我国绩效考核困境与对策研究（模版）

第一篇：我国绩效考核困境与对策研究（模版）

姜晓萍：我国公务员绩效考核的困境及其对策分析

姜晓萍，马凯利

绩效管理的最终目标是充分开发和利用每个成员的资源来提高组织绩效，公务员绩效考核便是适应刺激反映模式而采用的一种有效人力资源开发手段，即通过提高成员的绩效达到改善组织绩效的目的。

公务员绩效考核是指国家行政机关按照法定权限，依据国家公务员管理的法律、法规和其他规范性文件，对所属公务员的工作成绩、能力、态度等进行的考察和评价的活动。与企业等私人部门的员工绩效考核相比，公务员绩效考核具有如下几个特征：

一是考核的法定性。指对公务员的考核须以国家公务员管理的相关法律、法规为依据，由法定考核主体依法定程序进行考核。《国家公务员暂行条例》第五章专门对公务员考核的主体、内容、方式、程序等做了详细的规定。例如，第二十三条规定了实施考核的主体，“国家行政机关在年度考核时设立非常设性的考核委员会或者考核小组，在部门负责人的领导下负责国家公务员年度考核工作。”再如，第二十四条对考核程序做了规定，“年度考核先由个人总结，再由主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语、提出考核等次的意见，经考核委员会或者考核小组审核后，由部门负责人确定考核等次。”

二是考核标准的多样性。私营部门的绩效考核通常将效率、效益作为衡量员工工作业绩的主要标准，但这一原则在行政部门的公务员绩效考核中则行不通，也是不适当的。因为公共管理和服务的宗旨与私营组织的目标有着本质的不同。私营部门的目标是追求经济利益，公共部门的宗旨是维护公共秩序，促进公共福利，其绩效往往承担着政治统治、经济效益、社会公正、道德教化等多重责任，也导致了公务员绩效考核标准的多样性。人们往往不能简单就行政效率和成本一收益比率来判断公务员的绩效，通常的做法是根据考核对象的工作内容各有侧重，从政治效果、经济效果、社会效果等多角度进行综合衡量，以保障效率、效能、公平的有机统一。

三是考核过程的社会参与性。公共部门并非一个可以脱离公众而存在的封闭系统，它与公众有着天然的密切联系，并时刻保持着与公众之间的互动。“可以肯定的是：公众深受公共行政之影响，并经常处在与公共行政管理者的互动之中。”[1]同时，现代政治文明也日益将公众参与公共政治生活提到了新的高度，故公务员的绩效考核不能回避公众的参与。也就是要通过制度设计保障社会各界参与公务员绩效考核评价，实现公众的监督权。这种参与不仅体现了现代政治民主化理念，引导公务员由对领导负责转向对社会负责，对公众负责。同时也促使考核走向更加公开、公平的有效机制。

四是考核的公开性。虽然公务员绩效考核仅仅是行政机关内部管理行为，但政府行为的公共性以及透明政府的理念推动了考核向社会大众的公开化。作为私营组织的绩效考核则完全没有这样的义务。

一、我国公务员绩效考核存在的问题

公务员绩效考核的特性决定了公务员绩效考核的难度，尽管目前我国学术界和各级地方政府都在探索政府绩效考核制度的创新，但具体在公务员绩效考核方面仍存在很多困惑和误区，主要表现在以下几个方面：

1.激励功能失效

一般认为，公务员绩效考核主要有四种功能：评价功能、管理功能、激励功能和监督功能。[2]而激励功能被认为是其核心功能。现代人力资源管理实践追求“以人为本”，即最大可能地挖掘人的潜力，发挥人的主观能动性，因此，激励几乎是整个人力资源管理工作的核心，它直接关系组织的生存与发展。“任何一种无绩效任命和晋升都会使有能力的雇员产生受挫折感，对于那些惯以恩赐或裙带关系方式任命人员的组织而言，想把优秀人员吸引进来是很困难的。”[3]因此，无论在私营部门还是公共部门，激励功能的失效也意味着个人绩效考核工作的失败。

我国当前各级政府的公务员绩效考核工作的最大问题即是激励功能的失效，也就是说，公务员的绩效考核走向了形式化，未能发挥其应有的激励公务员积极性和主观能动性的作用。其主要表现为：

其一，平均主义倾向。平均主义是计划经济时代的产物，是缺乏激励的主要表现形式之一。我国当前的大部分政府部门中，奖惩不明显，“干好干坏一个样，干与不干一个样”、“有福同享，有难同当”等现象仍然比较严重，致使组织内部如同一潭死水，缺乏活泼的竞争局面。

其二，个人绩效等级与其对部门绩效的贡献率不对应。在人员绩效考核中，由于各种因素的作用，致使考核结果不能真实反映被考核者对组织的贡献率是比较普遍的现象。成绩显著的公务员在绩效考核结果中得不到有力的体现，这种状况很容易挫伤公务员的工作积极性。

其三，人为因素左右考核。即考核结果缺乏权威性，容易受到领导意愿、人际关系等人为因素的干涉，不能确保考核结果的客观性。例如，考核对象的求情、上级领导的所谓“指示”等都有可能使考核的结果发生更改。如果采用这样的考核结果，将会严重影响工资分配、职位晋升等工作的公正性和客观性，从而使绩效考核失去应有的激励效用，最易导致的结果就是助长“重视拉关系，轻视干实事”的反向激励现象。

2.考核主体与被考核者之间的信息不对称

绩效考核是一种双向交流活动，它要求考核主体与被考核者之间保持信息的相对对称，因为只有这样才能保证考核的公正性和可信度。但在我国的许多政府部门，人事部门对公务员的绩效考核通常都是在不公开、不沟通的情况下进行的，这样的考核就很容易产生考核主体与被考核者之间的信息不对称，造成考核结果的失真。

现行的考核方式是人事部门将个人的绩效考核表下发到每位公务员手中，先由个人作出自我鉴定，然后交由直接领导作出综合评价，最后再将考核结果通知被考核人。这一过程并没有进行有效的沟通和信息交换，也缺乏信息的公开透明，被考核者仅仅作为一个被动的客体接受考核主体的单向评价。也就是说，在这种自上而下的考核模式中，考核主体掌握的信息量远远大于被考核者所知道的信息。这种沟通双方的信息不对称不但容易造成对考核结果的误解和分歧，而且也容易导致考核的不公正和腐败的滋生。

3.考核指标的粗糙化

公务员绩效考核指标的设计是否科学合理，直接关系到考核的准确性和有效性。一般而言，考核指标应力求细致、量化、全面，避免粗枝大叶，因为那样容易给考核主体留有较大的自由裁量权，导致主观臆断成分加重。

长期以来，我国的公务员绩效考核指标一直沿用了建国初期的干部考核体系，即从“德、能、勤、绩”四个维度进行考核。但维度必须落实到具体的指标才有意义，否则，考核容易陷入“假、大、空”的困境。我国现行的这一考核指标体系的主要缺点就是指标设计的粗糙化，即缺乏细化的指标设计，定性有余，定量不足。我国的公务员队伍庞大，人数众多，职位种类繁多，职务层级复杂，所以公务员考核的标准要达到公正、合理、科学，如果不能对各个维度进行充分细化与具体化，以此适应各个层级的各类公务员，就会导致考核结果的粗糙、模糊。目前的公务员考核制度中规定的“德、能、勤、绩”四项标准只是原则性的规定，绩效测评标准过于笼统，虽然有的部门出台了一些细则，但由于工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，考核者无所适从。过于笼统的考核标准往往导致考核结果的失真，严重损伤了考核的公正性与有效性。

4.考核手段的单

一、陈旧

随着社会分工的不断分化，现代公务员的工作内容、工作方法也发生了很大变化，如计算机数据处理技术、办公自动化(OA)、现代交通与通讯手段等极大地提高了政府工作效率，也改变了政府与社会的联系与沟通方式。这些变化都要求公务员绩效考核的手段也要与时俱进，不断改进。然而，我国现在的绩效考核手段还处在很低的水平上，极大地影响了绩效考核的效率和质量。正如周志忍教授指出的：“我国的绩效评估还处在原始的手工业水平上”[4]。

二、影响我国公务员绩效考核制度的原因分析

1.体制性障碍

制度往往被认为是绩效考核失败的深层次原因之一，这不无道理，因为它是构建各种人事工作的平台和基础。在我国，影响公务员绩效考核的体制性障碍主要是公务员管理权限的过分集中和政事统一的管理模式。

在我国，党管干部是公务员管理的一项基本原则，由于党的一元领导，这就很容易产生一把手管人的权力过大。由于缺乏对领导干部用人权的制约和监督机制，人事管理工作不是通过合法、民主、科学的程序进行，而是凭着一句话、一个指示、一纸公文得到解决的。领导用人权的过分集中阻碍了竞争机制发生作用，有竞争才有活力，组织中的人才才能脱颖而出。但过分集中的权力打破了人才同台竞技的平台，任凭领导的意愿确定人才的优劣和功绩，形成了“人人跑关系，挣表现，忽视工作绩效”的现象，使组织的竞争机制瘫痪。

根据管理学原理，将表达政治意志的政务类公务员与执行政治意志的事务类公务员统一管理固然有诸多优点，如政治意图可以在社会事务管理中得到忠实贯彻，政令统一等。但不可否认，这种政事统一的管理模式也存在不利于公务员管理的因素，尤其给绩效考核带来一些困难。政务类公务员担负着政策制定，掌舵政治、经济和社会发展方向等战略任务和政治目标，而业务类公务员则从事微观层面的管理和技能工作，因此，他们的考核目标、内容、方式、标准都应区别对待。否则，就会给考核带来一定的混乱，达不到有效考核的目的。

2.公务员绩效的价值多元化

造成公务员绩效考核比较困难的主要原因还是政府组织本身的价值复杂化。公共组织与私人组织存在着巨大的差异与区别，政府组织具有多重目标，除了经济的发展外，贫困、道德、教育、文化、治安、社会公平、社会保障等方面都是政府组织所努力的目标，公共项目和服务的受益者与目标都是多重的，项目的结果可能对某些受益者是积极的，而对某些顾客却是消极的;或者目标的某一方面可能已被认识到，而另一方面没有被认识到，这就决定了政府组织以及公务员的绩效也是复杂的、多元化的。

公务员作为政府内部的工作人员，就要实现政府的多重目标，而政府绩效的复杂性也决定了公务员绩效的复杂性，公务员绩效既包括技术层面的技术绩效，也不能忽视政治上的正确性，必须注重政治绩效，又要保证良好的社会形象，不能无视社会绩效的存在。因此，公务员绩效自身的价值复杂化导致了公务员绩效标准制定的困难化，扩大了绩效定量分析的难度。

另外，对于政务类公务员来说，个人的绩效考核有更多的不可测变量。因为，政府机关是具有社会公共服务性的组织，其个体绩效的体现对政府群体和社会整体具有很强的依存性，且反映周期长而且不显著，测算甚为困难，考核工具与考核标准都很难确定。有时考核主体由于所处的环境以及看问题的角度不同，对同一个官员的绩效往往有不同，甚至相反的评价，比如公众和官方就很容易产生判断上的冲突，这些都会给考核带来很大难度。

3.政治文化环境的影响

“在每一个活动着的政治体系里，都存在着一种有秩序的主观性的政治领域，它使政体有了内容，机构有了规矩，个人行为有了社会联系。”[5]政治文化对于推行现代绩效管理以及进行公务员绩效考核成效也是有极大的影响的。较之西方国家的法治社会、市民社会、民主理念，由于两千多年来传统的封建主义政治文化的影响，传统的专制思想、集权思想、人治思想等，以一种超常的历史惯性渗透到社会的每个角落。以至我国的政治文化环境有着明显的人治管理、人情社会、感性等特征，主要表现在：一是官本位风气;二是官利一体化。这也是不利于现代公务员绩效考核顺利进行的重要主观因素。

我国历来是个“人治”色彩比较浓厚的国家，相对于西方发达国家来说，法治基础比较薄弱，这给我国政府部门实行绩效管理带来了很大的阻力。当前政府中的官本位思想、机会主义、平均主义倾向就是“人治”观念盛行的表现。在“人治”浓厚的环境下，对公务员的绩效考核的影响是很大的，人情关系、主观臆断往往取代科学、客观的考核标准而成为左右考核的主要因素，而工作绩效、科学考核、公众评价、法治管理等现代绩效考核理念难以深入人心。这样一来，我国的公务员绩效考核工作一直徘徊在比较低的水平，难以有所突破。

4.公务员绩效的产品特性

根据公共产品理论，政府所提供的公共产品和服务具有非竞争性和排他性，这也是所有纯公共物品所具有的共性。而公务员的工作成果通常都是以公共产品和服务的形式得以表达的，因此，基于公共产品的这种固有特性，对这种不具有可比性的工作绩效进行准确地评估变得困难重重。企业员工的工作由于具有可见性和可比性，能较容易地比较优劣;而政府公务员的工作则很少具有与其他公务员相比较的特点，从而给公务员的绩效考核带来了一定困难。

公务员绩效评估的另一个难点还在于其在组织绩效中的产品形态难以把握，公务员的绩效不像企业员工生产有形产品那样具有可见性和终端性，它们往往不具有独立价值和可见性。一个公共项目通常是以政府部门名义完成的集体行为，个人工作只是部门工作的一个无形的组成部分，通常离开整体无法准确测量具体个人在组织绩效中所发挥的作用与贡献率。例如，很难准确衡量某个公务员在一次扫黄打非行动或一次基层调查研究中所完成的工作绩效是多少，或者有他无他会是怎样的结果。

三、完善我国公务员绩效考核制度的对策探讨

1.实行公开考核，促进考核主体与被考核者之间的信息互动

实行公开考核是建立民主考评机制的前提条件，要做到公开考核首先要在制度建设上建立公示制度、告知制度。即要求考核的过程和结果都要及时对内对外公示，整个考核过程应是在各方面的监督之下进行。比如考核主体的参与人是谁，考核的程序如何进行，考核的指标如何确定，考核结果怎样，考核的救济途径是什么等都应该向考核对象和社会作出详细的公布，以促进考核主体与被考核者之间的信息互动，保障考核的客观性和公正性。

2.引入“360度考核”模型，建立民主考评机制

“360度考核”模型也被称为全方位考核或多重考核，是近些年来在企业中较为流行的一种员工绩效考核模式，它是指由被评价者上级、同事、下属和客户等对被评价对象了解、熟悉的人，不记名对被评价者进行评价，被评价者也进行自我评价，然后由专业人员向被评价者提供反馈，以帮助被评价者提高能力、水平和业绩的一种考核评价法。其本质就是在组织中实行多重考核，以全方位、多视角对组织中的员工进行评价，从更多的信息渠道增强信息的可靠性与可信度，使组织成员的绩效考核趋于科学、准确。

政府的公共性质及其承担的社会责任决定了其绩效评估不能仅由自身来进行，社会的反馈和政府工作的社会效果都需要来自政府外部的考核主体的参与，因此，引入“360度考核”模型，建立民主考评机制十分必要。这便要求考核主体不仅包括公务员的自我评估、上级领导的评估、同事的评估，还应当引进政府管理和服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重的考核制度。可以通过社会调查、民意测验等方法，定期了解社会公众对政府工作的满意程度，然后将其转化为公务员的工作绩效，最终以此作为对政府绩效评价的依据。对政务类公务员的工作评价主要以本届政府的政绩和人大的表决结果为依据。比如，公众对政府哪方面的工作较为满意，哪些不满意，都可以在政府相应部门和公务员个人的工作绩效上得到体现，这一点尤其适合于政务类公务员。这可以使公务员不仅对上级机关负责，更重要的是对人民负责，形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制，从而建立让老百姓高兴和满意的服务型政府。业务类公务员则根据明确的职位规范，主要以完成本职位的工作实绩和上级与社会的评价为依据。

3.构建良好的法律和制度环境

评估不同于一般的研究活动，尤其是对政府行为的绩效评估，没有制度保障是很难进行下去的，制度化也是当前国际评估活动的趋势之一。我国的当务之急是借鉴先进国家的经验和做法，通过完善政策和立法使我国政府公务员绩效考核走上制度化、规范化的道路。

在我国，党管干部原则不应简单理解为执政党直接管理、任用政府公务员队伍中的各级干部。党管干部原则应体现为党确定人事管理的大政方针，党管高级干部，党管政务类公务员，党通过特定机构间接管理业务类公务员等方面。因此，我们应该加快制度创新，建立一种适合我国行政体制的、相对明晰的政务官和业务官分类制度，探索对不同类型公务员的管理模式。也就是说，通过制度的建立来保证政务官和业务官的分别管理，改变当前这种“政事一体”的混合管理所呈现出的种种弊端。例如，政务类公务员严格按照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会公开监督;业务类公务员严格按照公务员法规进行管理，接受行政首长的领导和监督，实行常任制，非因法定事由，非经法定程序不受免职或处罚。

当然，在制度设计中，我们应充分考虑到我国的政体实际，不能照搬西方的两官分途而治的公务员管理体制，我们应该在党的一元领导体制下，探索政务官与业务官的一种相对模糊的分离模式。比如，通过法律保障业务官的常任，使政务类官员不能随意干涉业务官的一部分权利，防止像嘉禾事件中那种地方政府一把手随意解雇数百公务员的一手遮天、为所欲为的霸权行为。

4.建立标准化的考核指标体系

首先应充分考虑政务类与事务类公务员之间的本质差异和管理需求差异，确立不同的考核维度。政务官的绩效主题以负责、公正、最大限度满足民众的利益要求等为核心;事务官则侧重工作效率、政策执行力、工作态度等维度的考察。

其次是建立定量分析和定性分析相结合的绩效考核体系。定量化的指标比较明确，便于比较，客观性强，更有说服力，所以应该在设计考核指标体系时以标准化的量化指标为主。与企业员工的考核不同，公务员的工作绩效由于目标多元，产品复杂而具有较大的伸缩性，难于进行完全的客观量化，所以一般采用主观与客观指标相结合的指标体系，但主观指标的设计并不意味着只要原则性的指标就可以了，主观指标同样应该进行标准化的设计和量化。例如对工作态度的考核，可以将其细化为工作纪律性、协作性、积极性和责任心等;对工作能力可从文化水平、业务知识熟悉程度、岗位经验、表达力、理解力等方面进行细致考察。

西方国家已形成了一些行之有效的量化指标，且已形成了一套标准的指标模型，对我国的指标体系构建有一定的借鉴意义。例如英国在公务员年终考核指标报告中明确列出了评价文官工作表现的十个考核项目;日本的考核的内容有四个大的方面：工作、性格、能力、适应力，每一项都有细化的指标。这种考核的标准化做法，有利于实现考核的科学化、现代化，减少主管人员的主观随意性。

5.采用现代考核手段

考核任务的繁重、复杂使得广泛应用计算机、网络、心理学等手段进行公务员绩效考核变得越来越必要。例如利用Internet进行的民意测验，公众反馈就是一种有益的尝试。政府部门可以利用网上调查的方式及时收集民众对本部门公务员的总体绩效的反馈信息，这些信息通常都可以作为公务员绩效考核的重要参考加以利用。再如，相对比较法也是在企业中应用较为广泛的一种考核手段。相对比较法是由评估者对每一被评估者与其他被评估者一一对比，两者之中优胜者为“+”，较差者为“-”，最后根据比较结果得出每个组织成绩状况，按“+”号的多少进行排序。

另外，一些西方国家所采用的一些使用成熟的考核方法也有很好的借鉴意义。例如英国采用的因素三级法考核公务员，即事先制定考核报名表，依表内所列因素与标准分别加以考察，决定其优、中、劣。美国采用人员比较法，即预先设定几项因素，各项因素分为不同的等级尺度来对考核者作出判断。[6]还有一些国家采用因素臆断法、图表测度法、浦洛士考绩法等

第二篇：我国公务员绩效考核中的问题与对策研究

南开大学现代远程教育学院考试卷

2014-2015秋季学期期末(2015.3)行政管理学 主讲教师：沈亚平

学习中心：滨海学习中心专业：人力资源管理

姓名：李静学号：14093001031743 成绩：___________ 我国公务员绩效考核中的问题与对策研究

【摘要】公务员制度体系的建立是实现政府管理法制的历史性跨越。近年来，随着我国经济的发展，政府的不断发展和完善，越来越多的有一技之长的人，有高学历的人被吸引到考公务员这支大军中来，迫切想成为公务员队伍中的一员。在有关公务员的问题上，其考核制度是国家公务员制度的重要组成部分，是激励公务员积极努力地开展工作，促进公务员队伍素质提高的重要方法。本文主要分析了我国公员绩效考核及实施过程中存在的问题，并探讨些行之有效的解决方案。

【关键词】公务员，绩效考核，奖优罚劣。

公务员绩效考核是指国家行政机关根据法定权限对公务员的工作表现和工作实绩，对其成绩和贡献做出评价，并根据这种评价为公务员的奖惩、培训及晋级增资等提供科学依据，而其制度是建立和保持廉洁、高效的国家公务员队伍的根本保证和客观要求，对公务员进行管理的一种公共部门人力资源管理职能。加强和完善公务员绩效考核，对正确评价公务员的德才表现和工作业绩，激发公务员的竞争意识和进取精神，提高政府部门的工作效能，提升公务员队伍的整体素质，具有重要作用。随着近年来《中华人民共和国公务员法》和《公务员考核规定(试行)》的颁布施行以及公务员绩效考核相关的辅助条例的相继出台，我国公务员考核工作逐步走上了制度化的轨道，但由于种种因素的影响，考核过程中也暴露出许多问题，严重制约了其作用的发挥。绩效管理的最终目标是充分开发和利用每个成员的资源来提高组织绩效，公务员绩效考核是适应刺激反映模式而采用的一种有效人力资源开发手段，即通过提高成员的绩效达到改善组织绩效的目的。公务员绩效考核是指国家行政机关按照法定权限，依据国家公务员管理的法律、法规和其他规范性文件，对所属公务员的工作成绩、能力、态度等进行的考察和评价的活动。

一、我国公务员绩效考核存在的问题

公务员工作内容的特殊性决定了公务员绩效考核的难度。尽管目前我国学术界和各级地方政府都在探索政府绩效考核制度的创新，但具体在公务员绩效考核方面仍存在很多困惑和误区,主要表现在以下几个方面：

（一）考核目的虽明确，但流于形式

绩效考核是一种鞭策企业员工激励上进的手段而不是目的，不能为了考核而考核。从管理控制方面上讲，绩效考核不仅是一项重要的人力资源管理职能，更是保证实现组织战略目标的有效管理控制手段，一方面组织通过绩效考核体系把组织目标分解成为个体绩效目标，同时通过绩效考核来衡量组织现状，并将现状和未来目标进行比较，寻找其中的差距，并在此基础上调整和优化组织的资源和管理机制来不断地缩小差距，最后实现组织目标。所以说，实现组织战略目标才是绩效考核的真正出发点。公务员绩效考核的目的是为了提高公务员工作的积极性，以更好地服务于人民，同时奖勤罚懒，便于以后工作更好地开展。而大部分公务员包括其领导层干部对绩效考核的目的认识不透彻，不少企业均是走走过场、填张表公示一下就算作考核完毕。因此，开会总结时千篇一律、流于形式，评优投票时看人情关系、看领导脸色行事，没有实事求是地去总结经验、认识不足、改进缺点，而是盲目地去做这项工作。这种态度上的不重视直接导致考核过程的不严肃、考核结果的不精确及对结果运用的不恰当

（二）考核方法虽有依据，但缺乏实用性

目前，对公务员的考核比较普遍的做法是“写评语”的定性考核方法： 公务员个人填写考核登记表或述职报告，对自身工作进行总结，然后由其主管领导做出对其的考评意见。这种方法虽是有书面系统的依据，但其随意性大，被考核者在填写时，一为了拿到全额奖金，二为了顾全面子，或倾向于夸大自己的业绩，或说些浮夸的官话，其报告中夹杂的个人感情因素往往大于实际工作业绩，这对提高个人综合能力、提高团队绩效不可能起到任何的作用。

很多部门平时考核形同虚设、依葫芦画瓢，考核的指标过于粗放，毫无实用性；有些部门甚至根本没有做到平时考核，致使考核缺乏真实数据支持。而反言之，从另一个角度来看，国企单位可以借鉴一些民营企业的“绩效考核方法”，从“说、写、做、思”四个方面和其个人的工作执行力来考试员工的综合工作业绩，合理用好考核的这个工具，对成绩劣者一罚到底，对业绩优者双重奖励。

（三）考核重点不突出

公务员的考核包括德、能、勤、绩、廉五个方面，但是真的需要每个月对员工的品德和能力进行考核吗?一个人的品德一般情况下短期之内是不会有太大的提升或者变化的；而能力即使在特定环境因素下有所提升，但也不会很明显。绩效考核体系真能够准确全面衡量出这种变化吗?我的理解是这样的考核形式是扩大了绩效考核的外延，上述的五点是全面考核而非绩效考核。从另一个角度分析，一个企业更应该在选聘员工入门之初就对“德”进行考核观察，把后续四项放在日后工作中来重点关注。我们不难理解，“绩效考核”重在考核“绩”和“效”，也就是考核公务员的职责履行情况，即“工作业绩”和“工作表现”，故要把公务员的职责履行情况当作绩效考核的主要内容，而不要出现年年考核而考不到点子上，使得说老话、套话、空话、大话成为一种普遍现象，没有很多实质性的内容。我们可以每月对公务员进行《工作业绩考评》，每季度开展《管理干部能力测评》，每半年组织民主测评，从多个方面来共同推进绩效考评的有力实施。

（四）考核过程不够透明

绩效的考核方法虽然在每一个企业的规章制度或者是人资管理中都有明文规定和要求，各种为考核而制定的一系列所对应的表格也是中规中矩，查阅每一个企业的文件档案，也挑不出一丝问题。但这一切，却仅是表面文章，经不起细细推敲。如果按照绩效考核的闭合链条来一一查证的话，那我们从培训计划的制定、培训记录的建立、公务员教育培训履历表的记录，再到过程中培训师的讲解到每个公务员日常工作中任务完成指标的考量整个过程来个拼图的话，可以发现整个考核的过程不是那么的透明，有的甚至于说不出考核的数据来源。而这一切看似完美却不耐推敲的过程也是导致绩效考核真正发挥不了作用的“源头”之一。

（五）考核结果过于笼统

考核结果是考核过程的最终参考，尤为重要。但从目前一些考核结论来看，一般存在三个问题：

一、考核结果中掺杂的个人主观经验过多，即考核工作人员往往喜欢轻易做出定论，缺乏必要的事实依据，更有甚者，有时出于偏见和某种政治需要，先定出考核结论再依照结果进行考核，使得整个考核均流于形式。二，考核结果仅仅是一些数字和事例的罗列，缺乏深入的分析。从某种形式上不愿去追究数字和事例后面的深层原因，仅凭表面的一些东西就轻易下结论。这就常常使考核结论与本人的真实情况发生极大的偏离，在群众中造成考核不负责任的坏印象，影响到考核工作的权威性。最后，考核结论在写作上含糊、笼统，几乎“千篇一律”，缺乏对考核对象的精确描述。

（六）考核结果缺乏有效分析

虽然进行了相应的绩效考核，但每次只是抱着为完成企业所制定的要求去敷衍了事的开展，麻木的对待考核的结果，全员的考核结果称职率为100%或者是99%，员工每月发到手的基本工资和奖金从没有波动，也就无法震撼大家对绩效的正确认知。由于考核的结果缺乏分析，久而久之，只会让勤快的人越来越丧失工作积极性，懒惰的人惰性越来越严重，所以考核结果的分析是非常重要，也是必须要做的。

（七）考核激励机制不完善

绩效的考核机制中激励机制起着至关重要的作用，但在实际考核工作中却出现了一些不公正、不规范的现象，真正被评定为不称职的员工少之又少，甚至没有。这在一定程度上抑制了员工的热情积极情，影响了团队整体工作的效率。在考核过程中，忽视了员工之间能力强弱的不同、实际业绩完成的差别，很难对不同岗位的员工给出正确的评价。这样一来，员工的价值和企业地位得不到充分体现，难以达到奖优罚劣的激励效果，使得晋升中的“绩优者多得、绩平者少得”的薪酬机制得不到有效的覆盖，大大的弱化了激励考核功能，既激励不了员工的物资层面，也鼓励不了员工的精神激励，二、完善我国公务员绩效考核制度的对策

影响导致我国公务员绩效考核制度发挥不了真正作用的原因有多种，在我国社会大环境的影响下，客观原因、外部原因和体制原因占有一大部分比例；而主观原因、内部原因和操作原因随着大环境的影响，也逐渐由小占有的小比例被腐蚀向大比例靠拢。因此，完善我国公务员绩效考核制度应从以下几个方面着手。

（一）扭转考核观念、明确考核目的 积极转变考核理念，深化对公务员绩效考核工作的认识，将绩效考核作为提高公务员工作绩效、提高机关公共服务水平的途径和手段，而不是把绩效考核仅仅当作一般的人事管理工作来抓。要使公务员充分认识到，只有根据岗位职责，逐条做好本职工作，才能在考核中脱颖而出。鄙弃以往通过拉关系、讲人情这些不正当的做法而评定的称职或者是合格。要在尽职尽责工作的同时，通过公平竞争、公正考核来提高效率，奖勤罚懒，实现政府部门的职能管理目标。

按照传统的考核理念，公务员绩效考核主要是从公务员个人角度出发，为了检查公务员的工作，很少考虑考核对组织，甚至对整个系统、整个社会的影响。而考核工作中出现的问题，基本都与我们考核目的不明确、对考核工作缺乏正确认识有很大关系。我们应当随着大环境政局的变化而变化，精准定位目标，设定合理、科学、灵活的目标管理体系，通过考核发现问题，提出改进方法，从而提升公务员的工作能力，提高行政部门工作绩效，使公务员工作有目标、考核有标准、奖惩有导向。

（二）重视过程反馈，有效运用考核结果 反馈考核过程是考核的一个重要环节。将考核的结果及时反馈给被考核者并进行公示，一一指出其不足以及改进意见，能够使每一个公务员充分认识到自己的工作成绩和日常工作行为中的不足。如条件允许，还可通过设立“意见反馈箱”来让全体员工来监督整个考核的过程。通过结果反馈，不但可以使被考核者及时弥补其自身的不足，还有利于政府部门整体组织目标的顺利实现。如果不告知公务员考核结果，考核便失去了它最重要的激励、奖惩与培训功能，对公务员下一步的工作就起不到指导方向的作用。因而，考核者从考评计划的制定，到整个考核流程，前后都应保持联系和一致，考核的结果也要及时以会议的形式公示，通过沟通与反馈及时肯定成绩、指出不足，提高公务员的个人荣誉感，真正发挥考核的激励作用。

（三）运用多种绩效评价方法

考核方法的有效性与否直接关系考核结果的真实性和实用性。在公务员绩效考核中，我们所使用的绩效考核方法虽然很多，但真正能有效、真实运用起来的却是很少。通过借鉴目前许多民营企业所制定的《业绩考评办法》的相关内容，从总体上可以将绩效考核方法分为：比较评价法、员工特性评价法、员工行为评价法和工作结果评价法。在日常工作的运用中，无论是采用哪种方法，绩效管理都是一个持续的管理过程，必须融入到员工的日常行动和行为之中，绝不能游离于组织管理过程之外。

（四）建立绩效结果辅导机制

绩效评价结果反馈给被考核的公务员后，如果不紧接着进行绩效结果改进和提高的指导，那即使前面的考核过程完成的再好、数据再真实，也最终这种反馈也就失去了它该有的意义。这种改进指导需要贯穿整个绩效管理的过程，从诊断和辅导两个环节来开展，我们的管理者先帮助员工认识和识别造成业绩不合格或不称职的真正原因后，再一起寻求解决和提高业绩的方法。这样通过辅导的绩效机制，从一定程度上可以帮助公务员提高知识的技能和克服对绩效的抵触障碍，从而促进整个考核过程的顺利开展。

（五）建立企业简单而健康的人际关系

公务员队伍之所以越来越难管理，整体人才素质越来越弱化是因为没有一个良好的大环境作保证。应该乘着近年来中国在总书记的带领下倡导“反腐倡廉”的中心思想，借鉴有些民营企业中团队如何打造“建立简单而健康的人际关系”的理念，一鼓作气，跟着大时代的步伐改变。只有净化了团队思想，洗尽了人性铅华，遏制了公务员队伍中的“腐败、贪污”等现象，整个队伍才能安下心来真正做事。因为此时，只有大家各自拼实力、拼能力、多付出才能多拿薪酬、有回报，而那些懒惰份子再也不能混水摸鱼、一心想着混日子拿国家工资了。

考核只是一种手段，如何运用这一有效工具将“奖优罚劣”的目的运用到日常工作中才是重点。因此，必须特别注意考核结果的运用，怎样将考核结果与奖惩、辞退、培训及职务、级别和工资的调整紧密结合起来，使考评结果成为激励和处罚的导向依据。从逐步加大奖惩力度，来创造良好的环境和条件，培养、发掘优秀人才，将不称职的公务员逐渐逐出队伍。如果企业在绩效考核方面能够做到上下政令畅通，从最高层面的领导上就严抓、严管、严办，真正按照人力资源管理的要求来开展一系列的考核工作，那我国的公务员考核制度肯定会迎来独树一帜的一片蓝天。同样的绩效考核方法也可以运用到我们目前所工作的企业，做到真实考评，有效利用考核这一“利器”，真正达到奖优罚劣，公平公正。参与文献

吴国存李新建，《人力资源开发与管理概论》，天津，南开大学出版社，2001年12月第1版，第321-336页 罗双平，《公务员绩效量化考核实务》，北京，中国人事出版社，2010年10月，第二讲第一、二、三大点

第三篇：我国中小企业融资困境探析及对策研究

我国中小企业融资困境探析及对策研究

摘要：中小企业是我国经济发展的一支生力军，但是中小企业资金问题是其中的瓶颈问题，阻碍了中小企业发展。本文阐述了我国中小企业的现状，分析了形成这种现状的原因，最后提出了解决我国中小企业融资困难做法的建议。

关键词：中小企业；融资；现状；成因；对策

1我国中小企业融资现状

我国中小企业具有较强的独立性、竞争性和较强的求生存谋发展意识，更富有机制灵活、敢于创新的特点。改革开放以来，中小企业获得了蓬勃发展，在整个国民经济发展及产业结构升级过程中发挥着越来越大的作用。目前我国中小企业约有1200万家，占全国企业总数的99%以上，其工业总产值、销售收入、实现利税、出口总额已分别占全国的60%、57%、40%和60%左右；流通领域中小企业占全国零售网点的90%以上，中小企业还提供了大约80%的城镇就业机会。中小企业是我国国民经济发展的重要组成部分，为了实现“全面建设小康社会”的宏伟目标，中小企业发挥的作用将更加突出。但与此同时，中小企业所获得的金融资源却十分匮乏，融资难问题已经成为严重制约我国中小企业进一步发展的最大瓶颈。中小企业融资难的问题严重主要表现在如下几个方面。

1.1中小企业的融资通道过窄，直接融资状况不理想。

由于证券市场门槛高，创业投资体制不健全，公司债发行的准入障碍，中小企业难以通过资本市场公开筹集资金。直接融资包括股权融资和债权融资。目前，中小企业直接融资的状况不十分理想。我国目前实行“规模控制、集中管理、分级审批”的规模管理，且发行时优先考虑农业、能源、交通及城市公共设施建设项目。由于受发行规模的严格控制，特别是对中小企业融资额度的要求，使得这些企业很难通过发行债券的方式直接融资。另一方面，国家规定对企业债券利息征收所得税后，更影响了投资者的积极性，再加上中小企业规模小、信用风险大等自身特点，使得中小企业仅有的发行额度也很难完成。尽管我国有关部门即将出台企业债券管理新条例，企业债券的发行主体将有所放宽，原先对项目的限制将有所松动，但对中小企业来说，在一定时期内仍将不在众券商备选企业之列。

在股权融资方面，由于我国资本市场还处于发展阶段，企业发行股票上市融资有十分严格的限制条件，中小企业大多在创业期和成长期，很难达到上市门槛。目前在主板市场上市的企业有1 500多家，而且大多是大中型企业，也有一些商业模式新、效益好、市场前景广阔的高科技的中小企业，通过直接上市筹资，或者通过反向并购即借“壳”买“壳”的形式上市。尽管自从2004年开始在深圳证券交易所开通了中小企业板，为中小企业通过证券市场融资开辟了一条通道。但由于上市条件、上市程序等与主板基本相同，并不能真正解决有限的上市资源与庞大的上市需求之间的矛盾。目前仍没有推出创业板市场和三板市场，许多高增长科技型企业难以进入证券市场，无法改变中小企业股权融资的困境。同时，这也影响着私募股权基金的发展与投资热情。

1.2获得信贷支持少。

因贷款交易和监控成本高等原因，银行不愿对中小企业放贷。同时，中小企业因资信等级低，缺乏抵押资产，融资成本高等原因，难以得到银行资金支持。据统计，我国300万户私营企业获得银行信贷支持的仅占10％左右。

1.3流动负债所占比例较大，而长期负债则占很少的部分。

主要由于银行一般只会为中小企业提供短期贷款，而由于各种原因一般不会提供长期贷款。

1.4中小企业之间互相担保，申请贷款。

一旦一家公司因经营不善而蒙受损失，则会引发一系列的连锁反应。若短期内急需资金，中小企业之间会互相拆借，或通过内部融资的方式解决。

1.5自有资金缺乏。

我国非公有制企业从无到有、从小到大、从弱到强，企业发展主要依靠自身积累、内源融资，从而极大地制约了企业的快速发展和做强做大。据国际金融公司研究资料，业主资本和内部留存收益分别占我国私营企业资金来源的30％和26％，公司债券和外部股权融资不足1％。

2中小企业融资难的成因分析

2.1中小企业自身原因。

我国中小企业大多为劳动密集型企业，经营规模小，产品技术含量和附加值低。在管理模式上仍停留在传统的企业管理方式上，企业制度更新滞后，与市场环境转换不同步。

2.2金融网点分布与中小企业的布局配置不合理。

为防范金融风险，国有商业银行一律实行“大城市、大项目、大企业”战略，削减和扩并基层网点，上收贷款权限，使那些与中小企业相适应的中小金融机构有责无权、有心无力。即使有些企业能得到一点贷款，对中小企业的发展来说也是杯水车薪。

2.3担保规模偏小。

与企业信用能力的提升需求不相适应，据调查，中小企业因无法落实担保和抵押而拒贷的比例高达50％，有的地方虽然成立了中小企业担保机构，也只是限于几家企业之间的相互借贷，目前这种担保业的发展还难以满足中小企业的发展的需求。有些属于政府出面设立的担保机构，由于后续资金跟不上，也难以发挥应有的作用。

2.4中小企业融资能力弱、信息不对称，影响到银行的积极性。

中小企业管理薄弱，普遍缺乏良好的公司管理制度，业主专制现象普遍存在，财务制度不健全，透明度低，资信度不高，企业之间交易复杂，相互之间不信任，等，都影响到了银行放贷的积极性。企业贷款的特点是“少、急、频”，而银行常常因中小企业的信息不对称，贷款交易和监管成本高、风险大而不愿放贷，企业也就错过了一次次的发展机遇。3对策建议

3.1建立中小企业信用档案。

人民银行提出了通过建设中小企业信用体系作为突破口，建立中小企业信用档案，全面、客观地记录中小企业基本信息和经营活动，以此来反映企业的信用状况，达到银企信息对称。中小企业没抵押、没担保，但有信用也可考虑。通过将企业基本信息、遵纪守法信息、经营情况、财务信息等建成数据库，并通过该系统的建设，影响和规范企业诚实守信、重合同讲信用，同时帮助商业银行控制信用风险，也为中小企业获得贷款提供沟通渠道。其作用：一是便于企业与商业银行建立长期的信用关系，通过企业信用档案，银行可以快速、便捷地了解到企业的信用状况，从而在短时间内决定是否为该企业提供融资，减少企业融资时间，降低企业融资成本。二是为企业间合作和交易提供便利，信用档案可以帮助企业更好地了解对方企业，增强企业间经济交易的透明度，从而帮助企业选择信誉好的客户进行合作和交易，对风险客户提早进行防范。三是有助于企业获取银行的信贷优惠，对于保持良好信用记录的企业，银行不仅缩短放贷的审批时间，而且在贷款额度、期限、利率和是否需要提供实物财产抵押等方面给予一定的优惠政策。

3.2开拓中小企业直接融资渠道。

要充分利用资本市场和债券市场，积极推进中小企业上市和发行债券等工作，努力提高中小企业直接融资比重。省和各地应建立健全企业上市引导、扶持和培育工作机制，制定企业上市激励机制，重点加强赢利能力强、市场占有率高、发展前景好的中小企业改制上市工作，着力提高中小企业直接融资能力。积极探索中小企业集合发债券，政府要研究解决好集合发债的担保问题，建议省财政设立中小企业集合发债补贴资金，降低中小企业集合发债的成本。

3.3逐步放开民间借贷市场，拓宽中小企业直接融资的渠道。

对于民间主体的融资活动不能简单禁止，而是要用地方性法规进行规范，明确融资双方的权利和责任，将其纳入正规的金融体系。

3.4整合银行现有资源。

从发达市场经济国家中小企业的资金来源看，来自企业自身的利润和折旧约占60%，来自银行的不过20%，其余则是从证券市场及民间渠道获得的。而居民个人资产中，80%是实物资产，20%才是金融资产。也就是说，整个社会资金中只有少部分进了银行，并通过商业银行的信贷这一比较狭窄的渠道进入企业，且仅限于企业短期周转使用。企业有较大比例的自由资本，通过抵押贷款相对就十分便利。这与商业银行要求极高的安全性的特征是相吻合的。反观我国，居民绝大部分金融资产都进了各类商业银行，其中大部分又为国有银行所掌握，而可供银行安全流出的渠道显然又太窄，银行被动集中了全社会的风险。这与资金所要求的安全性、盈利性和流动性多样化组合的特点是不相符的。

因此，为要真正解决中小企业融资难的问题，从长远看必须分流银行过多集中的资金，让更多的社会资金从票据市场、债券市场、股票市场、柜台交易、产权交易市场以及鼓励个人、家庭兴办产业实体等渠道直接进入中小企业而不只是银行一个通道。

当前要解决的是适当扩大贷款抵押率，完善信用、担保体系，通过内部改革，整合现有银行资源对那些有发展潜力而目前经营状况不好的中小企业提供资金支持。在中小银行数量少，不能满足中小企业融资需要、在国有大银行因对中小企业融资程序成本、信息成本高，而不愿提供资金支持的情况下，银行体制增量改革和存量改革都十分必要，但更主要的还是由持有大量可用资金的国有商业银行根本改变其经营机制，并设计出适合中小企业融资的信贷产品。Berger和Udel（l1998）研究发现，在英、美等国，中小企业通常用透支或授信贷款等银行信贷方式满足流动资金的需要。国外的经验表明，传统的银行贷款仍是中小企业的最重要的外部融资渠道。此外，根据Bernanke和Blinder（1992）研究结果：银行贷款在货币政策传导过程中起着重要的作用，通过银行贷款解决中小企业资金不足、融资困难，可提高我国货币政策作用效果。因此，借鉴国外经验，结合我国实际以下金融工具比较适合我国中小企业融资：如贷款限额、备用贷款承诺、循环贷款、搭桥贷款、资产支撑贷款、票据融资、贴息贷款、信用卡透支和金融租赁等。

参考文献:

[1]孙非.我国中小企业融资现状分析[J].科技资讯,2007（9）.[2]黄飞鸣.着力解决好中小企业融资难的问题[J].经济论坛,2003(5).[3]林毅夫.新世纪我国金融市场的发展模式[J].中国投资,2001(2).[4]杨雅慧等.中小企业融资及市场行销之研究[M].台湾:渤海堂文化出版.[5]Berger.,and Udell.,1998,Economics of Small Business Finance:therole of private equity and debt market in the financial growth cycle,Journal of Banking and Finance,22,613-673.[6]B.S.Bernanke and Alan S.Blinder.,1992,The Federal Funds R ate andthe Channels of Monetary Transmission.The American EconomicR eview.

第四篇：参考文献我国中小企业融资困境与对策

我国中小企业融资困境与对策 摘要：提要改革开放至今，我国中小企业迅速发展壮大，已成为推动国民经济持续健康发展的重要生力军。但是，资金短缺、融资困难、融资渠道单一却始终严重制约着中小企业的发展。本文通过分析我国中小企业融资现状，论述我国中小企业融资难的各种原因，最后对缓解我国中小企业融资难提出对策建议。关键词：中小企业；融资；困境

据国家发展改革委中小企业司的统计，目前我国中小企业从数量上讲已经达到4，200多万户，占全国企业总数的99.8%以上，经工商部门注册的中小企业数量460多万户，个体经营户3，800万户。中小企业所创造的最终产品和服务的价值占全国国内生产总值的60%左右，生产的商品占社会销售总额的60%，上交的税收已经超过总额的一半，提供了全国80%左右的城镇就业岗位。而中小企业银行贷款仅占主要金融机构贷款的16%，与我国中小企业在国民经济中所发挥的重要作用相比，中小企业获得的金融资源是不平衡的。与大型企业相比，中小企业的融资渠道少，筹资能力低。由于中小企业规模小、贷款风险高、经营管理水平低、信用程度低、担保抵押难等，使之在间接融资市场，或是直接融资市场，都很难筹得所需资金。尤其在遇到通货紧缩时，银行的“惜贷”对中小企业的冲击更大。因此，融资困难是当前中小企业最突出的问题。

一、中小企业融资现状

1、中小企业存在过高的经营风险。大多数中小企业成立时间短、规模较小、自有资本偏少，在面临市场变化和经济波动时，抵御风险的能力很差、倒闭率很高、银行不敢向它们放款。

2、中小企业制度不健全，银行难以控制信贷风险。目前，中小企业没有建立起完整的财务制度，会计核算不健全，缺乏足够的财务报表和良好连续的经营业绩。故银行不敢轻易提供信贷支持。

3、中小企业社会信用偏低。中小企业特别是小企业存续期短，不少地方逃避债务现象也很严重，制约了银行对中小企业贷款的热情。

4、中小企业缺少足够的抵押资产，寻求担保非常困难，大多不符合银行贷款条件。银行在商业化经营和资产负债管理制度的约束下，为了降低贷款风险，一般要求贷款企业提供连带担保或财产抵押，其对中小企业申请贷款的条件更为严格，要求在贷款时必须提供抵押资产。

5、产业层次低，科技含量少。中小企业大多属劳动密集型的加工企业，相对于知识密集型企业而言，劳动密集型企业利润本身就比较低，产业层次低，科技含量少，利润空间更是狭小。

6、中小企业管理人员素质相对较低。相对于大型企业而言，中小企业的经营管理者素质显得更为重要，直接关系着企业的生存与发展。我国中小企业中大多数私营企业的领导者为初中、高中、大专文化程度，分别占56.3%、35.1%和8.2%，除近年来发展起来的高科技型中小企业经营者素质较高外，其余综合素质相对较差。

二、解决中小企业融资困难的对策

1、政府要加强对中小企业的扶持力度。政府要认清向中小企业提供资金的重要性，采取措施来解决中小企业融资难的问题。根据中小企业信贷需求规模小、频率高、时间急、风险高的特点，制定特定的信贷机制。银监会在2006年7月颁布了银行小企业信贷指导意见，提到了银行要建设六项机制。对于此，银行要积极响应银监会的政策，完善各项机制，为中小企业信贷提供良好的环境。同时，根据经济环境的变化，不断更新完善机制，尽可能地满足中小企业资金需求。

2、大力发展中小企业金融机构。银行金融机构应加大对中小企业的信贷支持，适当放宽贷款期限。除了各大商业银行自行设立贷款的信贷部门，还应该大力发展与中小企业相适应的中小融资机构，鼓励和支持股份制银行、城乡合作金融机构，并尽量消除地区差异，提高中小企业的贷款比例，支持符合国家政策的中小企业的发展，从而有利于不断积累为中小企业服务的经验，提高中小企业融资的质量，促进金融业和中小企业的共同健康发展。中小企业间也可建立互助金融组织，加强共同发展和风险共担的能力，并为建立专门的中小企业金融机构打下良好的基础。

3、尽快建立健全中小企业担保体系。政府直接对商业银行提供中小企业贷款风险补贴。可依据特定条件向社会公开招收协作商业银行，授予每家协作银行一定的额度，协作银行根据政府的条件选择中小企业贷款，贷款成功，利息全部归银行，贷款失败，银行则承担一定比例的损失。在现有担保体系中建立和规范协作银行制度。明确协作银行与担保机构的关系和风险分摊比例，强化商业银行考察，评估中小企业贷款项目的责任以及对不良贷款追索的义务。参照国外特殊法人制度对政策性担保机构进行规范，明确政策性担保机构设立的目标、职责、经营方针、监督办法等，同时对这类特殊法人执行特定的财务和税收政策。建立担保资金的补充制度。政府应将扶持中小企业作为长期政策，将担保资金列入政府预算，为担保活动提供稳定的资金来源。同时，采取多种措施鼓励商业银行、企业和富裕者为担保基金提供帮助。

4、大胆尝试股权和债券融资。为保证我国证券市场的健康发展，国家应该尽快完善我国证券市场体系，为中小企业直接融资提供可能。创业板的推出是我国中小企业融资发展的一个大胆尝试，各中小企业应该抓住机会，积极准备，争取通过在资本市场上获得更多资金来加快企业发展，提高技术创新。

债券融资与股权融资相比具有风险小的优点，这对于实力较弱的小企业来说是其融资的有利方式。可转换债券更是一种集股票和债券优点于一身的融资工具，国家可以采取相应措施来鼓励和支持其发展。

第五篇：乡镇财政困境成因分析与对策研究

乡镇财政困境成因分析与对策研究

【摘要】 乡镇财政的运转直接决定了整个国家基层公共职能的实现。在加快建设社会主义新农村的背景下，探讨乡镇财政解困问题具有重大的现实意义。本文以乡镇政府财政困境为研究对象，从财政体制的视角分析原因，并提出取缔乡镇独立的财政职能，由县级政府实施统收统支管理体制，以解决乡镇财政困境问题。

【关键词】 乡镇财政困境 成因分析 分税制 统收统支

一、引言

分税制财政体制改革，对缓解我国当时中央政府的财政困境、理顺中央与地方政府间财政关系、增强国家宏观调控能力、提高中央财政收入占财政总收入中的比重贡献卓著（周飞舟，2006）。但是，在为中央政府带来巨额财政收入的同时，分税制的实施也产生了一系列的问题，日益严峻的乡镇财政困境即是其中之一。乡镇政府是中国五级政府中最基层的一级，服务的对象是中国最广大的农民。乡镇财政的运转直接决定了整个国家基层公共职能的实现。然而，目前我国大部分乡镇财政运行效果不佳，很多乡镇财政甚至陷入困境。

时至今日，论述分税制财政体制的国内文献甚多，讨论主要集中在三方面：一是探讨改善分税制体制下转移支付制度的效果；二是探讨解决基层地方政府主要是县级政府财力困境的方法；三是探讨规范和管理预算外收入及非预算收入问题。遗憾的是，国内文献对于中国最基层且最接近广大民众的乡镇政府的财政困境问题关注较少，而探讨解决乡镇政府财政困境的研究更是鲜有涉猎。

县级政府财权和财力固然有所欠缺，但是通过中央政府和省级政府的纵向转移支付可以部分弥补这一缺口，而且通过现行的三级财政扁平化财政管理模式，通过省直管县，可以更大程度上解决县级政府面临的支出问题（贾康，2002）。但是对于我国最基层的乡镇政府，其与县级政府的财权、财力相比，县强乡弱则更为明显。

在此基础上，本文认为，分税制体制下乡镇政府的财权、财力与事权的严重不对称，使其已难以成为一级财政。因而可以考虑取缔其独立的财政功能，将其作为县级政府的派出机构，在县级以上政府继续实行分税制的大环境下，县级政府对辖区采取统收统支的管理体制，从而为乡镇政府解困。

循此思路，本文第二部分分析归纳了目前我国乡镇财政陷入困境的成因；第三部分探讨了取消乡镇财政职能实施体制改革的必然性；第四部分是本文的对策建议部分，提出了当前实施统收统支管理体制的对策建议。

二、乡镇财政困境成因分析

分税制设计的是中央财政与省级财政之间的分配格局，但是这种格局对省级以下财政，尤其是对县乡两级财政也会产生巨大影响。首先，原来属于县乡收入的部分企业税收按分税制规定划为中央收入；其次，按照中国目前的财政体制设计，上一级政府有权决定它与下一级政府采取的财政划分方法，所以各级财政遵循“本级优先”原则，中央政府的做法被地方各级政府纷纷效仿，上级财政都将税源集中且易于征收的税收划归本级财政，最终形成了层层向上集中的收入分配格局。而现行分税制对各级财政的支出责任并未明确划分，导致支出责任层层下放，这就造成地方政府尤其是县乡基层政府的收入能力与日益增长的支出责任表现出极大的不适应。

1、财力与事权不相匹配

分税制改革后县乡财政的财权大大缩小，事权不断下移，成为县乡财政困难的重要原因（贾康、白景明，2002）。实施分税制以来，中央的资金集中度得到提高，省级政府的资金集中度更是平均每年增加2%，市级政府同样在想方设法提高资金集中度（周飞舟，2006）。财权和事权对称的原则要求各级政府均有自己大宗稳定的、与事权相适应的财源，而乡镇财政却没有自己大宗稳定的税源。上级财政在财力分配上层层“向上集中”，将大税种、大税源划归到自己手中，而将征管难度大、征收成本高、税源分散的小税种“甩”给了县乡政府，造成县乡税收增长乏力。

与此同时，我国地方政府还要负责诸如义务教育、基本医疗、社会保障等本该属于中央政府提供的服务，而这些公共服务的提供责任又不是均匀地分配给各级地方政府的。由于上级政府拥有分配公共服务的主导权，往往把本应承担的责任推给下级政府，下级政府不堪重负。从而使现行财政体制造成的收入上敛以及地方教育支出沉重成为造成乡镇财政困境的重要原因之一（周飞舟、赵阳，2003）。对于乡镇政府而言，财权和财力的丧失、事权的加重，收支的矛盾愈发加剧。

2、转移支付制度不够完善

如果一个国家要强调地区之间的财力均衡和社会公平，那么就必须要有一个强大的中央对地方的转移支付制

度（Robin Boadway，2006）。地方政府尤其是乡镇基层政府收入与支出的不匹配，需要中央政府通过转移支付和税收返还等方式来弥补。在地县本级财政支出里，本级财政收入大约占65%左右，上级转移支付占了35%左右；而基层政府即县乡政府对转移支付的依赖度达35%，部分山区农业乡镇依赖度甚至更高。因此，转移支付成为基层政府的主要收入来源之一。

但是，目前我国的财政体系中，四种主要的政府间转移支付形式均有自身的缺陷：税收返还的设计是为了鼓励地区兴办企业、发展经济的积极性，与建设财力和事权相匹配的体制相背离；一般目的转移支付的测算基础不够科学，实现不了财力与事权的匹配；过渡期转移支付的规模很小，起不到太大的调节作用；专项拨款名目太多，很多专项拨款需要地方政府提供配套资金，这种转移支付资金数额的决定也没有一定的标准。

解决“基层政府可利用财政资源的巨大区域性差异以及贫困地区日益严重的财政收入短缺”这一农村公共财政的最大问题，最为科学可行的制度——省以下转移支付制度并没有随着分税制推行而建立起来（黄佩华，2002）。因此，转移支付的不科学、不完善是造成县乡财政困难的重要原因（李茂生、陈昌盛，2004）。

3、农业税费改革，大幅减少乡镇税源

对于以农业为主的中西部地区而言，在分税制改革之后、农业税改革之前，农业税和农业的提留统筹以及其他的集资收费成为政府财政收入的重点。县与乡镇政府对农业税费实施了划分，县政府保留大部分乃至全部的农业税，乡镇政府则主要依靠提留统筹和其他的集资收费。这导致了在20世纪90年代中期乡镇企业倒闭、转制之后，农民负担突然变成了严重的社会问题。对于大部分中西部地区的县乡政府而言，农业税、提留统筹以及面向农民的集资收费远远超过了其他税收，成为其财政收入的主体。这成为2002年全国农村税费改革的直接背景（周飞舟，2006）。

2002年，农村税费制度改革取消了村级“三提五统”，2004年取消了除烟叶外的其他农业特产税，2005年全面取消农业税。这些都是山区农业县乡镇的“看家”税费，这些税费的取消导致乡镇财政锐减。税源锐减、财政减收直接挑战分税制在农业乡镇的运行基础。

4、举债负担沉重

由于财政收支缺口大，难以满足基本公共支出需要，转移支付又存在时滞和配套资金的问题，因此乡镇政府将举债作为财政开支的主要来源。

在乡镇二、三产业落后的情况下，县乡财政收入的主要来源是农民收入。近年来，原料成本上涨，传统种植业盈利水平低下，农民收入增长缓慢，间接制约了县乡财政收入的增长。此外，个别乡镇领导利用借款搞投资，形成重复建设，投资后没有形成经济效益，承担的债务无法偿还，也加剧了乡镇财政的债务包袱。

在税源短缺、转移支付制度不健全的情况下，大规模的债务严重制约了乡镇政府发挥其为辖区提供地方性公共物品的功能。并且基层财政的债务危机，如果处置不当，任其发展，也会影响上级财政的安全和基层社会的稳定。

三、乡镇财政管理体制改革

1、分税制实施愈发艰难

一是乡镇分税制已有名无实。尤其是山区农业县乡镇，税费主要来自于农业税和“三提五统”，烟叶税也只在少数乡镇征收。由于二、三产业发展滞后，其他税收更是微乎其微。在无税可以分享的局面下，乡镇财政已然失去了分税和开支的基础。

二是税收征管与财政体制脱节。税源减少，导致乡镇财政工作重心发生转变，乡镇开展税收征管和财源建设的积极性与责任感也就日渐减弱。为节约征收成本，税务机构对一乡一所的机构作了调整，一个基层税务所要管辖几个乡镇的税收。并且，乡镇税务机构只对上级税务部门负责，乡镇政府及其财政部门对税收部门的协调能力日渐减弱，已无法形成协调机制和工作合力。

三是财政管理措施乏力。在分税的范畴内不管制定怎样的财政管理体制，其管理措施产生的作用都不会大，反而会因财政管理不到位，引发一些财政管理、财政支出、财政考核等方面的问题，制约当地经济社会发展。因此，有必要思索一种有别于分税制的管理体制，以解决乡镇财政日益严峻的现状。

2、取消乡镇政府的独立财政职能

财政联邦制理论认为，从经济效率上考虑，由最了解信息（并且具有做出正确决策动机）的人做出决策能够带来最多的好处。作为一个客观事实，地方政府（尤其是基层政府）比中央政府在了解公共服务偏好信息（以及

成本信息）方面，由于更贴近当地居民而具有天然的优势（王雍君，2007）。因此，理论上来看，作为最贴近普通民众的乡镇政府，在收集和处理民众对公共物品的偏好信息以及提供农村公共物品和服务方面具有最佳优势。然而，就我国的实际情况而言，乡镇一级财政，名义上是基层财政，但一直缺少相应的财力支持。分税制之前基本上就是“吃饭财政”，实行分税制后，基层财政上划中央很多，乡镇政府保运转、保工资更加困难。近年来，随着农业税取消，乡镇政府职能和财政供养人员上划，税务、金融、工商等机构己经按经济区域而非行政区域设置，维持原有乡镇财政体制的配套环境己经发生重大变化。财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构，已经丧失了基本的配套环境。并且，占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放后，乡镇财政的主要任务只剩下政府人员工资支出，乡镇财政的内容就更虚了，在省地方财政级次中，乡镇已称不上一级财政。作为一级财政的作用和必要性，已经不复存在。

3、统收统支的管理体制

统收统支的财政管理体制，又称“收支两条线”，基本特征是中央政府处于主导地位，并且中央政府统一制定所有收支项目管理办法，一切开支标准也同样由中央政府统一决定。地方政府组织的财政收入要全部上缴中央财政，地方政府所需的相关支出全部由中央财政另行拨付。

无论是从税源的分布情况、预算管理级次、金库的建立，还是从乡镇政府机构的设置来分析，乡镇政府的财政管理体制一直很不完备。因此，可以考虑撤销乡镇一级财政，简化财政级次，由县级财政对乡镇财政实施统收统支的财政管理体制。

四、对策建议

处理好县乡两级政府之间的财政关系，关键就是要科学界定县、乡两级事权和财权。就当前的乡镇财政实际情况而言，可以考虑在县级以上政府继续推行分税制改革的大环境下，对乡镇一级财政实施统收统支的管理体制，以解决日益严峻的乡镇财政困境。

1、乡镇收入纳入县级收入

不再对乡镇下达税收任务，国税、地税及财政所在乡镇征收的税收、非税收入不再区分乡镇，全部纳入县级收入。同时，取消对乡镇税收工作的考核，乡镇的财政收入数量不再作为评估乡镇政绩的依据和标准。

2、县级财政承担乡镇支出

乡镇收入收归县级之后，乡镇所有支出也相应由县级财政按照部门预算的原则统一核定后给予财力转移支付补助。基层干部可以将时间和精力用在发展地方经济和社会事业上。

3、鼓励税源建设

乡镇税收任务取消后，其对税源建设、税收征管的积极性肯定会减弱。要立足当地实际，因地制宜地采取有效措施加以解决。例如，可以把乡镇辖区内的个人建房装修税、部分车船使用税、畜牧行业税等税收委托给乡镇代为征收，并将征收额度的补助返还乡镇，用于补充业务支出和基础设施建设。

4、防范新增债务

规范乡镇支出，防范乡镇新增债务。例如，对待乡镇赤字方面可以采取以奖代补及共同消化的办法，帮助乡镇消化财政赤字。对县级以上安排的乡镇项目建设配套经费由县级全额承担，避免乡镇发生新的债务。

5、抓好过渡期管理

实施财政管理体制改革是在县级以上财政部门继续实施分税制前提下进行的，因而乡镇财政管理体制更替需要过渡性的政策和时间。过渡期间，要坚持利益分配格局、预算管理权限、资金管理和财务审批权限不变，确保乡镇的财政支出不影响乡镇经济社会的发展。

【参考文献】

[1] Jean Oi，Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism[J].World Politics，1992（10）.[2] 周飞舟：分税制十年:制度及其影响[J].中国社会科学，2006（6）.[3] 贾康、白景明：县乡财政解困与财政体制创新[J].经济研究，2002（2）.[4] 朱清：从国际比较视角看我国的分税制改革[J].财贸经济，2010（3）.[5] 王春娟、焦雨生：分税制下的县财政来源分析[J].当代经济，2007（4）.