外广泛关注。今年3月份召开的全国“两会”也对此展开了热烈讨论，焦点集中在地方政府融资平台快速增长的数量与负债规模，以及部分融资平台盈利能力薄弱、规范性管理匮乏是否积累了大量偿债风险等问题。地方融资平台的规模扩张引起了党中央、国务院的高度重视，财政部、发改委、人民银行、银监会等部委也陆续出台了调查、审计、整改等监管措施。

地方政府融资平台伴随着中国投融资体制改革应运而生，其发展速度、规模、问题累积确已达到总结、完善、创新的阶段。中国市场经济的快速发展始终脱离不了世界经济一体化的框架，世界范围内经济发达国家地方政府负债融资发展经济的成功经验，对规范发展我国地方政府融资平台具有重要的启示意义。

世界主要发达经济体地方政府通过主动负债发展经济的模式与经验

世界主要发达经济体地方政府的负债融资模式主要有两种：发行市政债券和依托平台公司从银行获得贷款。在中国现行的投融资体制下，关于发行市政债券的讨论历时已久，前不久央行行长周小川也公开表示可择机发行市政债。市政债的通行政策和发行经验已经很成熟，本文不再熬述。且只先针对近年逐渐增长的融资平台问题介绍日本、加拿大、巴西等国的融资经验。

日本地方政府债务管理以行政控制为主，通过严格的地方政府债务计划与协议审批制度实现地方政府债务精细化管理。

（一）负债融资主体分类

1．地方公营企业。是地方政府以增进居民福利为目的而经营的企业。虽被称作“企业”，但其本身具有三大特征：首先，地方公营企业实际上是地方政府直接经营的“事业”。地方公营企业不具有独立于地方政府之外的法人资格。但与一般政府部门适用于“一般会计”不同，地方公营企业适用于“特别会计”。其次，地方公营企业本身具有企业性质，是在独立核算原则下的独立的经营机构，其业务性质与一般行政事务有着很大差异。最后，成立地方公营企业的目的是为了通过地方公营企业的经济活动来直接提高居民的福利。

2．独立行政法人。是根据2003年7月出台的《地方独立行政法人法》而设立、由地方政府全额出资的法人。与地方公营企业不同，“独立行政法人”拥有与地方政府相对独立的法人资格，用以承担事务或事业，目的是提供高效的行政服务。

3．地方三公社。是依据相关法律由地方政府全额出资设立的独立法人。主要包括：第一，地方住宅供给公社。地方住宅供给公社是基于1965年6月颁布的《地方住宅供给公社法》、由地方政府全额出资设立的法人，设立的主体限制为都道府县（省级政府）或人口在50万人以上的“政令指定都市”（相当于计划单列城市）。设立这类公社的目的是，作为国家与地方政府住宅政策的重要一环，在住宅不足比较明显的地区提供公有住宅。第二，地方道路公社。地方道路公社是基于1970年5月颁布的《地方道路公社法》、由地方政府全额出资设立的法人。设立这类公社的目的是用以吸引民间资金（指银行贷款）、进一步推进收费公路的建设。设立的主体限定为都道府县或人口在50万人以上的“政令指定都市”。第三，土地开发公社。土地开发公社是基于1972年6月颁布的《关于推进扩大公有土地的法律》，由地方政府全额出资设立的法人。设立这类公社原来的目的是，为了在地价上涨过程中比较容易地获取土地，代替需经议会表决通过的地方政府来灵活地先行拿地。

4．第三部门。在日本，将民间企业称为“第一部门”，将公共企业称为“第二部门”，而将官民共同出资兴办的企业称为“第三部门”。所谓“第三部门”是由地方政府出资，同时又相对独立于地方政府的企业。“第三部门”具有独立的法人资格，与公社不同之处在于它同时有民间资本出资。通常地方政府的出资或资助在25％以上。根据法人性质不同，“第三部门”又可分为“民法法人”（或“公益法人”）和“商法法人”（包括“公司法法人”）。值得注意的是，当使用“第三部门等”的概念时，其实是指包括了“地方三公社”在内的“广义的第三部门”。民法法人主要以教育文化、社会福利、医疗保健为多。商法法人所经营的业务范围甚广，涉及观光休闲、农林水产、工商业、道路运输等诸多领域。

（二）资金来源与用途

资金来源。主要包括中央政府、公营企业金融公库、银行和其他资金等。中央政府资金主要包括资金运用部和简易人寿保险资金两类，其中，资金运用部的资金来源为邮政储蓄资金及厚生年金、国民年金等中央事业类特别会计的积累基金和结余资金等；简易人寿保险的资金来源是邮政部门利用邮局网点开展简易人寿保险制度的闲置资金。公营企业金融公库资金是专门针对地方公营企业提供的融资资金。银行资金主要是日本城市银行（都市银行）、地方银行、长期信用银行的贷款资金。其他资金主要包括共济协会、保险公司及其他公司等的资金。

从20世纪90年代以来的数据看，中央政府资金始终占地方政府债务余额的一半左右，如果加上实际属于财政投融资资金的公营企业金融公库资金，中央政府提供的地方政府债务占65%左右。1999年以来，日本政府开始改革财政投融资计划，受其影响，地方政府新增债务中，来源于中央政府资金的份额逐年下降，已经从1999年的45.37%下降到2004年的32.03%。如果加上公营企业金融公库资金，中央政府提的地方政府债务份额，则从1999年的55.52%下降到2004年的41.26%。

资金用途。主要用于建设性支出，不能用于经常性支出。具体用途包括：（1）交通、煤气、上下水道事业及其他地方公用团体经营的企业所需经费；（2）对地方公营企业提供的资本金和贷款；（3）地方政府债务转期；（4）抗灾应急、灾后恢复以及灾害赈济事业费；（5）公共设施建设事业费或这些设施的用地费用。此外，必要时可以通过制定特例法来决定发行其他事业地方政府债务。近年来，地方借款更多地用于协助财政政策的实施。

（三）风险控制

计划管理。日本对地方政府债务发行实行计划管理。第二次世界大战以后日本中央政府（主要由大藏省和自治省）每年都编制地方政府债务计划，主要内容包括地方政府债务发行总额、用途、各种发行方式的发债额。地方政府债务计划只作为参考资料提交国会，不属于国会审决议对象，因而没有法律依据，无强制执行的效力。但是，由于它是大藏大臣与自治大臣协商制定，并且规定了中央政府认购地方政府债务的规模及地方政府债务的具体用途，自治大臣在审批各地方政府的发债申请时，以该计划为依据。

审批制度。日本对各地方政府举债实行严格的协议审批制度，以控制债务规模。《地方自治法》第250条规定：现阶段地方公共团体在地方政府债务的发行方式、利率、偿还方式等方面，必须获得自治大臣或都道府县知事的许可，其具体程序为：地方政府要求发行债券时，要事先向自治省申报，提出所要发展的建设项目、资金来源和需要发债的额度。自治省审查后，将各地的发债计划进行汇总，在同大藏省协商后，统一下达分地区的发债额度。如果发行公募债券，在得到地方议会及自治大臣的认可后，由大藏省、自治省、受托银行以及证券公司召开会议，联合决定每月发行总额及分地区发行额。自治大臣与大藏大臣审批地方政府借债的重点是确定当年不批准发债或限制发债的地方政府名单。

确定依据一般有：（1）对于不按时偿还地方政府债务本金、或发现以前通过明显不符事实的申请获准发债的地方政府，不批准发债；（2）债务依存度（债务余额/一般财政支出）在20%-30%之间的地方政府不得发行基础设施建设债券，30%以上的地方政府不得发行一般事业债券；（3）规定当年地方税的征税率不足90%或赛马收入较多的地方政府发债；（4）严格限制有财政赤字的地方政府和出现亏损的公营企业发债等。

实行地方政府债务审批制度的目的在于：（1）防止地方政府债务膨胀，确保地方财政健康运行；（2）防止资金过分倾斜富裕地区，确保资金合理分配；(3)统一协调中央、地方政府及民间资金的供求关系等。

审计监督。日本审计机构主要由国家会计检察院和地方监察委员会构成。会计检察院是日本的最高审计机关，属于国家行政序列，但独立于内阁，不受政府干涉，负责对中央收支决算及法律上规定的会计事项进行审计监督；地方监察委员会负责对地方政府财政收支及行政行为进行审计监督，对每一审计对象，监察委员会分别出具一份审计报告，直接提交给国会或委托审计的政府部门。对于审计中发现的问题，监察委员会通常不会直接作出处理，而是提出改进措施或意见，建议管理部门实施处罚。实际上，监察委员会所提建议一般很受重视。

日本地方政府融资发展经济不论在融资方式、主体，还是在风险监控、审查监督方面都与我国现状存在趋同，其中有些做法有积极借鉴意义。除此之外，加拿大、巴西的做法也可借鉴。

加拿大地方政府主要融资渠道有：（1）政府每年在财政收入中（如土地出让费）单列基础设施建设基金。（2）可以由独立的国营集团借贷，如电力公司，偿还期为20年。

巴西地方政府借款限制。过去的几十年中，巴西经历了三次地方政府债务危机，给中央政府造成了很大损失。在1998年债务危机后，参议院通过了78号法案，加强了对地方借款的监督和控制。主要规定有：（1）地方政府不允许从其所有的企业和供应商借款；（2）借款额必须小于资本性预算的规模；（3）新的借款不得超过经常性净收入的18%，偿债成本不得超过经常性净收入的13%，债务总额必须低于经常性净收入的200%；（4）政府签发的担保余额必须低于经常性净收入的25%；（5）除展期外，禁止发行新的债券。

1999年9月，巴西金融管理委员会颁布了2653号规定，对地方政府向银行借款实行了一系列具体限制，主要包括：（1）授权中央银行以监管者身份控制商业银行对地方政府的贷款；（2）授权中央银行具体执行78号法案中关于对地方政府借款监控的条款。

地方政府融资平台在创新中规范发展

考虑到中国现有的政治体制和金融体系的特点及资本市场的发达程度，以国际经验为启示，规范发展现有融资平台，新型地方政府融资平台应该具备以下特征或功能:

（一）充实资本金，健全法人治理结构

地方政府投融资平台集融资、投资、建设、运营及资本运作为一体，而不仅是地方政府融资的窗口。通过整合地方政府优质资源，将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目全部划拨进平台公司，以此充实资本金。平台公司拥有了质量良好的资产和稳定的现金流及利润来源，财务形象和未来预期良好，使其具备并提高募集资金和正常运营的能力。

（二）规范、明确与地方政府关系

针对目前平台公司责任人不明、运行不规范等问题，平台公司应更加专注于专业化的国有资产经营管理，而政府或者政府的特设机构作为出资人负责制定国有资产战略调整方案和进行国有资产监管，而不以行政手段干预平台公司的实际运作，实现“裁判员”和“运动员”职责的分开。

同时，在积极整合地方政府各类资产和负债、研究构建地方政府模拟资产负债表的基础上，改变部分平台以地方财政资金直接偿还银行贷款的做法，变地方政府与银行之间的银政关系，为地方政府对平台的出资关系和平台与银行之间的银企关系，使法律关系更加清晰、明确。地方财政不再为投融资平台公司提供担保，也不再替平台公司偿还银行贷款，而是将这部分财政资金作为资本金，定期定额注入到平台公司，以此充实资本金及现金流，从而变财政还款为财政注资，以此提高平台公司自身的现金流与还款能力，同时落实土地抵押、股权质押等担保措施，实现在符合《预算法》、《担保法》、《公司法》等现行法律规范的前提下，以市场化机制来运作该融资平台。

积极研究构建省市县平台之间的股权纽带关系，将省级政府对市县政府的转移支付资金由原来的拨款关系转为注资关系（投资与被投资关系），使县级平台在发展初期就可获得外部注资现金流，从而可间接做大做强县级平台。

（三）采取主银行贷款制

由银行业监管部门组织协调，根据平台公司的业务经营范围及已有的贷款来源和规模，确定融资平台贷款的主办银行以及银团贷款的牵头银行，这样可有效解决由银行间的不正当竞争而引发的多头授信、管理失控等问题。

（四）融资渠道多样化

新型平台公司不仅要继续加强与金融机构的对接与合作，而且可运用企业债券、中期票据、信托计划、产业投资基金、资产证券化、登陆资本市场等多种方式实现融资，扩大直接融资规模。新型平台更加注重社会民间资本的作用，通过政策优惠、税收优惠、财政补贴等方式，吸引民间资本注资入股地方政府平台公司或参与平台公司的具体项目。

世界范围内，主要发达经济体在维持经济持续增长的过程中，地方政府借助政府资源，充分发挥组织协调优势，按照客观的市场经济发展规律，在成熟的现代公司治理体制框架内，主动负债、融资推动，很好地完成基础设置建设、公共产品的维护与更新等政府使命，同时带动了就业与经济增长，累积的成功经验在中国城镇化建设的高速发展时期能够发挥借鉴作用。在认识中国地方政府融资平台产生的必然性基础上，只有充分重视地方政府融资平台发展的规范性，才能继续促进中国经济健康平稳发展。

第二篇：地方政府融资平台

地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设，所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久，但是投融资平台发挥主导作用则是2008年来在应对金融危机时期的事情。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。

从2008年底以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，据初步统计，截至2009年8月，全国共有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70％以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年中，则迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。

随着地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，越来越多的专家质疑，由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况根本不清楚，甚至地方政府对自己的融资平台的负债情况都不清楚，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方政府的财政造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单。

第三篇：地方政府财政危机国际经验思考

摘要：文章在研究大量文献的基础上发现。地方政府财政危机的主要来源显示为税收体系结构和政府财政收支与经济周期的反向运行；中央政府和地方政府之间财力和职责的分配不当；地方政府运行中的道德风险。并对财政危机发生后的应对措施和地方财政危机的防范等相关经验进行了总结。

关键词：地方政府财政；财政危机：财政预警体系

与其在公共管理领域的地位一致，地方政府财政危机一直是一个相对冷门的研究课题。在大量搜索了地方财政风险的相关英文文献后，我们发现，目前对于地方政府财政危机的研究大量集中于对美国州以下地方政府的研究，关于其他国家的研究文献仅涉及到澳大利亚、新西兰、日本、俄罗斯、以色列、尼日利亚和肯尼亚等几个国家。

地方政府财政危机是一个世界性的现象。关于地方政府财政危机的研究对地方政府的利益相关者来说意义重大，因为地方政府作为公共物品的提供者，在其权限内向辖区居民提供的公共服务的数量和质量对于辖区居民的福利起着决定性的作用。贫乏的服务导致基础设施压力加大、社会分化加剧、犯罪、贫穷以及高素质人群的迁移。而上述这些影响又使得地方政府财政状况进一部恶化，进而陷入恶性循环。

这一问题在全世界范围内的普遍性，使得对这一问题的研究更有意义。但因为各国存在的诸多差异，现有的部分研究主要从所关注的国家地方政府问题出发，建立了各种各样的研究框架。问题的复杂性使得我们很难在国际范围内对地方政府财政危机进行较为全面的概括及建立较为完整的理论框架。

本文试图按照危机研究的一般路径，从成因、对策和预防几个方面来研究地方政府财政危机问题，并对各国地方政府财政危机研究进行总结，以期对我国地方政府财政问题的研究提供有价值的参考。

一、导致地方财政危机的主要成因

虽然各国的财政体系、经济环境存在着较大的差异，但对于财政风险的主要成因我们仍然可以归纳为以下几点：

(一)税收体系结构和政府财政收支与经济周期的反向运行地方政府的财政收入同经济周期密切相关，经济景气，政府收人增加，经济凋敝，政府财政收入即会大幅衰减。而政府支出特别是一些刚性支出并不会因为经济周期的变动而改变，其中一部分支出如失业救济等方面的支出反而会大幅增加。因此，财政收入和财政支出的这种反向波动在经济不景气的时候会在地方政府的财力上形成一个缺口，而地方政府的税收体系结构则决定着这个缺口的规模。

一个好的税收体系应当有助于保证财政收入的稳定性，反之亦然。以美国州政府为例。美国州政府财政收入主要来源于3种税：销售税、个人所得税、财产税，合计起来构成了美国西部各州和地方政府88％的税收来源。在这3种税中，个人所得税是最不稳定的，当失业率增加时，个人所得税税源减少，反之亦然。同时，股票市场的不景气也极大地降低了资本利得收入，减少个人所得税税源。而财产税，特别是商业财产，具有较强的稳定性，因为对财产的估值并不会发生急剧波动。对销售税的课税方法所产生的风险就是，如果主要的产业下滑，税收收入也会下降。这使得政府可能遭受双重打击：私人部门的优势产业下滑的同时，公共部门应对下滑的能力也随之下降。另一个重要的问题就是财政支出，比如失业保险，是反经济周期的。公共支出的一个主要的功能就是在市境艰难时提供一个安全网。平衡财政需求，与不稳定的税收结构相结合，对地方财政提出了挑战。

(二)各级政府之间财力和职责的分配不当在财政分权的背景下，各级政府间对财力和职责的分配成为一个至关重要的问题。大多数发达国家由于较早开始实行财政分权，并在实践中探索出了一套适合于自己的模式。因此，目前因为政府间财力和职责分配而产生的财政问题主要集中在发展中国家及转轨中的国家。

转轨过程中的俄罗斯地方政府就存在着典型的因财力和职责分配不当而造成的横向和纵向的不均衡问题。横向不均衡主要体现为具有较多支出需求的州更可能采用赤字融资手段；纵向不均衡主要体现为各级政府没有按其所获得的财政资源承担相应的支出责任。尽管收入分享制度和转移支付制度可在相当大的程度上解决纵向不均衡问题，但政治可信性和经济效率均要求州政府和地方政府拥有决定一些收入来源的权力(如根据其需求增加或减少某些税、费)。然而，俄罗斯联邦以下各级政府在征集自有收入方面并没有被赋予足够的自主权，在这种背景下，地方政府为了维持正常运转不得不采取各种方式向外部融资。大量融资的结果就是导致地方政府债务不断增加，财政风险不断积累。

(三)地方政府运行中的道德风险财政分权下的地方政府作为一个相对独立的主体为了各自的经济利益往往存在着大量的自利性行为。这些自利行为往往体现为地方政府的发展冲动，这种发展冲动集中体现在地方政府为发展经济而进行的公共投资项目。在地方政府决策正确，管理得当的前提下，这些项目无疑是有益的，而这些投资项目一旦失败，地方政府就必须承担损失。在政府间关系界定科学合理的国家，这种损失由地方政府自己承担，但在很多国家，上级政府实际上是在为下级政府扮演着担保人的角色。当地方政府财政出现问题的时候，即地方政府不能保障工资、奖金和失业救济，或者地方政府变得不能提供最低水平的公共服务时，迫于社会压力可能迫使中央政府插手。这种暗示性担保机制事实上是中央政府为地方政府的负债所提供的一种担保。该担保产生了一个极其严重的道德风险问题：地方政府有着强烈的借款、担保甚至欠款动机，因为这些行为的成本极有可能最终由国家来承担。

日本地方政府面临严重债务危机的一个重要原因就是中央政府对地方债务的一个暗示性担保。有记载以来，日本共有884个地方政府宣布破产，但其债务从来没有被豁免，而是由中央政府偿还。这使得银行不论地方政府财政状况如何，都愿意向其提供贷款。虽然在2006年，日本为控制地方负债建立了一个“咨询体系”以取代原地方政府举债批准体系，但事实证明，只要中央政府的这一担保机制存在，那么地方政府行为中的道德风险就不可避免。

二、地方财政危机的应对措施

(一)地方政府破产应对地方政府财政危机的常见举措是在地方政府无法偿还到期债务时，实施破产程序。从世界各国的情况看，地方政府破产法为债权人的追偿提供了一定程度的保护，无力支付的各级地方政府可以通过协商的债务重组、改组或重新筹集资金等方式解决债务问题。

一般而言，地方各级政府在无法偿付到期债务时应当被视为破产。无法支付工资薪金、养老金、合同款项、债务的本金或利息都是政府破产的证据。

与企业和个人的破产立法不同，联邦以下各级政府的破产程序不包括为偿付债权人的债权而清算 政府资产的内容。地方政府破产程序的目的是强迫地方政府进行负责的财政行为，而不是关闭地方政府，停止其运行。对于那些无力支付的政府，破产给他们提供了扭转困境和恢复财政健康状况的时间。

(二)财政紧急控制地方政府破产是一种只有在财政管理严重不善的情况下才使用的激烈措施。另一种较为温和的方法是实施财政管理紧急控制，在这种情况下，上级政府通过特别控制手段，减少由于地方政府管理不善导致的财政和经济危害。例如在美国，20个州拥有对处于财务危机中的市政府进行帮助和控制的法律条款。

美国对州财政紧急状况的确定以一系列客观标准为基础，例如，联邦以下各级政府在连续两年无法支付债务或没有充足的资金弥补预算赤字。当财政紧急状况发生时，上级政府建立一个委员会对州政府或地方政府进行监管和提供技术帮助。联邦以下各级政府和监管委员会联合制定一个计划，支付所有债务、养老金和其他必须履行的支付项目，同时通过减少相对次要的预算项目以消减支出。

与破产选择相比，紧急委员会被授权改变地方政府所作出的财政决定，这会使地方政府丧失更多的地方控制权。

三、地方财政危机的防范

地方财政危机的防范主要表现为相关体系的建设。一个健全而又严格执行的财政体系对于财政安全至关重要。因此，从某种意义上说，地方财政危机的防范涉及到整个国家财政体系的建设与完善。下面我们对几个最直接关系到地方财政安全的方面进行讨论。

(一)财政预警体系的建立加强监控是防范地方财政风险的前提。建立一个预警体系以记录和评估地方政府财政风险是非常重要的，这个体系可被用于对地方政府财政状况的评级并作为中央政府对地方政府进行干涉和紧急财政援助的信息基础。此外，在很多发展中国家，地方债券市场和私人信用评级体系没有发展起来，地方政府不受制于市场规则，很多国家地方财政运行缺乏透明度的境况加剧了地方政府财政行为的草率。这些问题的大量存在，进一步说明了加强中央政府对地方财政进行监控的必要性。

例如，美国模式或者更确切地讲就是俄亥俄州模式相对是比较健全的。该州建立了一个名为“地方财政监控计划”的体系，由州审计局负责执行，并在《地方财政紧急状态法》中详尽规定了这个监控体系的操作程序。它对地方政府进行财政核查，以确定地方财政是否已接近紧急状况。如果一个地方政府的财政状况符合所规定的三种情况中的任何一种，审计局便宣布其进入“预警名单”，并对该地方财政进行监视。如果州审计局发现该地方政府财政状况进一步恶化，则将其从“预警名单”中移至“危机名单”。同时，根据《地方财政紧急状态法》，只要有一个地方政府被宣布为财政危机，该州就应成立一个“财政计划与监督委员会”的机构来监督和控制该地方政府的财政管理。在委员会举行第一次会议后的120天内，地方政府的首席执行官(也是该委员会的成员)必须向委员会提交一份详细的财政改革计划，以及时采取可行的措施来应对和化解危机。为配合这项改革，审计部门等相关咨询机构还会向处于监控中的地方政府提供无偿的咨询服务，这也减少了改革的相关成本。

俄亥俄州模式虽然结构精细，并有一个很明确的设计目标——提供早期预警，但却有着很明显的局限性：(1)财政监控体系中所使用的风险指标基本上是静态的，他们并不反映政府收入、支出和债务的动向，因此，不能对财政的稳定性进行直接的评估；(2)一个更大的缺点在于大多数指标是基于传统财政账户——政府现金流量和直接债务，它们不能或者仅仅在一个很小的限度内反映政府的或有负债。

或有负债不纳入到地方政府财政风险评估的范围通常是因为，在大多数情况下，数据很难收集甚至根本不存在。而澳大利亚和新西兰是为数不多的开发出计算和报告地方政府或有负债的两个国家。下面我们以澳大利亚维多利亚州为例简要说明澳大利亚地方政府财政预警体系。

澳大利亚维多利亚州政府要求国库在其向议会和公众提交的和半预算中提供一个关于地方财政的风险评估，该评估应当包括所有可能对财政成果产生显著影响的因素，具体包括：(1)经济参数的变化，比如雇佣、薪水、物价以及利率；(2)与不确定事件的发生相关的财政风险，这种风险会影响到特定收入或支出，但是其可能性和发生时间又是不确定的；(3)由地方政府担保所产生的不确定的或有负债转化为现实负债。

1999年到2000年中期财政报告的风险陈述讨论了大量来自政府或有负债的可计量或不可计量的事件。这些事件包括对政府的法律诉讼、政府担保、环境损害以及对公共服务需求的可能变化，例如：(1)州征税办公室存在大约9300万美元的或有负债，该或有负债产生于针对最高法院1998年的一项决定的诉讼；(2)在1994年5月，公共交通公司与OneLink协会签署了一项为期十年的合同，由该协会负责为公共交通公司提供自动化票务服务。国库对公共交通公司向服务提供者履行支付服务费用的义务作出了担保。服务提供商有权索取因为公共交通公司私有化或公共交通改革而产生的损失；(3)有些政府财产被认为是潜在的污染源，虽然该州并未在法律上规定政府应承担任何与此相关的义务，政府仍将承担为治理污染、恢复环境而可能发生的支出；(4)公共事业部门提供的关键服务，比如，对公共医院的急救服务的需求强势增长，这样政府就应向这些组织提供计划外的资金。

(二)政府间关系的调整政府间关系的调整应当包括两个方面：一方面是财政资源在各级政府间的合理分配；另一方面是上下级政府间责任承担的有序界定。

责任的承担应该是以相应的权力为基础，因此责任的承担应以财政资源的分配为基础，政府间财政资源的分配一般有两种方式。一是在各级政府间合理分配税源，赋予地方政府合理的征税权力i在发达的市场经济国家，一般而言，地方政府至少可控制一个税种的税率。比如，新西兰地方税税率在选民意见的基础上由地方政府决定。美国州、地方政府一般都有自己独立的税收体系和主体税种，通常州政府以销售税为主体而地方政府以财产税为主体。澳大利亚的宪法还对各级政府的征税权力做出了某些专门的限制，如第114条规定联邦政府不能征收各州的财产税，各州也不能征收联邦政府的财产税等。另一方面就是政府间合理的转移支付。在发达国家，政府间的转移支付大都根据客观透明的公式来计算。如在美国，纽约市财政可支配收入中大约有13％来自联邦政府的转移支付，20％来自州政府。除此之外，很多地方政府来源于上级政府转移支付可支配收入的部分达30％左右。在具体拨款数额上，全部300多项转移支付拨款项目有85％是按公式法确定的。

(三)建立比较健全的地方政府融资体系地方政府融资体系的建立应当是基于政府间关系合理界定的基础上。只有权责界定清楚后，地方政府才会真正把财政风险作为决策的一个重要影响因素。地方政府融资体系的建设应当是多层次的，一方面应当建立一个包含了短期、中期及长期融资手段的体系，另一方面应当建立一个包含直接融资和间接融资多种渠道。目前，国外地方政府最主要的融资手段仍是发行地方债券，由于地方政府债券的相关问题我国学者已经进行了较多论述，本文便不再赘述。

第四篇：我国应对国际金融危机的经验与启示

我国应对国际金融危机的经验与启示

摘要：美国发生国际金融危机，对全球的经济结构和经济体制产生了巨大的冲击，快速升级为自上世纪三十年代以来世界面临的最大的金融危机，成为2009年世界经济出现二战以来最严重的衰退。由于全球空前一致的财政和货币政策刺激，全球经济正逐步实现由深度衰退到艰难复苏的转变。这场金融危机对世界经济治理结构和世界政治格局也产生了深远的影响。百年罕见的国际金融危机来势汹汹,掀起惊涛骇浪。因此，它必将被载入人类发展的史册。面对金融危机过去之后的全新的国际和国内经济金融环境，我国金融业在反思与吸取金融危机带来的经验与启示的同时，也需要正视当前的挑战与机遇，从而促进我国金融业健康发展。本文阐述了经济危机的含义、特点和产生原因。并将此次金融危机同之前的经济危机相比较，进一步分析和理解全球各个国家在此次国际危机中如何应对，总结经验。

关键词：金融危机

认识 总结经验

政策措施

一、经济危机的概述

经济危机是资本主义体制的必然结果。由于资本主 义的特性，其爆发也是存在一定的规律。经济危机是指经济系统没有产生足够的消费价值。也就是生产能力过剩的危机。有的学者把经济危机分为被动型危机与主动型危机两种类型。所谓被动型经济危机是指该国宏观 经济管理当局在没有准备的情况下出现经济的严重衰退或大幅度的货币贬值从而引发金融危机进而演化为经济危机的情况。如果危机的性质属于这种被动型的，很难认为这种货币在危机之后还会回升，危机过程实际上是对该国货币价值重新寻求和确认的过程。主动型危机是指宏观经济管理当局为了达到某种目的采取的政策行为的结果。危机的产生完全在管理当 局的预料之中，危机或经济衰退可以视作为改革的机会成本。

二、我国在应对经济危机中的优势

全球性金融危机对中国经济运行产生了一些影响，中国经济发展面临着新的 困难，而应对全球性的金融危机，关键在于合理利用、充分发挥本国的各个方面 有利条件。中国应对全球性金融危机具有五大有利条件。第一，受金融危机的直接影响相对较小。主要体现在:一是对中国金融业影响相对较小。由于中国金融业对外有所开放但尚不充分，与国际金融市场联动性较少，这就决定了金融危机对中国金融业影响相对有限。目前，中国金融机构不但不存在流动性短缺的问题，反而具有很强的资金调配和运用能力。二是对中国实体经济影响相对较小。这次全球性金融危机在美国等西方经济国家正在演变为一场经济危机，一些国家和地区正在出现严重的经济衰退。中国还不是一个完全的出口导向型国家，国际经济衰退对中国出口所形成的较大负面影响还不足以动 摇中国经济发展和经济增长的根基。第二，应对金融危机的经济基础较好。一是中国财政状况较好。财政收入连 续多年高于同期GDP 增长率并且出现了较大盈余。如此巨额存款，既为中国金融机构提供了强大的资金运用空间，又为企业经营或居民消费创造了有利的资金条件。第三，具有投资拉动经济的巨大空间。西方发达国家目前几乎所有的基础建设都已完成，因此，目前其投资主要是升级型、技术改造型、功能恢复型投资，投资规模较小，投资对经济的拉动作用不大。而中国现有基础设施还不能满足中国经济发展和居民生活水平提高的需要，存在着巨大的投资空间。具体表现在: 交通建设铁路、公路、机场、港口、桥梁建设、能源建设石油、煤炭、电站、电网建设、城市基础设施建设和新农村建设等方面。因此，中国通过投资扩大内需、拉动经济增长仍有广阔的空间。第四，以消费拉动经济的潜力巨大。西方发达国家消费与经济增长有两个重要特征:一是在投资需求空间有限的前提下，国家经济是一种消费主导型经济，消费能力下降对经济衰退的影响极为明显;二是其居民的消费已经达到一个较高水平，即使消费能力不下降，新增消费需求的空间不大。第五，具有较强的政府调控能力。与西方发达国家相比。中国政府具有较强的宏观或区域性经济调控能力。一是中国国有经济成分相对较高，政府可以调控国有企业在一定时期内承担更多的稳定国民经济发展的社会责任;二是中国政府在集中和分配全国性财力、协调区域性经济发展、促进产业结构调整、引导社会投资方向等方面具有很强的调控能力和优势;三是中国巨大的投资需求有赖政府发挥规划、引导、协调的作用。因此，一旦中国经济受国际金融危机影响较深而 出现GDP 增速下降较多时，中国政府可能会进一步加大投资的力度，采取西方发达国家与更加积极的财政政策和宽松的金融政策，以确保经济的平稳增长。

三、金融危机为我国银行业带来的经验

由美国次贷危机引发的全球的金融风暴以迅猛之势席卷全球，为世界经济的发展带来巨大打击。随着世界经济的发展，世界经济活动开始出现鲜明的发展方向:其一，经济活动市场化;其二，经济活动国际化及经济活动的全球化;其三，经济活动信息化。世界经济的这三个发展方向一起构成了这次世界金融危机的背景和形成因素，同时也是这次金融危机为世人留下的重要的经验教训。能否迅速遏制全球金融危机向实体经济的冲击，并在后金融危机时期处理好各种危机后遗症，是中国等发展中国家当前面临的最大考验之一。

二、现阶段我国金融业面临的挑战和机遇金融危机给我国金融行业带来的严重的冲击与危害，但是另一方面，金融危机也给我国经济带来了部分机遇。我们需要综合分析金融危机给我国带来的机遇与挑战，从而探究金融危机的应对方式与策略。

四、中国党和政府对国际金融危机的认识和判断

由美国次贷危机引发的国际金融危机出现以后，迅速从局部发展到全球，从发达国家传导到新兴市场国家和发展中国家，从金融领域扩散到实体经济领域，波及范围之广、影响程度之深、冲击强度之大，世所罕见。一段时期内，世界经济形势险象环生，增长明显减速，主要发达经济体经济深陷衰退；国际金融市场跌宕起伏，美欧金融体系陷入融资功能严重失效和流动性短缺的困境；一些新兴市场国家和发展中国家资金大量外流，经济形势严重恶化；全球范围保护主义抬头，在贸易、资金、技术等领域的国际竞争和摩擦加剧。经过各国一年来的共同努力，目前世界经济出现企稳回升的积极迹象。但总体上看，这场危机深层次影响依然存在，世界经济好转的基础并不牢固，推动世界经济全面恢复增长将是一个缓慢、曲折的过程。

五、中国应对国际金融危机冲击的政策和措施 面对国际金融危机的严重冲击，中国党和政府确定了“出手要快、出拳要重、措施要准、工作要实”的总体思路，坚持把保持经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务，及时调整宏观经济政策，果断实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台并不断完善应对国际金融危机冲击的一揽子计划，着力保增长、保民生、保稳定，着力缓解经济运行中的突出矛盾，着力推动经济社会又好又快发展。与此同时，我们强调信心是战胜危机的前提，信心比黄金、比货币还重要，在全社会广泛开展以增强信心为主线的宣传教育，着力统一思想、提振士气、振奋精神，动员广大干部群众团结奋斗、共克时艰。总结：世界经济仍然处在衰退之中，未来的走势还不明朗，对我国经济发展的不利影响在短期内还难以有大的改观，目前世界主要经济体下滑的态势实质上没有发生变化，要走出衰退实现复苏，还有待时日。在我国对外依存度比较高、金融日益全球化的情况下，我们的经济很难独善其身。工作中要继续保持政策的连续性和稳定性，继续把保持经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务，坚持实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，全面落实和充实完善一揽子计划以及相关的政策措施。

参考文献: 1.《全球金融危机稳定报告》

2.《华尔街日报》

3.《新华日报》

4.《中国日报》

第五篇：地方政府融资平台梳理

一、银监会地方政府融资平台

地方政府融资平台是由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。监管部门和各银行业金融机构按包含退出类和仍按平台贷款处理两大类的全口径统计平台贷款。退出平台整改为一般公司类贷款的，银行可按照商业化原则自主放贷、自担风险责任；仍按平台管理的，如符合条件可以新增贷款。

（一）、事件发展

2008年年底，中央出台四万亿应对金融危机的方案，地方政府面临大量的资金配套的任务，地方融资平台成为主要的融资工具。

2009年底地方政府融资平台贷款余额达到约6万亿至7万亿元，此后还将进一步上升，直到2011年达到峰值，为9.8万亿。

2010年6月银监会为地方融资平台贷款划定三红线，即严禁发放打捆贷款；不得与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议；对出资不实，治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制贷款，并立即协商风险防范具体措施。要求银行要借助当前地方政府对自身债务进行清理的契机，对原有政府融资平台贷款逐笔打开梳理，按项目开展重新评审和严密的风险排查。

2010年6月10日，国务院颁发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。

2010年7月30号，财政部、发改委、央行和银监会四部委联合下发《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》，进一步加强地方政府融资平台公司管理。《通知》中规定“向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体”，是指贷款资金应用于项目本身，承贷主体应为具有独立承担民事责任的市场主体。《通知》中“凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款”，是指对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构等不得发放贷款。

2010年9月29号，财政部、发改委、人民银行和银监会共同签发《融资平台债务清理核实情况表的通知》，要求填写包括地方融资平台成立时间、主管部门、级别以及2009-2010年6月间的所有负债、资产负债率债务余额等详细数据说明。

8月19日财政部等四部委发布了地方政府融资平台清理的实施细则，要求各地财政部门在10月31日前上报地方融资平台公司债务清理核实情况。11月10日，银监会正式签发《关于开展地方政府融资平台贷款台账调查统计的通知》(以下简称《通知》)并下发到各商业银行。2011年开始,除了原有存量平台贷款陆续到期外,银行新发放给平台公司的贷款将与公司类贷款一视同仁,按照公司类贷款的审批条件和程序发放。银监会已要求商业银行明确平台贷款名单、贷款金额和还款来源，纳入银监会调查统计的平台贷款调查名单由各地银监局确定，同一平台公司旗下跨多种主营类型的贷款都要统计。

2011年8月，平台贷实施交叉监控，一项违约所有银行贷款连坐。

2012年2月21日，银监会下发《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，要求各银行原则上不得新增融资平台贷款。

（二）、主要文件

中国银行业监督管理委员会于2012年2月21日下发《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发【2012】12号），以下简称12号文件，是当前地方融资平台监管工作的指导性文件。

（三）、主要内容

1、关于对存量贷款的“五分法”处置措施。

对于融资平台的存量贷款，12号文件要求在“分类管理、区别对待、逐步化解”的原则下，根据现金流覆盖与项目本身的情况，按照以下五种情形分别处理。

一是对于自身现金流100%覆盖贷款本息，且项目已建成达产、形成了经营性现金流的融资平台，要以现金流来源为基础，制定均衡的分期还贷计划，并专户集并、封闭现金流收入，按照原来约定及时清收贷款；

二是对于现金流100%覆盖，项目已建成但尚未达产形成经营性现金流的融资平台，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的情况下，经各银行总行审批，可在原有贷款额度内进行再融资，也即“收回再贷”；

三是对于现金流100%覆盖，贷款到期而项目尚未建成的融资平台，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的前提下，经各银行总行审批后，可按照工程建设实际周期合理确定贷款期限，一次性修订贷款合同，使贷款期限符合项目建成要求；

四是对于自身现金流不能100%覆盖贷款本息，但项目能够吸引社会资金投资的融资平台，在现有贷款余额不增加的前提下，通过资产重组、合并、转让或引入新投资者、项目出售等市场化处置方案，引进资金用于还贷。

五是对于自身现金流不能100%覆盖贷款本息，且工程项目不宜吸引社会资金投资的融资平台，银行只收不贷，并要求地方政府将贷款纳入财政预算，分期清收贷款，不得展期。

2、严控新增融资平台贷款。

实行信贷分类制度。各银行应在平台贷款原有的“名单制”管理基础上,对融资平台按照“支持类”、“维持类”和“压缩类”三种情况进行信贷分类。将从“压缩类”平台中减少的贷款额度用于投向“支持类”平台,以在融资平台总量不增加的情况下实现贷款结构调整。支持类：指符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策的风险偏好，可以新增贷款的融资平台；维持类：指不完全满足融资平台贷款的新增条件，但未超越银行风险容忍度，可以为保项目完工进行再融资但贷款余额不得超过年初水平的融资平台；压缩类:指既不符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策，又超越银行风险容忍度，贷款余额不得增加且不得以任何形式新发贷款的融资平台。

新增贷款投向及要求。融资平台新增贷款应优先保证重点在建项目需求，既要避免重点项目出现“半拉子”工程，又要防范融资平台假借“保续建”之名套取贷款。仍按平台管理类的新增贷款的投向主要为五个方面：一是符合《公路法》的收费公路项目；二是经国务院审批或核准的且资本金已到位的重大项目；三是土地储备和保障性住房建设项目；四是农发行支持且符合中央政策要求的农田水利建设项目；五是工程进度达到60%以上且现金流达到全覆盖的在建项目。

12号文件规定新增平台贷款要满足5个前提条件：一是公司治理完善；二是现金流全覆盖；三是抵押担保符合现行规定且存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式等方面整改合格；四是借款人资产负债率低于80%；五是平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源。

强化授信审批制度。各银行应按照“统一授信、总量控制、逐笔审批、监督支付”的原则，加强总行对仍按平台管理类贷款的集中审批和管理，对于新增贷款，由总行统一授信、逐笔审批，加强支付监督，防止贷款挪用。

严控新发放融资平台贷款。对于存在以下情形的融资平台，各银行一律不得新发放任何形式的贷款：一是信贷分类结果为“压缩类”的；二是借款人为异地平台的；三是所在地区地方政府债务规模达到或超出限额的；四是地方政府以直接或间接形式提供担保承诺的；五是以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品的；六是以无合法土地使用权证的土地预期出让收入承诺作为质押的；七是存量贷款担保抵押、贷款合同等方面整改不到位的；八是资产负债率和现金流覆盖率不符合规定要求的。

3、严格平台退出程序。12号文件要求，融资平台退出必须严格遵循“牵头行发起—贷款行(总行)审批—三方签字—退出承诺—监管(局)备案”五项程序；与此同时，必须符合公司治理健全、资产负债率在70%以下、现金流100%覆盖贷款本息、存量贷款已整改合格、无违约记录等5项条件。对于退出类平台贷款实施动态监测，对五项条件之一低于监管要求和违背退出承诺的，要重新纳入平台管理。退出类新增贷款应严格遵循产业政策、信贷政策和一般公司贷款条件，实行“谁贷款，谁承担风险”的责任追究机制。不得向退出类平台发放保障性住房和其他公益性项目贷款。

二、发改委关于企业债的规定

12年4月，发改委有关部门以口头通知的名义传达，按照银监会《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发【2012】12号）有关融资平台监测类和监管类两分法，原则上不再批准监管类平台的发债申请，而被列为退出类平台的，则可继续发债。针对发行人已退出平台，而下属子公司尚未退出平台的，交易商协会允许其申请注册，但募集资金不能用于尚未退出平台子公司的项目。

交易商协会也向各主承销银行发布了“地方政府融资平台企业注册要点”，明确申请企业须在2011年底前退出银监会地方政府融资平台名单；且同时必须具备真公司、真资产、真项目、真支持、真偿债、真现金流等“六真”原则。

在12年7月，为落实“稳增长”的政策精神，进一步发挥债务融资工具市场对实体经济的作用，协会对相关企业发债的要求做出调整。如按照协会此前的要求，企业发债前须先退出银监会地方政府融资平台名单，现有望放宽该项要求。目前在银监会地方政府融资平台名单内的企业，有四类将可以直接公募发债，包括符合六真原则的产业类公司，如高速、铁路等；因全民所有制企业而进名单的；曾经退出银监会的名单，但因为承建地方保障房项目又进入的；国发19号文可以继续融资的，比如地铁、快速轨道等。”

三、政策解读

1、名录：各银行应建立符合自身经营实际情况的融资平台“名单制”管理系统。由银行法人总行（部）统一规划，合理确定融资平台客户名单，适时动态调整，并向监管部门备案。不得向该名单之外的融资平台发放贷款。

2、进入、退出平台的区别：退出平台的贷款按照一般公司贷款原则，但无法获得保障性住房和其他公益性项目贷款。平台类公司贷款的限制、要求更多，且必须在“名单”内。

3、平台已有贷款即存量贷款是否展期的处理方法——五分法，分类依据：现金流100%覆盖的项目是否建成投产以及现金流无法100%覆盖的能够引入社会资金；新增贷款处理方法——名单制基础上的信贷分类制度（支持类、维持类、压缩类），分类依据是否符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策的风险偏好。

4、贷款审核主体——主评审行（如在两家及两家以上银行办理业务，采取主评审行制度，参与行及时准确向主评审行提供有关数据和信息）。

5、母公司未出融资平台，子公司能否贷款——按照一般公司贷款进行。

6、融资平台内的企业只有符合相关条件的才可以发债。

7、母公司退出融资平台，子公司未退出平台，母公司可作为发行人发行企业债，但所筹资金无法用于子公司项目。