关于证券公司借入次级债务有关问题的通知（5篇）

第一篇：关于证券公司借入次级债务有关问题的通知

关于证券公司借入次级债务有关问题的通知

中国证券监督管理委员会

关于证券公司借入次级债务有关问题的通知

各证券公司：

我会在《关于推动证券公司自查整改、合规经营和创新发展的通知》（证监机构字[2005]37号）中规定，鼓励证券公司向股东借入或将现有机构债务转为清偿顺序在其他债务之后的次级债。为支持证券公司进行债务重组，调整资产负债结构，增强抗风险能力，现就证券公司借入次级债务有关问题进一步通知如下：

一、本通知所称次级债务，是指证券公司向股东或其他符合条件的次级债务机构投资者定向借入的、期限在3年以上（含3年）、清偿顺序列于证券公司一般负债之后，先于证券公司股权资本清算而受偿的定期债务。

符合条件的次级债务机构投资者是指依法设立的、经审计的净资产在2000万元以上（含2000万元）的法人或投资组织。除股东和符合条件的次级债务机构投资者之外，严禁证券公司向其他机构或个人借入次级债务。

二、证券公司借入次级债务应当由董事会制定方案，股东会对下列事项做出专项决议：

（一）次级债务的规模、期限、利率；

（二）借入资金的用途；

（三）决议有效期；

（四）与借入次级债务相关的其他重要事项。

三、证券公司借入次级债务应当与债权人签订次级债务合同。合同应当约定下列事项：

（一）次级债务列于证券公司一般负债之后清偿，先于证券公司股权资本清算而受偿；

（二）证券公司到期归还次级债务前，应当取得公司已到期一般负债债权人的同意；

（三）当净资本低于规定标准时，证券公司不得归还到期的次级债务；

（四）次级债务的金额、期限、利率；

（五）次级债务本息的偿付安排；

（六）借入资金的用途；

（七）证券公司应向债权人披露的信息内容和披露方式；

（八）违约责任。

四、为保障次级债务债权人的权益、降低证券公司偿付风险，证券公司应通过股东会形成决议，在次级债务存续期间，采取以下措施：

（一）未经次级债务债权人同意，不得向股东分配利润；

（二）不得为股东及其关联方提供融资或担保；

（三）不得与股东及其关联方进行损害公司利益的关联交易；

（四）提高任意盈余公积金和一般风险准备金的提取比例；

（五）未经次级债务债权人同意，不得实施重大对外投资、收购兼并等资本性支出项目；

（六）未经次级债务债权人同意，不得变更持有5%以上股权的股东、实际控制人。

五、证券公司应为偿付次级债务的本金和利息设立专项偿债账户，明确账户资金来源、提取方式及对账户的管理等有关事宜。该账户资金可用于投资国债等低风险、高流动性的产品。

六、证券公司应将有关借入次级债务方案、次级债务合同等资料事前向公司注册地的证监局和我会机构监管部报告、事后备案。

七、经公司注册地证监局同意并报我会机构监管部核准后，证券公司可将借入的次级债务按一定比例计入净资本。

对于以现金方式借入的次级债务，到期期限在5、4、3、2、1年以上的，原则上分别按100%、90%、70%、50%、20%比例计入净资本。

对于委托理财机构债务转成的次级债务，应首先将受托资产并入自营资产，在全额扣除已亏损部分并足额提取跌价准备后的净值基础上，按照上述到期期限，原则上分别按90%、70%、50%、30%、15%比例计入净资本。

次级债计入净资本的具体比例还要根据公司整改落实情况、整改效果及其对公司财务状况的影响确定。

八、证券公司在归还到期的次级债务时，必须事先向注册地证监局和我会机构监管部报告；证券公司不得违反合同约定和股东会相关决议归还借入的次级债务。

九、证券公司在借入次级债务过程中如遇重大问题，应及时向注册地证监局和我会机构监管部报告。

二○○五年十二月十三日

第二篇：保险公司次级定期债务管理办法(2013修订)

【发布单位】中国保险监督管理委员会

【发布文号】中国保险监督管理委员会令2013 年第5号 【发布日期】2013-03-15 【生效日期】2013-03-15 【失效日期】

【所属类别】国家法律法规 【文件来源】中国政府网

保险公司次级定期债务管理办法（2013修订）中国保险监督管理委员会令2013 年第5号

现发布《中国保险监督管理委员会关于修改〈保险公司次级定期债务管理办法〉的决定》，自发布之日起施行。

主 席 项俊波

2013年3月15日

中国保险监督管理委员会关于修改

《保险公司次级定期债务管理办法》的决定

中国保险监督管理委员会决定对《保险公司次级定期债务管理办法》作如下修改：

将第五条修改为：“保险集团（或控股）公司募集次级债适用本办法。”

本决定自发布之日起施行。

《保险公司次级定期债务管理办法》根据本决定作相应的修改，重新发布。

保险公司次级定期债务管理办法

（2011年10月6日中国保险监督管理委员会令2011年第2号发布 根据2013年3月15日《中国保险监督管理委员会关于修改〈保险公司次级定期债务管理办法〉的决定》修订）第一章 总 则

第一条 为了规范保险公司次级定期债务（以下简称“次级债”）的募集、管理、还本付息和信息披露行为，保证保险公司的偿付能力，根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国保险法》及有关法律、行政法规的规定，制定本办法。

第二条 本办法所称保险公司，是指依照中国法律在中国境内设立的中资保险公司、中外合资保险公司和外资独资保险公司。

第三条 本办法所称次级债，是指保险公司为了弥补临时性或者阶段性资本不足，经批准募集、期限在五年以上（含五年），且本金和利息的清偿顺序列于保单责任和其他负债之后、先于保险公司股权资本的保险公司债务。

第四条 保险公司募集次级债所获取的资金，可以计入附属资本，但不得用于弥补保险公司日常经营损失。保险公司计入附属资本的次级债金额不得超过净资产的50%，具体认可标准由中国保险监督管理委员会（以下简称中国保监会）另行规定。

第五条 保险集团（或控股）公司募集次级债适用本办法。

第六条 中国保监会依法对保险公司次级债的募集、管理、还本付息和信息披露行为进行监督管理。

第七条 募集次级债的保险公司（以下简称“募集人”）应当稳健经营，保护次级债债权人的合法权益。第二章 申 请

第八条 保险公司募集次级债必须符合本办法规定的条件，并报中国保监会审批。

第九条 保险公司偿付能力充足率低于150%或者预计未来两年内偿付能力充足率将低于150%的，可以申请募集次级债。

第十条 保险公司申请募集次级债，应当符合下列条件：

（一）开业时间超过三年；

（二）经审计的上末净资产不低于人民币5亿元；

（三）募集后，累计未偿付的次级债本息额不超过上末经审计的净资产的50%；

（四）具备偿债能力；

（五）具有良好的公司治理结构；

（六）内部控制制度健全且能得到严格遵循；

（七）资产未被具有实际控制权的自然人、法人或者其他组织及其关联方占用；

（八）最近两年内未受到重大行政处罚；

（九）中国保监会规定的其他条件。

第十一条 保险公司募集次级债应当由董事会制定方案，股东（大）会对下列事项作出专项决议：

（一）募集规模、期限、利率；

（二）募集方式和募集对象；

（三）募集资金用途；

（四）募集次级债决议的有效期；

（五）与本次次级债募集相关的其他重要事项。

第十二条 募集人应当聘请律师事务所对本次次级债募集出具法律意见书。

法律意见书应当对募集条件、募集方案、募集条款、信用评级等事项的合法合规性明确发表意见。律师事务所应当客观、公正地出具法律意见书并承担相应责任。

第十三条 募集人可以聘请资信评级机构对本次次级债进行信用评级。

资信评级机构应当客观、公正地出具有关报告文件并承担相应责任。

第十四条 保险公司申请募集次级债，应当向中国保监会报送下列文件：

（一）次级债募集申请报告；

（二）股东（大）会有关本次次级债募集的专项决议；

（三）可行性研究报告；

可行性研究报告应当包括以下内容： 1.募集次级债的必要性；

2.次级债的成本效益分析（募集资金的规模、期限、债务定价及成本分析、募集资金的用途、收益预测、对偿付能力的影响等）； 3.募集方式和募集对象。

（四）招募说明书；

（五）次级债的协议（合同）文本；

（六）法律意见书；

（七）公司最近三年经审计的财务报告和偿付能力报告以及最近季度末的财务报告和偿付能力报告；

（八）已募集但尚未偿付的次级债总额及募集资金运用情况；

（九）募集人制定的次级债管理方案；

（十）与次级债募集相关的其他重要合同；

（十一）中国保监会规定提供的其他材料。

保险公司对本次募集次级债进行了信用评级的，还应当报送次级债信用评级报告。

第十五条 募集人向中国保监会报送的材料应当真实、准确、完整。可行性报告中应当包含有关偿付能力预测的方法、参数和假设。

第十六条 保险公司及其股东和其他第三方不得为募集的次级债提供担保。第三章 募 集

第十七条 募集人应当在中国保监会批准次级债募集之日起六个月内完成次级债募集工作，募集工作可以分期完成。

募集人未能在规定期限内完成募集的，原批准文件自动失效，募集人如需募集次级债，应当另行申请。

第十八条 保险公司募集的次级债金额不得超过中国保监会批准的额度。

第十九条 保险公司次级债应当向合格投资者募集。

合格投资者是指具备购买次级债的独立分析能力和风险承受能力的境内和境外法人，但不包括：

（一）募集人控制的公司；

（二）与募集人受同一第三方控制的公司。

第二十条 募集人的单个股东和股东的控制方持有的次级债不得超过单次或者累计募集额的10%，并且单次或者累计募集额的持有比例不得为最高。

募集人的全部股东和所有股东的控制方累计持有的次级债不得超过单次或者累计募集额的20%。

募集人分期发行次级债的，应当合并作为一次次级债适用前述两款的规定。

第二十一条 募集人向保险公司或者保险资产管理公司募集次级债的条件和额度，应当符合中国保监会的有关规定。

第二十二条 募集人可以自行或者委托具有证券承销业务资格的机构募集次级债。

第二十三条 募集人应当在次级债募集结束后的十个工作日内向中国保监会报告募集情况，并将与次级债债权人签订的次级债合同的复印件报送中国保监会。第四章 管理和偿还

第二十四条 募集人可以委托中央国债登记结算有限责任公司或者中国证券登记结算有限责任公司作为次级债的登记、托管机构，并可委托其代为兑付本息。

第二十五条 募集人应当对次级债募集的资金实施专户管理，严格按照可行性研究报告中募集资金的用途和次级债管理方案使用募集资金。

第二十六条 次级债募集资金的运用应当符合中国保监会的有关规定，不得用于投资股权、不动产和基础设施。

第二十七条 募集人只有在确保偿还次级债本息后偿付能力充足率不低于100%的前提下，才能偿付本息。

第二十八条 募集人在不能按时偿付次级债本息期间，不得向股东分配利润。

第二十九条 募集人可以对次级债设定赎回权，赎回时间应当设定在次级债募集五年后。

次级债合同中不得规定债权人具有次级债回售权。次级债根据合同提前赎回的，必须确保赎回后保险公司偿付能力充足率不低于100%。

除依据前款设定的赎回权外，募集人不得提前赎回次级债。

第三十条 募集人偿还次级债全部本息或者提前赎回次级债后，应当在十个工作日内向中国保监会报告偿还或者赎回情况。

第三十一条 次级债需要延期的，募集人应当对延期期限、利率调整等事项提出议案，并经次级债债权人同意。

募集人应当在与次级债债权人签订延期协议后的五个工作日内，向中国保监会报告延期情况，并将相关合同文本的复印件报送中国保监会。

第三十二条 债权人可以向其他合格投资者转让次级债。第五章 信息披露

第三十三条 次级债招募说明书、专题财务报告及重大事项告知等信息披露文件的内容及其制作、发布等，应当符合中国保监会的有关规定。

第三十四条 募集人应当按照中国保监会的有关规定制作次级债招募说明书和其他信息披露文件，保证真实、准确、完整、及时地披露一切对募集对象有实质性影响的信息。

募集人和有关当事人不得以任何方式误导投资者购买次级债。

第三十五条 募集人应当在招募说明书的显著位置提示投资者：“投资者购买本期次级定期债务，应当认真阅读本招募说明书及有关的信息披露文件，进行独立的投资判断。中国保险监督管理委员会对本期次级定期债务募集的批准，并不表明其对本期债务的投资价值作出了任何评价，也不表明对本期债务的投资风险作出了任何判断”。

第三十六条 募集人应当在招募说明书的募集条款中明确约定：

（一）募集人只有在确保偿还次级债本息后偿付能力充足率不低于100%的前提下，才能偿付本息；

（二）募集人在无法按时支付利息或者偿还本金时，债权人无权向法院申请对募集人实施破产清偿；

（三）募集人依法进入破产偿债程序后，次级债本金和利息的清偿顺序列于所有非次级债务之后。

第三十七条 招募说明书中的募集条款应当具体明确，向投资者充分披露本办法关于次级债募集、赎回、延期和本息偿付的规定，详细约定次级债当事人双方的权利和义务，约定条款的内容不得违反法律、行政法规和中国保监会的强制性规定。

招募说明书至少应当包括下列内容：

（一）次级债募集的规模、期限（起止时间）、利率；

（二）募集方式和募集对象；

（三）募集资金的用途；

（四）本息偿付的法定条件、时间、程序、方式；

（五）次级债的转让和赎回；

（六）募集人和次级债债权人的违约责任；

（七）中介机构及其责任。

募集人对本次次级债募集进行了信用评级的，招募说明书中还应当包括信用评级报告及跟踪评级安排的内容。

第三十八条 在次级债存续期间，募集人应当在每个会计结束后四个月内，向次级债债权人披露上一的次级债专题财务报告。该报告至少应当包括下列内容：

（一）经审计的财务报表；

（二）经审计的偿付能力状况表、最低资本计算表、认可资产表和认可负债表；

（三）债务本息的支付情况；

（四）募集资金的运用情况；

（五）影响次级债本息偿付的重大投资、关联交易等事项；

（六）其他对次级债债权人有重大影响的信息。

募集人进行了跟踪评级的，还应当包括跟踪评级情况。

第三十九条 募集人出现下列情形之一的，应当及时告知次级债债权人，并同时报告中国保监会：

（一）偿付能力状况发生重大不利变动；

（二）预计到期难以偿付次级债利息或者本金；

（三）订立可能对次级债还本付息产生重大影响的担保合同及其他重要合同；

（四）发生重大亏损或者遭受超过净资产10%以上的重大损失；

（五）发生重大仲裁、诉讼；

（六）减资、合并、分立、解散及申请破产；

（七）拟进行重大债务重组；

（八）中国保监会规定的其他情形。第六章 监督管理

第四十条 募集人应当在每年4月30日之前向中国保监会提交次级债专题报告，内容包括已募集但尚未偿付的次级债的下列信息：

（一）金额、期限、利率；

（二）登记和托管情况；

（三）募集资金的运用情况；

（四）本息支付情况；

（五）影响本息偿付的重大投资、关联交易等事项；

（六）中国保监会要求报告的其他信息。

第四十一条 募集人按照第二十四条的规定登记、托管次级债的，应当于每季度结束后十五个工作日内向中国保监会提交次级债专项报告，内容包括：

（一）次级债登记和托管情况；

（二）次级债转让情况；

（三）其他需要说明的重要事项。

第四十二条 中国保监会可以对保险公司次级债的管理、募集资金的运用等情况进行现场检查。

第四十三条 对违反本办法规定的保险公司，中国保监会可以责令其限期改正，并可以根据具体情况采取下列监管措施：

（一）三年内不再受理该保险公司的次级债募集申请；

（二）暂停认定可计入该保险公司附属资本的次级债金额。

第四十四条 募集人或者其从业人员违反本规定，由中国保监会依照法律、行政法规进行处罚；法律、行政法规没有规定的，由中国保监会责令改正，给予警告，对有违法所得的处以违法所得1倍以上3倍以下罚款，但最高不超过3万元，对没有违法所得的处以1万元以下罚款；涉嫌犯罪的，依法移交司法机构追究刑事责任。第七章 附 则 第四十五条 本办法规定的重大行政处罚，是指保险公司受到下列行政处罚：

（一）单次罚款金额在150万元人民币以上（含150万元）的；

（二）限制业务范围的；

（三）责令停止接受新业务一年以上（含一年）的；

（四）责令停业整顿的；

（五）计划单列市分公司或者省级分公司被吊销业务许可证的；

（六）董事长、总经理被撤销任职资格或者行业禁入的；

（七）中国保监会规定的其他重大行政处罚。

第四十六条 本办法由中国保监会负责解释。

第四十七条 本办法自发布之日起施行。中国保监会2004年9月29日发布的《保险公司次级定期债务管理暂行办法》（保监会令〔2004〕10号）同时废止。

本内容来源于政府官方网站，如需引用，请以正式文件为准。

第三篇：中国保险监督管理委员会关于保险公司投资银行次级定期债务有关事项的通知

【发布单位】中国保监会

【发布文号】保监发[2004]23号

【发布日期】 2004-3-29

【生效日期】 2004-3-29

【失效日期】--

【所属类别】规范性文件

【文件来源】中国保险监督管理委员会

中国保险监督管理委员会关于保险公司投资银行次级定期债务有关事项的通知（2004年3月29日保监发[2004]23号）

各保险公司、保险资产管理公司：

为丰富保险资金投资品种，改善保险公司资产负债匹配状况，有效分散风险，现决定允许保险公司投资银行次级定期债务(以下简称“次级债”)。为加强管理，现就有关事项通知如下：

一、保险公司投资的次级债应当是经中国银行业监督管理委员会批准发行，符合《关于将次级定期债务计入附属资本的通知》(银监发[2003]25号)规定的银行定期次级债务。

二、保险公司应严格按照规定的比例投资次级债。投资次级债的余额按成本价格计算不得超过本公司上月末总资产的8％；投资一家银行发行的次级债比例累计不得超过本公司上月末总资产的1％；投资一期次级债的比例不得超过该期次级债发行量的20％。

三、保险公司不得投资期限超过6年的次级债。

四、保险公司只能投资国有独资商业银行和全国性股份制商业银行发行的次级债。

五、保险公司投资次级债，要注意防范利率风险，投资固定利率次级债和浮动利率次级债相结合，力求投资品种多样化。

六、保险公司投资次级债，应在每笔次级债业务发生后10日内，将与商业银行签订的投资次级债的协议复印件报告保

第四篇：保监会《保险公司次级定期债务管理办法》实施

《保险中介服务集团公司监管办法（试行）》发布

为加强对保险中介服务集团公司的监督管理，促进保险中介市场健康发展，保监会于近日发布了《保险中介服务集团公司监管办法（试行）》。

经过十余年的发展，保险中介行业的经营理念、体制机制和人员素质都有了较大的进步和提高，近几年市场上已经产生了一些具有雄厚资本实力、各方面居于领先地位的保险中介企业集团。保险中介服务集团公司对保险专业中介机构的经营管理有着较大的影响力与支配权，管控着中介机构的财务、业务、人事等制度和活动。为了更有针对性地加强监管、防范保险中介集团经营风险，保监会研究制定了《办法》。

保监会有关部门负责人指出，《办法》充分尊重市场发展的实际，顺应保险中介市场发展的趋势，对保险中介服务集团公司的市场准入、经营规则、监督管理等方面进行了规范。《办法》针对现实问题，依据现有法规，主要解决了以下问题：一是设立了市场准入门槛。结合保险中介市场发展实际，将集团公司的最低注册资本规定为1亿元人民币，拥有5家及以上的子公司；要求至少要有2家以上的保险中介子公司且保险中介业务占集团业务的50%以上；此外，《办法》规定，未经批准，任何单位或者个人不得使用保险中介服务集团公司的名称。二是确立了基本的经营规则。《办法》规定，保险中介服务集团公司的业务以股权投资、管理及支持性服务为主；要求中介服务集团公司及其子公司在业务活动中不得损害客户的合法权益；规定保险中介服务集团公司不得动用、截留、侵占下属中介机构代收的保险费、退保金或者保险金。三是明确了监管职责。《办法》规定，保险中介服务集团公司应当按规定向中国保监会报送报告、报表、文件和资料；中国保监会可以要求对中介服务集团公司进行现场检查，并对违法行为依法给予处罚。

这位负责人表示，《办法》的颁布实施，有利于吸收社会资本，壮大专业中介的资本实力，推进优化组合；有利于充分发挥其聚集效应，进一步树立专业中介机构的品牌；有利于进一步推动保险市场的产销分离、支持营销体制改革、优化保险业的产业结构。

第五篇：基层债务问题

材料一：

一是债务规模大，债务时空跨度长，债务构成复杂，其间由于乡镇的撤并、机构和人员的变动，部分乡镇的部分债务债权关系已不十分清晰。二是乡镇债权中很大一部分是暂付各种基建工程，这一部分的暂付款由于基建工程未进行工程决算审计，而一直在帐面上挂帐，从而形成虚假的债权。而实际情况是乡镇政府大部分工程基建中工程款多少都还有部分未支付，是乡镇政府的隐性债务，而不是帐面上所反映的债权。

三是领导干部及财务人员责任心不强，新官不理旧案，对前任移交的债权债务不予以清理，导致了债权债务经年累积。这部分债权债务由于时间久远、性质不清，会给清理工作带来很大的麻烦。

对策：一是财务人员要及时对本单位的债权债务进行清理，按行政单位制度规定，能结算的结算，应核销的核销，该冲转的冲转，从而充分反映本单位债权债务的真实性。二是要严格执行财经纪律，严禁举新债还旧债，严格控制非生产性开支，杜绝发生新的不良债务。三是各乡镇应设立往来帐消减目标，上级政府部门应对各乡镇债务消减完成情况予以考核奖惩，并将此作为领导干部执政政绩的一个重要内容来抓。

材料二：

作者按：基层政府的债务，实际上是中央政府通过分税制改革，把财力向中央集中，却继续让基层政府承担农业基础建设、义务教育、卫生医疗等开支造成的历史欠债。是中央政府在税基很小、负担很重的农村一次分配的不合理和二次分配的缺失的双重背景下造成的财政包袱。是中央政府的信用透支，它既造成了基层政府公信力和执政力的降低，恶化了干群关系，又破坏了长久以来的农村金融秩序，延缓了农村的资本化过程，实际上使“三农”问题的解决更加困难。

* 基层政府穷到什么地步了呢？在安徽某镇，连镇长办公室的电话都因为欠费停机了。安徽省平芋镇政府因为还不起酒楼的钱，政府办公大楼被法院判给了债权人。

* 基层债务已经造成部分地区基层政府的瘫痪。湖北一些欠债的基层，镇长、乡长都纷纷外出打工了；河南某镇，除了镇长、副镇长还上班，其余人都已经“罢工”。

* 据农村问题的专家估计，县以下（含县）的基层债务总额超过8000亿。

如果按照李昌平的定义，把县、乡、村三级行政组织所欠的债务叫基层债务，其中不包括国有企业、集体企业和事业单位所欠的债务。那么具体数字到底有多少，是谁也说不清的。

山东一个3万人的中等镇负债4000多万元，2000年对四川省的100个乡镇政府的抽样调查表明，有82个有明显的债务，46%乡镇政府债务高于100万元，有一些高达120万元。个别乡镇政府甚至已用光了2015年的预算收入。截至2003年底，四川省县级政府债务总额达739.2亿元，平均每个县负债4.11亿元。其中乡镇债务279.73亿元，平均每个乡镇负债552万元。（1）安徽省凤阳县，2003年一年形成的债务是1.13亿。（2）1999年来自湖南省的一份调查表明，大约2000个乡镇政府中的88%有明显的债务；有一些在1999年之前已经用光了2003年的预算收入。

《四川日报》的记者在川、鄂、湘三省采访结果显示，三省县、乡、村普遍存在巨额债务。四川省乡级债务达142亿元，村级负债39亿元。全省负债亿元以上的乡镇7个，负债500万以上的村有5个。部分地市所有乡村都负债，地处该省最富庶的成都平原的德阳市乡镇平均1520万元。同时，不良债务巨大，该省乡村逾期债务达123亿元，占债务总额的68%。湖南省乡镇负债面高达88%，湖北省连“经济十强县（市）”的县、乡、村三级都普遍债务累累，其中“首强”仙桃市光市级财政负债就达1.4亿元，而另一“十强”天门市则已超过4亿元。湖北省天门市现有村级债务总额为3.34亿元，村平近50万元。安徽省和县2002年全县县级负债1.5亿元；乡镇负债8865万元，比上一年增加了700多万元，其中负债最高的乡镇达1784.9万元，乡镇平均负债422.1万元。云南省有乡镇1590个，建立乡镇财政机构的有1578个。2000年全省乡镇赤字4.8亿元，隐性赤字为9.3亿元，乡镇债务为38.2亿元，平均乡镇负债331.4万元（按1578个乡镇计算）。

江汉平原某县的村级债务5.5亿元，乡级债务（含管理区）3亿元，县级债务1.5亿元，三级债务共10亿元。在江汉平原，该县基层债务不是最多的，属中等水平。（3）

江苏省宿迁市截至到2001年底，全市115个乡镇（街道办）都有不同程度的债务负担，负债总额达13．36亿元，乡镇平均负债1161．5万元。

中南大学商学院国贸0203班大二女生曹裕在致温家宝总理的信以及《关于湖南省桃江县花果山乡政府负债情况的报告》，》透露：该乡政府负债高达400多万元。（4）

有的地方，欠100多万元高利贷的村都有不少。富饶的江汉平原如此，全国其他基层组织可见一斑。

根据《新闻周刊》记者获取的权威数据，湖南省乡镇负债总额为85.4亿元；浙江省乡镇政府负债36.4亿元。这个数字并不包括乡镇政府下属的企事业单位和农村集体经济组织所欠下的债务；安徽省乡镇债务总额为59.23亿元。

剔除2000年以来的债务增长，按照湖南、浙江、安徽三省截至1999年底的负债总额进行匡算，平均每个省60亿元。

1999年，国务院办公厅曾经下发了《国务院办公厅关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》。但是清查的结果并没有对外公布，据外界猜测当时乡村两级债务已经达到2000多亿。所谓的彻底清理，也无疾而终。基层政府的债务终于一拖再拖，终成沉疴。

最近北京的农业问题专家开列了这样一组数字：中国镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，预计当前的乡镇基层债务额超过5000亿元；其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级预计达2500亿元。（5）。如果考虑到县级财政和乡镇财政的比例，那么县以下（含县）的基层债务总额超过8000亿。

如此巨额的债务，在世界范围内也是罕见的。因为这一数字与1999年整个农业的产值24519.1亿相比，其比例之高令人触目惊心。在外国足以导致政府破产或者执政党下台。那么这些债务到底是何时形成的？债务比例有什么构成？有哪些债权人？农村基层债务到底应该怎么消化？是像国有银行商业化改革一样由中央财政“注资”；还是有地方政府自我消化？还是让那些无法还债的政府破产？回答这些问题，需要的不仅是直面现实的勇气，更需要从当事人政治力量的博弈和该问题在执政党视野中的利害来分析。

一．基层债务的行成过程、特点和原因。

有些研究者认为县级财政之所以有债务，是因为地方政府想出政绩，搞了一些形象工程。那么钱从哪里来？他们只能从国有银行借到钱。所以“县级财政的债务其实也就是银行的不良贷款”。（6）实际情况正好相反，众所周知，1997年中央召开的全国金融工作会议和中发（1997）19号对国有银行改革作了总体部署，国办发（1998）120号文转发了《国务院转发中国人民银行国有独资商业银行分支机构改革方案的通知》，明确要求工农中建在2000年前要撤并10%的县支行。中国银行首先撤销了原省分行所在地的26家市分行，实现省市行人财物资源的重新组合。在1998～2000年3年间，中国银行机构总数减少2284家，下降15%。县及县以下机构网点占中行机构的份额也由1997年底的56.2%下降为41%。四大银行更是严格控制在农村的信贷量，向上收缩信贷权。所以，县级债务银行不可能是最大债权人。

那么债务到底是怎么形成的呢？我们不妨先看一个个案。

请看《一个镇长的自白————农村基层的债务是怎样欠下的》，作者是一名在基层工作多年的镇长，他所在的镇人口4万，负债1300多万元，财政赤字240万元，而2001年同级财政收入只有134万元。他说“据我所知，全县60多个镇乡90％都负债。我镇负债的主要构成，一是原来政府办的农村合作基金会清盘关闭后，为清退农民本金，镇政府把所有的钱全赔进去后，还向中央专贷400多万元；二是基层供销社原来大量吸收农民入股，成为变相的银行，高息揽储。由于经营不善，管理混乱，严重资不抵债，清理整顿后，要退农民的钱，也由政府兜底，已专贷100多万元，而且还有300万元本金无钱退给农民；三是“普九”工程欠款；四是其他工程建设欠款；五是欠上级水费、公路款等。财政赤字是因为发不起工资，县财政超调资金形成。本级收入134万元，而教师和公务员工资一年就320多万元，怎能不赤字？”。甚至为了完成税收任务，确保工资发放，一些镇乡领导个人借钱垫税，因为连预征的对象也没有了。基层政府借钱垫税，加重了债务，却也实出无奈。他说“我们也理解县上的困难，为保工资，上半年已借了几千万元，以收定支也是迫不得已。税收“空转”已经十分严重，有的镇乡一年税收“空转”高达三十四万元。全县去年年底预征和空转的税收应该是个不小的数字。”（7）

再以李昌平所在的湖北监利县为例。该县1995年以前基本不欠债，且有80%乡村有节余，从1996年开始，全县债务每年以2亿元速度增长。农民负担款征收慢，上面追得紧，乡村为了“抢先完成任务”——借债；机构和人员增长快，行政支出不足——借债；抗灾——借债；修房子、买车子——借债；还旧债——借新债。当民间借债有了一定的规模以后，就形成了债务的恶性循环，该县每年支付基层债务的利息在1.7亿元以上，而每年农民合理负担总额也没有1.7亿元。（8）

从宏观环境来讲，1994年的税收改革，影响了地方政府的财政收入。虽然1994年的税收改革本质是建立税收共享体系，然而，这个体系使中央政府享有税收收入的大部分。1980年，地方政府税收收入占整个政府收入的75%，而2001年只占整个政府收入的不到48%。1980年，地方政府开支占整个政府开支的46%，而2001年占整个政府开支的近70%。同时，随着中国经济逐渐走出短缺经济阴影，地方政府拥有的乡镇集体企业的效益下降，导致地方政府财政收入的大大减少。另外，1994年在实行分税制改革时，中央政府与地方政府的事权划分未能彻底进行，地方政府公共管理职能和经济发展任务并由此造成的开支压力不断增大，而财政集中度反而大幅提高：中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%大幅提高至2002年的54．9%，省级政府集中的财力也从1994年的16．8%提高到2000年的28．8%。地方政府的财源明显不足，因而不得不举债度日。然而，这仅仅是构成基层政府“债务机制”的因素之一。更多的因素，则表现在基层政府在举债问题上严重缺乏自我约束，甚至违背基本的“借贷规律”。（9）

从1960到1985年的各年，地方政府均有预算盈余。从1986到1993年，地方政府在一些年有盈余，在另一些年是赤字。1994年的税收改革完全改变了这一局面。地方政府预算从1993年的61亿元盈余一跃成为1994年的1727亿元赤字。从1994年开始，各省每年均有预算赤字。地方政府的赤字从1994年到2001年以16%的年增长率增加。基于2002年预算，地方政府的债务在2002年将达到3630亿元，比2001年增加了25%！

最近几年，中央政府的财政收入占整个财政收入的约50%，但却仅仅支付了整个政府支出的大约30%。地方政府请求中央政府拨款，中央政府酌情将款项拨回到地方政府。即使是最富有省份也需要大笔的中央返还才可付清其预算赤字。例如，1999年中央政府向广东省返还208.6亿元，占该省预算收入的27%；对上海返还229亿元，占上海预算收入的54%；对江苏省返还203亿元，占江苏预算收入的59%。

在这样一个背景下，从1996年开始，基层债务开始大规模的出现了。1993年，农产品开始大幅涨价，农民收入有了很大的增长，农业税和各种乱摊派大幅增加，县乡村三级日子好过了：工资大涨；机构和人员膨胀；奢华作风开始盛行，房子、车子、手机、电脑等越配越高级，公费考察从国内发展到国外，从主要领导发展到一般干部，甚至村民办教师、小组长也要出去“考察”。1996年，农产品价格开始下滑，内地乡镇企业也大面积滑坡，中央出台减轻农民负担的13号文件，县乡村的收入增幅减缓，有不少地方出现了负增长。但是，支出却刚性增长。借债成了普遍采用的缓解财政危机的办法。由于国有商业银行退出县域经济，农村信用社实力有限，借债的手伸向了民间，一种方法是成立农村合作基金会，高息揽存，用于政府消费；另一种方法是直接找民间拿月息30‰的高利贷。部分基层干部参与其中。由于高利贷管理混乱，“营运债务”一度发展成为某些干部的生财之道。