群体性事件与我国政府社会治理模式变革

第一篇：群体性事件与我国政府社会治理模式变革

群体事件与我国政府社会治理模式变革

陈旭 学号122001171 摘要 本文以群体事件为切入口，探讨在群体事件中如何对我国社会治理模式进行变革，希望给给当前的政府治理模式带来新的思考。

关键词 群体事件 政府 社会治理模式 变革

前言

首先给大家讲个案例，启东事件。事件发生背景王子造纸在南通设立了造纸厂，但有大量污水需要排放，于是决定将排污工程管道在启东附近入海，计划建造一条110公里长的排污管道，将南通、海门、启东沿线所有污水处理后，统一排放，设计能力是每天60万吨，后来降低到每天15万吨，是为“南通排海工程”。江苏启东市数万民众举行示威，示威者广为散发《告全市人民书》，呼吁启东人站出来，抵制王子造纸厂“将有毒废水排放到启东附近海域”，号召举行“保卫家园”行动。

2012年7月28日，由于担心日本王子纸业集团准备在当地修建的排污设施会对当时民众生活产生影响，数千名启东市民于清晨在市政府门前广场及附近道路集结示威，散发《告全市人民书》，并冲进市政府大楼，并从市政府中搜出了许多名贵烟酒等物品，并在警察到来之前将这些物证陈列在政府办公楼前。武警于上午9时许抵达现场，但只是维持现场秩序，并未采取以往群体性事件中发生的强制驱散等强制性措施。在民众示威过程中，出现了民众掀翻汽车、捣毁市政府办公电脑等暴力行为，而警方保持了相当程度的克制。

在冲突过程中，启东市市委书记孙建华遭到民众扒光上衣，市长徐峰被强行套上抵制王子造纸的宣传衣，但启东市领导并未下令警方采取进一步强制措施。

中午过后，警方的处理态度开始有一定的变化，开始抓捕一些过激分子，在此过程中，有少量民众受伤。日本媒体《朝日新闻》称，该报上海分局局长奥寺淳28日赴启东采访拍照时“遭十几名警察的暴行，头部被踢，并被没收了照相机和记者证”，并向中国提出抗议。

当天下午，冲进政府大院的上千民众全员撤出，之后当地警方封锁周边道路，抗议活动基本平息。有维权网站报道，来自无锡、苏州、常州、扬州的特警和武警部队也于当天午后陆续抵达启东封锁道路。下午有一段时间，整个网络都被屏蔽，市民无法上网

由于缺乏官方数据，该事件的示威人数并没有一个准确的数据，据媒体估计，有超过20000人参加，也有的媒体估计有超过30000人，游行示威人群加上集会人群将近10万人。这就是著名的启东事件，群体事件中的典型案例。群体性事件已成为当前影响我国社会稳定和发展的一个重大的理论与现实问题;群体性事件发生的原因相当复杂，包括政治、经济、文化等方面的因素。而传统的政府治理模式的弊病，无疑成为促成群体性事件的一个重要政治因素为此，加快政府治理模式的创新，提高政府公共管理的效率与责任性，加快官僚体制的改革，确保权利运行法制化，推动信息公开和建立多元沟通机制使政府能够更好的提高执政能力，有效应对和缓解群体性事件，促进和谐社会的形成具有重要意义。

一、群体事件的理论概述

（1）、群体事件的内涵

群体事件即群体性事件，群体性事件是指由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为的方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种事件。2009年9月，中共《党的建设辞典》时隔20年后再出版，在整部辞典的1015个词条中，1/3是新词，群体性事件等被收入其中。

宋宝安等认为，群体性事件是由社会矛盾引发，由特定和不特定的某些具有共同利益的偶合群体，以一定的目的为基础，带有明显的利益诉求性质的体制外活动，是以合法的或非法的规模性聚集的形式，表达利益诉求和政策主张，对社会秩序和稳定造成一定影响的事件。向德平等认为，“群体性事件是指由社会群体性矛盾引发的，不受既定社会规范约束，具有一定的规模，造成一定的社会影响，干扰社会正常秩序的事件。群体性事件的表现形式多种多样，如集体上访、集体怠工、罢工、非法集会、聚众、游行、示威、骚乱、**、大众恐慌等等”。

（2）、群体事件的基本性质

总体上看，随着改革开放的不断深入，经济体制的转型和社会结构转型，社会利益格局的调整，新问题、新矛盾不断增多，我国群体性事件次数和参与人数均呈上升趋势，参与人员常常达到了成百上千直至上万人参与的在全国也已经是屡见不鲜。群体性事件所涉及行业越来越多，主体成分也呈多元化。

而引起群体性事件的原因更是涉及方方面面。既有一般性问题，也有特殊性问题；既有经济领域问题，也有社会领域问题；既有历史累积的问题，也有现实中新产生的问题；既有国内因素，也有国际影响。这些矛盾和问题相互交织、相互影响、相互作用，进一步增加了社会稳定形势的复杂性，加大了维护社会稳定工作的难度。

从性质上来说，当前我国发生的群体性事件，绝大多数都是对权利和权益的诉求，属于人民内部矛盾，是由人民内部矛盾激化而产生的，并不是要推翻国家政权和现行社会制度。

（3）、出现群体性事件的原因

社会不满群体存在、群众缺乏表达渠道、政府管理能力应对能力不足、群体性心理因素诱导、基层不作为，“小事拖大，大事拖炸”、干部和群众长期矛盾的积累。这些都是导致群体事件发生的直接原因。但是，导致群体事件深层原因更应该引起我们的注意：社会贫富差距拉大、职工经济利益和民主权利受到侵犯、领导干部不倾听群众呼声，不关心群众疾苦，使小矛盾酿成大矛盾、人们的思想意识和价值观念日趋多元化、复杂化。社会管理方式与社会主义市场经济和群众日益增长的民主意识不相适应。法制不健全、权利过度集中、领导没有能力、是社会转型中群体利益的损失、政府及相关职能部门存在官僚腐败现象、社会保障体系尚未健全、政治体系存在问题。

二、我国传统政府治理模式存在的问题对群体性事件带来的影响

1、行政效率低下让社会公平成为空头支票。转型时期，传统的平均主义利益分配机制被打破，社会分化日益加剧，一方面出现了很多富裕阶层，另一方面也使一些人承受了社会转型所带来的下岗,失业等社会剧痛。这是社会发展和体制转型过程中所必然出现的现象。政府必须坚持公平与效率的原则，切实维护好大多数阶层的利益，推动社会保障制度的建立，解决好困难群众,利益受损阶层的问题，最大限度的维护社会公平。而我国当前一些地方政府行政效率滞后，不能及时解决群众的问题，使得群众的矛盾逐渐积聚,贫富差距愈来愈严重； 加上政府行政体制改革滞后,机构臃肿，官员腐败问题严重,干群关系紧张，又极大的加剧了社会的不公平。

2、传统的政府治理模式和民众积极参与政府建设的心愿没有达成有效统一。传统社会，我国政府的治理一直采取的是一种管制与压力型的治理模式，要求民众完全服从,不允许有任何的反对之声。这在信息化程度不高,民众自我意识淡薄,社会相对公正的情况下，还是起到了保证政令畅通,维护社会稳定的作用，但在当前的转型时期，信息高度发达,民众自我意识不断提高,社会分化日益明显，加之，全球化过程中，西方国家一些先进的政府治理理论与经验的传播及现代社会对民主法治的诉求，无疑都使民众呼唤一种服务型政府，渴望政府能够更好地为民众提供优质的服务，有效的解决社会发展过程中一些突出问题，维护社会的公平与公正，推动社会的民主化进程。但在众多的群体性事件当中，一些当地政府仍然沿用传统的治理模式，不是平等地与民众交流，妥善的化解矛盾，而是动辄命令,强制的做法，随意动用警察，采用暴力手段平息人民内部矛盾和纠纷，虽然表面上平安了，但民众怨气却不断积累，矛盾不断加深，从而会引发更大的冲突。

3、官僚体制的迟滞不能及时有效解决群众的权益问题。官僚制也叫科层制，它在传统社会起到了整合资源,维护社会稳定的作用。然而，现代社会随着网络信息技术发展，社会结构的日益分化，传统的行政理念与治理模式已经不再适应社会发展的需求，科层制本身固有的缺陷也越来越突出，如机构缺乏弹性，无法适应环境变化； 层级太多影响行政效率；机关规模缺乏标准； 职能部门之间，由于本位观念，互不协调，甚至互相制擎;权力集中缺乏民主参与； 官员对上级负责，忽视民意；机关运作中抓权,扩权屡见不鲜等； 引发了政府管理的危机。众多的群体性事件都源于许多基层官员对民意的漫不经心，引发了社会舆情转向社会冲突，错过了处理群体性事件最宝贵的机会。那么，到底是什么原因造成地方官员对社会矛盾的反应迟钝? 如果用学者的话说，这是一种体制性的迟钝，与现行干部考核任用,政绩评价体制有关。用老百姓的话说，干部只报喜不报忧，谈问题是“金字塔”，一级一级往上缩小，讲成绩是“倒金字塔”一级一级向上夸大。“小事不报告，大事先摆平再报告”，等摆不平被迫报告时，局面已经难以收拾，丧失了将矛盾化解在萌芽阶段的最佳时机。

4、信息不流通造成官民矛盾激化。信息公开是现代社会对一个民主政府的基本要求，只有信息公开才能保证公共政策制定的公平与效率，避免官员的贪污腐化与权利寻租，才能为群众提供平等的竞争机会，避免一些优势阶层的信息独享与资源垄断。在很多群体性事件的处理当中，很多当地政府想法设法封锁信息，即任何不利于自己的信息首先封锁，成就逐级放大,问题逐级缩小，只报喜不报忧。而不是把问题向群众说明，采取公开的对话方式以取得群众的理解与信任，这种做法使得群众因为不知情而猜忌,困惑，更加怀疑政府处理问题的公正性与能力。于是，群众就会选择采取抗议的方式对待政府的行为，要求政府公开事件的真相和处理过程。

5、单一的沟通渠道，不能有效反映民意、导致民众对政府积怨过深。新公共管理理念要求一个政府应该建立社会安全阀机制，即通过一些组织,机构等缩短政府与民众的距离，让群众通过各种渠道及时充分地表达自己的利益要求，政府可以适时地根据群众意见做出政策调整，等于在政府与群众之间安装了一个安全有效,双向互动的“缓冲网”，使社会张力得以释放，社会免于脆性崩塌。我国传统的政府与民众的沟通机构就是政府设立的信访部门。但一段时间以来，压制上访,截访甚至以“精神病”为名滥用强制措施的负面新闻不时见诸报端。一些基层信访部门常常为维护一方“稳定”而有意截访，在一定程度上造成了所谓“越级上访”。群众在政府难以及时解决问题，个人力量实在淡薄，又没有可以依靠的团体或组织，在万般无奈的情况下，他们选择了聚众示威,抗议，寄希望于政府和上级部门的关注，以使权益得到保护,问题得到解决。

三, 推进政府治理模式的变革，将群体性事件扼杀在摇篮

1、加快政府的公共管理效率，兼顾社会公正与公平。据统计，70%以上的群体性事件源于经济利益问题，转型期社会分化,贫富悬殊已经成为社会发展中的突出问题。而政府的责任就是维护社会的公平与正义。而要做到这一点，首先要有高效的行政效率，因为政府行政效率的迟滞已经不能满足社会发展中众多公共事务需要及时解决的需要； 其次，对政府来说，效率不是追求的最终目的，社会公平和正义才是政府治理的理想目标。政府必须具有公共责任心，以不违反机会平等和公众监督原则为前提，绝不能让少数人中饱私囊。一方面要充分发挥市场在资源配置上的基础性作用，提高经济发展的效率和效益； 另一方面要坚持社会主义制度，保障社会的公平和公正，特别是要保障社会弱势群体的合法权益，为他们创造一个公平,公正的社会环境。要注意完善政府机关的监督检查手段，消除对公共利益以及公民,法人和其他组织合法权益具有威胁的因素与隐患。社会发展的基本宗旨是人人共享，普遍受益。当前，一定要从群众最关心,最现实的问题入手，努力维护人民群众的根本利益，使弱势群体得到来自社会和政府的更多关怀，不断地使人民群众从经济社会发展中得到更多的实惠。

2、积极建设民主阳光的政府体系，促进政府权利法治化。首先，应该确立一种正确,科学的价值理念，政府及公共机构人员必须及时的转变观念，抛弃“官本位”的文化陋习，树立全新的行政价值和管理理念;其次，要加强政府的法治建设，政府权利的运行一定要有法律的监督和制约，比如，不能滥用权利，随便调用警力,采用强制手段来镇压民众合理的利益诉求，不得违规使用枪械,警棍等武器。建立严格的责任追偿制度，对事件处理当中一些行政人员违法,不当的行政行为要进行制裁,追究，使他们时刻牢记自己的行政职责，不敢僭越权利的界限，更好地为民众服务。

3、把对政府的行政体制改革落到实处，构建高效率政府。首先，要转变政府职能，减少对社会和市场的干预，加快政府机构改革步伐，精简机构，裁汰冗员，简化规章制度。第二，要减少官僚体制的等级链，缩短政策制定与执行层的距离，使政府组织向扁平状,弹性化转变，这样才能够迅速解决问题，提高组织效能；第三，应完善行政管理绩效考评制度，发挥公务人员的积极性和创造力，强化行政责任追究制度，以便为行政管理的高效运作提供新的动力支持。第四，要制定科学的管理程序，使各项管理活动井然有序地进行，不至于在某个环节和过程中浪费时间，延缓决策过程；第五，要建设节约型政府，严格监控财务运行，采用成本——收益分析法衡量活动的必要性，最大限度地节省政府开支，这也是实现政府廉洁高效的重要手段之一。

4、建立阳光透明的政府，利用互联网积极听取民意，加强信息公开透明。列宁曾指出：“没有公开性而来谈民主制是很可笑的。”公开是公共权力监督的前提，没有公开，任何公共权力监督都无从谈起。政府在运行上应该实行透明行政，公民对公共事务享有知情权,监督权以及参与权，从而有效制约政府行为并提高政府效率。政府通过举行有关审批事项及行政决策等方面的新闻发布会。一方面向社会公布有关行政信息赋予群众以知情权，同时在报刊电视等媒体上辟出专栏以披露行政过程中各类违规违法行为实现“阳光行政”。通过舆论压力促使政府及其公务人员严格依法行政。也通过信息公开，使群众及时了解一些事件发生的真实原因及过程，这样就打消了他们的疑虑，不再有被蒙蔽的心里，通过媒体等渠道及时了解事件的处理过程，较好的维护自己的权益。

5、养成积极回应民心的思想体系，让民众能多渠道与政府沟通。“回应型政府 ”是伴随着西方政府治道变革产生，并在新公共管理理论中得以提升，逐渐成为当代各国政府所共同认可的一种政府治理模式。政府不再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，而是责任明确,积极回应公众需求的政府，公众不仅仅是被管制者的角色，还是政府提供的产品及服务的消费者。笔者认为，回应型政府最重要的是建立多元对话沟通机制，为此，一要做到确保政府与民众联系的渠道畅通，对政府来讲，发挥国家信访部门的沟通作用，尤其是基层信访部门的工作，更有利于群众意见的充分表达。二是要培育和完善社会中介组织，发挥群众团体和其他社会组织的桥梁纽带作用。三是要加强社区和农村自治组织的建设。通过发挥社区和加强农村自治组织的功能，把群众的意见,要求及时,有效的反映上来，通过社区和自治组织的沟通和自下而上的这种有效途径，使政府与民众增加了解，使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求。结论

综上所述，通过对我国政府治理模式进行有效变革，势必减少群体性事件的发生。与此同时，能让政府部门“知群众之所急，想群众之所想”。

参考文献：

[1]肖唐镖.群体性事件研究[M].上海：学林出版社.2011 [2]吴清军.新时期群体性事件的变革[J].河南大学.2011 [3]周振超.阶层分化与政府治理模式变革研究[M].上海：学林出版社.2010

第二篇：论群体性事件的行政法治理模式（范文模版）

论群体性事件的行政法治理模式

——从压制型到回应型的转变

戚建刚

 2013-05-02 21:45:41

来源：《当代法学》2013年第1期

摘要: 当前我国群体性事件频发，政府执政能力面临严峻考验，但相关部门仍然习惯运用“压制型模式予以应付。“压制型”治理模式以行政法“管理论”作为理论基础，以追求社会的“刚性稳定”为目标，以行政单方“强制措施”为手段，在实践操作中已呈现诸多合法性危机。根据我国行政法治的发展状况，并反思地方政府治理群体性事件的经验和教训，建立一种新的群体性事件治理模式——— “回应型”治理模式势在必行。“回应型”治理模式以相对人有序参与为手段，以“平衡论”作为理论基础，将维护社会“韧性稳定”作为终极目标。该模式的优点在于能够从根源上实施风险防范、危机处理和权益保障。为将“回应型”治理模式合法化，行政法需要在微观层面进行严谨缜密的制度设计，而关键是建构相对人有序参与群体性事件处理过程的程序制度。

关键词: 群体性事件；压制型模式；回应型模式； 相对人参与

一、引言

所谓群体性事件，是指社会矛盾经过一定时间的酝酿，在没有得到行政机关有效治理的情况下，由特定或不特定人集合形成一定的群体，通过没有法律依据或者法律依据不充分的规模性聚集或各种群体性行为，向行政机关或其他特定的机关部门表达利益诉求和主张，且对社会安全和稳定造成或可能造成重大影响的各种事件。[1]一般来讲，群体性事件的发展过程可以划分为四个阶段，即酝酿阶段、集合阶段、爆发阶段和处置阶段。群体性事件主要类型可以分为维权行为、社会泄愤事件、社会骚乱和社会纠纷，其中重点是维权事件和泄愤事件。[2]一般来讲，群体性事件具有群体性、破坏性、复杂性和人民内部矛盾性等特征。

现阶段，我国群体性事件的发生频率和规模并未得到有效遏制，给社会稳定和政府权威造成较大负面影响。由于受“管理论”影响，我国现行行政法律制度尚未对行政机关有效治理群体性事件提供系统和科学的规范性指引。应当说，现代行政法的核心使命始终是通过权利和义务模式为行政活动提供一种合法性评价和理解框架。[3]因此，我国行政机关治理群体性事件也绝对不能游离于法治框架之外。鉴于此，本文在分析传统行政法治理模式——— “压制型”模式及其面临的合法性危机的基础之上，以现代行政法中的“平衡论”作为理论基础，提出治理群体性事件的新模式——— “回应型”治理模式。

二、“压制型”治理模式及其合法性危机

（一）“压制型”治理模式的主要特征

“压制型”治理模式，是指行政机关主要运用行政强制手段对群体性事件进行打击处理。[4]作为群体性事件的行政处置模式，它以实现行政机关所认定的公共利益为终极目标，以贯彻行政机关的单方意志的强制性行政行为为主要手段，基本无视参与群体性事件的行政相对人的权利主体地位。该模式所构建的社会稳定是一种刚性稳定，而刚性稳定看似强硬实则脆弱，其动用的社会资源极大，付出的行政成本极高。正如有学者所指出的，如果行政机关仅以“刚性稳定”为目标，以权力的排他性和封闭性为基础，把群体性维权行为，如游行、示威、罢工、罢市、罢运等群众集体行动都视为无序、混乱或者是骚乱，盲目进行压制或打击，那么这种稳定状况是有政治风险的。[5]

在“压制型”治理模式下，一些地方政府一旦发现公众“集体表达利益诉求”，就以“维

稳”之名进行高压处理。事实上，这种治理模式“治标不治本”，无法从根本上解决群体性事件的深层次矛盾，只是暂时阻止了事态进一步扩大。如果处理不到位，极有可能为更大规模群体性事件的发生埋下祸根。应当说，在相对紧张的官民关系中，如果民意、民怨和民愤若得不到及时疏导，反而被一次次压制，只会激起更多的误解与矛盾。当下一次“群体性事件”爆发时，行政机关不得不采取更强烈的高压手段，动用更多的公共资源，如此恶性循环，后果不堪设想。

（二）“压制型”治理模式在行政法上的理论基础

我国地方政府之所以习惯动用强制手段处置群体性事件，一个重要原因是受到传统的行政管理论思维的影响。[6] “管理论”主要从行政权力角度建构国家的行政法制，强调行政机关对行政相对人的单方管理，强调行政机关职权与职责之重要性，而较少关注行政相对人的权利与义务。根据该理论，行政相对人只是行政管理的客体，他们的权利处于相对次要和被压抑的境况，难以得到行政机关充分的顾虑和保障。

可以说，群体性事件的“压制型”治理模式与“管理论”一脉相承。主要表现在以下方面:一是在对群体性事件定性上，往往将群体性事件视为破坏社会管理秩序的负面现象，没有认识到它的正面意义。实际上，群体性行动仍然是我国公众表达权利诉求的一种正当方式，是社会压力的一种释放渠道。如有学者认为: “群体性事件是指具有某些共同利益的群体，为了实现某一目的，采取静坐、冲击、游行、集会等方式向国家机关施加压力、破坏公私财物、危害人身安全、扰乱社会秩序的事件。”[7]该定义将群体性事件定性为“向国家机关施加压力、破坏公私财物、危害人身安全、扰乱社会秩序的事件”，这种行为定性只强调群体性事件的负面性，显然是不客观和不全面的。二是在治理群体性事件过程中，一些行政机关有时采用暴力的、压制性的手段，以达到维护“刚性稳定”的目的，冷漠对待公众的正当权利诉求。如在2008 年的6 月的贵州瓮安事件中，行政机关在不恰当地动用警力的行为以及对与群体性事件相关的信息进行封锁的行为。[8]三是在对治理群体性事件的行政行为的监督上，司法机关面对复杂的社会矛盾，无法单凭法律作出决断，因此也难以对行政权力的行使形成有效的制约。

（三）“压制型”治理模式的局限性

实践表明，以“管理论”为基础的“压制型”治理模式存在明显弊端，已经导致并加剧政府治理的合法性危机，其主要表现在以下方面:

1． 不能从根本上缓解群体性事件的频发。对群体性事件的不合理定性，必然导致行政机关治理目标和手段选择上出现偏差，实践中行政机关往往公然采取违法的处置措施，而违法的管理措施必然难以服众，也无法从根本上缓解群体性事件频发的局面。具体而言，首先，行政机关基于对抗性思维，将群体性事件定性为“向国家机关施加压力、破坏公私财物、危害人身安全、扰乱社会秩序的事件”。然后，采取警力驱散和封堵信息等强制性手段将群体性事件压制下去。最后，行政机关对具体组织策划的“主要分子”采取侦查、逮捕、关押等强力处罚手段，威慑其他参与事件的相对人，达到维护刚性稳定的目的。但是，这种通过高压手段维持的刚性稳定相当脆弱，最终的结果只能是压力越大，抗争越强。这是因为，公众之所以参加群体性事件，往往是因为他们无法通过法定渠道获得有效救济，群体性行动成为他们表达利益诉求的一种无奈选择。然而，传统处置模式完全将相对人的这些利益诉求压制和封堵，同时也没有正视群众的不满和怨气，所以一旦受到其他偶发事件的带动，群众的不满将会以更加剧烈的形式爆发出来。

2． 群体性事件的治理成本过高。行政机关对群体性事件的治理成本体现在很多方面。总体上可以为有形成本和无形成本。有形成本是指可以以金钱计算的成本，其他则为无形成本。在“压制型”治理模式中，有形成本主要包括动用警力的费用、封堵信息传播的费用、后期追查“不法分子”的费用以及从群体性事件的发生到最后达到刚性稳定时所花费的人力和物力等。从表面上看，“压制型”治理模式中行政机关付出的有形成本似乎不高，但由于“压制型”治理模式会导致群体性事件的循环发生，所以这种有形成本不是一次性投入的，而是多次成本的叠加。关键问题还在于“压制型”治理模式会产生无形成本。主要包括行政机关公信力的降低、行政机关负责人政治资本的损失、对民主大环境的负面影响等。这些有形和无形成本不断累积，导致社会维稳成本居高不下，而如此巨大的维稳财政投入，最终都要分摊在每一个纳税人身上。

3． 不利于保护行政相对人的合法权益。在“压制型”治理模式中，行政机关将参与群体性事件的相对人视为是管理客体，并采用对抗性手段进行打压，不仅导致行政相对人合理的利益诉求无法充分表达，甚至还会给行政相对人造成新的人身和财产损失，有人甚至还要面临被逮捕或监禁的后果。由此可见，“压制型”治理模式根本无法保障参与群体性事件的行政相对人的合法权益。

三、“回应型”治理模式及其正当性

（一）“回应型”治理模式的兴起

随着我国行政法治发展，行政法“平衡论”逐渐取代“管理论”，并成为我国行政法的理论基础。“平衡论”不再片面强调行政机关的管理特权，而是更加关注行政相对人的主体地位，重视行政相对人与行政机关之间的协调与合作，并试图在行政权的合理行使与行政相对人权利的保障之间、在行政效率与社会公正之间维持一种动态的平衡关系。[9]应当说，这种理念已经在我国诸多立法中充分体现出来，并且逐渐成为我国行政法立法政策的基本指导思想。例如，我国《行政强制法》就直观体现了行政相对人权益保护的思想。该法第1 条规定: 为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。在具体的行政法制度设计方面，行政听证制度也体现了“平衡论”的基本要求。而在行政机关具体处置群体性事件的过程中，2007 年厦门市行政机关对PX（对二甲苯）事件的成功处置，[10]以及2008 年11 月重庆市成功化解出租车罢运事件，[11]也充分展现了地方政府积极践行“平衡论”的基本价值理念。

可以说，体现人文精神和权利思想的“平衡论”能够引导行政机关合法理性处置群体性事件。因此，法学理论与政府主管部门需要对传统的“压制型”治理模式进行深入的批判和反思，必须严肃对待参与群体性事件的相对人的主体地位、尊重他们的利益诉求、鼓励和引导行政机关积极与相对人协商、合作，从而实现公共利益和个人利益的平衡的“回应型”治理模式将应运而生。

（二）“回应型”治理模式的主要特征

“回应型”治理模式，强调通过行政相对人有序参与促进行政机关积极回应公众利益诉求，从而最终化解社会矛盾。在这种模式下，行政机关的主观认识和思维方法具有决定性作用。亦即处置群体性事件不能单纯依靠强制手段，应当对群体性维权活动采取相对宽容和克制的立场，并且积极了解群体性维权活动的合理性以及问题症结所在。一般应采取各种柔性手段（如官民对话、现场办公）对参与群体性事件的相对人加以引导，以相对和平的方式寻求解决问题的最佳方案。不同于传统的“压制型”治理模式，在“回应型”治理模式中，行政机关尊重参与群体性事件的相对人的意志和利益，以实现社会稳定、官民合作共赢为基本目标。并且，在“回应型”治理模式中，行政机关不仅为相对人提供参与解决争议的机会，让相对人主张自身的利益并且对行政决策施加影响，而且还可以不断培养和提高公众政治参与的能力和水平。由此可见，“回应型”治理模式下形成的社会稳定是一种韧性稳定。需要强调的是，也只有韧性稳定才是一个自由社会和活力社会真正需要的稳定。从表面上看，行政机关主动与相对人对话和交流，似乎有损政府的权威和尊严，但政府对公众正当诉求的积极“回应”与“妥协”，恰恰是政府必须承担的责任和义务。政府应当允许公众在合法范围内的呼吁和抗争，允许公众揭露社会问题，允许释放不满情绪。通常来讲，最有活力的社会恰恰也是允许抗争的社会。因此，行政机关在群体性事件治理过程中，应该转换传统思维模式，变追求“刚性稳定”为“韧性稳定”，与参与群体性事件的相对人形成良性的互动关系。正如有学者所指出的，“回应型”行政机关就是要建设以社会公众利益为导向的行政机关，建设以行政机关与公众互动合作为基石的参与型行政机关，建设以公共责任为核心的责任型行政机关，建设以形式正义和实质正义相结合的行政机关。[12]

（三）“回应型”治理模式的主要功能

1． 能够从根本上治理群体性事件。国内的经验或教训表明，以相对人有序参与为核心的“回应型”治理模式是有效治理群体性事件、维护国家和社会的安全稳定的科学方法。首先，行政机关对日常管理中所发现的社会矛盾的即时处理，可以及时定纷止争，避免公众不满情绪的持续积累，从而有效预防群体性事件的发生;其次，在群体性事件发生之中或发生之后，“回应型”治理模式也是行政机关用以化解各种矛盾的必要选择，如果仅仅采取压制型手段予以应对，不仅会激化各种矛盾，也会导致维稳成本长期居高不下。

2． 能够有效保护相对人的合法权益。从行政相对人的立场分析，群体性事件之所以发生，主要是由于他们难以在正常的法制渠道内表达自身的利益诉求，从而采取的一种体制外的表达方式。可以说，在参与群体性事件之前，相对人的权益大多已经受到了特定国家机关或其他私主体的违法行为的侵害。“回应型”治理模式强调行政机关与相对人的互动，强调行政机关倾听相对人的意见，并予以及时有效的反馈与回应。在这种体现民主精神的官民协商的过程中，一方面，相对人的知情权和参与权得到保障;另一方面，相对人的合理诉求也能得到满足。

3． 能够培养和增强相对人参与行政管理的意识和素质。“回应型”治理模式强调相对人的主体地位，要求相对人能够参与对群体性事件的处理过程，这种以有序参与为核心的治理模式能够培养和增强相对人的政治参与素质。主要体现在: 首先，相对人的参与会提高自身的民主意识和权利意识，扩大相对人的公共空间，在其中学习并适应公共生活，不断提高公共合作精神，从而增进相对人参与行政机关决策的责任感。其次，相对人的参与能够增加其对行政事务参与的效能感。德国学者坎贝尔（Campbell）等人把政治参与的核心概念“效能感”定义为这样一种感觉: 个人的政治行为对于政治过程确实有影响或者能够有影响，也就是个人认为履行公民责任是值得的。它是一种感觉，认为政治和社会的改变是可能的，公民个人可以发挥作用来促成这种改变。在社会科学中，效能感分为内在效能感和外在效能感。内在效能感以公民个人的信念为基础，即认为自己可以直接影响国家的政治决策。外在效能感是指认为机构和政治制度的参与者将正面回应公民的参与及其传递的要求。[13]公众参与群体性事件的治理，毫无疑问也能增强公民政治参与的“效能感”。正如英国学者麦克弗森所总结的，参与型民主能促进人类发展，强化政治效率感，弱化人们对于权力的疏离感，培养对集体问题的关注，并有助于形成一种积极的、具有知识并能够对行政机关事务更有兴趣的公民。[14]

4． 能够增强行政机关治理群体性事件的合法性，提升行政机关的公信力。在“压制型”治理模式中，某些行政机关处理群体性事件的惯常手法就是动用武力，派大量的警察来维持秩序。此时，行政机关行为的合法性就潜藏着危机。首先，在还没有完全调查清楚群体性事件性质的前提下，就贸然采取警力压制等暴力手段，极易产生违法问题;其次，行政机关在没有准确掌握事实情况和没有尝试进行有效沟通的情况下，就采取动用警力和封锁消息等行为，这显然是缺乏事实依据的违法行为，而且还会降低行政机关的公信力。在“回应型”治理模式中，相对人能够参与群体性事件的治理过程，行政机关将与相对人进行有效的沟通，相对人的意见在行政机关的决策与行动中得到充分的体现，由此，行政机关的行为就取得较充分的合法性，相对人就更愿意配合行政机关的行动，群体性事件也就能得到圆满解决，而不至于留下更多的隐患。

四、“回应型”治理模式的行政法构建

作为群体性事件的新型治理模式，如果不能予以规范化、制度化，就无法对行政机关的行为发挥引导和规范作用，也无法被行政机关自觉参照执行。因此，需要从行政法角度进行科学的制度设计，推动“回应型”治理模式的法律化。由于“回应型”治理模式的核心是行政相对人有序参与群体性事件的整个治理过程，因此，行政法制度设计的关键是建构行政相对人有序参与的程序和制度。主要包括四个方面的制度改革。

（一）建立健全团体性诉求表达机制

从我国群体性事件的成因与表现形式来看，由于公众缺乏可以依靠的团体或组织作为“代言人”，导致分散的个人在与公权力机关交涉过程中始终处于弱势地位，即便是正当合理的利益诉求也往往被漠视和拒绝。而公众在万般无奈之下只能选择聚众请愿、示威、抗议，甚至采取触犯法律的非理性行为和暴力抗争。就是在这样一种官民之间反反复复的博弈过程中，普通公众经历切身体会或者口口相传，总结出的“绝对真理”就是: “不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决，闹闹就解决”。长此以往，社会的安定和谐秩序必然被彻底颠覆。

实际上，西方新公共治理理念早就提出政府应当建立“社会安全阀”机制，即通过各类型

社会中介组织（亦称第三部门）在政府与社会、政府与个人之间建立联系，为社会提供内容广泛的服务，并发挥桥梁和纽带的作用。由此可见，在个体与政府间沟通渠道不够畅通的背景下，面对愈演愈烈的社会群体性事件，政府应当允许并鼓励各类型社会中介组织充当不特定社会利益群体的“发声渠道”，政府也需要充分听取并尊重这些具有代表性的统一呼声，并及时反馈意见回应诉求，进而根据社会需求适时进行政策调整。这一沟通机制的优势在于:

第一，社会中介组织可以在分散的个人与政府之间建立一个持久稳定发挥效用的信息交流平台，可以有效促进官民之间信赖关系的建立，避免社会矛盾因为社会组织结构的缺陷而被无限放大。第二，社会中介组织可以将分散个人予以组织化，通过团体内部规约实现组织内自我约束，并对千差万别的个体诉求进行有效筛选与整合，从而提升利益诉求行动的合法化与理性化。总之，要实现国家的长治久安，基本条件之一就是要允许和不断充实公众的团体化和组织化，即允许通过合法中介组织使分散个人能够发出统一的声音。为此，要积极发展社会团体、行业组织、群众自治组织、工会等群体性组织，为普通民众诉求表达提供合法的组织渠道，使群体诉求得到畅通的表达，问题得到合理解决。当然，相关社会中介组织的规范化、制度化建设乃是重要前提，这也是国家立法部门当下亟需关注的重要议题。

（二）充实完善个体性诉求表达机制

如果一个社会的行政法制度无法给社会个体提供参与行政管理事务的充分和有效的渠道，那么，随着社会利益的不断分化，一旦到了矛盾激化的时刻，社会群体性行动就可能冲破社会常规秩序，危及社会稳定。因此，一个合理的行政法制度设计，必须安排充分的个体性利益表达渠道并兼顾和平衡社会各方利益诉求。[15]但是，我国目前公众的利益表达还存在诸多障碍: 一是利益表达渠道不畅。在不同的利益表达过程中，除了执政党的利益表达渠道相对顺畅以外，其他的表达渠道还存在较多制约因素，一定程度上阻碍了其他“声音”进入决策者的关注领域;二是利益表达的非均衡性。强势群体利益表达途径顺畅，而弱势群体则往往投诉无门，由此，在表达的效果上形成强烈反差。相对人有序参与的重点就在于参与过程，其要求就是“有序”，因此，必须扩大相对人参与的渠道和平台，同时保障公众参与的制度化。

1． 完善现有相对人参与制度。现有的市长热线、市长信箱、市长接待日、人大代表接待日以及各种形式的领导接待日从某种程度上都带有很浓厚的“人治”色彩。许多地方行政机关将这些渠道看作是了解社会舆情、体恤民意的工具，但并没有把它们上升到常规民意表达渠道的高度。基于转型时期我国社会发展的现状，这些新型的民意表达渠道在一定程度上缓解了社会的紧张、分流了信访渠道的压力，具有现实的合理性。因此，应该正确认识这些新的民意表达途径，将这些措施制度化、规范化。

2． 修改和完善信访制度。信访制度是中国特有的一种权利救济方式，它一直是弱势群体寄予厚望的一种利益表达方式和维权工具。信访在一定程度上能够弥补法治的弊病，因为常规法律救济机制不可避免存在漏洞和缺陷，而信访的门槛和成本较低，因此更为公众尤其是弱势群体所青睐，其在疏通民意和构建和谐社会中起着重要的安全阀作用。然而，我国的信访制度仍然存在诸多问题，并且已经严重影响到相对人表达权与参与权的实现，因此，在现有《信访条例》基础上还要进一步修改和完善信访制度，加强行政机关的信访工作力度是重视相对人利益诉求的重要体现，更是有效治理群体性事件的应有之义。完善我国的信访制度应从以下方面着手:（1)对于信访资源进行统一调配，形成一个比较完善的信访处理体系。鉴于我国目前信访机构十分分散，信访案件处理效率极为低下的现实，应该将信访资源进行统一的调配，形成一个比较完善的信访处理体系。对于不同信访部门之间互不通气的作法，2005 年国务院《信访条例》中规定的信访信息系统互联互通制度就是一个很好的解决方法，但由于我国地区之间发展不平衡，采取“一刀切”的方式贯彻该方法难免脱离实际，因此在实践中必须针对各地方的发展实际采取分步骤分阶段的实施策略，最终实现信访信息的互联互通。（2）保障信访部门的法律地位和权威性。可以尝试赋予信访部门交办权和督办权，形成大信访的格局。对于社会公众反映的要求，属于法律领域的，可以引导或帮助他们启动行政复议、行政诉讼等正式裁决程序;对于国家工作人员的腐败问题的，可以转交给纪委、监察部门予以处理;对符合法律援助条件的公众，则应当为之提供法律援助。信访部门可以根据信访事件的性质，及时转交给职能部门，并督促限期办理，努力获得社会公众的信任和认同，真正起到疏通民意的作用。（3）切实保障信访人的合法权益，严厉查处少数地方对信访人进行打击报复的事件。行政机关通过从信访中获得的信息，对于及时化解社会矛盾，防止演变成群体性事件具有重要作用，行政机关应该珍惜和妥善利用此类信息。而不应当对信访人采取打击的态度，因为这将为群体性事件的产生埋下祸根。

3． 修改和完善行政听证制度。行政听证制度是一项带有浓郁现代民主色彩的社会管理制度，是关涉民意表达的一项重要程序设计。目前，听证会已经成为行政机关和相对人双向沟通的桥梁，成为相对人参与社会管理的重要载体。从我国目前行政听证立法规定来看，它是相对人可以借助的参与行政机关群体性事件处置过程的较为可行的制度。但是，目前行政听证制度也存在较多问题，主要应从以下方面予以完善:（1）增强听证会活动的公正性。行政听证立法首先要保证听证会组织具有相对的独立性，而不是被某些强势的利益集团所控制;其次，听证会代表的选择应该充分体现民意，并适当增加弱势群体的代表。由于弱势群体的专业知识有限，因此在行政听证会中应当有能代表公众利益的专家出席听证，为民众主张更多合法利益，而不应完全由组织者指定听证代表;三是在听证过程中强化辩论对质的程序设计，保证各方当事人之间能够进行多轮对话，而不是走过场的形式主义。（2）增强听证会活动的透明度。主要是在听证会的筹备、举行以及结果都能够让相对人知晓并接受相对人的监督。首先，在听证之前，要通过媒体的宣传手段，提前将听证会的时间、地点和内容议题向社会公开。其次，听证会的过程中应该允许普通公众旁听，并通过媒体直播等方式让公众了解听证会的整个过程，实现行政听证活动的公开性;最后，听证会后，行政机关要对听证会上的焦点问题和主要分歧意见作出明确的阐释，并说明采纳或者拒绝某些意见的根据，从而维护和提高听证会的公正性。甚至于可以视情况选择适当的方式公开听证会代表的姓名以及联系方式，以保证利益相关人的利益表达。（3）适时制定统一的听证会法。基于当前社会矛盾较为严峻的形势，我国有必要加快立法，保证听证活动走上法律化、规范化的轨道。对此，可以通过制定《听政法》或《听证条例》的方式来规范听证的功能、听证的范围、听证会参与者的资格、听证的程序、听证报告等，细化操作规则并减少人为因素的干扰。

4． 构建公共协商机制。公共协商机制是以协商民主理论为基础建立起来的决策机制，它是国家立法与公共决策民主化的担保机制。群体性事件处置过程中的公共协商机制，是指地方行政机关及其部门就其管辖范围内的公共利益、社会问题以及群体性诉求，与相对人在平等的基础上通过协商、辩论乃至谈判的方式达成理性共识以达到解决公共问题的一种对话性机制。公共协商的主要目标并非单纯保障特定个人利益，而是利用公共理性寻求最大限度满足公众普遍愿望的政策。公共协商机制中的参与者是平等的，不存在特殊成员的利益，具有超越其他任何公共利益的优先性。为所有人员和组织提供平等的表达机会、消除参与公共协商的制度性障碍，形成所有社会公众能够自由参与协商过程的对话平台，可以最大程度上兼顾对所有相对人需求和利益的系统考虑。最近两年发生的群体性事件，让我们看到一些地方政府开始转变观念及治理手段，将公共协商的理念、方式引入到群体性事件的治理中来，寻求行政治理的可替代性解决方案———民主治理模式，即让相对人参与进来与行政机关部门进行平等的协商、对话，共同制定群体性事件的解决方案。应当说，这些富有成效的协商形式还需要进一步的程序化，并通过行政法来加以制度化。

公共协商的表现形式有如下几种:（1）官民对话。从行政机关在贵州瓮安事件、云南孟连事件、甘肃陇南事件、湖南吉首非法集资事件、成渝教师停课事件、各地出租车罢运事件、海南东方械斗事件、湖北石首事件等较大规模群体性事件的处置措施来看，官员与公众对话机制逐步建立。尽管尚不完善，但足以看到螺旋式进步。（2）公民会议。公民会议又称为公民共识会议，它是引自北欧丹麦的参与式民主模式，让一般公民以平等、自主、知性的方式去讨论具争议性的公共议题，强调个人意见的平等表达，并有专家学者从旁补强背景知识，帮助公民周延思考、加强对议题的认识。与一般的公共论坛、听证会、说明会不相同，公民会议的目地是通过不具专业知识的公众，能够针对社会冲突性的议题或公共政策进行理性、共善的讨论，进而达到社会共识。在北欧，公民会议的结论必须公开向媒体发布，并提交行政部门作为决策参考，若行政机关不采用，必须提出解释。[16]在国内，一些地方行政机关依据法律上级文件的精神，在制定大政策或实施重大项目时也采取了类似于公民会议的做法。[17]虽然目前这些做法没有法定拘束力，无法充分影响政府决策，但积极的意义在于让决策者明白，在取得充分信息之后的公共讨论所呈现的民意是什么。同时，公民会议建构出一个相对人与行政机关进行理性讨论的信息平台，这种共识取向的讨论，往往更能呈现社会的核心价值。通过专家的技术协助，相对人不但可与行政机关持续合作与讨论、交流，以预防非理性决策，并坚持程序性和决策的可逆性，认真考虑每个参与者的利益和观点，并可以对高度争议性的复杂议题进行开放、理性的讨论，从而有利于形成集体意见。虽然上述两种主要的公共协商形式，尚不为行政法所制度化，在实践中，行政机关也没有充分用以治理群体性事件，但我们应当预见到它们的生命力，从而在行政法上做出前瞻性的规定。

（三）完善群体性事件中的信息公开制度

要保证多数人选择的正确、多数人的意志符合客观规律，就需要让公众知道争议事件的相关信息。因此，相对人参与群体性事件的治理过程离不开信息公开。尤其是在关涉广大相对人切身利益的群体性事件处置上，信息公开制度与相对人知情权保障制度不可或缺。但是，目前我国许多重要的公共信息不够透明，尤其是影响社会稳定的群体性事件，一些行政机关往往将这些事件中的信息视为“机密”，认为一旦公开就会对事件的顺利处置人为地造成干扰，殊不知这样做的后果只能导致相对人与行政机关的信息不对称，影响相对人参与的信心，使得相对人处于“合乎理性的无知”状态，进而影响他们参与能力的提高，最终也会危及群体性事件的圆满解决。很难想象，对事件信息一无所知的相对人能够充分参与该事件的解决。相对人如果对相关信息不了解，则根本谈不上对事件处置过程的参与，更无法监督行政机关的处置行为从而维护自己的合法权益。因此，建构我国行政信息公开制度，特别是群体性事件中的信息披露制度就显得迫在眉睫。行政机关应当在法律允许的范围内，将相对人关心的、涉及相对人切身利益问题的政策执行内容公之于众，让相对人全面清楚的了解相关政策中自己的权利义务，使相对人的自我利益和意见能够得到及时的表达。此外，相对人还有权全面了解群体性事件处置的过程，了解事件处置的执行方案，进而对群体性事件处置进行全面的监督。

（四）完善以保障相对人有序参与为主要内容的行政责任制度

由于相对人参与群体性事件的主要目的是为了维护自身权益，如果他们参与维权行动和政府处理过程之后，并不能有效传达利益诉求和得到具体明确的回应，那么公众参与本身也就失去了实际意义。因此，行政法制度设计还需要细化规定行政机关及其负责人处理群体性事件的责任制度，特别是行政机关对群体性利益诉求的回应或者行政机关与相对人达成的共识，是否得到及时和有效的实施与解决的责任制度。我国从2005 年至今，从中央到地方有关行政问责的法规、规章和规范性文件陆续出台，其中绝大多数都涉及群体性事件中的党纪责任和行政责任的规定，至于地方各级政府已经普遍建立的《大规模群体性事件应急预案》，则普遍对群体性事件中的官员党政责任作出了明确规定。[18]但这些立法性文件所预设的官员责任机制，总体上是以追究官员未能有效处理和控制群体性事件的“结果责任”为宗旨，而并不是从保障公众有序参与群体性事件处理过程为目标的担保机制。实际上，每一次群体性事件看似突然爆发，但从“民意”发展到“民怨”直至最后的“民爆”，都会经历一个漫长的发酵过程，如果政府部门及其工作人员能够高度重视，在事前、事中及时充分了解情况，及时采取措施充分回应民意，那绝大部分群体性事件都可以阻却在萌芽状态。[19]

总之，对于相关政府部门和有关领导未能有效回应或解决相对人的合理诉求，现有的责任机制规定过于抽象和笼统，因而难以通过责任机制来保障公众有序参与群体性事件处置过程，从而造成公众民主参与所可以获得的理想效果大打折扣。因此，今后要从保障公众有序参与整个群体性事件治理的全过程的角度来设计行政责任制度，要追溯事件发展的整个过程，开展责任倒查，并进一步明确追责部门、责任主体、追责事由，完善责任追究程序，避免过去那种因责任体系弹性过大、责任单纯集中于结果，造成问责不当和问责失效的情况反复出现。

注释:

[1]国家法律规范对“群体性事件”这一概念的适用，可以参见公安部2008 年颁布实施的《公安机关处置群体性事件规定》〔公通字(2008)56 号〕。

[2]参见于建嵘: 《当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征》，《中国政法大学学报》2009 年第6 期。

[3] ［美］ 理查德•斯图而特: 《美国行政法重构》，沈岿译，商务印书馆2002 年版，第3 页。

[4]有学者曾经提出压制型行政模式，这与笔者所探讨的“压制式”治理模式存在共同之处。参见崔卓兰、蔡立东: 《从压制型行政模式到回应型行政模式》，《法学研究》2002 年第4 期。

[5]参见于建荣: 《群体性事件症结在于官民矛盾》，《中国报道》2010 年第1 期。

[6]沈岿: 《平衡论: 一种行政法的认知模式》，北京大学出版社1999 年版，第7 页。

[7]张翔麟: 《稳定论》，中央文献出版社2004 年版，第161 页。

[8]刘子富: 《新群体性事件观———贵州翁安“6•28”事件的启示》，新华出版社2009 年版，第63 － 65 页。

[9]参见罗豪才等: 《现代行政法的理论基础———论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，《中国法学》1993 年第1 期。

[10]参见戚建刚: 《风险规制过程合法性之证成———以公众和专家的风险知识运用为视角》，《法商研究》2009 年第5 期。

[11]本书编写组: 《预防与处置群体性事件党政干部读本》，人民日报出版社2009 年版，第178 － 179 页。

[12]李伟权: 《行政机关回应论》，中国社会科学出版社2005 年版，第64 页。

[13] ［德］ 托马斯•海贝勒、君特•舒耕德: 《从群众到公民———中国的政治参与(城市卷)》，张文红译，中央编译出版社2009 年版，第15 页。

[14] ［英］ 戴维•赫尔德: 《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社，2008 年版，第243 页。

[15] 〔15〕靲江好、王郅强主编: 《和谐社会建设与社会矛盾调解机制研究》，人民出版社2008 年版，第155 － 156 页。

[16]蔡定剑主编: 《公众参与———欧洲的制度和经验》，法律出版社2009 年版，第26 － 36 页。

[17]王锡锌主编: 《公众参与和中国新公共运动的兴起》，中国法制出版社2008 年版，第149 － 156 页。

[18]例如，2009 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、2006 年广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发《广东省预防和处置群体性和突发公共事件责任追究办法》、2007 年《安徽省人民政府行政问责暂行办法》、2005 年《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》、2007 年《哈尔滨市行政机关领导问责暂行办法》等。

[19]黄毅峰: 《群体性事件行政问责的现状及对策思考》，《求实》2010 年第2 期，第70 页。

作者简介：戚建刚，中南财经政法大学法学院教授，法学博士，博士生导师。

第三篇：政府处置突发性群体性事件方案

为及时、妥善地预防和处置群体性事件，确保全县社会政治稳定，根据中、省、市有关文件精神，结合我县实际，制定此预案。

一、指导思想和工作目标

指导思想：以党的十七大精神为指导，坚持“属地管理、分级负责”、“谁主管，谁负责”、的原则，按照维稳工作八项工作机制的要求，由党政“一把手”负总责，分管领导一岗双责，层层落实责任，深入排查调处不稳定因素，千方百计消除各种不稳定隐患，确保全县社会政治稳定，为全县经济社会又快又好地发展创造良好的社会环境。

工作目标：积极防范和妥善处置群体性事件，努力化解矛盾，减少群体性事件发生。发生群体性事件时，要做到反应迅速，临阵不乱，分工协作，处置果断，确保稳定。

二、指挥机构和职责任务

处置重大、重特大突发群体性事件时，应急指挥部总指挥由县委书记或县长担任，副总指挥由县委、县政府分管领导担任；处置一般突发群体性事件时，按照业务分工由县委分管领导或县政府分管领导担任应急指挥部总指挥，副总指挥由事件主管部门、县公安局等部门主要负责人担任。

县突发群体性事件应急指挥部的职责是：在突发群体性事件预警时，立即指令相关部门进入预警状态；在突发群体性事件发生时，迅速成立现场指挥部，负责现场的应急处置；决定并公布应急处置的具体工作方案；负责应急处置的指挥调度。

突发群体性事件主管部门是预防和处置突发群体性事件的责任主体和日常工作机构。其职责是：负责组织实施有关突发群体性事件的预防、监测、报告等工作；编制和完善突发群体性事件专项应急预案；在事件发生后作为专项应急指挥部的办公室，按照规定的职责组织实施应急工作。

在县突发群体性事件应急指挥部的统一指挥和协调下，按照“快速反应、协同应对”的原则，县直有关部门(包括应急保障部门)和乡镇党委、政府按照各自职责，迅速启动应急联动机制，共同实施应急处置预案。

县公安局负责组织突发群体性事件的应急治安保障工作，会同县武装部、武警中队、民兵预备役营完善应急治安保障方案，明确在应急状态下维护社会治安秩序的各项措施办法。

各乡镇党委、政府要建立相应的突发群体性事件领导机构和各自的专项应急指挥机构，负责本行政区域内突发群体性事件的应对工作。

县委维护社会稳定工作领导小组是全县突发群体性事件应急处置工作的领导机构，下设办公室，作为日常办事机构

三、处置群体性事件遵循以下原则

(一)以人为本，化解矛盾。坚持以人为本，维护广大人民群众利益，依法妥善处置群体性事件。

(二)统一领导，分级负责。群体性事件原则上由发生地的乡镇党委、政府负责处置，必要时上级党委、政府直接负责处置，或派员到现场指导处置。处置较大以上群体性事件必须设立临时应急处置机构。在具体处置过程中，按照“分级负责、条块结合、属地管理”和“谁主管、谁负责”的要求，落实岗位责任制，明确指挥员及其权限。

(三)依法、按政策办事。在处置群体性事件过程中，要严格依法、按政策办事，切实维护好法律法规的权威性和政策的严肃性。

(四)快速反应，密切配合。群体性事件发生后，相关地政府应迅速启动应急预案，严格落实应急处置工作责任制。上级有关部门应及时予以配合和支持。当地政府与上级有关部门要相互协作、相互配合，确保信息收集、情况报告、指挥处置等各环节的紧密衔接，在最短时间内控制事态。

(五)教育疏导，防止激化。要讲究工作方法和策略，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解、疏导、听证等方法，引导群众合法、理性地表达利益诉求，防止矛盾激化和事态扩大。要把法制宣传和教育疏导工作贯穿处置工作的全过程，通过新闻公告、现场广播、印发通告等方式，广泛宣传有关法律法规和政策，教育群众遵守法律法规，依法维护自身合法权益。

(六)慎用警力，慎用强制措施，慎用警械。按照《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》、《中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅关于严格规范警力使用妥善处置因人民内部矛盾引发的群体性事件的意见》的有关规定，党委、政府要根据群体性事件的起因、规模、影响及现场情势和危害程度，决定是否动用处置性警力、是否采取强制性措施以及采取何种强制性措施、是否使用警械以及使用何种警械。既要防止因警力和强制措施使用不当而激化矛盾，也要防止当用不用而使事态失控。处置群体性事件，一般不采取强制措施。对严重影响社会秩序、危害公共安全的，可以依法使用警棍、盾牌、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪等必要的驱逐性或制服性警械。一线民警不准携带、使用杀伤性武器。在使用强制措施和警械前，必须以广播、通告等方式，明确告知现场群众，防止发生意外伤亡。

(七)依法及时，果断处置。对围堵冲击党政军机关、要害部门、重点部位，阻塞交通要道以及打、砸、抢、烧等严重危害社会治安秩序、危害公共安全等违法犯罪活动，应立即采取果断措施，控制局势，消除危害，平息事态。

四、责任分工

各级各部门在预防和处置群体性事件工作中，要认真履行职责，分工协作，相互配合，顾全大局，确保稳定。

(一)因企业改制中出现的影响社会稳定问题，由政府分管副县长负责，企业主管部门牵头，发改委、经委、财政、国资、劳动保障、工会、法院等部门共同负责处理。

(二)社会保障方面出现的影响社会稳定问题，由政府分管副县长负责，劳动和社会保障局牵头，财政、经委、民政、人事、工会等相关部门共同负责处理。

(三)农村和农业方面出现的影响社会稳定问题，由政府分管副县长负责，农办和农业局牵头，纪检监察机关和财政、物价、法制等相关部门共同负责处理。

(四)因集资款、“三会一社”(农村合作基金会、工商联经济互助会、工商局个体私营经济互助会、供销社社员股金)债券、存储款等不能正常兑付和金融诈骗等引发的影响社会稳定问题，由政府分管副县长负责，由发生问题单位的主管部门牵头，金融、财政、法院、公安、经委、发改委、相关乡镇以及其他涉及部门共同负责处理。

(五)因土地、山林、草场、水利等边界权属纠纷引发的影响社会稳定问题，由政府分管副县长负责，民政部门牵头，国土资源、林业、农业、畜牧、水利等部门共同负责处理。

(六)学校教育方面出现的影响社会稳定问题，由政府分管副县长负责，教育局牵头，人事部门与相关学校及其主管部门共同负责处理。

(七)因民族、宗教问题引发的影响社会稳定问题，由县委分管领导负责，统战部牵头，民宗科等相关部门共同负责处理。

(八)城市建设、拆迁安置、建筑工程质量、物业管理和土地征用等方面出现的影响社会稳定问题，由政府分管副县长负责，建设局或国土资源局牵头，规划、房管、项目主管部门等有关部门共同负责处理。

(九)因“法轮功”等邪教组织活动引发的影响社会稳定问题，由县委分管领导负责，防邪办牵头，公安、司法、组织、宣传等有关部门共同负责处理。

(十)因资源开发和环境污染等引发的影响社会稳定问题，由政府分管副县长负责，国土资源局或环保局牵头，农业、林业、水利、旅游等有关部门共同负责处理。

(十一)因治安和涉外关系引发的影响社会稳定问题，由政府分管副县长负责，公安局、外办分别牵头，相关部门共同负责处理。

(十二)因宣传报道、新闻出版、文化活动等引发的影响社会稳定问题，由县委分管领导负责，宣传部牵头，文化、新闻出版、广播电视、工商等有关部门共同负责处理。

(十三)市或外地在射单位、外来企业和县属企事业单位发生的影响社会稳定问题，由其所在乡镇政府牵头，该单位或行业主管部门和县直有关部门共同负责处理。

(十四)应当纳入司法渠道解决的影响社会稳定问题，由县委分管领导负责，政法委牵头，政法各部门各司其职，密切配合，积极、妥善地依法处理，做到法律效果、政治效果、社会效果的统一。

(十五)其他影响社会稳定的问题，由县委维稳办责成相关乡镇或部门负责处理。

县委、县府以文件、会议纪要等形式，对某项具体维稳工作的责任领导、牵头单位、协办单位作出另行规定和要求的按其规定执行。

五、及时报送反馈群体性事件相关信息

处置情况报送必须及时、客观、准确，不得迟报、漏报、瞒报。在应急处置过程中，要及时续报有关情况。

(一)特别重大、重大群体性事件发生后，或者在其他群体性事件有可能升级为重大以上群体性事件的情况下，事发地的党委、政府、维稳办和主管部门应在1小时内将有关情况报告县委、县政府和县委维稳办，县委、县政府、县委维稳办应在2小时内将有关情况上报市委、市政府和市委维稳办。对一时难以确定事件危害程度和可能有升级趋势的，也必须在第一时间逐级上报主要信息。

(二)上报的处置情况信息应包括以下内容：事件发生的时间、地点、信息来源和观场情况；事件的经过、参与人数、围观人数及人员伤亡数、财产损失情况；事件发生的原因；事件发展趋势的分析、预测；采取的有效措施、效果及下一步工作方案；其他需要报告的事项。

六、做好现场处置，防止事态失控

群体性事件发生后，各级党委、政府领导和涉事单位及其主管部门负责人要面对面做群众工作，听取群众意见，疏导群众情绪，积极化解矛盾和冲突，尽快平息事态。对群众提出的要求，符合法律、法规和政策规定的，要当场表明解决问题的态度；无法当场明确表态解决的，责成相关部门(单位)限期研究解决；对确因决策失误或工作不力而损害群众利益的，应向群众讲明情况，公开承认失误，尽快予以纠正，并对有关责任人尽快给予严肃处理，及时公布处理情况；对群众提出的不合理要求，应讲清道理，耐心细致地做好说服教育工作。异地群众聚集形成群体性事件的，所属地的党委、政府也应迅速组织工作组赶赴现场，配合当地党委、政府开展疏导、化解和劝返工作。

凡城区发生30人以上群体性集访，第一接待部门必须在15分钟内赶到现场进行处置，及时向分管领导汇报，并通知有关乡镇、部门的主管领导到场处理，太和镇、有关县直部门在接到通知15分钟内必须赶到现场，其余有关乡镇在接到通知1小时内必须赶到现场，并及时稳妥处置好群众集体上访事件。

出现到县委、县政府等机关集体上访事件，由县级机关值班领导负责接待，并及时通知县委、县政府分管领导。县委或县政府分管领导、上访群众所在单位的党、政、工、青、妇等主要负责同志和主管部门负责同志应快速主动赶赴现场，做好教育疏导工作。县级值班领导或县分管领导应视情况召集相关单位负责同志听取群众代表意见，研究处置办法，并将情况及时报告县委、县府主要领导。

发现县内群众、职工意欲集体到中、省、市级领导机关上访、上书等苗头，有关乡镇和县直部门应做好控制、劝阻、拦截工作，防止集体越级上访事件的发生。一旦发现县内群众、职工集体到中、省、市级领导机关上访，集体上访群众所在地乡镇、单位，党政主要领导应迅速赶到现场，靠前指挥，协调有关方面，做好集体上访群众劝解疏导工作，并安全带回。

处置群体性事件，公安部门可根据现场情况依法采取下列管制性措施：

(一)封闭现场和相关地区。

(二)设置隔离带和警戒线，划定警戒区域。

(三)实行区域性交通管制。

(四)守护重点目标。

(五)查验现场可疑人员身份，检查可疑人员随身携带的物品。

(六)对未经现场指挥部有关领导批准在事件现场进行录音、录像、拍照、采访、报道等行为予以制止。

根据现场情况，公安机关可依法采取下列强制性措施：

(一)发布命令或通告，责令无关人员立即离开现场，责令组织者立即解散队伍，责令聚集人员在限定时间内迅速疏散。

(二)对超过限定时间仍滞留现场的人员，可以强行驱散，但应避免造成人员伤亡。

(三)对经强行驱散仍拒不离去的人员或者进行煽动、组织、指挥的人员，可以视情况采取强制措施。

(四)对正在进行打、砸、抢、烧的人员，应立即制止并强行带离现场。

(五)对非法携带的武器、管制刀具、易燃易爆等危险物品和用于非法宣传、煽动的工具、标语、传单等物品予以收缴，并依法处理有关人员。

公安部门处置群体性事件确需采取强制措施的，必须对象准确、基本证据确凿，同时要做到控得住、带得出，妥善控制现场，不能因采取强制性措施激化矛盾，扩大事态。但对组织、煽动、串联、挑起群体性事件的为首分子、骨干分子和积极参与者，公安部门应予以训诫，责令其停止违法活动，对造成严重后果并构成犯罪的，要依法追究法律责任。

七、做好后续工作

群体性事件现场处置后，必须做好以下后续工作：

(一)清理现场，撤除路障，解除现场管制和交通管制，恢复社会秩序。

(二)采取有效措施，防止事件反弹和反复。

(三)对已经承诺解决的问题，必须尽快解决，不得久拖不决。

重大以上群体性事件一般不公开报道，确需公开报道的，要按党委、政府的统一部署和党委宣传部门的有关规定，组织好信息发布工作。对国内外歪曲性报道或谣言应及时予以驳斥和澄清，正确引导舆论。

xiexiebang.com范文网(FANWEN.CHAZIDIAN.COM)

第四篇：申论热点：从根源治理群体性事件

政法干警考试申论热点：从根源治理群体性事件

近两个月以来，群体性事件明显增多。5月26日，江西抚州市检察院、抚州市临川区行政中心、临川区药监局旁边的马路先后发生三起爆炸；6月6日，广东潮州一起讨薪事件，演变成打砸烧事件后又引爆了本地与外来务工者的对立冲突。6月11日晚，广东省增城市新塘镇大敦村发生聚众滋事事件，造成现场交通堵塞和场面混乱，现场多辆车辆被损坏。6月11日，天津市政府门前发生爆炸。

群体性事件的增多，无疑影响着每一个公民的生命和财产安全，造成了极为恶劣的社会影响。认真分析这些社会群体性事件，我们不难发现这些事件本身也有一定的内在规律，其主要特征有：一般由一些突发事件（如死亡）而引发；事件参加者大都与诱发的事件没有直接关系，也没有明确的利益诉求，主要发泄对社会的不满；攻击的目标主要是公权机关和侵权者；如处理不当，会演变成祸及无辜的骚乱事件；它是社会矛盾十分尖锐最直接的表现！

因此，无论是官方还是知识界必须要高度重视社会群体性事件，这不仅事关和谐社会的构建，更关系到国家的长治久安。

首先，政府高层要集思广益，最大程度上实现社会公平。决策部门要狠抓分配公平，在政策上调整社会分配机制，社会公共服务向穷人倾斜，保障社会各阶层特别是弱势群体的权益。在政治社会经济教育等层面上努力做到机会公平，拓宽底层群体特别是底层知识分子进入体制和主流社会的渠道，特别要从政治上高度重视公务员考试的不公状况，让民众都有机会分享社会发展的成果，重塑中国梦。

其次，监管部门要加大监督，最大程度上实现司法公正。花大力气下大功夫，改变司法权力地方化，基层法院和中级法院的人、才、物脱离地方党政，独立出来，充分发挥的司法监督功能；各级法院全面转向实行法官负责制；最高人民法院在各省市派出巡回法庭，加强监督，确保法律的切实执行和公正运作；进一步推广三审终审制，确保法律的公正；撤销省以下的地方政法委，从源头上消除司法腐败；彻底改革信访制度，中央和省、市信访接待部门撤销，县以下信访部门改为调解组织，切实认真的解决好人民群众的利益需求。

再次，加强党风廉政建设，接受社会监督，努力实现政治清明。改革县政，增进县级人大代表选举的竞争性和多样性，确保人民群众参与权利的大门敞开；县级人大代表去行政化并部分职业化，充分发挥人民代表的参政议政功能；乡镇改为县府派出机构，取消独立的行政机构，精简机构，裁汰冗员，促进行政的高效；村级组织在确保民主的基础上，充分考虑地方差异、文化差异、民族差异和宗教差异，实行管理多元化。实行政务员和公务员分离制度，基层政权改流归土，县行政首长实行差额选举。出台官员财产公开制度，充分利用网络媒体等监督手段，进一步监督官员的腐败行为，对官员要加大引导，增强各级官员和人民群众之间的血肉联系、情感纽带关系。进一步完善行政责任追究制度，各级部门执行一把手负责制，一级抓一级，层层抓落实。

最后，政府要集思广益，借鉴历史经验，吸取古今中外的历史经验，构建中国特色的公民社会。发育社会组织，工会等组织要增强为成员的维权意识，建立农会、行业协会等利益组织，发展社会公益组织。按照法律规定，批准公民正常的罢工、示威和静坐的行为。确保宗教信仰自由，对民间宗教组织进行承认管理，认可鼓励宗教中的真善美等行为。保障新闻自由，增加信息透明度，确保公民不因言获罪。

第五篇：群体性事件处置机制的国外模式

群体性事件处置机制的国外模式

在处置群体性事件方面，西方国家提供了四种典型模式用来管理和维持秩序。

一、英国模式

伦敦平均每星期要出现三次较大的游行示威，只有极少数导致公共秩序混乱，原因就在于完善的法律和丰富的经验。

英国政府早在1948年就制定了《民防法》对突发事件的处理作出了一些基本的规定。为了确保突发事件的合理处置，减少因突发事件对相关利益主体的负影响，也为了控制突发事件对英国社会造成的不安定和恐慌，英国议会通过了2004年11月l8日生效的《英国突发事件应对法》。这部法律在英国政府的突发事件处理中发挥了规范

和指导的重要作用，也被国际社会认为是较为成功的突发事件应对法，为处理群体性事件提供了依据。英国有比较成熟的预警措施，比如，《公共秩序法》规定计划公开游行者应于实施之日前六天将书面申请邮寄或面交警方，主管机关为警察机关。警方在每次游行示威之前都要和组织者进行谈判，通过提出建议和指导，巧妙

地引导游行示威活动依照警方意图的方向与方式进行。

警方会按照游行示威的路线，有效地限制和指挥交通车辆，使游行队伍顺利通过，从而控制它的进程。伦敦警察素以绅土风度著称于世，警方非常重视争取公众的同情和支持。在处置骚乱事件时，警方往往派出小股警员进入示威人群中进行劝导，如遭遇示威者的暴力袭击，再派出优势警力将先前的警员救出，并把警员被打得头破血流的画面拍摄下来，通过媒体传播，争取公众的同情，使其站到警方一边，警方采取强硬措施自然就师出有名。虽然英国警察过去享有、并且现在在很大程度上仍然享有非武装力量的声誉。但是他们也逐渐获取和使用所谓的非致命性技术和武器。例如在1981年了月的利物浦托克斯特思区**中，英国警方首次在英国本土上使用于据称是非致命武器的Cs催泪弹；另外，在1985年10月6日发生的托特纳姆布罗德沃特法姆住宅区的**中，英警方又第一次在英国本土的大街上部署塑胶子弹；还有，微型Cs催泪喷射器已被作为外勤巡逻警察个人的标准装备

正式配备绐了警方。

对英国政府来说，在应对群体性事件时，最重要的是在符合国家利益的情况下。在第一时间准确发布信息。英

国政府不仅通过相关的法律制度

设立相关机构保障信息的及时、准确发布信息，而且不惜人力、物力、财力加强信息网络建设，加强与新闻媒

体的沟通合作。

二、美国模式

在应急管理上美国实行地方、州和联邦政府三级反应机制。美国的各州、市及地方的立法机关也有不同紧急状

态法。

美国对于集会游行示威活动的管理非常宽松，示威者没有取得警方许可的义务。但大多数集会、游行、示威的组织者会在举办前告知警方举行的时间、地点以及主旨，警方邀请其负责人到警局座谈，告知其必须遵守哪些法律、不得实施哪些行为，并发给其醒目的T恤衫，以便在游行示威时能清楚地认出其负责人，便于联系。只要参与者在规定的区域内以和平方式进行示威，由活动的负责人自行组织，警察便极少干涉。

关于事中控制，美国学者亚当斯在其所著的《警察勤务》一书中依据事件不同的发展阶段，提出了处置非法集会的六项对策，即围堵、下令解散、武力驱散、逮捕(包括强行带离现场)、现场管制、确立行动的优先顺序。如果

示威不能保证和平地进行，警方就会介入并采取较为强硬的态度和武力措施。

在发达国家对群体性突发事件恢复重建研究中，美国极为典型。梳理概括其研究成果，比较有代表性的基本观点有：计划与项目运行观及组织管理观。从前一观点看来，群体性突发事件恢复重建主要体现为恢复计划(或预案)及其项目的运行过程，它以美国《全国突发事件管理系统》对恢复的解释最为典型。美国对恢复的解释是：“制定、协调和实施服务设施和现场复原预案，重建政府运转和服务功能，实施对个人、私人部门、非政府和公共的援助项目以提供住房和促进复原，对受影响的人们提供长期的关爱和治疗以及实施社会、政治、环境和经济恢复的其他措施，评估突发事件以及吸取教训，完成事件报告，主动采取措施减轻未来突发事件的后果。”这一界定重视恢复重建预案或计划的实际运行，强调各种援助项目的具体实施，关注恢复重建的长远效果。美国危机管理学者罗伯特·希斯从组织管理的角度提出了危机管理范畴的4R(即缩减、预备、反应和恢复)模式。其中，“恢复”的含义是，分析危机的影响，制定危机应对计划，采取相应的行动策略，并适时作出评估。它包括人的管理以及物和系统的恢复两个方面，依赖于与人的关系，需要将有形和实体的活动与人、人的参与以及连续的感觉这些无形和心理方面综合起

来。

三、法国模式

法国人应对突发事件一点也不浪漫。首先，法国历来重视对社会运行状态进行预测，从不因暂时的太平而麻痹。法国有关部门定期运用统计资料、数学模型和计算机模拟等对各种社会和灾害变量进行预警性分析。此外．适时调整国家警戒级别，提醒民众可能存在的自然灾害或社会不稳定因素。法国在宪法中也给政府的行政紧急权力作出明

确的界定，以保障政府在紧急状态下充分、有效行使行政紧急权力，同时又保障公民基本权利。

法国警方巡逻防暴工作主要由公共安全局的警察、共和国治安部队和宪兵部队承担，其主要任务就是处置各类群体性事件，平时也参加治安巡逻，维护社会治安秩序。当市长批准一次游行后，在游行实施的前一天，就要在市

级日报及电视台发布消息，向公众宣告游行时间和路线。

警方在游行期间的执法行动主要包括：一是沿线巡察，做好安全防范工作。在游行实施的前一天，由城市警察沿游行路线检查街道两侧的建筑物及其他物品，以防这些物体本身或不法分子利用它们对游行造成危害。二是分段戒严，部署警力。由于游行路线较长，一般不采取全线同时戒严的做法，而是从游行起点开始，分段戒严，直至终点。对起点地段的戒严通常在游行开始前2小时实施，以确保游行者在此集结；其他路段在预计游行队伍通过时间的前40分钟实施戒严。三是隐蔽待命，避免正面冲突。在游行实施时，警察不和游行者正面接触，往往部署在沿线的胡同里隐蔽待命，随时做好处理突发事件的准备。四是遇有突发事件，冷静观察，适时介入，依据预案和现场指挥官的指令妥善处置。五是部分警察尾随游行队伍，配合清洁工清扫街道。六是记录游行情况，向政府和新闻媒

体提供资料。

在法国，无论是大型活动的保卫，还是群体性事件的处置工作，都不是由警察唱独角戏，而是由诸多部门参加。不仅包括了消防、医疗和活动主办单位，更重要的是有司法部门的法官和检察官参加。法官和检察官的参与出于两个目的：一是监督处置工作是否合法、公正；二是对现场犯罪人员及时进行逮捕和起诉，当然他们不能指挥处置工作，现场处置权仍是由当地行政长官授权的警察部门领导负责，这种制度大大降低了警方处置工作的失误和风险，并可以对刑事犯罪进行及时追究。

四、德国模式

德国在应对突发事件的实践过程中建立了—套比较健全和完善的应急管理体系，这个管理体系的一大特点就是

中央和地方合理分权，以州为主，属地管理，权责分明。

在预警方面，德国把增强国家民族的危机意识作为危机管理的一项重要内容，政府利用“危机预防信息系统”(DENS)向人们集中提供各种公民保护以及危急情况下自我保护的知识，例如通过宣传手册、互联网、展览以及听

众热线，重点介绍如何应对危机事件等。

对于群体性活动的管理，德国《集会游行法》规定，户外集会游行应于举办前48小时向主管机关报备。其主管机关一般是警察机关；但若要到联邦议会或联邦宪法法院集会游行时，其主管机关为内政部。联邦宪法法院1985年规定的”互相合作义务”要求警方和集全游行负责人双方必须在会前及早接触，在交换资料、建立信任和合作的基础上，共同研讨确保集会游行和平进行的措施。

法兰克福警察局处置骚乱事件采取三种策略：(1)对非法聚集的群众采取镇吓行动：一种方式是利用机械工具，如喷水、喷化学药品或施放瓦斯弹，使示威群众无法停留，避免警察与群众对峙；另一种方式是由特种警察利用人群的空隙持警棍把示威群众打退。(2)对破坏秩序者强行驱散：此阶段不再区分一般居民与暴民而对全体示威者以催泪弹驱散；如仍有拒不离去的，再由镇暴警察队持警棍将其打走。在此过程中要注意对破坏者加以拍照，并派便衣人员掺入群众中，加以监视取证。(3)对暴民、反社会行为者的镇压：通过各种传播途径，将示威游行者的违法行为加以扩大宣传，促使一般民众与示威游行者隔离。然后利用优势警力占领示威者所固守的据点，再以此据点对示威

群众喷射化学药品、催泪弹，最后以特种镇暴警力持警棍打散群众。

值得一提的是，柏林警方为防止警员滥施暴力，在作出驱散决定时，如果现场警力与示威群众对峙太久，则抽调另一未直接对峙的警力实施。这样警察便不会因内心有报复心理而采取过激行动，避免招致舆论批评或引起公愤。

综观各国群体性事件的处置策略，基本上可分为两部分：一是事前预防性措施，即在集会游行之前与组织者进行谈判或磋商，明示其拥有的权利和法律所禁止的行为，通过各种灵活有效的方式达到警方和组织者共同维护活动秩序的目的。另一部分就是对已演化为骚乱现场的处置，各国基本都采用有限度地使用武力的处置对策，在处置时

注意谋略和战术的灵活运用。