浅议中国行政复议制度存在的若干问题及完善

第一篇：浅议中国行政复议制度存在的若干问题及完善

浅议中国行政复议制度存在的若干问题及完善

摘 要：我国的行政复议制度建立以来，经过一系列的编纂和修订，在行政救济领域起到了积极的作用，取得成就的同时我们也应当客观看到，我国的行政复议制度在实际运行过程中还存在着很多亟待解决的问题,本文针对我国行政复议现存的问题，对行政复议法在立法方面存在的缺失和矛盾给予补充和修改的意见，针对实现行政复议机关的准司法独立地位和对现行复议程序和制度提出改进的方法。

关键词：完善立法；书面复议；程序正义；复议机关独立

一、我国行政复议的概述

我国现行行政复议：意指行政复议机关依据相对人申请，对具体行政行为是否合法与适当进行审查并作出决定的救济制度。行政复议就其本质而言属于行政系统内部的监督行为,是上级行政机关发现并纠正下级行政机关错误的行为。行政复议是政府内部层级监督的一项重要制度，是推进依法行政的一项重要内容，是政府及其部门的一项法定职责。相比较于申诉制度、信访制度来说，起到主要作用的还是行政复议制度。完善我国行政复议制度，对于化解社会矛盾，构建社会主义和谐社会，推进依法行政具有重要的作用。

二、我国行政复议制度存在的问题

（一）立法具体规定的缺失和矛盾 1.缺乏行政复议审查和证据方面的具体规定

《行政复议法》第28条第（一）项规定，决定维持的要件之一是具体行政行为事实清楚、证据确凿；第（三）项规定，主要事实不清、证据不足的，做出撤销、变更或确认违法的决定。其中对于“主要证据不足”和“证据确凿”的界定模糊，在司法实践中难以把握，缺乏审查的标准。

2.行政复议申请期限规定尚缺乏有效的法律解释

《行政复议法》第9条规定:“行政相对人向行政复议机关申请行政复议,应当在知道做出具体行政行为之日起的60日内提出”，没有正当理由逾期不申请复议的即丧失复议请求权。但60日只是一般规定,涉及申请人应当知道但申请人坚持说不知道的情形,涉及对其他特别法关于复议期限的理解和运用,涉及因不可抗力或其他正当理由导致复议时效延长的问题,特别是涉及对经过诉讼,裁定应当复议先行的案件和经过信访程序后申请复议如何认定复议时效的问题，均未作出相关规定。

3.行政复议终局的规定不利于保护行政相对人合法权益

《行政复议法》第30条第二款规定:“根据国务院或省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、草原等自然资源的所有权或使用权的行政复议决定为最终裁决。”我国行政复议法中行政复议终局的规定，表明部分复议案件排斥司法监督,削弱行政诉讼对行政复议活动的监督制约;同时行政复议终局意味着剥夺了行政相对人的诉权,即使行政相对人对复议决定不服,也

无权得到司法救济,不利于保护行政相对人的合法权益。

（二）制度和程序设计的限制与障碍

1.行政复议机构不独立、具有从属性，难以保证案件得到及时、公正的审理

行政复议具有准司法的特性，行政复议机构的地位是否独立，直接关系到行政复议程序的监督功能和公正立场，影响着人们对行政法治的认知和信任程度。我国《行政复议法》并没有针对行政复议机构作出专门规定,只是在总则中的第四条作了一个简单的规定：依法受理行政复议申请的行政机关是行政复议机关；行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。2.责任追究机制的缺乏导致复议制度流于形式

根据我国现行行政诉讼法及其司法解释的规定，行政相对方对复议机关维持原具体行政行为的决定不服的，以原机关为被告;复议决定改变原具体行政行为，相对方对复议决定不服的可以复议机关为被告;复议机关在法定限期内没有作出复议决定，相对方对原具体行政行为不服的，以原行政机关为被告;对复议机关在法定期限内不作为行为不服的可以复议机关为被告。此类规定不作为行为不服的可以复议机关为被告。此类规定基本上免除了复议机关没有依法履行复议职责的外部责任，复议机关出于不愿承担责任的心理，这实际上严重削弱行政机关自我约束、监督制约的功能,行政复议演化成一种过场和形式。

3.复议机构的人员素质参差不齐，行政复议运作效率不高

现行《行政复议法》对复议机构工作人员的任职资格、期限、选任程序等都没有作出具体规定，没有专业的考核和培训机制，一定程度影响复议机关作出复议决定的质量;同时，各级各部门复议机构的人员数量配备尚未完全规范，有些地方人员严重缺位，导致案件累积，严重影响到复议机关的办事效率。

三、现存行政复议制度存在问题的原因

（一）行政复议立法与西方相比而言立法较晚，对于其制度的完善与建立还不够成熟

我国于1999年4月29日在第九届全国人大常委会第九次会议上通过的《中华人民共和国行政复议法》，是以立法的形式将行政复议制度法制化。立法对行政复议的规定较为贫乏，学者对我国行政复议制度和立法的研究也兴起不久，民众对于行政复议的性质和作用的了解还不够深入，造成社会对行政复议制度的重视和接受程度尚浅。

（二）复议机关的准司法程度不够，制度和程序设计缺乏科学性 行政复议制度是建立在上下级监督管理的基础之上的，致使行政复议机关带有严重的行政色彩，依附于行政机关，成为行政机关的内部纠错机构，立法的主要目的在于使行政机构自我纠正，以减轻司法的负担，正是对行政复议这一目标的过分信任，这种无外部力量的自我监督机制导致行政复议机构的自我纠错在时间的催化下产生惰性，使制度流于形式。

四、关于完善我国行政复议制度的几点建议

（一）立法层面给予根本的保障

针对行政复议的审查方式、复议期限和复议的管辖范围方面的不完善和具体的地方作出调整，制定和修改相关规定。一部分案件不适用于《行政复议法》确立的原级复议和行政终局裁决制度，应该结合实践部分取消其制度的构架性。对行政复议的规定进行调整，使之与行政诉讼规定前后一致。

（二）制度层面给予协调和支持

1.行政机构的独立化和专业化是完善行政复议制度的关键 我国当下行政复议公正性差、效率低下的直接原因就在于现行极不合理的行政复议体制,具体表现为行政复议机构独立性、专业性的欠缺。所以建立独立统一的行政复议机关是行政复议作出公正决议的重要保证。

2.建立司法化的行政复议管辖制度

行政复议的“自我管辖”制度违背了程序正义的要求，且缺乏行政复议的回避制度约束，程序的行政化阻碍了行政复议机关行使自己的职权，在制度层面上造成了行政复议机关难以作出公正的行政复议裁决，难以有效的发挥行政复议制度的功能。调整行政复议的管辖方式，向司法制度的转变是一种切实可行的作法。3.行政复议机关的责任追究机制应该予以调整

行政复议机关应对自己的复议行为承担责任，行政相对人向行政复议机关提出行政复议申请，只要符合管辖，不论复议机关是否作出行政复议决定，不论行政机关作出维持还是改变原行政行为的决

定，都应该成为行政诉讼的被告，承担法律责任，这样才能形成复议机关外部的监督机制，避免行政复议程序流于形式。4.引入听证制度解决行政复议书面审查的弊端

“16世纪初，英国某法院的判决曾揭示：‘上帝从伊甸园驱逐亚当时，同时也给予他辩白之机会’而这种‘给予他辩白之机会’即为听证的原义，同时，亦可成为听证的最低要求”。可见，在西方法源之历史中听证最体现自然公正的基本，最体现权利的公平公正。我国《行政复议法》第22条规定:“行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。”从该条规定可以看出,行政复议案件原则上而且实践中绝大多数也采用的是书面审查的办法。

因此,有必要将听证程序引入行政复议,给相对人提供陈述自己意见和主张的机会,增强行政复议活动的公开性和透明性,有效地对行政复议机关依法行使职权进行监督,实现行政的公开、公平、公正。同时,为了促进行政复议公开、公正审理,所以引进听证制度对完善行政复议制度，建立“阳光行政”。

由于行政权力的主动性和积极性，对行政权力的制约和保护相对人的权益是行政制度设计的重要组成部分。行政复议制度对行政权力监督和约束具有重要的意义，是防止权力滥用的重要手段之一，行政权力具有本身的特殊性，采用行政复议这种带有行政性质的准

司法方式解决行政纠纷是行政实践的经验总结，作为纠纷解决机制，如何更好地发挥自身的作用，达到立法的目的，实现行政复议的内在价值，是制度设计的核心所在，立法应该在保障和指引方面为行政复议制度确定正确的位置和应有的价值，从而避免行政复议制度的闲置和形式化，同时在制度构成上借鉴司法的程序规定，树立行政复议机构的中立地位，形成对行政权力的制约才能公正的评判行政行为合法、合理与否，才能真正达到保护公民合法权益的目的。参考文献：

[1]陈恺玲.行政法学[m].长春:吉林人民出版社,2006.[2][英]威廉·韦德.行政法[m].徐炳,等,译.北京:中国大百科全书出版社,1997.[3]姜明安.行政法与行政诉讼法[m].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2005.[4]张正钊.行政法与行政诉讼法[m].北京:中国人民大学出版社,1999.[5]张弘.行政复议机构独立设置之我见[j].行政论坛,2004,(6).[6]季卫东.法治秩序的建构[m].北京:中国政法大学出版社,1999.[7]顾建亚.我国行政复议机构的困境和出路[j].东北大学学报:社会科学版,2005,(2).[8]黄红星.对我国现行行政复议体制的两点反思[j].法学研究,2004,(2).[9]黄永忠.关于《行政复议法》若干问题的思考[j].行政法学研究,2005,(4).[10]关保英.行政法教科书之总论行政法[m].北京:中国政法大学出版社,2005.[11]方世荣.行政诉讼法案例教程[m].北京:中国政法大学出版社,1999.[12]张宏.行政复议机构独立设置之我见[j].行政与法,2004,(11).[13]周汉华.行政复议司法化:理论、实践与改革[m].北京:北京大学出版社,2005.[14]应松年.行政法学新论[m].北京:中国方正出版社,2004.[15]杨小君.我国行政复议制度研究[m].北京:法律出版社,2002.

第二篇：中国取保候审制度存在 问题及其完善

一、我国取保候审制度存在的问题及缺陷

对于我国的取保候审制度存在的问题和缺陷，可以从立法和实践两个角度归结为如下几点：

（一）立法上的缺陷：

1、未规定取保候审的审查决定期限及取保候审的申请的法律救济程序。我国刑事诉讼法及相关司法解释只规定了犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属和委托的律师，向羁押决定机关申请取保候审的权利，但未规定羁押决定机关审查结束并告知申请人结果的时间和方式。申请人递交了取保候审的申请后，一切均由司法机关掌握，缺乏法律救济程序，从而使得一些符合取保候审条件的人被羁押，这也是造成我国取保候审比率较低的一个重要原因。

2、未规定保证金的限额和收取办法。我国刑事诉讼法第五十三条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关决定对犯罪嫌疑人、被告人取保候审，应当责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或者交纳保证金。”对于收取保证金的数额以及收取方法，我国刑事诉讼法并无明确规定，从而给予决定适用者以很大的自由裁量权。由于没有相应的限制，极易导致权力适用中的滥用。在具体案件中，对保证金收取多少以及如何收取，均由办案机关自行决定，造成执行中的差异过大。

3、关于取保候审的期限法律规定不明。我国刑事诉讼法第五十八条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关对犯罪嫌疑人、被告人取保候审最长不得超过12个月。”由于该条对取保候审12个月的规定，是指三个机关重复使用取保候审的总时限，还是每个机关单独采取取保候审措施的时限并不明确，使得公、检、法三机关分别制定的实施细则，都规定每个机关可以重新计算取保候审的期限。这样，对于一个犯罪嫌疑人、被告人来说，他可能被3次采取取保候审，期限可长达36个月。从而使得取保候审这种原本属于较轻的强制措施，事实上可能成为一项较长时期内限制人身自由的强制措施。

4、对于被取保人、保证人违反取保候审规定的，惩处制度不严格。根据我国有关司法解释，被取保人在取保期间故意重新犯罪或者有违反刑诉法第五十六条规定的行为，仅规定没收保证金、上缴国库，缺少限制性较大、操作性较强的惩处措施。也就是说，对于弃保行为，最多是没收保证金或者采取强制措施，并没有实体上的法律责任。

5、虽然刑诉法规定了保证人和被取保候审人的义务，但对执行机关如何监督保证人履行义务却没有相关的规定。由于上述原因，司法实践中取保候审的效果不好，弃保潜逃数量较多[1].（二）司法实践中适用取保候审存在的主要问题：

1、对取保候审的对象和方式使用不当。一是对不应取保的人滥用取保手段；二是实践中保证人担保和保证金担保的“双保证”方式，仍不同程度地存在。

2、对保证金的收取不规范，收取保证金的程序不当，缺乏有效的监督制约，对保证金管理不严。

3、取保候审的审

批不严，执行较为随意。

4、对同一对象反复取保候审。

5、律师难以发挥作用。

6、取保候审的保证形式单一。[2]

二、我国取保候审制度与国外保释制度的异同

取保候审，是指公安机关、人民法院、人民检察院要求犯罪嫌疑人或者被告人提供担保人或者交纳保证金，保证不逃避侦查和审判，随传随到，因而不对其实行羁押的一种强制措施。我国刑事诉讼法规定了8种情形的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候审。对于已经羁押的犯罪嫌疑人、被告人，其本人或者近亲属有权申请取保候审，但是否准许，由司法机关决定。大多数学者认为，我国强制措施中的取保候审与英国保释制度有类似之处，但更有着本质的区别，具体表现为：

（1）立法思想、理念不同.保释制度是基于无罪推定原则和公民享有人身自由权而确立的，其实质是对被追诉人权利的确认和保护。在英国，保释是刑事司法中的一个重要制度和环节，不仅体现着保障人权的价值，而且支撑着对抗制的诉讼模式，使辩护功能在每一个诉讼阶段和环节都有所为。而在我国，取保候审只是较逮捕、羁押为轻的强制措施之一，其实质是对社会危害性不大的犯罪嫌疑人、被告人以缓和的方式限制其人身自由。我国法律设定取保候审制度的目的，主要是为了保证公安、司法机关有效地行使司法权力，保障刑事诉讼的顺利进行。这与保释的价值观念和出发点是不同的。

（2）在适用范围上明显不同。在英美国家，保释率是比较高的。在英国的刑事诉讼中，犯罪嫌疑人、被告人被保释具有普遍性，立法在保释概念上并没有给予更多的限制。根据英国法律规定，对于大多数犯罪嫌疑人，除非有足够的理由证明继续关押他是合法的，并由治安法官决定外，一般都可以很快被保释出去等待审判。我国由于取保候审适用条件和方式的限制，取保候审的适用比例很低，远远不及英美法中的保释，大多数犯罪嫌疑人、被告人被逮捕而处于羁押状态。甚至一些比较轻微的刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人，也成为被逮捕和羁押的对象。加之类似不得要求过高保释金条款的缺失及取保候审决定程序的行政化，进一步阻碍了犯罪嫌疑人、被告人取保候审权利的实现，造成取保候审的适用对象范围狭小。还有的学者提出，二者之间的区别还体现在我国的取保候审可直接适用于不需要逮捕的犯罪嫌疑人，也可在犯罪嫌疑人被逮捕后适用；而保释制度一般只在犯罪嫌疑人被逮捕后适用。

也有的观点认为，取保候审制度与保释制度在功能和适用条件方面没有实质性的区别，两者都以设定一定的担保措施明确担保法律责任，并且以犯罪嫌疑人、被告人不逃避、不妨害诉讼的顺利进行为条件，都是一种有条件的审前不羁押。也正因为如此，有的学者将取保候审和保释制度相提并论，称取保候审为中国的保释制度。

最新的观点认为：保释制度与取保候审制度的本质区别是：前者是以保障被检控者的人身自由和安全为价值趋向，以无罪推定为理论依据，体现了当事人注意的诉讼模式；取保候审以保障刑事诉讼的顺利进行为价值趋向，理论依据是打击犯罪和有罪推定，体现了职权注意的诉讼模式。两者的具体区别体现在：

1、两者的本质属性不同：保释是一种诉讼权利，而取保候审是一项刑事强制措施；

2、关于准予与不准予的主体不同：保释制度的准予与不

准予的主体是分离的，不准予的权力只属于法院；取保候审的准予和不准予的权力是合一的；

3、关于准予和不准予的条件不同：不准予保释的条件是法定的，准予保释是无条件的，而取保候审准予与不准予的条件是相同的；

4、关于不准予的救济措施不同；

5、关于期限不同；

6、关于律师的作用不同，保释制度中律师发挥了重要的作用，取保候审制度虽然规定律师可以帮助申请取保候审，但司法实践中的作用不大；7关于适用的配套措施和保障机制不同。

[3]

三、应否借鉴及如何借鉴保释制度之学理争论

通过对英国保释制度的了解及对我国取保候审制度的反思，大家普遍感到我国的取保候审制度有改革的必要。但对于是全面移植英国的保释制度还是在现有制度上加以完善，产生了激烈的争论。

有人主张全面移植保释制度，认为：其一，建立保释制度是“人的自然权利”和“无罪推定原则”所必然推出的结论。我国刑事诉讼法明确规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”据此，未决羁押是对公民人身自由的最严重的侵犯。只有全面引进保释制度，才能从观念上树立保释是犯罪嫌疑人一种权利的意识，既然是一种权利，就应当具有普适性，而审前羁押应当成为法律上有严格限制的例外。其二，引进保释制度有利于诉讼经济原则，避免审前羁押的交叉感染。其三，引进保释制度是解决超期羁押的良方。保释制度主张对犯罪嫌疑人在审前的基本人身自由予以保障，这样可以减少对犯罪嫌疑人的羁押，防止司法机关强迫犯罪嫌疑人配合侦查，使其沦为侦查行为的客体，防止由于超期羁押而导致的轻罪重判现象。

大多数人主张应在转变法律观念的基础上，借鉴英国保释制度在维护人权上的积极作用，改革、完善现有的取保候审制度。他们认为：对于取保候审，我国立法者同样考虑了人权保障的因素，不能一味否定其积极的功能作用：其一，我国取保候审的范围是相当广泛的。理论上除了可能判处死刑、无期徒刑及流窜作案等情形不能适用取保候审以外，其他案件都能适用。我们不能把执法中的问题归咎于制度本身。其二，我国与英国的文化背景和历史发展阶段不同，将其移植到中国来会产生相当大的负面作用。嫌疑人大量回归社会，对被害人及一般公民将产生极大的不公正及不安全感。其三，英国的保释制度之所以能取得好的效果，是因为它有一系列保障措施。硬件上，它有先进的电子设备，有对无家可归的人的“保释旅馆”；软件上，有专门的社区机构对犯罪嫌疑人进行监控等等。而且，英国也充分注意保释对于保障诉讼进行的有效性。其四，我国地域辽阔，发展不平衡，不能像西方发达国家一样通过身份证、信用卡等信息系统达到对人的有力控制，不能有效防止保释后的逃跑。还有的学者认为：我国的取保候审制度存在一些问题，但并不是取保候审本质上不具备保释制度所具有的功能和优点，而主要是存在于人们观念中的障碍。取保候审制度确实需要改革和完善，但这种改革和完善并不需要以保释制度取而代之。如果我们把改革的重点放在引进保释制度上，可能使这种改革的形式意义超过实质意义。还有的学者提出，从政治、经济、文化等诸多因素看，保释制度在我国缺少适用的前提。取保候审制度改革不仅仅是一项刑事强制措施的改革，它涉及诉讼理念、实体法以及刑事侦查机制等诸多方面的同步改革，必须对改革方案的可行性进行充分论证，循序渐进，逐步完善。

综上所述，大多数学者主张借鉴保释制度对我过的取保候审制度在现有的基础上进行修改完善，而不主张全面移植保释制度。学者们对如何借鉴保释制度对我国的取保候审制度进行完善提出了若干建议：

有学者主张在惩罚犯罪与保障人权之间寻找平衡点：中国的刑事诉讼法制，主要体现了立法者的权力本位思想，许多制度的设计理念主要是从如何保障国家刑事司法权力的有效行使出发。相应地，我国设立取保候审制度的目的，是为了保证公安、司法机关有效行使司法权力，保证刑事诉讼的顺利进行。应当说，这样一种设计理念，在有效地惩罚犯罪、保护公众利益方面有着积极的意义。而英国保释制度的性质是一种权利制度，获得保释是被逮捕人或者被羁押人的法定诉讼权利。立法思想、理念不同，程序设计的重心自然不同。在惩罚犯罪与保障人权之间寻找最佳的契合点，才是完善我国取保候审制度，有效保障犯罪嫌疑人、被告人获得取保候审权利的题中应有之义。

有的学者主张应当明确规定取保候审的适用条件，适当扩大取保候审的适用范围：关于取保候审的适用条件，世界各国均采用法定主义为主，酌定主义为辅的立法例。如英国法律规定，保释可产生于刑事诉讼的各个阶段，同时对不准保释的对象、范围作出详细、明确的规定。日本法律规定，除法定情形外，应当准许保释；此外法院可以依职权作出保释裁定。美国法律规定，对轻罪被告人，所有的司法区都适用保释，对死罪被告人均不适用保释。对非死刑、重罪被告人是否适用保释，有的司法区是由法官或者司法官酌情决定，有的州的法律明确规定不适用保释。我国可以借鉴世界上的这一通例，结合我国刑事诉讼的实际情况，本着既严厉打击犯罪，又确保公民合法权益的原则，采取列举的方式，明确规定准予取保候审的条件，以及对于何种情况不适用取保候审，同时赋予司法机关若干自由裁量权。我国可通过明确规定取保候审的适用条件等，适当扩大取保候审的适用范围。

有的学者主张应加大对脱保人员的惩罚力度：目前我国对脱保行为的制裁措施不足以使其严格守法。在英国，嫌疑人在保释期间脱保的，产生的法律后果具体而明确：一是撤销具结保释，并令其重新具结保释；二是逮捕归案；三是没收担保物；四是独立构成犯罪，构成潜逃罪和藐视法庭罪，被判处罚金或者监禁。借鉴英国的做法，我国立法可考虑规定，被取保候审人违反应当遵守的法定义务，单独构成犯罪。如刑法可规定潜逃罪或逃保罪、藐视法庭罪，与原来的罪实行数罪并罚。只有这样才会使遵守取保候审制度具有法律意义。如果脱保者被抓获时，还是只就原被指控犯罪承担法律责任，而几乎不额外承担任何有威慑性的法律后果，那么有关取保候审制度就很难发挥约束力。

还有的学者主张：应当建立司法审查何救济机制，建立程序化的取保候审制度：我国的取保候审是公、检、法三机关单方面决定，不同意取保候审时申请人可要求答复，但无听证制度，更无复议权、上诉权等救济机制。因此，我国取保候审制度与英国的保释制度相比，最大的欠缺是程序的欠缺。从程序公正和诉讼文明的价值观出发，取保候审的程序化应当是我国改革取保候审制度的路径选择。具体地说，借鉴英国的保释制度，把行政化手段改革为中立的司法审查，建立健全司法审查机制。在此基础上，在取保候审过程中更多地允许犯罪嫌疑人、被告人的参与。司法机关在作出取保候审决定的过程中，必须聆听犯罪嫌疑人、被告人的陈述和辩解，同时要保障律师参与到取保候审中来，以使犯罪嫌疑人、被告人有足够的力量影响取保候审决定的作出。对于被拒绝取保候审的，犯罪嫌疑人、被告人应被明确、详细地告知理由，并允许犯罪嫌疑人、被告人对拒绝的决定寻求救济。

除上述建议外，学者们还有如下建议：

1、立法思想应当实现由“权力本位”向“权利本位”的转变；

2、取保候审的决定权原则上应当赋予法官，特别是不准予取保候审的权力；在特定情况下，警察和检察官也可以批准取保候审；

3、应当改革保证形式，引进具结保释，允许以有价证券等财产作为保证金；

4、对未成年人不适用财产保，而应用人保。[4]

四、笔者的思考

正如上文所述，基于无罪推定原则和保障人权原则的保释制度的确有许多值得我们在改革完善我国的取保候审制度时应借鉴的东西，绝大多数学者都这么认为，有少数学者甚至主张移植保释制度。笔者认为，学者们渴望借鉴外国经验改革我国司法制度的迫切心情是可以理解的，他们主张借鉴保释制度完善我国的取保候审制度的观点无疑也是正确的。但是，在研究和讨论的过程中似乎存在一些错误的倾向。实际上，外国的保释制度并非十全十美，我国的取保候审制度也不是一无是处，我国的社会背景、法制观念、相关配套措施等与英美国家也是存在较大差距的。下面就两种制度及学者们的改革建议谈一下笔者的看法：

（一）保释制度并非十全十美。让我们看一下保释制度在其发源地英国的现状。据调查，英国目前的保释制度主要存在如下问题：有12%的被保释人没有按时出庭；有四分之一的被保释的人在保释期间犯了一个以上的罪；被保释的人毁灭证据、威胁证人的情况普遍存在。针对上述问题，英国司法当局本着有利与被告人和社会公众、减少犯罪的目的，提出了如下改革措施：授予警察对犯罪嫌疑人被起诉前的保释进行条件限制的权力；扩大公诉方请求反对所有可能被监禁者保释的权力；加大法官对保释请求进行否决的自由裁量权；设置换押候审或用其他方法限制被保释者的人身自由；加强保释期间的监督管理；等等。[5]许多学者好象对这些现状缺乏了解，他们把更多的目光投向了过去，只看到了保释制度保障人权的一面，而没有看到其不利于保护被害人和社会公众、不利于惩罚犯罪、不利于刑事诉讼顺利进行以及不公平的一面。而实际上上述两个方面是不可偏废的，这也是英国司法当局的认识，他们与我们相反，过于强调保护人权而忽视了控制犯罪，在这方面，他们甚至应该借鉴我国的取保候审制度。

（二）取保候审也不是一无是处的。一些学者将取保候审批得一无是处，甚至建议移植保释制度取而代之。的确，取保候审制度有许多缺陷，但是不能否认的是，取保候审制度对于保证刑事诉讼的顺利进行、对于打击犯罪、对于防止被告人重新犯罪危害社会起到了重要的作用；我国的取保候审适用率很低，审前被羁押是常态，被保释是例外，但是我国法律规定的取保候审的范围是相当广泛的，理论上除了可能判处死刑、无期徒刑及流窜作案等情形不适用之外，都能适用。不能把执法中的问题归咎于制度本身。

（三）我国与英美国家的社会背景、法制观念以及软硬件设施存在较大差距。我国与英美国家的文化传统和历史发展阶段不同，如果一味地模仿保释制度会产生相当大的负面影响，社会公众会产生极大的不公正感和不安全感；英国保释制度之所以能很好的适用，是因为它有一整套配套措施，硬件上他们有保释旅馆，有先进的电子监控系统，软件上有完善的个人信用体系，有专门的处理保释事务的机构。而我们什么都没有。我国地域辽阔，发展不

平衡，发展相对落后，不能向西方国家一样有效地对被保释人进行控制，不能有效的防止被保释者逃跑和再犯罪。总之，我们目前还远不具备实施保释制度的条件。“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。”虽然保释制度在英美是色鲜味美的橘子，但种在中国难保会变成枯涩的枳子。

简言之，笔者认为，不仅完全移植保释制度的观点是不可取的，而且借鉴保释制度完善我国取保候审制度的观点也要防止一些错误倾向。我们在借鉴保释制度的时候应当保持冷静的头脑，将我国取保候审中重视保证刑事诉讼程序顺利进行、控制犯罪的优点，同保释制度中重视保障人权的长处结合起来，在控制犯罪与保障人权之间寻找一个平衡点，建立一种既能保证刑事诉讼顺利进行又能充分保障人权的新的取保候审制度。

注释：

[1] 参见载陈卫东主编《刑事诉讼法实施问题调研》，中国方正出版社，2001年5月版，第14页。

[2] 参见卢平权《我国取保候审存在的问题及对策》，载陈卫东主编《保释制度与取保候审》，中国检察出版社，2003年8月版，第455页。

[3] 参见周伟《保释解读与我国取保候审改革》，载《法学》2004年第12 期，第40页。

[4]参见徐静村、潘金贵《论英国保释制度及其借鉴意义》，载陈卫东主编《保释制度与取保候审》，中国检察出版社，2003年8月版，第141页。

[5] 参见最高人民检察院法律政策研究室编译《所有人的正义-英国司法改革报告》，中国检察出版社2003年2月版，第30页。

第三篇：加强行政复议理论研究不断创新和完善行政复议制度

加强行政复议理论研究不断创新和完善行政复议制度——在“行政复议论坛

（浙江）”开幕式上的讲话

国务院法制办公室副主任 郜风涛

（2010年6月10日）

同志们：

国务院法制办公室、中国法学会行政法学研究会联合举办这次“行政复议论坛（浙江）”，总结行政复议工作实践经验，从理论与实践的结合上研究探讨完善行政复议制度的思路，为修订《行政复议法》提供理论支撑，很有必要，也很有意义。对进一步发挥行政复议制度在化解行政争议、推进依法行政、维护社会和谐稳定等方面的作用，具有十分重要的意义。借此机会，我谨代表国务院法制办，对应邀前来参加会议的各位专家和政府法制战线的同仁们，表示热烈的欢迎！

这次论坛的举办，得到了浙江省的大力支持。浙江省政府葛慧君副省长亲自出席开幕式，并发表了热情洋溢的致辞。浙江省政府法制办为办好论坛做了大量周密细致的工作。在此，请允许我代表国务院法制办和全体与会代表，向葛副省长和浙江省政府法制办的领导和同志们表示衷心的感谢！

下面，我就完善行政复议制度问题讲三点意见，供大家参考:

一、完善行政复议制度是当务之急

我国统一的行政复议制度建立20年来，成果斐然。1990年12月国务院《行政复议条例》的公布，标志着我国统一的行政复议制度开始形成。1999年4月《行政复议法》的公布，标志着我国行政复议、行政诉讼的二元行政救济体系正式确立。2007年5月《行政复议法实施条例》的公布，使行政复议制度的功能得到了进一步完善和强化。可以说，上述法律、行政法规的基本思路都是很好的，实施效果也是非常明显的，对规范和推动行政复议工作发挥了重要作用。但是，我们也要清醒地看到，当前我国正处于改革发展的关键时期，各种矛盾特别是行政争议急剧增加，党中央、国务院对行政复议工作的要求越来越高，人民群

众对行政复议工作的期待也不断增强，行政复议制度日益呈现出与新形势、新任务不相适应的一面，完善行政复议制度已经是当务之急。具体可以从三个层面来认识。

一是党和国家对行政复议工作提出了新要求。党中央、国务院高度重视行政复议工作。党的十六届六中全会作出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出要“完善行政复议制度”；中办、国办《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，强调要加强和改进行政复议工作，努力把行政争议主要化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中；2006年12月，国务院在重庆召开全国行政复议工作座谈会，对做好新形势下的行政复议工作进行了全面部署；党的十七大把“更好保障人民权益和社会公平正义”以及“法治政府建设取得新成效”，列入全面建设小康社会目标的新要求；党的十七届四中全会明确提出了要“健全权力运行制约和监督机制”、“健全党和政府主导的维护群众权益机制”，对加强和改进行政复议工作提出了新的更高的要求。

二是社会转型时期行政争议复杂多样，对行政复议工作提出了新挑战。社会转型时期，许多矛盾纠纷已经并将继续以行政争议的形式反映出来。现阶段的行政争议数量庞大，矛盾频发，时常伴有群体性因素；土地征收、城镇拆迁、企业改制、劳动社保等“热点”领域问题集中，矛盾突出；成因错综复杂，群众不满情绪加大，对抗性增强；各种利益矛盾交织，处理难度很大，稍有不慎就容易引发连锁反应；政治敏感度高，需要依法妥善处理。特别是在国际金融危机的影响下，各种不稳定、不确定因素增多，短期与长期积累的问题迭加，国际国内矛盾交织，在社会开放、多元、动态和信息化条件下，行政争议更加复杂尖锐。妥善处理好日趋复杂尖锐的行政争议，促进社会和谐稳定，是行政复议工作面临的重大挑战。三是行政复议工作的深入开展面临很多新情况、新问题。客观地讲，近年来行政复议工作取得了重大进展和明显成效，但行政复议制度应有的功能作用尚未得到充分有效发挥。这其中有认识层面和工作层面的原因，但核心主要是制度层面的原因导致的。随着行政复议工作的不断深入开展，行政复议制度的一些缺陷和问题逐渐开始显现。主要是：行政复议制度整体设计和功能定位还偏重于内部层级监督，还不能很好地适应构建更加“有效、便捷、公正”的行政争议解决机制的社会需求；行政复议受案数量偏低，大量行政争议还游离于行政复议渠道之外，行政复议制度的作用和优势还远未得到有效发挥；行政复议体制、机制有待创新，行政复议的权威性、专业性和公信力有待增强；行政复议审理程序有待规范，审理方式和结案方式有待丰富；行政复议与信访、行政诉讼在制度上还有待加强衔接、配合，等等。

这些问题的解决，涉及行政复议基本制度的调整，仅仅靠制定行政复议法实施条例是难以做到的。

今年，国务院将《行政复议法》的修订列入了立法计划。做好这部法律的修订工作，对加快促进经济发展方式转变、实现社会和谐稳定具有重要的现实意义。为此，需要理论界和实务部门的同志们紧紧围绕行政复议工作实践中存在的突出问题，进行全面深入的分析研究，提出进一步完善行政复议制度的有益思路。

二、完善行政复议制度需要重点研究的问题

根据这些年来实务部门的反映，结合理论界的研究成果，我认为，本次论坛需要重点关注和研究以下四个问题：

（一）行政复议的功能定位问题。行政复议的功能定位，直接关系到行政复议立法的价值取向，也关系到行政复议制度的具体构架和行政复议工作的发展方向。从我们了解的情况看，目前世界各国的行政复议制度大体有三种模式：一是行政诉讼强大而独立的行政复议不够发达的欧陆模式，主要以德国为代表；二是行政复议高度司法化的英美模式，主要以英国、美国为代表；三是救济优先、兼顾监督的东亚准司法模式，主要以日本、韩国和我国台湾地区为代表。从域外行政复议制度发展的总体情况看，多数国家和地区的发展趋势都是把行政复议定位于行政纠纷的化解机制，突出其行政救济的功能。日本著名学者盐野宏提出，日本二战后废止原有的诉愿制度，制定《行政不服审查法》，首要目的就是“给予私人权利、利益以简易、迅速的救济”，其次才是实现“行政的自我统制”。韩国和我国台湾地区理论界也持同样的观点。台湾地区学者蔡志方强调，即使欧陆模式中的德国，近年来在对待行政复议功能定位的问题上，理论界也多主张引进“诉愿审议制度”，这种主张也正在逐步付诸实践。目前，我国实务部门和理论界对行政复议功能定位的研究都还有不同认识。只有解决了这个首要问题，使行政复议实现从内部监督、自我纠错为主向救济权利、化解争议为主的根本转变，才能明确和把握行政复议制度完善的方向。

（二）行政复议体制机制问题。行政复议作为化解行政纠纷的法律制度，要具有公信力、执行力和亲和力，在体制机制等方面要体现便民、灵活、高效的特点，这就要求行政复议权力配置相对集中，行政复议机构地位相对超脱，行政复议人员具备职业保障。但是在实践中，县级以上政府和政府各部门都承担着行政复议职责，这样行政复议机关过多，行政复

议管辖比较复杂，既不利于集中行政复议资源，又不利于体现公正和便民的原则。同时，具体承办行政复议事务的政府法制机构属于政府内设的办事机构，如何在办案过程中始终保障中立超脱的地位，赋予其在办理案件过程中的必要权威，还缺少制度上的支撑。此外，政府法制机构任务繁重，力量薄弱，一些基层行政复议机关没有专设法制机构，行政复议人员往往属于兼职人员，不仅流动性强，而且素质普遍不高，难以适应依法及时办理行政复议案件的需要。

（三）行政复议程序问题。行政复议作为政府主导的维护群众权益、化解行政纠纷的机制，在程序上应当体现公开、公平、公正的原则，这就要求行政复议程序有利于公众参与，克服行政机关内部暗箱操作的弊端，确保行政复议裁决认定事实和适用法律的正确性和准确性。但是在实践中，行政复议基本套用一般的行政程序，法律规定以书面审查为主，听证程序适用范围有限，不利于充分听取双方当事人特别是相对人的意见。同时，行政复议机构拟定的行政复议决定需要逐级报请行政复议机关的领导审批，这种裁决模式不仅牵扯了行政领导的大量精力，使没有参与具体办案的行政领导置身于矛盾纠纷的焦点，而且容易引发公众对行政复议是否“官官相护”的猜测。此外，行政复议缺乏必要的证据规则，行政裁决方式有限，都对行政复议案件的公正办理产生了影响。

（四）行政复议与有关制度的衔接问题。行政复议作为行政纠纷的化解机制，需要与相关制度协调运作，避免相互掣肘。实践当中，行政复议与行政诉讼的关系还不够顺畅，有时还存在无谓的“程序循环”现象，容易挫伤公众对行政救济制度的信心。此外，行政复议与信访的界限还没有完全划清；行政复议与行政执法监督的关系也还需要研究。

三、完善行政复议制度需要着重处理好的几个关系

完善行政复议制度，涉及诸多问题。要创新和完善行政复议制度，需要着重处理好以下四个关系：

一是理论与实践的关系。理论来源于实践，实践也检验和发展理论。举办这次论坛，本身就是理论联系实践的一次重要尝试，参加这个研讨会的，既有理论界的知名专家，也有实务部门的有关领导。希望大家从不同的维度与视角，相互切磋，深入交流，全面审视行政复议的制度设计和运行状况，提出完善行政复议制度的意见和建议。

二是继承与创新的关系。行政复议制度的发展完善，首先需要依托于行政复议理论的突破和创新。没有创新的理论，就没有崭新的实践。希望大家善于把握行政复议制度的功能定位，构建适应行政复议特点的理论体系，并以此推动我国行政复议事业的不断进步，推动行政法治建设的不断发展。

三是借鉴域外经验与立足本国国情之间的关系。事实证明，行政复议制度的产生、发展有其内在的共同规律，不同法系、不同国家的行政复议制度都有相互学习、相互借鉴的一面，这在东亚地区表现得尤其明显。同时，法律制度作为上层建筑的范畴，又要受到特定国家经济社会状况、法律传统、文化背景等多元因素的制约。因此，我们研究完善行政复议制度，既要充分借鉴、大胆吸收域外的先进理论和经验，又要始终结合我国的基本国情，二者不可偏废。

四是完善行政复议制度与健全其他行政救济制度的关系。我国行政救济制度主要由行政复议与行政诉讼两个方面构成，有关行政复议的内容统一由行政复议法加以规定，可能比较妥当。目前，行政诉讼法对行政复议也作了一些规定。因此，完善行政复议制度，不能就行政复议论行政复议，要放宽视野，统筹考虑。

同志们，这次论坛是理论界和实务部门共同研究完善行政复议制度的一次重要尝试。我相信，通过大家的通力合作，集思广益，完善行政复议制度的思路一定会更加明晰、更加具体。我希望理论界和实务部门的同志们要以这次论坛为起点，更多地关注行政复议制度建设，更多地研究行政复议实践中的问题，为行政复议法的修订奠定更加坚实的理论基础。最后，预祝“行政复议论坛（浙江）”取得圆满成功！

第四篇：浅谈我国行政复议制度现状及完善

浅谈我国行政复议制度现状及完善

随着当今社会市场化、城市化、信息化、现代化与全球化接踵而至，甚至相互交织，现代社会日益呈现出民主与法制建设不断加强的迹象。行政复议作为我国行政法律体系的重要组成部分，在社会生活中发挥着积极作用。但是，行政复议制度在立法方面的缺陷，制度设计上的诸多不合理，以及复议制度实施水平上的欠缺等因素，都使得行政复议制度在实践中难以实现预期的效果。以下是对我国行政复议制度现状及其缺陷的分析，以便于更好的完善行政复议制度，更好的发挥行政复议“裁判员”的角色。

一、行政复议制度的概述

行政复议制度，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法请求上一级行政机关或其他法定复议机关重新审查该具体行政行为的合法性，适当性，行政复议机关按照法定程序对被申请的具体行政行为进行审查，并做出决定的一种法律制。

二、行政复议制度的意义

1、在行政复议决定为最终裁决，当事人不提起行政诉讼的情况下，行政争议在行政系统内部通过行政复议得到了解决，使能够在行政系统内解决的问题不推到法院去。此时，行政复议起到减少诉讼、息讼止争的重要作用。

2．在经过行政复议而引起行政诉讼的情况下，行政复议成为行政诉讼的前置阶段，行政复议有利于人民法院明确诉讼标的，对于人民法院迅速查清事实，作出正确判决起到了重要作用。

三、我行政复议制度的现状

1、制度的独立性方面，我国行政复议制度缺乏独立性。

2、在机构的设置上我国的行政复议机构种类多,既可以是原行为机关,也可以是原行为机关的上一级机关或者原行为机关所属政府,这些对相对人带来了很多不便。

3、制度的专门性上,英、美两国都有很明显专门性、专业性特点,英国设立行政裁判所的目的就是为了解决一些专门事项(以解决行政上的争端和公民相互间某些和社会政策有密切联系的争端等)。并以专门职能来分类,并且其成员都必须具备某一方面的专业知识和丰富的行政管理知识。美国的行政法官也是为了解决行政争端的繁琐而产生的,并且行政法官都是从具有律师资格和有行政经验的人员中选择的。这样易于提高办案的效率和准确性,也有益于公正结案。可我国行政复议法中没有明确规定法制工作部门的成员应具备象英、美那样有法律专业知识和行政经验的人员的条件,并在实践中往往发生行政复议人员素质低、争议不断的现象。(四)解决的纠纷范围上,我国的行政复议只以行政争议为审理对象,未免太狭窄且现实中的作用也不大。(五)在办案的公正性上,我国的行政复议时有发生不公正的现象。一是作为复议机关的原行政机关的上一级行政机关和作为被复议机关的行政机关之间存在着隶属关系,这种关系容易导致行政复议决定的不公正。因为上下级之间有利害关系,原行政机关的所属政府作为行政复议机关时也存在类似的问题。另一是我国现行行政复议法规定行政复议机关的内部负责法制工作的机构为行政复议机构来审理行政复议案件,作出决定。那么行政复议机关是原行政机关时,原行政机关的内部法制委员会审理原行政机关作出的具体行政行为引起行政争议时,难免有自己做自己案件的法官的嫌疑。这违背正当程序原则,对当事人的权益救济不利。

4、在不服时的救济上,没有统一作法,即使是现行行政复议法、行政诉讼法或司法解释仍坚持着终局复议或复议前置两种态度。

四、对完善行政复议制度的建议及看法

1、单独设立行政复议机关，终结行政复议机关内部法制部门的独立性。改变原来法制工作部门担任复议任务的局面，在中央和地方设立行政机关外的“行政费一贯”，负责办理行政复议案件。

2、赋予“行政复议官”独立地位，其设置在行政机关外，中央和地方之间也是独立的呃，行政复议官由同意的行政复议官考试中选拔。并有统计人大人任命，其工资、福利等一切方面由国家财政部门统一管理。

3、保证行政复议官的专业性，行政复议官必须剧本专门的法律知识和丰富的行政管理经验，是具有一定的是法官只能，并且统一培训，必须遵循中兴、公正性、公平女性远着进行裁决。

4、扩大行政复议受案范围，将民事争议也包括进来，便于相对人解决案件。

5、完成“行政复议官“的统一性，全国同一家你一个行政富易观委员会，来管理和监督全国中央和地方的行政复议官，做到以专业委员会监督专业人员的效果，从而提高行政复议的工作效率。

6、在行政复议与行政诉讼关系上，应采取行政复议前置程序。因为专业的行政复议官来办案，可提高办案效率和公正性、准确性。

五、总结：

我国行政复议制度经过短短的十几年的发展，确实取得了令人可喜的成绩，但我们也应该

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政复议制度在现实中仍有许多不足和缺陷。因此对其改革是势在必行的。本文在分析我国行政复议制度不足的基础上，就如何完善和构建适合我国国情的行政复议制度提出了几点设想。相 信

随

着人们法 律 意 识 和认 知 程 度 的提 高，行 政 复 议 以 其 受 案 范 围 广，效率不高 能 够 顺 应 我国实际，开创出中国特色的行政复议体制。

第五篇：行政复议前置制度问题探讨

行政复议与行政诉讼是我国目前行政救济和化解行政争议的主要途径，复议前置涉及行政复议与行政诉讼的衔接关系问题。根据《行政诉讼法》第三十七条和《行政复议法》第十六条的规定，复议前置是指公民、法人或者其他组织对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时应当选择先向行政复议机关申请复议，对行政复议决定不服的，才可以向

人民法院起诉。“因此，公民、法人或者其他组织在法定复议期间内未申请复议或者在复议期间，都不能向人民法院提起行政诉讼，只有等到复议决定作出后或者复议期满后才能起诉。”[1]“也就是说，复议前置将复议作为提起行政诉讼之前所必须经过的程序，从而对行政相对人的双向选择权作了限制。”[2]

根据我国现行法律规定，赋予当事人对行政复议和行政诉讼的选择权是一般原则，而强制的行政复议前置则是例外情况。而关于复议前置的具体规定仅散列于一些特别法律、法规中，缺乏系统规定，哪些情形属于复议前置，其内涵及外延如何界定，实践中存在不同看法。同时，复议前置制度存在的理论依据和在实践中发挥的作用也存在着诸多值得质疑之处。本文拟以笔者经办的两个案例作为样本，对复议前置具体适用、制度利弊、改革与完善等有关问题进行分析，以期对我国行政救济制度建设有所裨益。

案例一：1995年4月，某省p市政府给s公司颁发p国用[1995]字第9301158号《国有土地使用证》，1999年9月21日，p市政府以核准登记把关不严为由，作出撤销该国有土地使用证的决定（简称69号决定）。s公司不服向法院提起行政诉讼，一审法院判决撤销69号决定，p市政府不服上诉，二审法院作出判决，认定69号决定属适用法规不当，撤销一审判决，撤销69号决定，责令p市政府重新作出具体行政行为。p市政府据此于2003年12月19日作出《关于撤销s公司p国用[1995]字第9301158号〈国有土地使用证〉的决定》（简称309号决定）。因送达问题，2005年12月1日s公司才得知309号决定，于2006年2月25日立即向法院提起行政诉讼，一审法院以程序违法为由判决撤销309号决定。p市政府不服上诉，二审法院以“本案应当先申请行政复议”为由，裁定撤销一审判决，驳回申请人的起诉。为此，s公司于2007年1月19日收到二审判决书后立即向某省政府申请行政复议，请求撤销309号决定。

案例二：2003年12月19日，某省p市政府作出《关于撤销s公司p国用[1995]字第9301158号〈国有土地使用证〉的决定》，2004年2月11日，p市政府将p国用[1995]字第9301158号《国有土地使用证》项下的争议土地给y公司颁发了p国用（2005）字第c20050148号《国有土地使用证》。s公司于2006年3月29日知道上述土地发证情况后，于同年4月10日向一审法院提起行政诉讼，一审法院判决撤销p国用（2005）字第c20050148号《国有土地使用证》。p市政府不服上诉，二审法院以“本案应当先申请行政复议”为由，裁定撤销一审判决，驳回s公司的起诉。为此，s公司于2007年1月19日收到二审裁决书后立即向某省政府申请行政复议，请求撤销p国用（2005）字第c20050148号《国有土地使用证》。

一、土地登记发证行为??行政复议前置范围之争

土地等自然资源权属行政确认案件适用复议前置，缘于《行政复议法》的规定，该法第三十条第一款规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。最高人民法院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释〔2003〕5号）批复作了进一步明确：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”实践中，对案例涉及的土地登记发证行为是否属于复议前置范围，存在不同意见。

一种观点认为，土地登记发证行为与县级以上人民政府对土地所有权或使用权争议的处理决定，均属于土地行政确认行为，依法应当适用复议前置。其理由：按照法律规定，行政机关确认土地所有权和使用权有两种形式：第一种是直接确认的形式。即由行政机关依法直接或依当事人申请确权的行为，如《土地管理法》第八条规定：土地所有权，除由法律规定为集体所有的农村土地或郊区土地、宅基地、自留山之外，均为国家所有；第十一条规定：土地的所有权和使用权由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认所有权和使用权。这些权属证书是行政机关确认所有权或使用权的标志，因此，土地登记发证行为属于行政确认，依法应复议前置。第二种是因土地权属发生争议，由行政机关进

行处理并确认权属的行为。如《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协调解决；协商不成的，由人民政府处理。因此，县级以上人民政府针对土地所有权或使用权争议所作出的处理决定也是一种土地确权行为，属于行政确认。

另一种观点认为，土地登记发证行为属于行政许可，不属于行政确认，依法不应适用复议前置。其理由：2005年2月24日，最高人民法院行政审判庭就甘肃省高级人民法院报送的《关于行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认具体行政行为的请示》所作出的答复（2005行他字第4号）认为，最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。因此，土地登记发证行为属于行政许可行为，而不是行政确认行为，依法不应适用复议前置。

笔者认为，根据《行政复议法》第三十条第一款的规定以及最高人民法院的批复，只有自然资源权属行政确认案件，才属于复议前置范围，而自然资源权属行政许可、行政裁决等行为，均不应适用复议前置。土地登记发证行为属于行政确认，依法适用复议前置，土地权属争议处理则属于行政裁决，不适用复议前置。因此，上述两种观点均有失偏颇，混淆了行政确认、行政许可、行政裁决三者的关系。具体分析如下：

根据行政法的一般理论，行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为；行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为；行政裁决是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的，与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷（争议）进行审查并作出裁决的具体行政行为。行政确认与行政许可的区别在于：一是对象不同，行政确认主要是确认行政相对人的法律地位、权利义务关系和法律事实等，行政许可则是使行政相对人获得进行某种行为的权利，主要是指赋权性的行为；二是法律效果不同，行政确认是对既定的身份、能力、权利、事实的确定和认可，其法律效果具有前溯力；而行政许可则是允许被许可人今后可以进行某种对一般人禁止或者限制的行为，其法律后果具有后及性，没有前溯性。根据《土地管理法》第十一条的规定，土地的所有权和使用权由县级以上人民政府对土地登记造册，核发证书，确认土地所有权和使用权。由此可见，政府颁发土地使用证的行为是确认土地使用权的外在表现形式，属于土地行政确认行为，不具有行政许可性质，依法属于复议前置情形。对此，国务院法制办公室关于行政许可法有关问题的解答

（二）也明确认为，国有土地使用权登记、农村宅基地证颁发，是产权登记，不是行政许可。因此，案例二中p市政府颁发国有土地使用证的行为，属于行政确认，应当适用复议前置。

行政确认与行政裁决也存在明显的区别：其一，行政确认的对象可以是有争议的事项，也可以是无争议的既定事项，而行政裁决的对象仅限于行政相对人提出的有争议的事项；其二，行政确认一般不创设权利，不增加义务，对行政相对人不直接产生约束力和强制执行力，而行政裁决可以直接涉及甚至设定、增减、免除当事人的权利义务，当事人必须接受和履行行政裁决的内容。由此可见，《土地管理法》第十六条规定的县级以上人民政府针对土地所有权和使用权争议所作出的行政处理决定，属于行政裁决行为，不属于复议前置。“行政机关对土地权属纠纷的行政处理是一种居中处理行为，带裁判性质，是依申请而为的行为，不具有主动性，并且处理行为并不为处理方带来民事性质上的利益，所以不应适用《行政复议法》第三十条第一款。”[3]这也与《土地管理法》相关规定的精神相吻合，该法第十六条第三款就明确规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”

可见，根据现行法律规定，案例二中关于政府颁发国有土地使用证的行为，属于行政复议前置；案例一中关于政府撤销国有土地使用证的行为，不属于行政确认，不应适用复议前置。

二、行政复议前置制度利弊分析??存废之争

对于特定的行政争议，设置复议前置程序的立法初衷主要基于以下几个方面的考虑：一是可以降低相对人的诉讼成本，减轻讼累。由于行政复议本身具有高效、便捷、低成本等优势，如果行政相对人首先通过行政复议程序可以解决行政争议，就能够更加高效地保护自己的合法权益，也可以“避免司法程序不必要和不合适宜地干预行政程序。”[4]一些由行政权来管理的事务，司法权的过早干预，则会使问题的解决变得更加拖延和复杂，而行政复议前置的设立使一些行政争议化解在行政机关内部，不仅维护了行政机关的社会公信力，也提高了争议解决的效率，降低了争议解决的成本。二是有利于行政机关的内部监督，及时发现和纠正错误，使行政机关执法行为得到进一步规范。三是有利于利用行政机关的行政专业知识和管理经验方面的优势迅速解决具有专业性的行政争议。四是有利于减轻法院的诉讼负担，“确立行政复议先行处理原则，可以使大量的这些行政案件解决于行政复议程序之中，可以减轻法院行政审判的压力，使法院可以集中精力审理经过复议仍解决不了的行政争议案件。”[5]

复议前置制度自从确立以来，虽然在降低争议解决成本、强化行政机关内部监督等方面取得了一定的效果，但由于这个制度存在诸多弊端，无论在理论还是在实践中都存在诸多问题，招致越来越多人的批评和质疑，改革和完善复议前置制度的呼声也越来越高。笔者认为，复议前置制度存在的主要弊端有：

（一）剥夺了行政相对人在行政争议发生时选择救济方式的权利，提高了行政诉讼救济的门槛。在日益崇尚个人自由的时代，尊重当事人对法律救济程序的自主选择越来越成为各国的共同趋势。立法者应当相信相对人为了维护其私人利益完全能够作出理智的选择。赋权，而不是限权，应当成为立法者的共识。赋予相对人行政复议和行政诉讼选择权，同样也会实现复议前置制度所期望的目的。因此，强制性地复议前置规定不但不能更好地保护相对人的合法权益，反而成为公民维护自身合法权益的绊脚石，这是设置复议前置制度最大的弊端所在。

（二）复议前置在很多情况下不但不能实现降低争议解决成本的目的，反而会给相对人造成更大的讼累。强制性要求将复议作为诉讼的前提，使得想通过诉讼解决行政争议的当事人不得不先行复议，无形中增加了行政相对人精力、财力、时间等的投入，增加了诉讼救济的成本，这与服务、高效、便民的理念相矛盾。而行政复议居高不下的维持率也使复议前置降低成本的愿望落空，使相对人被迫多走了一道甚至数道程序（案例中的情况足可佐证），与其如此，不如将行政复议的选择权交给相对人。

（三）现行法律、法规对复议前置制度缺乏系统规定，存在设置标准不明确、设置不规范、设置正当性不足等问题，不但法律，行政法规、地方性法规也可以设置复议前置制度，层级不一，造成复议前置范围广、各地执行不一的弊端，损害了法律的严肃性和统一性。

（四）理论与实务部门对复议前置范围、具体适用认识不一，导致实践中相对人为更好地选择救济途径及时保护自身合法权益，历尽艰难，几经折腾，费时费力，甚至导致申请人的申请超过申请时限，严重影响了申请人的利益。如前述案例，一个是颁发国有土地证的行为，一个属于撤销国有土地证的行为，由于对土地登记发证和撤销土地登记发证行为是否属于复议前置存在不同认识，经一审法院审理并作出判决后，至二审法院才认为“本案应当先申请行政复议”，驳回申请人的起诉，无形中加大了相对人的维权成本。再如案例一中，由于实务部门对撤销土地证的行为是否属于复议前置认识不同，导致申请人不仅因为超过复议申请期限丧失了行政复议救济权，同时也因为法院对复议前置的认识分歧丧失行政诉讼的救济权，这显然是不合理的。案例二中，s公司在知道政府撤销土地证的具体行政行为未超过60日法定复议申请期限向法院提起行政诉讼，因为一审、二审法院对政府土地发证行为是否属于复议前置认识不一，致使s公司在申请行政复议时已大大超过60日期限。虽然根据国务院法制办公室国法函[2003]253号关于“公民、法人或者其他组织提起行政诉讼至人民法院生效裁判送达之日的时间，不计入法定行政复议申请期限”的规定，s公司的行政复议申请并未超过法定复议申请期限。但在此之前，各地行政复议机关对因申请人不了解行政复议前置的规定而选择诉讼救济耽误法定行政复议申请期限时，能否认为是属于《行政复议法》第九条第二款规定的正当事由，认识不一，当然做法也不一，最终导致的后果是部分申请人因此丧失了行政复议救济权。

（五）强制要求行政相对人先行复议，使相对人对作为自身行政内部监督机制的行政复议，产生不公正疑虑。由于目前我国行政复议工作人员不足，有的工作人员素质不高、专业化不强等原因，也由于部分地方“官官相护”思想的存在，行政复议的公信度值得怀疑，“公民对这些复议机构信任程度不够。……复议机关与作出具体行政行为的行政机关具有行政隶属关系，这就决定了复议机关在裁决行政纠纷时难以十分公正。……复议机关不愿当被告的心理，也影响了行政复议决定的公正性。”[6]因此，根据目前复议制度执行现状，规定复议前置，只会给相对人 “立法偏向行政机关”、“立法部门利益化”、“故意制造诉讼障碍”的感觉，进而对行政机关产生抵触，对制度的公正性也产生怀疑。如果行政复议制度确实发挥了应有作用，赢得了相对人的信任，那么相对人自然会毫不犹豫地选择行政复议这条途径。因此，设置复议前置制度其实并无太大的意义。

（六）与人民法院相比，行政机关并不一定具有专业优势，且即便具有专业优势，也并不因赋予相对人复议选择权而丧失。根据《行政复议法》及实施条例的规定，由复议机关的法制工作机构具体负责承办复议案件，并非由专业处室承担，法制工作机构的专业性并不明显。多年来人民法院也积累了丰富的行政办案经验，在专业上与复议工作人员相比并不逊色（据统计，1998年至2002年全国法院共审结一审行政案件464689件，比五年前上升65%，2008年全国法院审结一审行政案件已达109085件）。况且，司法最终审查原则也决定了法院办案人员应当比其他部门人员更具有专业素养和法律素养，只有这样，司法作为最后一道防线才不会失真。

三、行政复议前置制度完善??缩小直至取消

随着人权、法治理念的发展，尊重当事人对法律救济途径的自主选择，已成为世界各国的共同趋势。笔者认为，如前所述，我国的复议前置制度有利有弊，利弊权衡之下，显然弊极大而利极小，不宜因这些较小的所谓利益，而以牺牲相对人的选择权为代价。因此，复议前置制度不符合法治理念的基本要求，也不利于切实保护公民的合法权益。我国行政复议作为一种救济途径，应当充分尊重当事人的权利选择及行使，在行政复议与行政诉讼的衔接上，赋予相对人自由选择权，由相对人根据自已的意愿作出一个最有利于自身利益的选择。当然，改革也不可能一蹴而就，根据我国目前的情况，最好的做法是根据形势发展，不断缩小复议前置范围，最终取消复议前置制度。

（一）缩小或取消复议前置制度符合行政复议制度发展的趋势

英国、法国等西方国家也经历了从复议限制到复议自由选择的发展过程。“法国在1889年卡多判决前，行政自我监督是行政诉讼的必经前置程序，任何行政案件未经行政机关自我再审核，便不能向行政法院起诉。卡多判决后，便不再把行政自我监督程序作为行政诉讼的必经程序。”[7]“在法定的救济手段和司法审查所要达到的目的相同时，英国法院原则上认为，这是两种并存的救济手段，当事人可以选择利用其中任何一种救济手段，然而司法审查不能因为法定的救济手段存在而当然被排除。法院也不能要求当事人先行使用其他救济手段，然后才能申请司法审查。”[8]

值得欣喜的是，我国立法机关也认识到了复议前置制度存在的弊端，在法律修改过程中，对原有的一些复议前置规定作了修改。如2002年4月18日修改后的《进出口商品检验法》第二十九条规定：“当事人对商检机构、国家商检部门作出的复验结论不服或者对商检机构作出的处罚决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起诉讼。”据此，对商检机构、国家商检部门作出的复验结论不服或者对商检机构作出的处罚决定不服的，不再属于复议前置的情形。又如，原《治安管理处罚条例》第三十九条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，应向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，才可以向当地人民法院提起诉讼。”但2006年3月1日起施行的《治安管理处罚法》第一百零二条规定：“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”亦取消了复议前置程序。

（二）复议前置制度只能由法律规定，不宜由行政法规、地方性法规作出规定。《行政诉讼法》第三十七条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”根据该规定，法律、行政法规、地方性法规都可以就复议前置作出规定。笔者认为，根据《立法法》的规定，行政法规、地方性法规不能规定复议前置。主要理由：1.2000年3月15日九届全国人大三次会议通过的《立法法》第八条第（九）项规定：诉讼和仲裁制度，只能制定法律，即属于全国人大及其常委会的专属立法。复议前置制度实际上是对相对人行政诉讼权利的限制，涉及诉讼制度，只能由法律规定。《行政诉讼法》经七届全国人大二次会议于1989年4月4日通过，按照后法优于前法的原则，应当适用《立法法》的规定。因此，行政法规、地方性法规规定复议前置制度，违反了《立法法》的规定，不但《立法法》出台后不能就此作出规定，之前已有的规定应当进行清理或停止适用。2.行政法规是国务院制定的，作为行政机关，只能就行政职权内的具体事项作出规定，而复议前置的规定，涉及相对人的诉讼权利，涉及人民法院行政案件的受理，如果由国务院作出复议前置的规定，就属于行政权的不当扩张，有干涉司法权之嫌。3.诉讼制度具有全国统一性，地方性法规是各地有立法权的人大及其常委会制定的，其效力范围只及于本行政区域，具有地域性特征，如果允许地方性法规设置复议前置制度，无疑使各地具有不同的诉讼规则，不利于国家法制的统一，也不利于国内统一市场规则、争议规则的形成。

（三）复议前置制度范围应当严格限定，待条件成熟时逐步取消。在取消之前，对复议前置制度的规定应当明确、具体，有可操作性。法律规定属于行政复议前置的，行政机关在作出具体行政行为时，应当明确告知当事人该具体行政行为依法属于行政复议前置的情况，若行政机关未予以告知的，应当允许当事人自由选择救济途径。这可以方便老百姓行使救济权利，切实维护自身合法权益；如前述案例，连法院等专业人士有时都搞不清哪些情形属于复议前置，更不能因为普通老百姓不懂得该项制度，而使其丧失行政救济的权利。