决策失误案例(DOC)

第一篇：决策失误案例(DOC)

问责“决策失误”

文/魏道培

2006-12 国家审计署审计长李金华曾说，领导干部因决策失误带来的巨大浪费，比装进个人腰包更严重。他还说，有的领导干部贪污几百万元被查处大家拍手称快，但有的领导大笔一挥造成决策失误，可能一下子就损失十几亿、几十个亿，比贪污受贿更可怕。陕西省榆林市一位副市长在他的题为《一个副市长眼中的基层行政十弊》这一篇影响广泛的文章中，更是直截了当地说“决策失误是最大的腐败”。

当然，这样说，不是说贪污受贿等腐败的危害不严重，而是说，决策失误所造成的危害更加触目惊心。确实，如果我们细加剖析，就会发现，一些工程项目之所以令人匪夷所思，往往就是决策失误造成的，它给中国的经济建设、社会发展造成了极大的影响。

国家审计署报告披露，2002年全国审计机关查出由于违规担保等决策失误，给国家造成了72.3亿元的损失；2004年，在他们对10家中央企业领导人任期经济责任审计中查出，这些企业转移挪用、贪污受贿等涉及经济犯罪的金额为16亿元，而由于决策失误、管理不善所造成的经济损失却高达145亿元，竟是9倍之多。2005年的审计报告又指出，当年1至11月，全国共查出各类违法违规问题金额2900多亿元，揭示损失浪费问题金额也达150多亿元，其中相当一部分损失浪费是由于决策失误造成的。

同时，据世界银行估计，从“七五”到“九五”的15年间，我国的投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿至5000亿元。

确实耐人寻味而又触目惊心！谁能承受得起如此沉重的“失误”？

群众有一句顺口溜，说决策失误是“票子全花了，工程白搭了，领导高升了，百姓遭罪了”。

新中国成立，从大跃进、文化大革命等政治决策的失误，到大炼钢铁、围湖造田以及一些地方政府经济决策的失误，给中国政治、经济、文化和社会所造成的损失，无法估量。

当然，这是从大的方面说的。这里，我们主要就经济领域发生的决策失误现象进行观察。

不堪承受的决策失误

政策决策失误

在我国，由于体制的原因，在相当长的一段历史时期，政府掌握了全部的经济决策权。改革开放以来，虽然我们坚定不移地进行政府管理体制改革，但是，仍然有相当大的经济决策权掌握在政府手中。由于一些领导干部不懂经济，不循规律，只是凭自己的经验和好恶行事，不进行科学民主的决策，结果造成了我国经济结构的严重不合理，严重的重复建设，并由此造成了资源和资金的极大浪费，严重影响了经济的可持续发展。

最典型的是开发区的一哄而上。上世纪九十年代，曾出现了开发区建设热，不少地方罔顾实际、不顾规律，从省到市到省到乡甚至村一级，都纷纷建设开发区。粗略估计，这一时期各地上马的大大小小名目繁多的开发区多达一万个。结果则是事与愿违，不少开发区既荒芜了大片土地，又损失了巨额资金。河南省灵宝市豫灵镇借债建开发区，结果欠下了一亿多元债务，按照该镇的经济实力，还清债务得要100年。

属于政策性决策失误的，还有由于对产业导向的把握不准，对市场消费能力的估计失当，一度使相当一些产业盲目建设、急速扩张，造成了在相当一段时期我国经济结构的不合理问题突出。

温家宝总理在2004年2月10日召开的一次会议上指出，不少行业和地方盲目投资、低水平重复建设严重。比如钢铁业，有关人士就忧虑地指出，新的“大炼钢铁”趋势已现，近几年来的增幅之大已破世界历史纪录，全国人均产钢达到140公斤，超过世界平均水平，而且这一势头有增无减。

过热趋势有增无减的当然不仅仅是钢铁产业，其他如电力行业也出现了类似的现象。内蒙古就是由于对宏观调控的全局性、重要性和严肃性缺乏认识，片面追求电站建设规模，在电力建设上做出了错误决策。

2006年8月16日，国务院对内蒙古新丰热电公司违规建设问题和重大施工事故相关责任人员做出严肃处理，并责成对项目违规建设负有领导责任的自治区政府正副三位主席向国务院做出书面检查。据调查，新丰电厂建设规模为两台30万千瓦燃煤机组，工程总投资达28.88亿元。而且在项目的建设过程中，当地有关部门和企业还越权审批、违规批地、虚假申报、突击建设。尤其是在国家有关部门将其确定为违规项目、明令停工后，电站建设施工仍未得到制止。更严重的是，内蒙古全区违规建设电站规模高达860万千瓦，严重背离了科学发展的轨道。

项目决策失误

平心而论，不少领导干部想上项目、上大项目、多上大项目，出发点往往是想“为官一任，造福一方”。特别是现在各地竞争激烈，主要领导大多肩负着“比学赶超”的压力。如果项目成功上马，就可以极大地“拉动”地方经济和社会的发展。所以，一些领导干部往往轻易决策，不顾实际地拼命“上项目”，结果是盲目的决策导致了国家巨额投资付诸东流，政府背上了沉重的包袱。

机场投资建设中出现的决策失误，非常典型。

广东省珠海市当时的主要领导决心建造“全国最先进的机场”，于是拍板于1995年投资40亿元（总造价69亿元）建设珠海机场。他们原本指望机场靠营业收入来偿还银行的贷款和拖欠的工程款，不料却陷入了巨大的亏损之中，拖欠的巨额债务根本没有能力偿还。事实上，当时在决策过程中，已经出现许多失误现象。

当初，国务院、中央军委批准珠海机场的规模，是利用旧三灶机场改建为中型国内机场，跑道长2800米，投资额2亿元，而当时的珠海市主要领导却擅自更改这一决定，另行填海兴建跑道长达4000米的大型国际机场，单是机场本身的投资额就达到40多亿元。对此，国 务院曾发文做出严厉批评。除了批评擅自更改中央决定外，还批评未经国家批准就签订了引进国外先进的导航和地面服务设施的商务合同，支付定金1500万美元。造成既成事实后，要求国家批准借用国际商业贷款指标9060万美元，在未经国家批准开工的情况下，主体工程已建设大半。国务院的文件还具有预见性地指出，“目前，在半径不到100公里的范围内，已经建成和正在建设的有深圳、珠海等四个国际机场，并已开始建设或准备建设高速公路、高速铁路等，使珠海机场客流量在较长时间内很难达到预期的要求，直接影响到还款能力”。

当然，在机场建设项目上，亏损的并不仅仅是珠海机场。四川绵阳机场于2001年竣工通航，当年就亏损3800多万元。在竣工后的两年间，还有1亿多元工程款未付清。据审计部门调查，绵阳机场几年来未发挥或未完全发挥投资效益的资产高达2.2亿多元。

即便如此，这几年来，机场热还是一直“高烧不退”。一个最常听到的理由是，为了“改善投资环境”。不少地方政府表示，如果当地有一个机场，哪怕是只有一条跑道的小机场，“只要天上飞的能在我们这儿着陆，我们就可以和外商谈投资的事”。但是，他们往往很少考虑客流吞吐量、地理位置和交通需求如何，以及机场建设的后续问题，即缺少的是决策前的可行性研究。统计表明，支线飞机的上座率达到年流量50万人次，是盈亏平衡点。

除了机场这样的巨大投资项目外，因决策失误所导致的项目失败，在其他领域也多有发生。

总投资高达80亿元的广州乙烯工程项目，也是决策失误的典型。当初的决策者一味乐观于“石化企业效益一片大好”，而没有充分考虑这一巨大投资工程项目的远景，更没有考虑到国际市场能源供应的掣肘，特别是国家投资体制发生的变化。以往，国家重点项目都由国家拨款，等广州争取到乙烯项目后，国家投资体制发生了变化，改为地方筹款为主，原定由广州市和中石化各出资一半的合资比例变为9∶1.然而，在形势已经发生了巨变的情况下，项目决策者仍然“成竹在胸”。结果，工程从1988年国家批准立项，几经周折到1997年8月建成试产，即由于自身资金严重不足，试产不到3个月便宣告停产。试产3个月实现的销售收入只有1亿多元，而在建设投资中已有7亿多元的资金缺口，建设期投资的债务利息每年最少要5亿至8亿元。所以说，这样的结局，是在上马时就已经决定了。

规划决策失误

一项大型工程的规划设计，不仅会影响到项目本身的经济效益，更重要的是会改变周边的环境状况。所以一旦规划设计失误，遭受损失的不仅仅是财政投资，还会出现许多连带灾害。

安徽省合肥市投资亿元上马的“现代化垃圾处理厂”最后成了“垃圾工程”，就是一个实例。那么，当初是如何规划决策的呢？

当时，合肥正在热火朝天地创建国家卫生和环保城市，所以考虑在垃圾处理上也要有超前意识，并决定哪怕财力有限，也要兴建一个采用国外先进技术的大型现代化垃圾处理厂。这个总投资达1.06亿元的项目，是安徽省和合肥市的重点工程，所以很快通过了全部审批程序。审批得以通过，最重要的是可行性研究报告。而专家经过多轮论证后，一致选择了堆肥工艺。然而现在却又一致认为，垃圾处理厂之所以没有发挥效益，就是因为堆肥工艺选错了，它太超前，不符合当地的实际情况。

明明脱离了实际，可当时专家又怎么众口一词认为规划设计应该超前呢？原来这里有一个“奥妙”，就是在专家论证之前，合肥市政府已经有了明确意向。在市政府的一份会议纪要里，已明确提出这个项目应采用堆肥工艺。既然市里已经定了调子，专家们也就一致建议“为了创建国家卫生城市，要建一座与现代化城市相匹配的现代化大型垃圾处理厂”了。

然而，2001年工程竣工刚一试运行，就发现“事与愿违”，存在严重问题，唯一的选择就是停用。作为补救措施，合肥市政府不得不再投入一亿多元，兴建了一个生活垃圾厂。但几年下来还是不堪重负，终于造成严重污染。

近年来，城市建设（包括搬迁、扩建）越来越追求“时尚”，一些地方一味地贪大求洋，互相攀比，动辄以创“中国第一”和“世界记录”为荣，有的靠高投入、高负债而突出“高价政绩”，给国家和人民造成了很大损失。

玉门市是甘肃省酒泉市所属的县级市，人口只有18.9万，2004年全市财政收入仅为1.4亿元。然而，这个小县城竟敢花7亿元进行“豪华搬迁”。特别是由于规划设计得不科学，或拆掉重建，或停止营业，遭到了当地群众和社会舆论的尖锐批评。

该市2003年8月建成的占地7万平方米、总投资690万元的世纪广场，在2005年10月中旬又扒掉地面重新建设，新建总投资达1500万元。为什么要扒掉重建？一是彩砖地面冬天太滑，不利于人们行走；其次是因为盐碱侵蚀得太厉害，许多地面已被严重破坏。另外，投资2800万元、按三星级标准建造的集住宿、餐饮、商务、办公于一体的现代化涉外玉门宾馆，由于客源稀少，也已停止营业。

“豪华搬迁”让当地财政“透不过气来”。截至去年底，仅建设局的负债就超过一亿元。长期负债建设，造成欠款不断增加，农民工工资拖欠严重，多次被酒泉市清欠办通报。

个人决策失误

一些国有企业领导大慷国家之慨，在投资、担保等方面，根本不予充分的调查、分析和研究，往往是“脑袋一拍，大笔一挥”，便擅自盲目决策，致使国家的巨额财产付之东流。还有由于一些地方的领导盲目追求经济的发展速度，没有树立起科学发展观和正确的政绩观，因而不顾当地实际、群众意愿和经济社会发展的规律，独断专行，这就出现了许多“三拍现象”，即拍脑袋决策、拍胸脯承诺、拍屁股走人，屡屡因决策失误而劳民伤财，贻害一方。

最典型的莫过于国家电力公司原任个别官员的决策失误所导致的巨额损失。2003年，国家审计署抽调大约1300余人对国电公司进行审计，发现国电公司在投资、借款、担保、大额采购等方面的决策失误而导致的国有资产流失，已达到触目惊心的程度，涉及的金额高达78.4亿元。其中因个别领导违反决策程序或擅自决策，造成的损失或潜在损失就达32.8亿元，占42%.一位参与了此次审计的官员说：“毫不夸张地说，前任某些官员对国有资产的处理，完全可以用‘慷慨'形容。”一个例子是，北京供电公司总经理赵某在公司不具备独立法人资格的情况下，在1994至1996年间，擅自为北京威克瑞公司提供担保，本息合计11.2亿元。由于威克瑞公司濒临破产，经法院判决，北京供电公司承担部分赔偿责任，造成损失4.57亿元。

地方上，安徽省原副省长王怀忠在任阜阳市委书记期间那些“志得意满”的“战略”决策，也造成了巨大的损失。王怀忠干什么都是“大”字当头，什么“构建工业大走廊，营造外贸大都市”、“十大农业舰队，五大农业工程”等等，一时间走进阜阳，让人仿佛重又回到了“大跃进”时代。结果，他“拍屁股”走人了，给阜阳留下了20亿元的“政绩包袱”，相当于阜阳财政可支配收入的5倍，至少透支了未来10年的财力。

河南省卢氏县委原书记杜保乾提出在卢氏这座北方小山城创建“突出山城特色，体现南国风光，争创全国一流”的城市化建设的决策，也荒唐透顶。为了“形象”，他竟然别出心裁地用自己的“构想”代替城建部门的规划，刨掉了原有郁郁葱葱的泡桐树，建起了7条不同风格的绿色街道：棕榈树一条街、云杉一条街、四季桂一条街、竹子一条街、柳树一条街、黄杨树一条街、泡桐一条街。那些只适宜南方环境的树种，自然成活率极低，是栽了死，死了栽，栽了再死。为建造这些“形象工程”，仅资金耗费就达1300多万元，而且这些资金都是国家拨给卢氏县的扶贫款。还有所谓的“红色革命”，也是荒唐透顶。他规定，全县无论城乡，沿公路的人家必须刷上铁锈红。因此，该县沿线公路两侧目力所及的砖房、土房，以及厕所、猪圈，一片红色，就连偏远的山区小村也未能幸免。而且凡是上级领导来检查工作，就必须重新粉刷一遍。

决策失误无异于化神奇为腐朽

近代以来，中国是对公权力决策失误最感切肤之痛的国家之一。政治方面，闭关锁国的政策导致了“落后就要挨打”的民族灾难。“大跃进”、“文革”让中国在世界丢尽颜面，经济损失更让人提起来就伤心。这个账也许永远都算不清，但有一个结论能说清楚，即公权力决策失误的贻害最大，而以私权利为基础的决策最正当。

人类无法保证决策没有失误。比如美国发动第二次海湾战争，已显出与越南战争失败很相似的特征。现代文明要求，公民对所有涉及纳税人血汗钱的公共决策保持充分的敏感，同时高度尊重他人在私域内的决策权利——“好心好意”为别人“当家作主”的逻辑已经相当过时了，况且失败的合法决策多少都有些“前车之鉴”和“成功之母”的意义。

1978年诺贝尔奖获得者H·西蒙有句名言“管理就是决策”。他证明了决策方案不可能达到最优，人们只能在“满意”和“许可”之间取舍。他认为，由于信息不完备，会导致决策方案不完备和方案实施过程不清晰，进而使决策后果不可比。可见任何决策都有些“赌”的成分。西蒙从未提及舞弄权力所造成的“拍脑袋”、“出政绩”和“心血来潮”式的决策算怎么回事。

对决策权力与决策责任之间关联的拿捏，能准确检测一个公民名副其实的程度。简单如，一个家长偏爱哪一个孩子或某种教育方式，你管得着吗？你不管，表示你尊重别人的权利；如果一个家长虐待自家的孩子和老人，你难道不愿意公开表达一点抗议吗？这样做了，表示你有公德，是对“涉公”事务的积极实践。

接下来我们评析若干决策案例。

——上世纪50年代，前苏联和日本同时面临电子产业发展方向的重大抉择。日本认为，虽然当时的晶体管技术还不稳定，但小型化可能是应用电子技术的必由之路。于是日本把完善晶体管技术作为产业方向。前苏联当时拥有世界上最先进的电子管生产技术。他们认为，延长电子管使用寿命并使之小型化是当务之急，于是不再理会晶体管技术。20年之后，日本的电子技术总体领先前苏联近20年，后者只能在军事领域进行有限的赶超。

——中国开放初期，菲利浦公司和日本电器财团分别来中国考察电视机市场后获悉：中国人穷，住房紧张，南方潮湿，电压不是110V，等等。菲利浦决定撤退。而日本人却认为，中国人虽然穷，各家还是有些储蓄的，住房虽然紧张，但电视机却有点炫耀性消费效用。至于潮湿和电压问题，技术上都不难解决。结果，日本通过向中国大量出口黑白电视机，延缓了其生产线被拆除的命运。

到上世纪末，日本人在创新活动中的自豪感，在美国新经济的惊人崛起中遭遇了严重的挫折。日本人痛苦地反省：为什么像比尔·盖茨这样的人物没有在日本出现？后来他们发现，在每一个成功的美国IT企业行进的道路上，大约躺着两千家破产企业的“尸体”。这种代价是美国的制度可以承受的，在日本就不行。

——在决策失误的表演场上，美国人不是从不登台的“角”。早在尼克松政府时期，美国人就拿出巨额公共资金投入“攻克癌症计划”，失败了。之前，这个“汽车轮子上的国家”还试图研制汽车的陶瓷发动机，花了不少冤枉钱。不过公道地说，美国既有的制度安排确有很强的纠错能力。“程序至上”原则，能在相当程度上标识出“误区”和“陷阱”，使后来者悬崖勒马。

素以严谨著称的欧洲人也不是没有“花钱买教训”的经历。他们为研制超音速民航飞机，即协和式飞机，投入数百亿美元，最终生产出15架便封存了生产线，赔得一塌糊涂。因为，民航客机需达到400架以上的生产规模才有经济效益。

——不分青红皂白地大骂决策失误是不对的。人类不能自断创新之路。所有决策失误都有“试错”的意义。然而，对于那些无视科学规律，一错再错，拿公共资金支撑“政绩工程”的决策失误，恨不起来的人是没有资格讲良心的。如果决策权力与责任脱节，那么，决策对上对下都不能负责。

河南省某明星村党委书记一意孤行，“力排众议”搞什么“永动机”，突显了其物理知识不及高中水平。该项目浪费四千万，他竟然毫发无损，重演了一场现代版的“人有多大胆，地有多大产”的荒唐戏。那些投入“永动机”研制活动的专家们，究竟是揣着怎样阴暗的心理投入“研发”的？同样是四千万，曾建成了世界上最大的人造微缩景观“三峡集锦”景区，经过四年“门前冷落游客稀”的尴尬之后被拆除了。建，用公家的钱；拆，仍用公家的钱，相关责任人居然没有损失一针一线。

——市场经济以竞争为特征，盲目竞争是市场的衍生品。中国初搞市场经济时，各地盲目开工的项目不少，对缓解短缺有一定积极意义。但由于当时政府的宏观调控技艺生疏，被浪费掉的资金也很惊人。

“八五”期间，全国引进彩电生产线160多条，生产能力达两千万台，市场容量仅一千万台。洗衣机、电冰箱生产线也都来个一哄而上，随后一哄而散，多少白花花的银子就这样被蒸发掉了。目前，中国汽车生产线的开工率约70%，各地仍有许多新项目在涌跃上马。中国棉纺生产线闲置1/3，铝材生产厂家的设备利用率仅20%.中国市场上需要的50亿只易拉 6 罐，对应着100亿只的生产能力。这种局面固然令人心酸，但还不是最令人心痛和愤怒的盲目决策后果。

——臭名昭著的河南中原制药厂建设项目惨败至今，不知责任人是否安然无恙？该项目是医药行业“七五”、“八五”期间的最大工程，利用世行贷款，总投资18亿，占地1300亩，没投产就破产了。一个项目就让每个中国人损失了约1.5元钱。该项目失败的表面原因是，没心没肺、无法无天的中方决策者出国考察数番，引进的技术居然来自根本没有专利技术、仅20多人的一家瑞士“野鸡公司”。

我国凡属涉及大项目的投资决策，公权力总脱不了干系。如今，中国人已能以较高的文明水准，平静地看待民营企业投资决策之成败，但不能容忍某些官员用大把的公款耍大爷决策之威风。

企业的重大决策受到地方官员意志的影响，是一种很坏的“败家子”式官商关系。1992年史玉柱盖巨人大厦时，出台的方案是18层。一个领导提议盖高一点，于是设计到54层再到64层。1994年又来了一位领导之后，图纸上的大厦变成了70层。不久，巨人大厦轰然倒塌。史玉柱因此而破产还真冤枉，因为领导既不负有限责任，更不负无限责任。

——原北京市长彭真最后拍板长安街的建设规模的时候，有不少人以为贪大求洋。现在重提这个案例，已被视为决策具有高瞻远瞩水平的典范。问题是，有些地方领导全无高瞻远瞩的本事，却有决定项目及建设规模的强势权力，导致失误连连。

——综合国家审计署披露的审计对象和违规金额，人们不难发现，“涉公”、“涉权”是共同的因素。一个贪官贪污几百万元被判刑，人们已从拍手称快变为麻木不仁。原因很简单，因为在“大笔一挥造成重大决策失误”的抽象文字背后，有数亿、甚至十几个亿的公共资金损失。多数情况下，决策失误都比贪污腐败更有效率地打击了老百姓的钱包。

去年仅对10家央企原任领导的经济责任进行审计就发现，经济犯罪额约16亿，但因决策失误、管理不善造成的损失高达145亿。用这笔钱、以市场方式为民营企业提供融资，能新增多少就业岗位？令人失望的国有企业在2002年1～11月间，仅仅由于错误担保、投资和借款等，就损失72亿元。等于每个中国人损失了5.5元。这些本应能创造财富或治病救人、安排下岗职工生活的宝贵资金，经过垃圾化的决策，真正实现了“化神奇为腐朽、化腐朽为粪土”的过程。

现代文明最基本的决策原则是，找不到责任人和负责方式，就取消决策。

问责赔偿彰显责任理念

贪污和浪费是极大的犯罪“，对此，应该说人们已经达成了共识。但是，因决策失误造成的巨大浪费和损失，一般却很少有人关注，也懒得算账，而且在大多数情况下，往往还对决策失误不以为意，常常以”权当交了一笔学费“而轻轻放过，很少去追究决策失误者的责任，更不要说提议赔偿了。

面对因决策失误导致的浪费和损失，我们不应该“心平如水”，对各种各样的决策失误，更不能一直“束手无策”下去。

令人欣慰的是，遏制这种现象的信号已经发出，并且日渐见强。2001年，深圳市出台了有关意见，指出：“领导干部因个人决策失误或工作过错造成重大损失的，应当引咎辞职。”两年后，他们又开始实行“绩效审计”，从而引入了决策问责。其他如海南、重庆、上海、黑龙江等省市，都针对决策失误出台了相应的问责法规。国家审计署近年来也反复强调，今后将不断加强“绩效审计”，所透露出来的信息，也是更加着眼于检查因决策失误所造成的浪费和损失，以及其中的违法违规问题。

与此同时，另一个信号，也让人备感欣慰，那就是不久前海南省省长在该省的一次省委全会上明确表示，从现在开始，由于海南地方政府自身原因给投资者造成重大损失的，将由当地政府依法承担赔偿、补偿责任。

由于政府决策失误，给国家财产造成损失，或者给投资者造成财产损失的，以往一般都是对有关领导批评教育了事，大不了要求其“深刻检查”。现在，随着决策问责制的建立、健全，对决策失误负有直接责任的领导干部再也难辞其咎、难逃其责了。

决策问责制的建立、健全，对于防止领导干部“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的现象，对于促进决策的民主化、科学化，具有重要意义。海南省在决策问责制的基础上建立政府决策失误赔偿机制，则比决策问责制更进了一步。

以往，政府由于决策失误造成经济损失后，很少意识到应该给遭受损失者以经济上的赔偿。比如，一些农村基层政府推行所谓“逼民致富”政策，强制农民种这种那，结果由于产品滞销等原因使农民惨遭损失，政府往往仍然是“无事一身轻”，而农民也只能自认倒霉。再如，一些地方政府的决策朝令夕改，今天这样规划，明天那样规划，今天建明天拆，也会给投资者造成巨大损失，而投资者所能得到的，可能仅仅是一句无关痛痒的道歉，甚至连道歉都没有。尽管决策失误的领导干部可能会受到党纪政纪乃至法律惩处，但是这种惩处，对于遭受损失者来说，并不能让他们挽回经济损失。至于对决策失误者连责任追究都没有，对遭受损失者来说更是连“安慰”都得不到。

政府决策失误造成的经济损失，最后完全由投资者“埋单”，显然是极不合理、极不公平的，会给投资者造成巨大的伤害。从这个角度看，建立政府决策失误赔偿制，由政府向受损失者进行经济赔偿或补偿，让政府来为自己的决策失误“埋单”，不仅是应该的，也是必须的。

再进一步说，由政府承担决策失误造成的经济损失，依法向受损者进行经济赔偿，其背后所蕴含的执政理念，是政府应该是负责任的政府，应该为投资者提供科学决策，尊重和保护投资者的权益。海南省建立的政府决策失误赔偿制，尚属“新生事物”，客观上还有考虑不周全之处。比如，他们仅仅提出对投资者造成了重大损失予以赔偿。那么，损害了不属于投资的一般群众的利益，要不要赔偿（补偿）？给国家造成了损失，要不要追究决策失误者的经济责任？凡此种种，我认为，政策和法规都应该及时“跟进”。因为从本质上说，国家和群众的利益与投资者的权益是一样的，必须受到尊重和保护。

当然，在目前，我们还是对海南这一负责任的政策表示欢迎，毕竟它开了一个好头。我们希望这一政策能够为其他地方所借鉴，成为建立责任政府的一个基本准则和普遍做法。

摘自《检察风云》2006年第23期（有删节）

第二篇：案例：不堪承受的决策失误

不堪承受的决策失误

政策决策失误

在我国，由于体制的原因，在相当长的一段历史时期，政府掌握了全部的经济决策权。改革开放以来，虽然我们坚定不移地进行政府管理体制改革，但是，仍然有相当大的经济决策权掌握在政府手中。由于一些领导干部不懂经济，不循规律，只是凭自己的经验和好恶行事，不进行科学民主的决策，结果造成了我国经济结构的严重不合理，严重的重复建设，并由此造成了资源和资金的极大浪费，严重影响了经济的可持续发展。

最典型的是开发区的一哄而上。上世纪九十年代，曾出现了开发区建设热，不少地方罔顾实际、不顾规律，从省到市到省到乡甚至村一级，都纷纷建设开发区。粗略估计，这一时期各地上马的大大小小名目繁多的开发区多达一万个。结果则是事与愿违，不少开发区既荒芜了大片土地，又损失了巨额资金。河南省灵宝市豫灵镇借债建开发区，结果欠下了一亿多元债务，按照该镇的经济实力，还清债务得要100年。

属于政策性决策失误的，还有由于对产业导向的把握不准，对市场消费能力的估计失当，一度使相当一些产业盲目建设、急速扩张，造成了在相当一段时期我国经济结构的不合理问题突出。

温家宝总理在2004年2月10日召开的一次会议上指出，不少行业和地方盲目投资、低水平重复建设严重。比如钢铁业，有关人士就忧虑地指出，新的“大炼钢铁”趋势已现，近几年来的增幅之大已破世界历史纪录，全国人均产钢达到140公斤，超过世界平均水平，而且这一势头有增无减。

过热趋势有增无减的当然不仅仅是钢铁产业，其他如电力行业也出现了类似的现象。内蒙古就是由于对宏观调控的全局性、重要性和严肃性缺乏认识，片面追求电站建设规模，在电力建设上做出了错误决策。

2006年8月16日，国务院对内蒙古新丰热电公司违规建设问题和重大施工事故相关责任人员做出严肃处理，并责成对项目违规建设负有领导责任的自治区政府正副三位主席向国务院做出书面检查。据调查，新丰电厂建设规模为两台30万千瓦燃煤机组，工程总投资达28.88亿元。而且在项目的建设过程中，当地有关部门和企业还越权审批、违规批地、虚假申报、突击建设。尤其是在国家有关部门将其确定为违规项目、明令停工后，电站建设施工仍未得到制止。更严重的是，内蒙古全区违规建设电站规模高达860万千瓦，严重背离了科学发展的轨道。

项目决策失误

平心而论，不少领导干部想上项目、上大项目、多上大项目，出发点往往是想“为官一任，造福一方”。特别是现在各地竞争激烈，主要领导大多肩负着“比学赶超”的压力。如果项目成功上马，就可以极大地“拉动”地方经济和社会的发展。所以，一些领导干部往往轻易决策，不顾实际地拼命“上项目”，结果是盲目的决策导致了国家巨额投资付诸东流，政府背上了沉重的包袱。

机场投资建设中出现的决策失误，非常典型。

广东省珠海市当时的主要领导决心建造“全国最先进的机场”，于是拍板于1995年投资40亿元（总造价69亿元）建设珠海机场。他们原本指望机场靠营业收入来偿还银行的贷款和拖欠的工程款，不料却陷入了巨大的亏损之中，拖欠的巨额债务根本没有能力偿还。事实上，当时在决策过程中，已经出现许多失误现象。

当初，国务院、中央军委批准珠海机场的规模，是利用旧三灶机场改建为中型国内机场，跑道长2800米，投资额2亿元，而当时的珠海市主要领导却擅自更改这一决定，另行填海兴建跑道长达4000米的大型国际机场，单是机场本身的投资额就达到40多亿元。对此，国务院曾发文做出严厉批评。除了批评擅自更改中央决定外，还批评未经国家批准就签订了引进国外先进的导航和地面服务设施的商务合同，支付定金1500万美元。造成既成事实后，要求国家批准借用国际商业贷款指标9060万美元，在未经国家批准开工的情况下，主体工程已建设大半。国务院的文件还具有预见性地指出，“目前，在半径不到100公里的范围内，已经建成和正在建设的有深圳、珠海等四个国际机场，并已开始建设或准备建设高速公路、高速铁路等，使珠海机场客流量在较长时间内很难达到预期的要求，直接影响到还款能力”。

当然，在机场建设项目上，亏损的并不仅仅是珠海机场。四川绵阳机场于2001年竣工通航，当年就亏损3800多万元。在竣工后的两年间，还有1亿多元工程款未付清。据审计部门调查，绵阳机场几年来未发挥或未完全发挥投资效益的资产高达2.2亿多元。

即便如此，这几年来，机场热还是一直“高烧不退”。一个最常听到的理由是，为了“改善投资环境”。不少地方政府表示，如果当地有一个机场，哪怕是只有一条跑道的小机场，“只要天上飞的能在我们这儿着陆，我们就可以和外商谈投资的事”。但是，他们往往很少考虑客流吞吐量、地理位置和交通需求如何，以及机场建设的后续问题，即缺少的是决策前的可行性研究。统计表明，支线飞机的上座率达到年流量50万人次，是盈亏平衡点。

除了机场这样的巨大投资项目外，因决策失误所导致的项目失败，在其他领域也多有发生。

总投资高达80亿元的广州乙烯工程项目，也是决策失误的典型。当初的决策者一味乐观于“石化企业效益一片大好”，而没有充分考虑这一巨大投资工程项目的远景，更没有考虑到国际市场能源供应的掣肘，特别是国家投资体制发生的变化。以往，国家重点项目都由国家拨款，等广州争取到乙烯项目后，国家投资体制发生了变化，改为地方筹款为主，原定由广州市和中石化各出资一半的合资比例变为9∶1.然而，在形势已经发生了巨变的情况下，项目决策者仍然“成竹在胸”。结果，工程从1988年国家批准立项，几经周折到1997年8月建成试产，即由于自身资金严重不足，试产不到3个月便宣告停产。试产3个月实现的销售收入只有1亿多元，而在建设投资中已有7亿多元的资金缺口，建设期投资的债务利息每年最少要5亿至8亿元。所以说，这样的结局，是在上马时就已经决定了。

规划决策失误

一项大型工程的规划设计，不仅会影响到项目本身的经济效益，更重要的是会改变周边的环境状况。所以一旦规划设计失误，遭受损失的不仅仅是财政投资，还会出现许多连带灾害。

安徽省合肥市投资亿元上马的“现代化垃圾处理厂”最后成了“垃圾工程”，就是一个实例。那么，当初是如何规划决策的呢？

当时，合肥正在热火朝天地创建国家卫生和环保城市，所以考虑在垃圾处理上也要有超前意识，并决定哪怕财力有限，也要兴建一个采用国外先进技术的大型现代化垃圾处理厂。这个总投资达1.06亿元的项目，是安徽省和合肥市的重点工程，所以很快通过了全部审批程序。审批得以通过，最重要的是可行性研究报告。而专家经过多轮论证后，一致选择了堆肥工艺。然而现在却又一致认为，垃圾处理厂之所以没有发挥效益，就是因为堆肥工艺选错了，它太超前，不符合当地的实际情况。

明明脱离了实际，可当时专家又怎么众口一词认为规划设计应该超前呢？原来这里有一个“奥妙”，就是在专家论证之前，合肥市政府已经有了明确意向。在市政府的一份会议纪要里，已明确提出这个项目应采用堆肥工艺。既然市里已经定了调子，专家们也就一致建议“为了创建国家卫生城市，要建一座与现代化城市相匹配的现代化大型垃圾处理厂”了。

然而，2001年工程竣工刚一试运行，就发现“事与愿违”，存在严重问题，唯一的选择就是停用。作为补救措施，合肥市政府不得不再投入一亿多元，兴建了一个生活垃圾厂。但几年下来还是不堪重负，终于造成严重污染。

近年来，城市建设（包括搬迁、扩建）越来越追求“时尚”，一些地方一味地贪大求洋，互相攀比，动辄以创“中国第一”和“世界记录”为荣，有的靠高投入、高负债而突出“高价政绩”，给国家和人民造成了很大损失。

玉门市是甘肃省酒泉市所属的县级市，人口只有18.9万，2004年全市财政收入仅为1.4亿元。然而，这个小县城竟敢花7亿元进行“豪华搬迁”。特别是由于规划设计得不科学，或拆掉重建，或停止营业，遭到了当地群众和社会舆论的尖锐批评。

该市2003年8月建成的占地7万平方米、总投资690万元的世纪广场，在2005年10月中旬又扒掉地面重新建设，新建总投资达1500万元。为什么要扒掉重建？一是彩砖地面冬天太滑，不利于人们行走；其次是因为盐碱侵蚀得太厉害，许多地面已被严重破坏。另外，投资2800万元、按三星级标准建造的集住宿、餐饮、商务、办公于一体的现代化涉外玉门宾馆，由于客源稀少，也已停止营业。

“豪华搬迁”让当地财政“透不过气来”。截至去年底，仅建设局的负债就超过一亿元。长期负债建设，造成欠款不断增加，农民工工资拖欠严重，多次被酒泉市清欠办通报。

个人决策失误

一些国有企业领导大慷国家之慨，在投资、担保等方面，根本不予充分的调查、分析和研究，往往是“脑袋一拍，大笔一挥”，便擅自盲目决策，致使国家的巨额财产付之东流。还有由于一些地方的领导盲目追求经济的发展速度，没有树立起科学发展观和正确的政绩观，因而不顾当地实际、群众意愿和经济社会发展的规律，独断专行，这就出现了许多“三拍现象”，即拍脑袋决策、拍胸脯承诺、拍屁股走人，屡屡因决策失误而劳民伤财，贻害一方。

最典型的莫过于国家电力公司原任个别官员的决策失误所导致的巨额损失。2003年，国家审计署抽调大约1300余人对国电公司进行审计，发现国电公司在投资、借款、担保、大额采购等方面的决策失误而导致的国有资产流失，已达到触目惊心的程度，涉及的金额高达78.4亿元。其中因个别领导违反决策程序或擅自决策，造成的损失或潜在损失就达32.8亿元，占42%.一位参与了此次审计的官员说：“毫不夸张地说，前任某些官员对国有资产的处理，完全可以用‘慷慨'形容。”一个例子是，北京供电公司总经理赵某在公司不具备独立法人资格的情况下，在1994至1996年间，擅自为北京威克瑞公司提供担保，本息合计11.2亿元。由于威克瑞公司濒临破产，经法院判决，北京供电公司承担部分赔偿责任，造成损失4.57亿元。

地方上，安徽省原副省长王怀忠在任阜阳市委书记期间那些“志得意满”的“战略”决策，也造成了巨大的损失。王怀忠干什么都是“大”字当头，什么“构建工业大走廊，营造外贸大都市”、“十大农业舰队，五大农业工程”等等，一时间走进阜阳，让人仿佛重又回到了“大跃进”时代。结果，他“拍屁股”走人了，给阜阳留下了20亿元的“政绩包袱”，相当于阜阳财政可支配收入的5倍，至少透支了未来10年的财力。

河南省卢氏县委原书记杜保乾提出在卢氏这座北方小山城创建“突出山城特色，体现南国风光，争创全国一流”的城市化建设的决策，也荒唐透顶。为了“形象”，他竟然别出心裁地用自己的“构想”代替城建部门的规划，刨掉了原有郁郁葱葱的泡桐树，建起了7条不同风格的绿色街道：棕榈树一条街、云杉一条街、四季桂一条街、竹子一条街、柳树一条街、黄杨树一条街、泡桐一条街。那些只适宜南方环境的树种，自然成活率极低，是栽了死，死了栽，栽了再死。为建造这些“形象工程”，仅资金耗费就达1300多万元，而且这些资金都是国家拨给卢氏县的扶贫款。还有所谓的“红色革命”，也是荒唐透顶。他规定，全县无论城乡，沿公路的人家必须刷上铁锈红。因此，该县沿线公路两侧目力所及的砖房、土房，以及厕所、猪圈，一片红色，就连偏远的山区小村也未能幸免。而且凡是上级领导来检查工作，就必须重新粉刷一遍。

第三篇：决策失误责任追究制度

决策失误责任追究制度

决策失误责任追究制度是落实决策责任的重要制度保障，对决策者能够起到心理警戒和行为校正作用，增强其科学决策、民主决策的内在动力，从而有效避免或减少决策失误的发生。一些地方、部门和单位，之所以存在班子成员都想说了算，而又都不想承担决策的风险和责任，出了问题往往不了了之的问题，原因就在于缺少对决策失误的责任追究。健全决策失误责任追究制度，要加强对领导干部责任意识教育，使其牢固树立“有权必有责、用权受监督、失误必追究”的观念。要完善党委领导班子决策的规则和程序，实行重大决策的论证制、票决制，分清决策责任，防止决策的随意性。要本着“谁决策、谁负责”的原则，依据党章、《中国共产党党内监督条例（试行）》以及《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等的相关规定，完善责任追究程序、健全处罚体系。要强化责任追究主体的作用，通过实行党代表大会代表任期制、建立党代表大会代表提案制度等，加强对同级党委全委会和常委会的决策监督；通过健全和落实重大决策报告制度，加强上级党委对下级党委的决策监督；通过改革和完善纪律检查体制，加强纪委对同级党委的决策监督，从而形成党纪、政纪、法律处罚的不同责任等级，根据决策失误导致损失程度和应负责任大小，追究相关责任人的责任。要切实增强制度的执行力，确保决策失误责任追究制度落到实处。

第四篇：领导干部决策失误责任追究制度

近湖镇领导干部决策失误责任追究制度

第一章总则

第一条为进一步强化责任落实机制，促进领导干部认真履职、依法行政、民主执政、科学执政、廉洁自律，增强各级组织的执行力和公信力，提高工作效能。根据《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等，制定本制度。

第二条全镇机关具有或委托行使公共管理和社会服务职能的领导干部不履行或不正确履行法定职责，导致行政管理相对人的合法权益受到损害，造成工作损失或不良影响的，依照本制度进行责任追究。

第三条责任追究在镇党委的统一领导下进行。调查处理必须以事实为依据，以法律法规和政策为准绳，做到事实清楚，证据确凿，定性准确，程序合法，手续完备。

第二章责任追究事项

第四条有令不行，有禁不止，有下列情形之一的，应进行责任追究：

(一)违反法律、法规禁止性规定的；

(二)对上级决定的事项，不按规定和要求落实，敷衍塞责，推诿扯皮，拖延不办造成不良影响和后果的。

第五条独断专行、决策失误，有下列情形之一的，应进行责任追究：

(一)涉及群众的切身利益或者专业性较强的决策事项，不按规定程序进行可行性评估、论证，未经集体决策，致使决策失误，造成不良影响和后果的;

(二)个人擅自决定重大事项、重大项目安排和大额资金使用，造成不良后果的；

(三)违规决定采取重大措施，导致群众大规模集体上访或者重复上访，或引发其他社会矛盾的；

(四)违背科学发展观、错误决策，造成重复建设、资源浪费、重大人员伤亡、生态环境破坏或环境污染的，以及其他重大损失的。

第六条滥用职权、违法行政，有下列情形之一的，应当进行责任追究：

(一)无合法依据实施行政许可或不按照规定方式实施行政许可的;

(二)无法定依据，擅自设立行政收费项目的。贪污、截留、滞留、挤占、挪用党费和救灾、抢险、防汛、抗旱、防疫、优抚、移民、救济、扶贫、国债、人民防空、社会保险、征地补偿等款物或其它财政专项资金的；

(三)超越权限、违反法定程序实施限制人身自由或查封、扣押、冻结财产等行政强制措施的；

(四)干预、阻挠纪检监察机关依法行使执纪权，作伪证，或对办案人、检举人、控告人、证明人打击报复的；

(五)利用职权向行政相对人提出不合理要求，获取不正当利益的。

第七条办事拖沓、推诿扯皮，有下列情形之一的，应当进行责任追究：

(一)对上级来文、来电、来函和领导批示要求办理的事项，违反限时办结制规定的，不及时办理或无正当理由拖延不办，贻误工作，造成不良影响和后果的；

(二)对公开承诺事项不能兑现，影响工作效能的；

(三)对涉及人民群众生产、生活、安全等切身利益的合理诉求不及时办理或无正当理由拖延不办，造成不良影响和后果的。

第八条不求进取、平庸无为，有下列情形之一的，应当进行责任追究：

(一)纪律涣散、干群关系紧张、整体工作效能低下的;

(二)对职责范围内的事项无正当理由不在规定时限内完成或作出明确答复，造成不良影响和后果的。

第九条态度冷漠、作风粗暴，有下列情形之一的，应当进行责任追究：

(一)对群众的上访、检举、控告、投诉、申诉不及时接待或该受理不受理的；

(二)对不属于职责范围或不能办理的事项，不及时解释、说明、转办,造成不良影响和后果的。

第十条欺上瞒下、弄虚作假，有下列情形之一的，应当进行责任追究：

(一)瞒报、谎报、迟报公共突发事件、重大公共安全事故、生产安全事故、重大灾情、重大疫情或其他重要情况的；

(二)对职责范围内的事项和群众反映的问题，在处置中隐瞒真相，歪曲事实的；

(三)对突发公共事件措施不力，处置不当，致使国家和人民利益以及管理相对人合法权益遭受严重损害的；

(四)对本单位或相关工作人员铺张浪费、以权谋私、贪赃枉法等违法违纪问题，瞒案不报，压案不查的。

第三章责任追究程序与方式

第十一条通过以下渠道反映本制度第二章规定情形由职能部门进行初步核实：

(一)市级以上机关及其领导的指示、批示、建议和通报;

(二)镇党委、政府领导作出的批示、意见；

(三)人大代表、政协委员以议案、提案等形式提出的意见、建议；

(四)行政监督机关、司法机关和行政执法机关等提出的意见、建议;

(五)公民、法人或其他组织署名的检举、控告;

(六)有关工作检查、考核中的意见、建议；

(七)新闻媒体曝光的材料；

(八)其他渠道反映的问题。

第十二条责任追究方式：

(一)诫勉谈话；(二)取消当年评先、评优资格;(三)责令作出书面检查；(四)责令公开道歉；

(五)在全镇范围内通报批评；(六)调整工作岗位；(七)责令停职检查；(八)引咎辞职；(九)责令辞职：(十)免职。

以上责任追究方式可以单处或者并处。

第十三条责任追究事项一般应当在7个工作日内完成调查工作，形成书面调查报告，向镇党委、政府报告调查结果。需要进行责任追究的，提出责任追究的具体建议。

第十四条镇党委、政府在接到调查报告后7个工作日内作出责任追究或不予责任追究的决定。

第十五条对责任追究处理决定不服的，可以自收到处理决定之日起5日内申请复查。批准予以复查的，在7日内提交复查报告。复查期间，可以暂停原决定的执行。

第十六条：根据复查报告，分别作出以下决定:

(一)原调查报告事实清楚，单据确凿的，原责任追究决定继续执行；

(二)原调查报告基本事实清楚，基本证据确凿,但情节轻重有偏差的，改变追究责任方式；

(三)原调查报告有重大错误的，终止原责任追究决定。

第十七条责任追究调查和复查期间，应当听取责任追究当事人的陈述和申辩。

第十八条责任追究调查和复查实行回避制度。有关工作人员与责任追究当事人存在利害关系的，应当回避。

第十九条责任追究决定和责任追究复查决定应当由职能部门负责拟制，经批准后，采取书面形式送达当事人，同时向有关部门备案。

第五篇：福州长乐机场决策失误调查

福州长乐机场决策失误调查

□ 钟岷源 《南风窗》 2004年第01期

这条福州市区通往机场的高速路专用线停建了7年。

7年前,福州长乐国际机场通航。当时,这条总长21公里、投资约12亿元的高速公路专用线因资金缺口被时任国家计委副主任的陈桐海叫停。现在,机场方面定于2004年第一季度前动工兴建此路。

陈桐海现在是中国石油化工集团的老总。当年他极力反对建设福州长乐国际机场,他曾当面批评福建省一位副省长和福州市委书记,直接批评他们是在搞“业绩工程”。

当时的福建省建委党组书记封建安也领教过陈的“厉害”。封告知记者:“我向他汇报机场高速公路专用线的事,途中要建桥,也就是现在的青洲大桥,我建议建双塔双索斜拉桥,投资六七个亿。他就噼哩叭啦一通批,说我头发都白了,过两年就要退了,可以甩手不管还债的事情了!”因陈的反对,当年缓建的青洲大桥在机场通航之后才于2002年12月25日完工,桥长 1185米,投资6.5亿元,仍然采用双塔双索斜拉结构。

陈桐海对长乐国际机场没有“好感”的原因是该项目规模过度超前,布点过于集中,投资效益低下。然而陈的声音还是拗不过福建省和福州市“齐心协力”地在北京所做的工作。时任福州市计委主任、福州长乐国际机场建设领导小组办公室主任的范崇华说:“国家计委还是让步了,同意了长乐机场的立项。”

后来一切不幸被陈桐海言中。投资总额27亿元,包括银行利息累计达32.28亿元的福建“天字一号”工程——福州长乐国际机场于1997年6月23日通航后,经营亏损严重,4年负债达30多亿元,陷入资不抵债的困境。

长乐国际机场的建设,从选址到通航,从亏损到重组,在当地一直都是个相当敏感的话题。2002年11月国家审计署对其重点审计之后,把它作为国内重点建设项目的负面典型,定性为“决策失误造成重大国有资产损失”。审计署署长李金华向媒体宣称:“长乐国际机场由于建设规模过度超前,目前旅客量和货邮量只达到设计规模的1/3左右,航站楼和机场生活区大量闲置,运营4年半累计亏损达11亿元。”

初衷

为什么要建这个机场?当时福建省和福州市基于两点考虑:一是原先的福州义序机场军地两用,规模较小。二是着眼两岸“三通”,为直航定点机场做准备。

义序机场位于福州市南边,距市区约 7公里。新中国成立后,由于海峡两岸长期处于对峙状态,福建民用航空中断近25年。1974年11月18日,民航福建省管理局成立。同年12月1日,军用福州义序机场开通航班,福建民用航空开始起步。然而,通航5年仅开通了3条航线。

显然,义序机场的规模无法满足日益增长的客运需要,与福州作为省会城市的形象也不般配。范崇华说:“当时机场的跑道只有2200米,因是军用机场,未设滑行道、联络道,飞机起降,都是从跑道直冲停机坪,波音767要减载后才能起降。而且作为军用机场,它还承担了很多训练任务。”范说,拟建长乐国际机场的同时, 1991年,福州市拨专款9000万元用于修建完善义序机场的盲降设施、通讯设备、滑行道、联络道以及专用公路。

兴建长乐国际机场的第二个理由,是计划将其列为两岸“直航”后的定点机场。福建方面组织专家对台湾桃园机场进行评估,认为长乐国际机场建成之后,与桃园机场东西相对,直飞距离较近,地理位置得天独厚。正因有这层含义,国务院、中央军委在正式批准长乐国际机场项目立项时,强调该机场“不仅是地区经济发展的战略步骤之一,而且将对我国东南沿海地区乃至全国的经济发展,加速实现海峡两岸三通,促进祖国和平统一发挥积极作用”。

对“直航定点机场”的评判,当地一些人大代表及当初参与机场建设的政府高层人士认为是一厢情愿的事。一位不愿透露姓名的省人大代表说,真的“三通”了,台湾直航的首选点也不会选在福州。现在国家挑定的首批直航定点机场是北京、上海、厦门和广州,福州未列其中,福建的对台优势早已边缘化了,现在台商到哪里不可以投资啊?所以说当初的定位是误判。

选址

机场为何选在偏远的长乐海边?当地的说法版本很多,多数人认为,其中有地缘政治的因素。

初建时,当时是省长、省委副书记、组织部长、财政厅长诸人皆为长乐籍人士,把“天字一号”工程定于长乐,会不会是因为长乐籍的“声音”过于集中?这种表象留给众人的联想空间是很大的。

“这当中很多想法是片面的。”当年负责选址的专家组成员之一范崇华向本刊记者谈了选址经过。范说:“选址与长乐人当省领导有无关系,这点我不好评说;但我知道的是,长乐并非我们当初的唯一选择。”

据范介绍,当时省市从国内请来了环保、地质、气象、通讯等一流专家几十人组成专家组,先后挑选了9个地址。一是在义序机场阳近扩建,但因两面靠山,净空条件差,义序机场产权属于空军不便划转地方等问题被否决;二是福清龙田,此地有一军用机场长期闲置,面积比义序还大,但距市区70多公里,偏远,征用良田太多,被否决;三是福清阳下,因地形、净空问题被否决;四是福清厘美,占用良田太多,靠福清市区太近,被否决。连江丹阳、福州北峰、闽侯上街、长乐鹤上也都因地址或工程等条件限制被否决。长乐樟港,也就是现在机场所在地,靠海边,地形平坦,沙质地,拆迁量很小,各方条件俱佳,最终被锁定。

但此地与市区45公里的距离让乘客时有怨言。有资料显示,长乐国际机场是国内目前除拉萨、兰州之外,少有的几个离市区较远的机场。比如上海飞福州,里程 609公里,70分钟即可抵达。而长乐机场到市区45公里也要跑60分钟以上。庆幸的是高速路专用线将要动工了。

路程的距离容易缩短,但对机场选址的“不理解”,仍在一些人心中存在。“且不说机场场址所应具备的条件如何,这个机场布点于长乐本身就有问题。”一名在省领导身边谋事的朋友直露他的看法。他分析说,福建机场的布局非常不合理,现在有福州、晋江、厦门、武夷山机场,连城机场正在建,三明的沙县也在建,投了几个亿现在停下来了。武夷山机场被厦航重组,晋江机场分流了厦门机场的客源,开辟一些特殊航线,生意还算可以,而连城、沙县怎么会有客源呢?

如果当初把长乐机场建在福清侨乡,路程比长乐近,又有高速公路,还能促进当地的外向型经济发展。同时闽南的晋江就没必要建机场了。与福州市交界的莆田市的乘客也可以到福清登机,而闽南金三角的厦门、漳州、泉州地区的乘客到厦门,这样分流就合理些。现在建在长乐海边,叫人拐个大弯绕进去,很不方便。苏州、常州人就很聪明,他们不建机场,建高速路,把上海机场当成自己的机场。

机场选址于长乐,也给长乐周边带来投资热潮。原台湾奥委会主席张丰绪投资 3亿多元在长乐市郊兴建海峡高尔大球场,马来西亚的“糖王”郭鹤年投巨资在福州五一广场兴建香格里拉酒店,他们都期望长乐机场通航之后,能给他们带来商机和人气,但却事与愿违。

筹资

“选址长乐,还有一段内情鲜为人知,那就是为了筹钱。”一名当年主抓重点项目建设的政府高官,向本刊记者透露,“当时决策层有个愿望,认为在美国的长乐人有 30几万,一人买张机票,潜在市场就很大。长乐在海外的富侨有六七万,每人捐5000美元,就能募集到几十个亿,而当时省里缺的就是银子。现在看来,这些想法都落空了。通往美国的航线至今尚未开通,华侨捐资仅600多万元人民币。”

这名官员解释说,当初长乐国际机场的投资概算是17亿,后来突破到27亿,加上银行利息就达到32.28亿。1992年正式立项时,省市政府共筹资4亿左右,而当时国家对大型建设项目的要求是,建设单位的资金要占工程投资总额的30%～50%,而长乐国际机场还不足7%,缺口资金全靠银行贷款和社会捐资。

知情人士告知记者,为求得大笔贷款,当时的福州市委书记几乎想尽了各种办法。至1997年,通过省、市的“不懈努力”,工程得到了银行贷款及发放债券等总计23.5亿元。

借贷难还贷更难。机场通航之后,沉重的银行贷款把长乐国际机场拖进了债务的海洋。加上客货运量不足,使其债务积重难返,亏损越来越大。

除了银行贷款,筹资的渠道五花八门。除了海外捐款,国内一些大公司捐款 400多万元,发放债券2.32亿元,经省、市政府批准,福建省投资担保公司和福州市信托投资公司联合为该债券提供不可撤销担保。通过义序机场收取机场建设费,获得1000多万元,省直机关及福州市的公务员捐款600多万元。事后,许多在机关的上班族对此颇有抱怨,“这哪里是捐款,明明是从我们的工资里直接扣。机场通航了,连机场建设费也没给我们优惠一次。若去义务献血,发病了要用血还可优惠或者免费呢。”

为给募捐造势,1993年1月,省市方面在机场刚完成初步设计的情况下,就搞了个非常隆重的开工仪式。机场建设领导小组办公室主任范崇华认为开工条件不具备,反对搞仪式,却被省市领导点名批评。

规模

长乐国际机场不愧为福建的“天字一号”工程,刚通航的时候,的确让福建人风光了一阵子。这个机场是目前国内已建成的最大的现代化大型国际机场,占地面积1万多亩。飞行区等级达到民航最高等级4E级,能起降目前世界土最大的波音747-400型和麦道11型飞机,满足直飞东南亚、北美等地区远距离航程要求。机场的规划设计原有中国民航设计院的初稿,可省、市方面不太满意。省里交代福州市收集纽约、戴高乐、法兰克福、鹿特丹、新加坡樟宜等国际知名机场的相关信息。最后确定由新加坡雅思柏机场设计公司负责规划设计长乐国际机场。该公司负责人刘太格原是新加坡建屋局局长,是个有名的规划师,他是樟宜机场设计规划的主创人员,兼福州市城市规划的高级顾问。

后来的设计方案远远超出了国家批准的指标,航站楼原为8万平方米,实建13万平方米。原计划投资17亿元,后增加到27亿元。灯光、联络系统等进口设备的标准、数量也一再突破。从德国进口的十几个登机桥才用于七八个,剩下的都放在了仓库。

但省里还是要求参照新加坡樟宜机场的标准来建设,樟宜机场的规模相当于三个现在的长乐国际机场。决策层“雄心壮志”。他们提出长乐国际机场的第一期工程就要达到樟宜机场现有的标准。后来发觉的确太大了,才缩成了现有规模。但在规划上仍为二期工程预留了4200米跑道,还可再建20万平方米的航站楼。

最少在两次的机场建设专题会上,封建安、范崇华及少数官员提出缓建航站楼两翼,以缓解巨大的资金压力。但他们的建议未被采纳,省里的气魄是要一步到位。当时,当地有媒体报道说,长乐国际机场建设是“起步晚,但起点高”。

然而,朱镕基却给长乐国际机场泼了冷水。1998年,他在福建视察时曾讲到,福建没必要在长乐建国际机场,厦门有机场了,一个省何必搞两个国际机场呢?这样会有客源吗?发达国家建机场也没有这么密集。法兰克福有了国际机场,波恩就不建了,有高速公路就行了嘛。

审计

长乐国际机场的问题引起了北京高层的关注。

2002年11月下旬,国务院有关领导指示国家计委、审计署成立联合调查组对长乐国际机场项目进行审计。来自审计署的资料说,福州长乐国际机场是20世纪90年代初以福建省、福州市两级政府为主要投资方新建的大型基建项目。由于追求形象、盲目决策,致使该项目的规模一扩再扩,设施建设超标,最终导致运营期亏损严重,投资效益低下。

审计人员发现,作为我国重要的干线机场之一,长乐国际机场自通航以来,运量一直未能达到设计规模,2001年完成旅客、货邮吞吐量仅超过可研预测值的一半,尚不到机场实际规模的1/3,在通航5年时间内,亏损达 11亿元。

现场审计工作整整持续了两个月。在机场的货库项目被列为缓建项目后,审计人员对已经进口的货库集装区设备的去向进行追查时发现,长乐国际机场在运营后效益差的情况下,不仅未及时处置设备,仍盲目决策投资近3000万元建设货库,进一步加大了项目亏损。

审计组最终全面查清了福州长乐国际机场亏损的直接原因:一是项目决策不科学,可行性研究中市场预期论证不充分,基础数据采集不科学,预测结果过于乐观二是项目建设规模过度超前,大量举债加大运营成本;三是项目建设管理比较混乱,未严格执行基建程序,资金损失和资产闲置浪费,四是机构运营后体制不顺,管理不到位,业务经营不理想等。

审计结果震动了省市两级政府。机场重组拉开序幕。

重组

2002年底,福建省和福州市两级政府依据审计署的“诊断”结果,出台五方面措施应对机场问题。其中包括承担机场10亿元债务,剥离1.5亿元社会公用工程资产,尽快理顺机场运营机制,继续给予政策扶持,福州市政府还对决策造成损失浪费问题进行认真查处。

2002年底至2003年初,机场债权银行国家开发银行总行和中国建设银行已参考审计建议,减免了机场2.48亿元贷款利息。同时,机场按照审计意见对查出的4.88亿元违规违纪问题进行整改。

在此背景下,厦门国际航空港悄然现身,于2003年3月28日与福州市国有资产营运公司签署《福州市长乐国际机场重组合同书》,正式接管长乐国际机场。厦门国际航空港集团前身为厦门高崎国际机场,是中国民航第一家下放地方政府管理的机场,总资产48亿元,净资产22,5亿元,拥有3家机场和18家下属公司,属于跨地域、多产业经营的企业集团。

此次对长乐国际机场的重组采取承债方式,即厦门空港接收长乐机场相应经营性资产及所有业务和特许经营权,同时承担长乐机场相应的银行债务。为接管和消化长乐机场不良资产与债务,厦门空港与福州市政府共同注资成立一家新的福州国际航空港有限公司,厦门空港拥有新公司 90%股权,福州市政府持股权10%。重组后,厦门空港调集17亿人民币,首期投资 5亿元,用于改善长乐国际机场的资本结构。

但据知情人士透露,此前海南航空和,厦门航空都向长乐机场抛出了绣球,但无结果。他们的落空有些戏剧性。

长乐机场的员工对海航抱着忧喜参半心态。他们了解到海航福利待遇不错,但担心其重组行为是搞资本炒作。事实上:,据福州市银监会的一位人士介绍,当时长乐机场的账面很难看,部分利息还未宽免,负债结构也未调整,海航看到

厦航接踵而至。据悉,长乐机场的多数员工欢迎厦航入主。因为厦航凭借其实力和信誉,2002年对武夷山机场重组,营运一年后据说税前分红为8%。然而,厦航的失误是过早“放出了风声”,控股后将更换全部高管人员的消息甚至见于报端。长乐方面随即产生排斥情绪,状子告到省里和北京。据厦航方面表示,其方案上报后没有得到批准,最终美梦难圆。

厦门航空港集团汲取教训,采取低调行动,速战速决,长乐机场的一位中层管理人员告知本刊记者:“厦门空港的重组行动相当诡秘,从传出风声到最后签约,差不多就一个月时间。当时我和同事出差海南,回到长乐,发现我们的机场已被悄悄卖了,一夜之间换了爹娘。”

重组后通过竞聘上岗谋得了一份中层职位的朋友告知记者,厦门空港重组长乐机场,是盯上了这里的三大潜力:一是土地资源,目前可利用的还有2000多亩,二是一大批的成熟技术人员;三是优良的硬件设备。厦门空港总投入预计不会超过10亿元,买下了价值30几亿的机场。

一时间,重组举动引来众多关注,被盛赞为国内首例机场与机场之间通过商业运作进行的成功组合。但从长乐机场重组的全过程看,本次重组仍由政府主导进行,远非媒体所言的“商业运作”那么简单。要不然,宽免11亿元的贷款利息,剥离1.5亿元的社会公用工程资产也不可能那么顺畅。

但对长乐机场而言,现今员工最关心的是厦门空港能带来什么变化。

“首先是营销观念变了,航线营销、创造需求成为机场上下的共识。2003年11月,我们一周内就新开辟了日本大阪、新加坡两条国际航线。二是成本观念变了。以前采购随意性很大,造成浪费,现在要提前上报计划,分轻重缓急、量力支出。三是岗位观念变了。通过公开竞聘上岗,处级干部从原来的50多人减至现在的22人,科级从200多人减至100人,员工从1700多人减至1200多人。”机场党群工作部主任陈海宁告知记者。新的理念能否激活长乐国际机场?现实依然严峻。重组的第一年,他们完成旅客吞吐量约250万人次,仍然是设计规模的1/3。然而厦门航空港集团总裁王倜傥踌躇满志,他说:“我们的经营目标是4年内扭亏为盈。去年是改革年,今年是发展年。我们看好它的未来。” 它的未来,人们拭目以待。