试述分税制财政管理体制及其完善论文_修改_20

第一篇：试述分税制财政管理体制及其完善论文_修改_20

试述分税制财政管理体制及其完善

谢滨

分税制是国际上处理纵向财政收入分配关系的一项通行性制度。我国 1994年建立分税制财政体制，十七年来，分税制对处理中央与地方的关系，增加财政收入产生了十分积极的作用，尤其是对逐步提高税收占CDP的比重，中央收入占全国财政收入的比重，增强中央政府财政宏观调控能力，调动地方理财的积极性有显著成效。但从现行分税制的运行效果来看，还存在不少缺陷，未能成为真正意义上的分税制，很多方面需要我们进行认真研究、思考，从而进一步完善和规范。

一、当前分税制财政管理体制存在的问题

（一）地方承担的事权与其财权财力不相适应 由于事权具有无限的责任，而财权财力是有限的，常常是中央出政策、下级出票子，有限的财政收入的增长无法满足地方支出的需要，因而不少政府只片面强调财政预算的执行和税收计划的落实，很难做到依法治税。同时，还造成收入任务与税源脱节的现象。由于高收入基数带来高收入任务，收过头税、寅吃卯粮，不少地区甚至出现收入空转、转引税款、买卖税款的行为。由此还带来了三个方面的问题：一是税收收入的泡沫化，使税收收入不能正确反映当地的经济发展状况。二是收过头税，实际上是一种经济透支，实质 上是对纳税人利益的侵犯，同时还严重侵蚀税基。三是税收任务的高指标容易败坏税务干部队伍的风气，严重破坏市场经济秩序，干扰依法治税基本准则的落实。

（二）转移支付制度不够规范

由于转移支付制度采用的模式不当，在实际操作中，形成收入越多的转移支付越多，收入越少的转移支付越少。真正的贫困地区通过分税制的改革得到的实惠不多，反而加大同发达地区的差距。

（三）分税制在税制设计时，税种的计税依据之间有交叉

不少地方税种的计税依据来源于中央税和中央地方共享税，这里既有一个税款结算期的滞后问题，又有一个国地税之间查补相关税种的信息交换以及查补税款的确定、偷逃税款性质的论定问题。

（四）税种的征管范围国地税间有交叉，不便操作

在征管范围划分上，有税种间、隶属关系上的交叉。这方面主要是国税代征地方税种，如中央直属的银行、铁路企业的营业税，对储蓄存款利息征收的个人所得税等。范围不清同时也带来职责的不清，一方面，在工作上反映侧重于国税部门对地税部门不够重视和信任；另一方面也不利用于操作。

（五）地方税种收入的实际用途和征收的目的相背离 在财政支出的具体操作中，由于工资性支出的剧增而造成相当多的地区地方税种的收入在支出项目的安排上未能按照设计该税种的目的、用途来安排支出，也就是说未能反映设计该税种的初衷。如城市维护建设税的收入应主要用于城市建设规划、改造等投入；车船使用税的收入应主要用于道路修建等等。而在实际财政性支出安排上，大部分此类的收入均作为工资性的支出，有关事业发展只能再靠收费渠道来解决，长期下去造成恶性循环，直至影响地区间的经济发展。

综上所述，分税制只是在形式上到位，其实质内涵并不到位，有的还与税种的设计初衷有悖。虽然，分税制在近年来也作了一些修订，但始终是治标不治本。因此，为适应市场经济和公共财政的需要，必须构建统一、规范、合理的分税制。

二、完善分税制财政体制的原则

（一）宏观税负的确定应适度。税收的总体负担应坚持中性的原则，从税制的改革方面看，不仅要考虑现有的税种，还要综合考虑费改税的因素，总体税收负担不宜定得过高，总的负担应在占GDP的 25％—30％为宜。

（二）有利于中央实施宏观调控。要把税基宽、收入高、调控余地大的税种纳人中央税或中央地方共享税，而对全局影响不大的、征收难度高且税额小、零星分散的小税种划为 地方税，同时，可赋予地方一定的地方税收立法和税收管理权限。

（三）实行事权与财权相统一。事权的多少与财权要成正比，没有相应的、足够的财力就无法履行一级政府的职能，没有财哪有政。而现在不少地区党政干部尤其是乡镇级干部抓财税意识强，其中一个重要的原因就是不抓税收，不增加财政收入，就无法发放公务人员工资、教师工资，就更谈不上乡镇政府的政党运转了，一级政府承担着无限的责任，没有相应的财力来保证，政府职能就无法履行。事权的确定必须有最低的运行经费来保证，否则，党和政府的方针政策就得不到认真贯彻，工作任务就得不到落实，甚至在一些地区会形成管理上的“真空地带”。

（四）稳定和强化税收功能。在合理税负的前提下，要坚持法治、公平、文明效率的治税方针，向“低税率、宽税基、少减免、严征管”的方向发展，强化依法治税，依率计征。要统一税法，消除不同地区由于收入任务的高低，擅自调整税收政策，同行业同规模的纳税人实际税负产生差异的不良影响，真正体现税收公平的原则，统一尺度，应收尽收，促进经济持续、快速、健康发展。

（五）有利于税收征管。分税制的设立和确定，要便于国地税两个税务机关的征收管理。一是要在计税依据上不要发生交叉，使其都成为独立的税种；二是体现国税抓大税抓 大户的原则，地税抓小税，拾遗补缺；三是力求减少和降低税收成本，既要考虑降低税务机关的征税成本，也要考虑降低纳税人的纳税成本，还要体现简化征管、方便纳税的原则。国地税的信息化工作要按地区同步规划同步建设，信息共享，减少重复投入重复建设。国地税之间要建立相关共同工作的制度，在税收稽查、税款征收、税法宣传等方面定期或不定期联系和沟通，以减少纳税人的负担，减少国地税部门间的磨擦和内耗，促进双方工作的顺利开展。

三、完善分税制财政体制的方法

（一）重新划分中央和地方的事权范围

1、理顺中央与地方财政关系，必须贯彻规范性原则。所谓规范性原则就是要运用法律形式，将中央与地方的事权、支出、收入权限固定下来；就是按照国际惯例界定政府职能和中央与地方各自职责，建立适应我国国情的现代财政管理体制。

2、根据现代政府职能重新界定各级政府的职责范围。根据政府职能转换对财政职责范围重新界定，进而重新划分中央与地方的支出职责，改变现存的错位、越位、缺位的状况，形成中央地方职责明确、支出各有侧重的格局。

3、按照公共产品的层次性原则合理划分各级政府的支出责任和范围。中央直接负责全国性公共产品和事项(如国防、外交等)；中央和地方共同承担兼有全国性和地方性公共产 品特征的事项(如跨地区大型基础设施、环境保护等)，并按具体项目确定分担的比例；中央负有直接或间接责任，但由地方政府负责提供更为高效的事项(如基础教育、计划生育、公共卫生等)，主要应由中央财政通过转移支付把相应的财力提供给地方来完成；其他属于区域内部的地方性公共产品和服务，则由地方财政负责。

（二）压缩行政管理级次，实行“扁平化”管理级次

1、取消地级管理层最终实行省直接管理县体制是我国行政体制改革的方向。从行政管理的角度来看，管理层次越多，管理成本就越高，而管理效率就越低。少层次大幅度的扁平化组织结构是现代社会组织管理的主导模式，也是世界各国地方政体改革的方向。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出，减少行政级次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。层次少，决策层能够尽快地对信息加以处理，并及时采取相应的纠偏措施；同时，由于信息传递层次少，信息失落、失真的可能性较小，这样也有利于保证国家政令的统一，提高行政效率。

2、积极创造条件为全面推行“省管县”体制做准备。全面推行“省管县”体制是一个涉及政治、经济、地理、文化传统等多方面因素的复杂工程，该工程的顺利实施必须要有相关配套措施。一方面，要切实转变政府管理职能，促进区域经济协调发展。合理划分和调整部门之间的行政审批职 能，避免职能交叉，简化环节，提高效率，强化服务；实行“谁审批、谁负责、谁承担责任”；建立完善的行政行为监督体系和网络，坚持行政行为的公平、公正。只有这样，才能改革行政方式，规范行政行为，提高行政效能，促进廉正建设，实现管理型政府向服务型政府的转变，进而达到精简管理层次、扩大管理幅度、提高政府效率、降低行政成本的目的，更充分地发挥省管县体制的功能优势，促进区域经济的协调发展。另一方面，要强化对县级政权的监督和约束力度。随着“扩权强县”的改革，县级行政的经济和社会管理权限不断扩大，这就有必要对县级行政监督和约束力度的相应加强。只有在确保监督和约束力度得到加强的前提下，才能够向县级行政放权，才能够确保县级行政权力得到增强而不会被滥用，确保多一份权力就多一份责任，把县级行政打造成为真正的责任政府。

（三）重新划分中央和地方的税收范围额和分成比例,扩大地方税收自主权

1、适当降低中央财政所占比重，提高地方政府积极性。基层政府财力的多少，在很大程度上取决于集权与分权的关系。从目前财政体制的实际情况看，存在集中过度的现象，地方和基层自主权不够，普遍存在“跑部钱进”现象，既不利于政府职能转变和防止腐败，也不符合我国市场化的改革方向，容易导致旧体制的复归。从我国的经验看，经济发展 较快的时期通常都是较为强调分权的时期，经济发展较快的地区通常也是市场化程度更高的地区。因此，在保证中央政府宏观调控能力的前提条件下，适当降低中央财政占全国财政的比重，可充分发挥地方政府的积极性，促进地区经济发展，地方增加的财力也可有效解决基层财政困难问题。

2、逐步扩大地方政府的税收管理权限。按照适当集中、合理分权的原则，逐步扩大省一级地方政府的税收管理权限，将一些区域性强、不影响全局经济发展和分配格局的地方税种的管理权限下放给省级政府。在不影响中央宏观调控政策、不挤占中央税基、不妨碍周边地区经济发展的情况下，报经中央批准后，省级人大和政府可以决定征收或免征具有地方区域性特点的某项地方税。对现有的地方税种进行整合，基层政府的税源重点应是营业税、财产税和资源税。通过完善地方税体系，保证地方财政收入的稳定性和可持续性。另外，进一步完善省级以下的分税制，赋予地方政府一定的税收权和发债权。

（四）完善转移性支付办法

为了充分调动地方发展经济和增收节支的积极性，调节地区财力平衡，国家在实行分税制的同时，应建立规范化的中央对地方的转移支付制度，即财政补助制度。转移支付制度主要采取的是一般性补助、特殊性补助、临时性补助、专项补助，而其中的一般性补助主要指体制补助，当地方的公 共预算按因素法是支大于收时，由中央财政给予一般性补助，以维护地方政府和公共预算平衡，满足地方最基本的开支需要。它是与收入增量返还相联系的。现行的转移支付制度的模式，体现的是越富的返还越多，越穷的返还越少，贫富地区的差距不是在缩小，而是在加大。贫困地区一方面通过多种手段提高收入基数来谋求得到上级政府的补贴或奖励，另一方面也加剧了对上级财政的依赖程度，地方财政资金的调度日益困难，不少地区出现政府日常开支处于难以为继的境地，一些贫困地区的乡镇财政几乎处于崩溃的边缘。加人世贸组织以后，由于全球经济国际化的迅猛发展，大公司会越来越多，集中缴税会越来越多，税收向发达地区集中的趋势也会越来越快。现行的转移支付政策将更加乏力，也将对如何保证各级政府的正常运转，保证社会的教育水平、生活水平、医疗水平产生极大影响。在重视中央对地方转移支付的同时，也不能忽视省对市县财政转移支付制度的规范。因而，对财政转移支付制度的落实，必须通过分税制来平衡东西部地区的差距，平衡地区内的差距，而不是加剧沿海和内地、城市和农村差距的扩大。这就要求进一步规范转移支付制度，对地方税收不能满足地方政府履行职能的需要时，中央政府通过转移支付的方式给予资金支持，省市政府也应视能力的可能对县(市)给予资金支持，以达到完善分税制的目的，使分税制财政体制在我国市场经济的发展过程中 发挥更大的功效。

（五）实行乡镇财政体制改革

乡镇财政体制是国家财政管理体制的一个重要组成部分，到底实行哪种财政体制才有利于乡镇政府职能的发挥，应因地制宜，不能搞“一刀切”。分税制的核心问题是明确财权和事权，确立乡镇在区域经济和社会发展中的物质和社会基础，调动乡镇政府加快区域经济发展的积极性。一是在乡镇机构健全、功能完善、财源基础稳固、发展潜力较大、配套改革到位的乡镇实行规范的分税制体制，赋予乡镇真正的事权和相应的财务支配权，让发展的压力和体制的动力并存，加快区域经济发展步伐。分税制的体制要保持相对稳定，至少一定五年不变，这样才能克服乡镇领导“前人栽树，后人乘凉”的思想，给乡镇领导吃上加快发展的“定心丸”。二是对那些不适宜实行分税制的乡镇实行统收统支加奖励的体制。这种体制有利于提高乡镇的基本保障能力，有利于推进基本公共服务均等化，有利于规范乡镇财政财务收支管理。对乡镇的收支预算按照部门预算管理，收入全部上缴，工资福利、优抚社救、信访稳定以及正常的办公经费由上级财政按标准给予保障。社会事业发展项目支出，本着轻重缓急的原则统筹安排，对于上级下达到乡镇的专项项目支出不再要求乡镇配套。为了消除乡镇政府的依赖思想，调动乡镇财源建设的积极性，可按照因素法核定乡镇年度财政收入计 划，实行超收奖励。奖励资金用于乡镇一般性社会事业发展支出。实行统收统支后，乡镇财政所的人、财、物应统一归口上级财政部门垂直管理，这样更有利于强化财政部门对财政资金的监管职能。乡镇项目建设应重点向工业园区集中，把园区经济作为财源建设的重点，统一规划，集中审批，重点支持，集约发展。

综上所述，通过合理划分事权与财权范围，进一步深化省以下分税制改革，推进省直管县、乡财县管等改革措施，我们在财政层级结构扁平化的过程中要进一步理顺政府间的财政分配关系，以争取在“十二五”期间形成一个初步的事权明细单，努力构建财权和事权形成相顺应的制度安排。

第二篇：浅议进一步完善玉州区乡镇分税制的财政管理体制

浅议进一步完善玉州区乡镇分税制的财政管理体制

2000级函授本科

经济管理专业2班

张远强

学号***

一、执行分税制财政管理体制在乡镇存在问题

（一）、税制改革削弱了乡镇财政实力，其保障力也相对减弱

（二）完成上划任务难度大，增量返还过低

（三）、财政预算失控，乡镇财政支出难以保证稳定性、正常性

（四）、财政赤字的乡镇多，数额大，致使乡镇财政资金调度困难

（五）、遗留问题多，债务包袱沉重，财政风险压力大

（六）、经济发展后劲严重不足，财政增长速度慢

二、分税制财政管理体制在乡镇存在问题的剖析

（一）、财政体制不健全，制约乡镇增收节支的积极性

（二）、乡镇经济基础薄弱，乡镇财源培植力度不够

（三）、预算方式落后，乡镇预算约束力偏软

（四）、历史遗留问题的影响

三、完善乡镇分税制财政管理体制的对策

（一）、完善的目标导向

（二）、明确上下级财政支出责任，规范转移支付制度

（三）、调低上划收入比例，调整增量返还办法

（四）、理顺税务征管关系，加强税收征管，加强债权催收力度

（五）、改革和完善预算方式，建立乡镇国库，建立起一个稳定、平衡、健全的财政运行机制浅议进一步完善玉州区乡镇分税制的财政管理体制

2000级函授本科

经济管理专业2班

张远强

学号***

随着分税制财政管理体制的建立，全国各地县级以上都贯彻落实了分税制的原则，在平稳过渡的基础上，初步建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的财政体制和运行机制的基本框架。玉林市玉州区各乡镇（玉林镇除外）经过两年多时间实践分税制财政管理体制，调动了乡镇一级当家理财的积极性，乡镇政府领导等、靠、要思想有了质的改变，抓财政工作力量加大，办法更多，自我发展自求平衡的意识得到了加强。各乡镇主动地努力去挖掘增收节支潜力, 财政收支跑、冒、假、漏现象得到进一步的控制，乡镇财政管理进入一个较为理性的管理时代，可以说新的财税 体制是符合社会主义市场经济体制发展要求的。但在实施新体制过程中也遇到一些困难，存在一些需要研究的问题。下面我结合玉州区的一些具体情况，浅谈自己的一些思考。

一、执行分税制财政管理体制在乡镇存在问题

以玉州区为例，2001年乡镇级财政总收入15731万元，与前三年（1998-2000年）分别增长了51.36％、33.22％、15.6％；2002年1-8月份全区乡镇财政总收入完成9928万元，比上年同期增长9％，数字呈现出了财政收入持续、快速增长的良好态势，玉州区财政大的方向是好的。然而，也存在一些较为突出的问题，主要有以下几个方面：

（一）、税制改革削弱了乡镇财政实力，其保障力也相对减弱 主要表现在财政收入的增长并没有带来乡镇可用财力的同幅度增长，不能充分调动乡镇增收积极性。2001年玉州区乡镇“两税”收入7387万元，同比增长11.68％，留给乡镇的财力是1847万元。从上划中央“两税”与体制补助收入绝对数比较，2000年上级对乡镇的体制补助为523万元，其他补助2229万元，而上划中央“两税”5557万元，乡镇的两项收支相抵净减财力2805万元。由此可得知，改革后乡镇财政保障力相对减弱，或者说“两税”收入的增长对乡镇财政影响的弹性太小，与乡镇抓经济的成本不相一致。

（二）、完成上划任务难度大，增量返还过低

目前玉州区财政收入的任务还是由上级按月分解下达。在过分地强调均衡入库的前提下乡镇很难撑握自己的家底，每月不知有多少财政资金可以安排；到了年底，如果国税的任务不完成，就得从乡镇财政中予以补充或扣减返还基数，当想尽一切办法完成“两税”任务后，本就十分困难的乡镇财政已雪上加霜。按规定增值税75％和消费税的全额上划中央，增量返还0.3。这增量是以上年收入实绩为基数的新年增量，在财政收入年增收10％左右的前提下，乡镇财政所占的比例实在太小，直接影响乡镇大力发展生产（尤其是涉及”两税”的生产）的积极性。在乡镇财源较窄、支出增长较快的情况下，势必影响经济的发展，增加乡镇财政的困难。

（三）、财政预算失控，乡镇财政支出难以保证稳定性、正常性 主要体现在预算难以周全考虑年中的追加安排上。如增资，几年来工资标准相继提高，财政开支的增长速度明显超过财政收入的增长速度；增人，以玉州区为例，从1998年开始年均增人250名左右，按人均6000元/年，年增支经费近150万元；换届选举、人大经费、共青妇经费、人口 普查、征订各级党报党刊和社会综合治理工程、各项升级达标评比等，上级均下达有硬指标，不管乡镇是贫是富，没有经费找财政部门的领导解决。财政预算可没有像会计业务处理上的“或有事项”这一原则，频频地追加预算使预算约束力弱化，这无疑也使乡镇财政自主权受到削弱，有人形容这样安排的财政支出像别人已编好程序了的电脑，很难说得上”量入为出”。与此同时，在财力极有限的情况下，其他正常的经费不得不被挤了，有些干部的差旅费未能按时报销，有的乡镇财政应支未支的各种政策性补助、公务费近百万元，兑现是赤字，不兑现是潜亏，保工资，保运转作为乡镇财政体制改革的核心内容很难落到实处。于是，年年喊节支年年超支，改革促节支成效不大，乡镇财政很无可奈何。

(四)、财政赤字的乡镇多，数额大，致使乡镇财政资金调度困难 玉州区9个乡镇，2001年就有8个乡镇出现不同程度的财政赤字。到2001年止全区财政赤字累计达1900多万元，相当于全区财政总收入的12％，乡镇财政赤字最多达800多万元，少的也有近200万元，潜在的赤字难以估计，而目前还没有比较理想的控制措施出台。因没有乡镇一级金库，资金调度统一由县区级财政撑握，必需经费开支的资金调度很不灵活，在区财政资金有压力的情况下，乡镇工作因经费问题受到很大影响。财政赤字引起的收支矛盾十分突出，严重影响了乡镇社会事业和经济发展，此为所谓的无财难以为政。

（五）、遗留问题多，债务包袱沉重，财政风险压力大

在“八五”期间，“两部一会”开始运作，由于缺乏严格制度的约束和规范的管理，出现了企业高息集资、乱借乱贷等现象，而政府不按市场规则运作，盲目担保、投资。为此，乡镇政府背上了一个个债务包袱，至今玉州 区个别乡镇负债高达1000多万元，少的也有近100万元。债权收不回，债务同样需要负担和及时偿还，随着利息的增加和债务陆续到期，风险越来越大，有些乡镇几乎出现财政空转。

（六）、经济发展后劲严重不足，财政增长速度慢

经济发展后劲严重不足表现在：一是乡镇企业支柱单一，某镇的建材行业一旦受挫，财政马上就陷入困境；二是环境污染严重，资源耗费大，发展前景渺茫；三是科技含量低，产品不受市场的青睐；四是结构不合理，盲目重复投资，很多乡镇第一产业所占比重大，第二、第三产业的规模优势还没有形成。经济决定财政，凡此上述种种，造成税源萎缩，财政增收和潜力十分有限，因此影响到财政收入的稳定和增长。“吃饭型财政”在前面列举问题的前提下也许朝不保夕，一系列的财源建设计划与现实之间便存在了空缺，在财源薄弱的基础上建立“吃饭建设型财政”实难以贯彻。

二、分税制财政管理体制在乡镇存在问题的剖析

乡镇实行分税制财政管理体制，其目的是使乡镇财政管理更为规范化、科学化，进一步调动各乡镇政府当家理财的积极性，其大方向是好的，但仍存在一定的问题。

（一）、财政体制不健全，制约乡镇增收节支的积极性

新体制和即将进行的农村税费改革都强调：按照财权与事权相一致的原则，相应赋予乡镇与其承担相一致的财权。现行的体制虽说是分税制，但实质是新旧体制交叉并存。因为它尚未能从根本上调整事权各支出范围，在相当程度上还持续着过去包干体制的色彩，致使权责利相背离，财权与事权不统一。主要表现在：一是财权统揽，事权下放。不少职能部门过度强调自身的利益，把一些属于乡镇管理的权限上划，形成财权在上事权在 下，财权制约事权，事权拖累财权的不正常现象；二是上下级财政支出的责任不明确。频频发生上面出政策，下面出资金，上面定项目，下面拿配套的情况，甚至层层提留层层摊派，影响分税制的正常运转，也影响乡镇财政预算的执行。

与分税制财政管理体制相匹配的转移支付分配方式不够科学，在各乡镇差别较大，很多乡镇特殊困难就是当初在测算标准收入时，收入正处于高速增长期或因上报的GDP等有关统计数据失真，在计算理论财政收入时偏高，实施了乡镇一级分税制财政管理体制改革后，吃“过头粮”问题便暴露出来，实际的财政收入低于理论的财政收入，没有或少获转移支付。这与分税制“理顺分配关系”的要求、转移制度“缩小地区间不断扩大的收入差距，促进区域经济的均衡发展”的精神相佐，使兄弟乡镇间陷入“马太效应”圈，弱者因得不到应有的扶持与帮助而发展停滞。另外，县级与乡镇事权尚未得到科学的界定，划分不十分明晰，某些方面的支出负担和税收划分也不尽合理，造成在确定转移支付补助时缺乏科学依据。转移支付不够规范、科学，对于受自然条件所限制、经济欠发达、边远落后的乡镇来说，应得而无法得到补助，只能常叹“饱汉不知饿汉饥”了。

（二）、乡镇经济基础薄弱，乡镇财源培植力度不够

近几年来，一些乡镇为了壮大税源，新上了一些短平快的项目，不少已初见成效。但分税制却将增值税的大头作中央收入，在一定程度上影响了乡镇发展经济的积极性，使乡镇缺乏发展第二产业企业的动力和积极性，而将财源重点主要集中在第一、三产业上，以期通过增加营业税和涉农税种等零散税收，壮大本级收入。“无工不富”应是有理，但规模小、科学含量低、环境污染严重等问题也是当前乡镇工业企业一大通病，靠乡镇自己 努力远难以圆满解决。

（三）、预算方式落后，乡镇预算约束力偏软

主要表现在：一方面是预算收入的确定，未能认真采集经济信息，并通过数量化的模型来测算增长点、计算增长量，而是根据上年收入基数，结合当年需要来确定财政收入，并依靠行政手段来保证预算目标的完成，从而导致收入水分和虚假现象发生；另一方面是预算支出的确定，客观存在有上级开口子，下面拿票子的现象，一些专项拨款也要乡镇财政按一定比例配套落实，各条线文件规定的各项支出安排比例太大，年初的预算指标随时有突破的可能，频频追加预算，从而造成预算约束的软化，影响了严肃性，这与乡镇的财力相脱节，也造成乡镇财政困难的加剧。

（四）、历史遗留问题的影响

历史的原因主要是“八五”期间不规范的经济运行方式留下的后遗症，在短时间内乡镇财政是难以完全消化，这使玉州区实施乡镇财政分税制难度加大。一是领导的法律意识差，责任心不强。缺乏国家利益至上的观念，以权代法处理公务，盲目地政府直接投资、担保、批项目，许多失误的决策使财政的分配职能不能充分发挥，造成了分配行为不规范、分配结果不合理，财政秩序混乱，财政职能错位，如今留下了巨额的债务需要清偿，也留下了巨额的无法追回的债权，同时也给我们的经济信用程度留下了一些阴影。二是好大喜功，政绩工程泛滥成灾。政绩工程所造成的大量不良资产占用了巨额的财政资金沉淀，清理要乡镇费用，不清理则浪费乡镇的资源，乡镇财政此时就像嚼着“鸡肋”，食之无味，弃之可惜，但债务风险还得承担，进退两难。三是监督机制不健全导致大量的财政资金流入“黑洞”。公款吃喝、旅游，贪污挪用等腐败行为由于得不到及时的制止，乡镇财政 积储太少或赤字。四是乡镇政府工作效能低，成本开支大。行政机构庞大，人员膨胀快，这也是由一些历史原因造成如今的“吃饭型”财政。

三、完善乡镇分税制财政管理体制的对策

（一）、完善的目标导向

明确界定县、乡政府职能，本着事权与财权统一的原则，正确划分收支范围，做到：基数明确，分灶吃饭；超短有别，奖惩分明；收放有度，管好为上。凡是有利于乡镇政府职能完善和基层政权建设的事权，应下放给乡镇，与此相适应，将适宜乡镇征收和管理的税种划归乡镇，作为其固定收入来源，使乡镇政府真正成为有职、有权、有财力的政府，激励乡镇党政领导全力抓好生财聚财工作，以发挥区域经济的综合协调能力

设计乡镇分税制财政体制必须结合乡镇财政体制特点，遵循一定的原则：第一，统一领导，分级管理的原则。乡镇财政要在县区财政统一领导下，实行分级管理，既确保各项目标任务的完成，又给予乡镇在统一规定的范围内，根据本地情况自主安排财政支出的权力。第二，财权与事权相统一。按市场基础、效率、受益。分级管理等原则来划分事权，根据事权范围界定乡镇政府的财权，做到权、责、利统一，人、财、物相随。第三，保证乡镇既得利益，努力调动两个积极性，既能使县区集中统一一部分财力，进行宏观调控，又能够满足乡镇必要的支出需要，以充分调动乡镇政府增收节支的积极性。第四，体现科学、规范、透明、公平、简洁的原则。要使乡镇分税制财政体制能与中央对地方实行的分税制财政体制相衔接，还要科学、规范、简便易行，便于操作。

（二）、明确上下级财政支出责任，规范转移支付制度

以各乡镇政府基本公共服务能力均等化为目标，建立比较规范的转移 支付制度是分税制财政体制改革的主要目标。首先，要明确上下级财政支出的范围和责任，按照权责利相一致的原则，划清上下级支出的项目，该是哪一级的事权就由哪一级财权来承担；二要打破既得利益，用因素法重新确定乡镇财政的收入能力和支出水平。按国际上通行的做法，在分级分税的基础上，确定标准收入和标准支出，进而规范转移支付，对一个地区来讲，确定乡镇标准收入和标准支出是完全可以做到的，也易于操作实施。

收入基数的确定：按照分级分税的原则，确定上划税种、共享收入以及乡镇固定收入，在此基础上核定收入基数，对不易发生税源流失的税种，由税务机关依法征收；对容易发生税源流失或基础资料不健全的税收可按因素法确定，这种实际加因素结合税收政策确定收入基数的办法较为科学。

支出基数的确定：对一个地区的乡镇财政支出基数，要统一口径，按公式计算，要考虑人口、地域、社会服务能力、经济发展状况和社会事业需要，确定统一系数，计算出一个乡镇的支出标准，以避免苦乐不均，分配不公现象，确保政府社会公共服务能力均衡。

转移支付确定：确定了标准收入和标准支出，就可以确定转移支付数额，通过财力转移，平衡各乡镇财政收支。转移支付制度必须简洁，主要应包括两个方面：即税收返还补助和专项拨款。税收返还补助，不指定专门用途，用来确保乡镇公共事业和政府运转需要；专项拨款主要用于项目扶持资金，有明确的资金用途，用来引导资金投向。

（三）、调低上划收入比例，调整增量返还办法

现行中央对地方的增值税分享比例为25％，太低了，不利于地方政府发展生产和流通事业，这个比例可定为50：50。另外，对地方的增量返还如按上年返还基数和当年增长率计算，则增长愈多，地方所得就愈少，不 利于调动地方组织“两税”的积极性。应改为同步计算办法，即“两税”当年完成与基数之差的新增绝对额乘以一定的系数返还给地方，这个系数可定为0.5（2000年以前为0.1，今年自治区实施财政政策微调后为0.3）。富县（区）应先富乡镇，增收潜力在乡镇，设计体制要有利于促进乡镇的经济发展。同时，这也是帮助乡镇消赤减债的一项得力措施。

（四）、理顺税务征管关系，加强债权催收力度

要把消赤减债工作做好，一方面，划清国、地税征管范围，各收各的税；另一方面，要严厉打击偷、漏、欠、骗税行为，不断加大经济司法力度。特别是要加大地税部门执法力度，地税部门承担的是一些零星税种的征管，税源分散，其难度大于国税。对税费尾欠，有能力而又拒不履行义务的，在做好思想工作的前提下依法强制征收。为了更好地协调税收征管工作，加强乡镇政府对税收工作的领导，可以考虑将原已承担农业税收征管的财政所与地税所合并，成立财税所。与此同时，按照“有钱收钱，无钱收资产”的原则，综合运用行政、经济和法律手段，加强债权的催收，以增强还债能力，消化部分债务。一要清收各种欠税，二要清收财政周转金，三要收其他欠款，四要清收各种 “三角债”。对于财政资金运行中形成的不良资产尽量盘活，提高资产利用率。在评估价格合理的情况下可以进行部分或全部债权转让，消除历史沉淀资金和不合理的资金占用。

（五）、改革和完善预算方式，建立乡镇国库，建立起一个稳固、平衡、健康的财政运行机制

上级部门要科学合理核定乡镇的收支数，准确定量乡镇的财税任务指标，乡镇财政预算模式要逐步实行“综合财政预算”和“部门预算”的预算编制，进一步细化预算编制内容，遵守预算编制原则，强化预算约束，改变 目前“基数+增长”旧的预算方式，提高预算的准确性。按照收支平衡的原则适当增加乡镇预算收入范围，规范收入行为，把预算外收入统一纳入财政预算管理，为乡镇创造一个良好的、健康的财政运行机制。一级财政，一级国库是乡镇财政建设的必然要求。目前，玉州区乡镇一级还没有建立金库，极不利于乡镇财政的完善。要积极协调有关部门，多方配合，尽快建立乡镇国库，以完善乡镇财政建设。

二○○四年三月五日

毕

业

论

文

题目：浅议进一步完善玉州区乡镇分税制的财政管理体制

《内容提要》：

1、执行分税制财政管理体制在乡镇存在问题

2、分税制财政管理体制在乡镇存在问题的剖析

3、完善乡镇分税制财政管理体制的对策

关键词：完善、分税制、体制

系别：城建系 级别：2001级 姓名：罗燕梅

第三篇：市与区县分税制财政管理体制

2008年12月，北京市召开完善市与区县分税制财政管理体制工作会议，贯彻落实市委、市政府关于《进一步完善市与区县分税制财政管理体制的通知》精神，继续做好完善财政体制的衔接和落实工作。在各区县、各部门广泛收集、核实、确认基础数据的前提下，按照零基预算原则核定区县基本需求，综合运用调整存量、让渡增量、转移支付等方式，进一步完善市与区县分税制财政管理体制。主要内容包括：

（一）增加公共事业发展补助，提高公共财政保障能力。

（二）拓展公共财政保障范围，提升构建和谐社会能力。

（三）加大市对区县资金的支持力度，落实区县功能定位。

（四）完善激励调节机制，调动区县增收节支的积极性。

自2000年实行彻底的分税制财政管理体制以来，北京市已基本建立了良性财政运行机制，财政管理体制改革成效初显。对调动市与区县两级积极性，促进区域经济社会协调发展，推进首都现代化建设起到了重要作用。统计数字显示，从2000年至2007年的七年间，全市地方财政收入连续保持20%以上的平均增幅，2007年，达到1492.6亿元，是2000年的4.3倍。快速增长的财政收入极大地提高了市区两级政府统筹经济社会协调发展的能力。要进一步规范部门项目管理，通过市级部门预算增加专项资金支持区县发展。继续加大对城市道路交通等基础设施建设、农林水利、教科文卫等投入，促进区县经济建设与社会事业发展。同时，对专项补助资金实行项目库管理，对项目资金实行国库集中支付，符合条件的实行政府采购，并对资金的实施过程及其完成结果进行绩效考评，提高资金使用效益。

完善市与区县分税制财政管理体制是首都经济社会发展的客观要求本市分税制财政管理体制经过五年的运转，初步形成了良性的财政运行机制，调动了市区两级政府发展经济、组织收入的积极性，促进了首都经济社会和各项社会事业的协调发展。随着首都经济社会的进一步发展和各项改革的深化，本市财政管理体制运行面临新的形势。为全面落实科学发展观，进一步加强宏观调控，落实城市总体规划和区县功能定位，构建和谐社会首善之区，需进一步完善市与区县分税制财政管理体制。完善财政管理体制是一项长期化和系统化的工程。全市各个区县都要扎扎实实做好今后市与区县各项财政经济工作，进一步促进速度结构质量效益相统一，经济发展与人口资源环境相协调，加快落实首都城市总体规划和区县功能定位，深入推动北京市经济社会又好又快发展。

北京市国资委提出提升国资监管的有效性

索引号：[E318D2009017] 产生时间：[2009-04-29] 信息来源：[北京国资网]

为有效应对国际金融危机，北京市国资委提出提升国资监管的有效性，要求出资企业认真学习贯彻企业国有资产法，加快制订配套法规文件，对现有的规范性文件进行及时修订调整，对企业国资法中未做明确规定的内容要进一步深入研究，提高国有资产监管的有效性。这当中有6项重点工作。

规范国有资本预算管理。适应企业国有资产法的要求，积极开展调查研究，深入分析市场、政策等诸多因素的影响，认真编制国有资本收支预算建议草案。

强化重要子企业监管。在充分调研分析的基础上，分批次公布重要子企业名单，研究、探索对重要子企业重大事项的监管方式和方法。完善《关于国有及国有控股企业重大事项报告制度的暂行规定》，强化对重要子企业发展战略、决策程序、风险管理等方面的重大事项管理。

完善激励约束机制。推进行业对标，强化分类考核。研究探索市政公用类企业的考核办法。落实《北京市国有企业收入分配指导意见》，加强对二三级企业负责人薪酬状况的调研，指导一级企业加强薪酬的管控力度,推进企业收入分配的分层分类管理。加强人工成本控制的研究，推进工资总额预算管理的精细化。

加强国有产权管理。加强对《北京市企业国有资产评估管理暂行办法》的指导和培训，加大监督检查力度。加强对土地、无形资产等重点资源的监管。建立国有股东所持上市公司股份的动态监测体系，加强国有股东行为管理。研究制定境外国有产权登记管理办法。

推动监督资源整合。探索在股权多元公司及国有独资公司子公司的监督检查方式。对企业派出监事的工作方式、工作制度、工作效果及工作难点等进行调查摸底，研究建立国资委外派监事会与企业派出监事工作的沟通联系制度。加快建立健全统计、考核、监督等多种数据共享的财务监管体系，实现对企业运营的实时动态监管，形成内部监管信息资源共享平台，促进监督检查成果的转化应用。

监督、指导和服务区县。结合区县国资工作实际，加大分类指导力度，帮助指导区县国资监管机构拓宽工作思路，协调解决重点难点问题。

论国有资本经营预算监管体系的构建

www.xiexiebang.com 2005-12-12 发改委网站

国有资本经营预算是国有资产监督管理机构履行国有资产出资人职责的重要方式，是国有经济布局和产业结构战略性调整的重要手段，也是对国有资本运营效率进行评价考核的有效途径。而国有资本经营预算的监管体系则是建立国有资本经营预算制度的重要环节。如何构建一个完整的国有资本经营预算监管体系，以确保国有资本的安全高效运作，就是本文所关注的核心问题。

一、发达国家预算监督管理的成功经验

从世界各国的实践来看，政府预算的决策程序大体分为预算的编制、批准、执行和监督、事后审计等四个阶段。在每一个预算开始之前，由政府预算编制机关负责预算的编制；经立法机关审议批准，成为正式预算；预算开始之后，由政府行政机关负责执行预算，并由审计机关进行日常监督；预算结束后，由预算执行机关就预算执行情况及结果编制决算，经审计机关审计后，由立法机关予以批准。

西方国家议会审议和批准政府的财政预算和决算的权力，常常被形象地称为议会“钱袋权”，是议会传统的权力之一。各国议会的财政权在内容上并不完全一致，议会在行使财政权的实际过程中具有不同的特点，但财政权是各国议会通过预算来监督政府所共有的一种重要权力。议会有权审议、修改或否决政府的财政预算案。

(一)立法机构对政府编制预算的审查和批准

西方国家对预算编制的监督都有一套严密的程序。预算的编制和审查是议会的重要工作，议会对预算的审查非常严格，预算所含的内容和科目设置详细、具体，所以西方国家预算编制的过程比较长，如美国联邦预算的编制前后要经过18个月。它们的议会把审议、批准和监督财政预算当做监督政府的重要手段。

美国政府的支出预算由总统行政管理和预算局负责编制，财政部不参与编制支出预算，美国财政部的经费预算也是由该预算局编制的。财政部负责根据历年的收入情况和经济发展预测，编制收入预算，供预算局作参考。财政部根据国会批准的预算，组织资金供应。总统行政管理和预算局的主要任务是编制预算，其收入预算的主要信息资料来源于财政部，支出预算则根据各部、机构提出各自的预算方案，经审核后统一汇编出联邦预算，交总统审核。国会中与财政预算立法有关的机构有参众两院拨款委员会、参众两院筹款委员会、参众两院预算委员会、国会预算办公室和总会计局。国会预算办公室无权决定政策，一个专业的、非常派机构，其任务是对经济与预算进行独立的分析与预计，评判总统预算局编制的预算，并独立地编制出一整套预算，为国会提供客观、及时、非政治化的分析。这些分析有助于经济和预算决策，为国会提供预算程序的信息和预计，供国会参考。设在国会的总会计局的任务是审计政府财务，使政府财务活动限制在国会批准的范围内。

在日本，政府的支出预算要经过严格规范的法定程序才能编制完成，并审核通过。政府预算的编制，首先由大藏省根据经济发展情况提出编制预算的基本要求，各部门据此提出预算要求；然后，由大藏省对各部门预算要求进行审核，确定重点发展和支持方针，并提出预算草案，征求各部门意见；在此基础上，大藏省编制正式预算提交内阁讨论修改；最后，将内阁预算提交国会审议通过。预算一经审议通过，大藏省便据此严格控制各部门支出，各部门必须按确定方针优先保证重点支出。为了确保支出的合法与有效使用，独立的监督机构会计检查院，要对预算执行情况进行监督。与此同时，内阁总务厅直属机构行政监察委员会，也要对各部门是否正确使用预算资金进行监督。

(二)对预算执行的监督

预算一经立法机构审议通过，就形成预算法案，各部门各单位都必须依法严格执行。未经国会同意，任何人无权任意突破预算的收支规模。在预算执行中，如需追加支出，必须按立法程序办事。在项目之间，经常性支出与资本性支出之间都不能随意调整。一般都由财政部门负责对政府预算收支管理进行监督，并通过财政监督专员、公共会计、财务总监和税务稽查等体系付诸实施，强化预算的法律地位。

(三)对决算的监督

西方国家很重视对决算的监督工作。国家决算的审查工作由审计法院来执行。审计法院属于司法机关，既独立于政府也独立于议会。法国决算的监督工作在西方国家比较有代表性，法国宪法赋予审计法院的职责是协助议会和政府监督财政法的执行，其中审查国家决算就是它的一个重要工作。财政部长每年都要将国家预算执行结果的总账目提交给审计法院，经审计法院审核后，发表账目核准通告，该通告连同对预算执行结果的评价和对预算执行管理的意见一起送交议会。

(四)明确划分政府间财政事权

如德国各级政府都有法定的非常具体明确的职责分工，其中包括对各级政府收支和税种的划分，事权、财权的确定。这种有法可依的职责划分是国家政权机关实施监督财政工作的重要条件和依据。

(五)对财政决策的范围实行一定的控制

美国、英国等发达国家议会对财政决策实行总体监督。如规定赤字的最高限额，规定债务的最高限额，另外在一些重要的财政政策的制定上，都要严格按照立法程序审议通过。

可以看出，在发达国家政府预算的监管体系中，议会扮演了重要的角色。预算的整套工作流程均做到有法可依，并且严格依法办事。同时对预算的执行建立了多重监督机制，强化了审计机构在预算工作中的地位和作用。

二、国有资本经营预算监管体系的组织机构设计

我们根据预算编制、批准、执行和监督、决算审计的工作流程，结合我国现行政治体制以及国有资产管理体制改革实际，对国有资本经营预算的监管体系进行组织机构设计。

(一)预算的编制

当前我国国有资产经营采取的是授权营运体制，形成了“国有资产监督管理机构—国有资产经营机构—国有企业”的三层次管理体制。现行的国有资产监督管理机构就是国务院国有资产监督管理委员会以及地方各级国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)。国有资本经营预算可以考虑建立“国资委—国有资产经营机构”的二级预算体系。在这个预算体系中，国资委是国有资本经营预算的一级编制主体，负责整个国有资本经营预算编制的组织工作，落实、检查国有资本经营预算的执行情况；国有资产经营机构是国有资本经营预算的二级编制主体，是国有资本经营预算的具体执行者。在整个预算编制工作中，它为编制国有资本经营预算提供数据依据和数据来源。实施二级预算体系能够与新型国有资产管理体制的基本架构保持一致，有利于实现政企分开，为国有资本经营预算的编制与监管提供了实际操作平台和组织保障。

国有资本经营预算的编制流程为：首先，由国有资产经营机构负责组织下属控股或参股企业编制其财务预算，并加以汇总协调，编制本经营机构的国有资本经营预算；然后，国资委再根据下属国有资产经营机构上报的预算收支加以汇总、审核；最后，国资委根据国有经济布局和产业结构战略性调整的要求，对国有资产运营进行整体规划，合理安排收支，编制国有资本经营预算。当然，国资委的组织机构中应设置相应职能部门，承担国有资本经营预算的相关工作。

(二)预算的批准

国有资本经营预算是国家复式预算的重要组成部分，国资委编制国有资本经营预算之后，交由财政部门统一汇总并向人民代表大会报告，维护国家预算体系的统一性和完整性。中央国资委编制的国有资本经营预算由国家财政部统一汇总向全国人大报告，省级、市(地)级国资委编制的国有资本经营预算由各地财政厅、局统一汇总向同级人大报告。人大机构中与预算立法直接相关的是财政经济委员会和人大常委会预算工作委员会。由这些相关机构及常务委员会对预算草案进行审议，提出修改意见。预算一经人大审议通过，就形成预算法案，成为法律，各部门各单位都必须依法严格执行。

(三)预算的执行与监督

国有资本经营预算经人大批准后，必须严格遵照执行。预算的执行可以分为两个层次：一是国资委严格执行国有资本经营预算；二是国有资产经营机构严格执行国有资本经营预算。因为国有资本经营预算是二级预算体系，国资委和国有资产经营机构分别构成了预算的一二级执行主体。在执行过程中，任何机构或部门都不得随意突破预算的收支规模，必须严格遵照预算法案执行。如确需对预算法案进行变更，也必须依照法定程序，向人大递交预算调整方案，经人大审核通过后方可对预算法案进行调整。不执行预算法案或未经人大授权擅自调整预算法案均属违法。

对预算执行的监督可以分为三个层次：第一层次是各级人大对国有资本经营预算执行情况的监督，这是人大凭借其执法监督权对国资委进行监督；第二层次是各级财政部门对国有资本经营预算执行情况的监督，这是财政部门作为国家预算主管单位对国资委进行监督；第三层次是各级国资委对国有资本经营预算执行情况的监督，这是国资委作为一级执行主体对预算的具体执行者，二级执行主体国有资产经营机构进行监督。

这样国有资本经营预算的执行与监督就构成了“两级执行，三层监督”的监管体制。

(四)决算审计

预算结束之后，各国有资产经营机构就预算执行情况及结果编制决算，上报国资委，国资委汇总审核之后，交由财政部门统一向人大报告。人大可组织力量对国有资本经营决算进行审计，或者由国家审计机关进行审计，将审计结果向人大汇报。

在国有资本经营预算的整套监管体系中，有三个方面需要重点突出；一是要强调国有资本经营预算的法律地位。只有使国有资本经营预算的地位上升到法律高度，才能使预算的权威性和严肃性得到强有力的保障，从根本上杜绝预算资金随意调剂、挤占挪用等问题的发生。二是要强化人大的执法监督权。人大在预算的批准、执行以及决算的监督过程中要层层把关，细化预算科目，强调透明度，加强对预算调整、预算超支收入使用和预算科目之间资金调剂的审核和监督。三是要充分发挥审计的监督作用。对预算执行及决算进行审计，是预算监督的重要内容。人大应加强审计的力量，可考虑建立专门的审计委员会或聘请独立的审计机构对预算及决算进行审查。国资委也应设立审计部门对下属国有资产经营机构进行审计。

开展国有资本经营预算工作，应以提高国有资本效益为核心，加强对收益及投资的管理，强化国有资产运营中的风险控制，促进结构调整和资源优化配置，提高资本运作效率。国资委作为国有资本经营预算的管理部门，应建立和健全各项管理制度，对国有资本经营预算的工作程序、报表内容、时间安排做出明确规定，完善出资人管理、投资、融资、担保、重大资产处置报告等一系列制度，为预算目标的实现奠定良好的组织和制度基础。要加强预算执行的过程控制，实行国有资本经营预算执行情况的定期分析和报告制度。同时要建立考核与奖惩制度，将经营预算的执行情况作为评价国有资产经营机构经营业绩的重要依据。只有建立和完善严格的内部控制和外部监督机制，国有资本经营预算才能真正体现出资者职能，最大限度地实现国有资产的保值增值。

三、建立和完善国有资本经营预算监管体系的配套改革措施

除了建立国有资本经营预算监管体系的组织机构外，还需要采取相关的配套改革措施，才能构建完备的国有资本经营预算监管体系。

(一)加快国有资本经营预算相关法律法规的建设

社会要由“人治”走向“法治”，首先要做到有法可依。建立和完善国有资本经营预算制度，需要强有力的法律保障。而《国有资产法》迟迟不能出台，国资委的功能定位、管理模式以及与财政部、发改委、社保基金理事会等相关利益主体的权责利关系始终无法明确界定，致使国资委处处受到掣肘，工作难以深入展开。因此要尽快出台《国有资产法》，为国有资本经营预算的建立提供法律保障和操作规则。随着预算管理和国有资产管理体制改革的逐步深入，1994年颁布实施的《预算法》已不能适应形势发展的需要，亦不能满足各级人大加强对预算审查监督的要求。国有资本经营预算的性质、地位以及编制、审批、调整和监督的相关规定，都应该在新的《预算法》中加以明确。同时对预算编制的时间、内容和程序作出更为科学和细化的规定，使《预算法》更具可操作性和指导作用。除此之外，还必须强化预算的刚性约束机制，严肃财经法纪，对违反预算法律法规的行为加大惩处力度，树立预算的权威性和法律效力。

(二)设立相关职能机构，充实技术力量

预算具有较强的专业性和技术性，如果缺乏相应的机构和专业人员，就很难对预算进行卓有成效的管理和监督。中央国资委和地方各级国资委都应成立预算部门和审计部门，来承担相关工作。全国人大常委会为了加强这方面的工作，早于1998年12月就设立了预算工作委员会。从目前地方各级人大的机构设置来看，尚有相当一部分地方缺乏专业性较强的审批预算服务机构。而地方各级人大的财经委员会一般都人数较少，日常还要搞其他工作，不具备提前介入和初审的能力。这样审查监督工作往往难以深入而流于形式。因此，地方人大常委会应抽调一批专业知识强，有长期从事财政、审计、会计、统计分析工作的同志成立预算工作委员会，为地方人大审批预算和监督预算执行提供技术支持。

(三)加强审计力量，建立人大审计制度

从世界各国审计机构发展的共同特点和趋势来看，各个国家审计机构的名称、职权不一，产生和组成的办法也有区别，但共同点就是协助议会审批监督预算。在我国，建立人大审计制度已提出多年，应尽早把各级审计机关划入各级人大序列，使各级审计机关协助同级人大对预算的合法性、真实性、效益性进行监督。这有利于把人大经济监督推向专业化、科学化、综合化的轨道，以解决人大经济监督过多依赖于政府主管部门(被监督者)的问题。囿于政治体制，也可考虑建立人大自己的审计机构，由各级人大抽调专业人员成立专门的审计委员会，维护预算监督的独立性，这样就构成国务院审计署和人大审计委员会的双重审计体系。审计署是隶属于行政机构的审计部门，承担内部监督职能；审计委员会是隶属于立法机构的审计部门，承担外部监督职能。这样可解决监督者的监督过多地依赖被监督者的问题，使监督更为真实有效。

(四)强化预算监督手段

各国的预算监督主要体现在行政与立法部门之间的权利制衡上。按照《预算法》和《审计法》的要求，我国应加强部门之间的监督和对具体操作方法、手段的控制。除了人大和审计部门对国资委和国有资产经营机构的监督之外，还要建立和完善财政部门对国资委的预算收支的管理和监督机制。国有资本经营预算的收支管理要推行国库单一账户体系，建立国库集中收付制度。收入上，要保证国资委收缴的国有资本经营收益统一足额纳入国库。支出上，要根据国有资本经营预算的支出计划严格审核，采取国库集中支付的方式执行，并对其使用进行监督。（国资委《建立国有资本经营预算制度研究》课题组）

国有资本管理中心

北京市国资委昨天（1月7日）宣布，为应对金融危机、适应国企发展对国资监管的新要求，北京市国资委正式成立了具有国有资本经营与股权管理功能的北京国有资本经营管理中心。这样北京的国有资本将接受国资委和该中心的双重监管。

北京市国资委有关人士介绍，该中心管理委员会成员由市国资委领导班子成员兼任，不领任何薪酬。中心管理委员会主任由市国资委主任兼任；执行层按市场化方式选聘，实行任期责任制。该中心为全民所有制企业，注册资金300亿元。管理中心的职能包括：实现市委市政府的战略产业投资平台；资本融资平台；推动国企重组的产业平台；促进产业发展、科技创新的创业投资平台；整体上市或主业上市企业的股权管理平台；进行企业实施债务重组、解决历史遗留问题的服务平台。

国有资产经营公司目前有三种形式：资产处置型、整合型、股权管理型。目前，以中国诚通控股公司、国家开发投资公司为代表的国有资产管理公司，都分别开展多元化实业经营、金融投资等业务，并承担一定的不良资产处置。随着国有资本经营预算制度的全面铺开，国企整合在股权市场、产权交易市场的活跃，国企改制的迫切需要，各地政府也相继设立了国有资产投资公司

北京国有资本经营管理中心，是北京市人民政府国有资产监督管理委员会组建的全民所有制企业，初始注册资金300亿元。据了解，北京国有资本经营管理中心将全面监管北京市属国有企业，直接持有整体上市或主业上市的大型国有企业股权。

完善国有资产监管体系的建议

一、当前国有资产监管存在的主要问题

(一)重有形资产监管，轻无形资产监管。现阶段企业的国有资产评估、清产核资、期末各项财务指标考核基本上都是针对各种有形资产进行的，而无形资产一直未被列入。然而，现实中国有老企业往往有几十年的发展历史，品牌深入人心，形成了不可估量的无形资产，其无形资产价值不可忽视。此外，随着知识经济的蓬勃发展，无形资产在市场竞争中的地位日显重要，对这项资产不予重视甚至视而不见必然使国有资产蒙受巨大损失。

(二)重资产量的监管，轻资产质的监管。目前国有资产监管的各项指标主要来自账面上的数额，由于资产的价值因时、因地在不断地发生变化，这就使得资产的账面价值与实际价值之间存在着偏差。当这种偏差超过一定的范围就会产生质的变化，进而影响对企业的正确评价。

(三)重资产的目前状况，轻资产的潜在价值。一般而言，对资产的利用情况不同会产生不同的效益，其中资产可能产生的最大效益即是该资产的机会成本。但是，在当前我国国有资产监管工作中常忽视了这一点，企业很少对资产的利用进行优化，无形中造成大量机会成本的浪费，影响企业效益；而错过资产利用的时机更是常常造成大量不良资产，使企业背上沉重的经营包袱。

(四)重财务监管，轻其他方面的监管。目前国有资产监管中存在的以财务监管替代其他方面的监管显然过于简单，也是不适当的。首先，财务核算上固有的局限性，使其提供的信息难以全面，特别是很难反映企业长期发展潜力。如果存在会计信息失真，则可供资信的程度更差。其次，各类财务指标的设置，是为了评价企业的经营状况，达到正确引导企业发展的目的，但是，目前国有资产监管的指标设置仍不甚科学。如评价国有资产状况的主要指标是保值增值率，但这一指标是静态的、是以账面价值来计算的，未考虑货币的时间价值。再次，从监管的形式上看，目前主要有监事会和稽察特派员制度。该制度是以财务监管为核心，并且主要是事后的监管，能在一定程度上减少国有资产流失，评价企业经营绩效，但却很难起预防、引导、激励的作用，因而很难确保国有资产的最大增值。

二、完善国有资产监管体系的几点建议

(一)拓展监管的广度、深度。

1?进一步重视对无形资产的监管。国有企业应充分挖掘、利用多年来积累形成的无形资产，特别是在对外合资、合作中应正确认识投入的无形资产的价值，合理评估定价，保护自身权益。将无形资产列入国有资产监管体系，有利于引导企业关注和合理利用这一资源。

2?加强对资产质的监管。不仅要防止资产数量的流失，还要避免企业保留大量账面不良资产而造成潜在损失的短期行为，注重讲求整体资产的质量，剥离不良资产，增强企业发展后劲与潜力，防范资产风险。

3?分析利用资产的机会成本。企业应注重通过对机会成本的研究寻求资产的最佳利用与配置，盘活闲置资产，最大限度地利用资源。

4?由单纯的财务评价，转向对企业整体素质的评价，关注企业长期可持续性发展。为了获取全面信息，了解企业的经营状况，尤其是了解企业未来发展的潜力，除了要掌握企业的财务状况，还必须全面考察企业的管理水平、人才资源、投资状况等企业的综合素质。

(二)科学设置国有资产监管评价指标。

随着以知识经济为基础的新经济时代的到来，未来企业生存、发展越来越取决于企业的竞争能力，而非短期的盈利。指标的设置应能较客观地反映企业的管理水平与发展潜力，以及企业的行业地位，这既是国有资产保值增值的基础，也是实现企业长期可持续性发展的重要条件。

1?不仅应以利润指标进行考核，更应设置反映企业竞争力、资产管理水平的指标。如：反映企业竞争力指标有市场占有率、增长率等，反映资产管理水平的指标有现金流量、应收账款周转率、存货周转率等。

2?不仅应考核绝对指标，更应考核相对指标。以行业水平为标准考核企业的各项指标能起较好的激励作用，也较为客观。

3?不仅应考核总体效益，还应考核重大项目的效益，此外，还应考虑投资项目寿命周期等因素。

(三)选择有效的监管形式。

为了有效地进行监管，应当将事后的评价与过程监管相结合，才能起到预防、激励、引导作用。在监管形式上，除了设立监事会和稽察特派员外，还应增加企业职工的民主管理与社会舆论的监督、专家咨询机构的参与等多种形式，全方位地实施监管。此外，还应推行行之有效的内部控制制度，实现监管的制度化。但是这种监管不应干预到企业的自主经营，而应致力于对企业经营的合理评价，防止资产流失和短期行为，服务于国有资产的保值、增值。

第四篇：湖北省人民政府关于进一步调整和完善分税制财政管理体制的决定

湖北省人民政府关于进一步调整和完善分税制财政管理体制的决定

鄂政发〔2010〕64号

各市、州、县人民政府，省政府各部门：

为进一步规范省与市（州）、县（市）的财政分配关系，调动各级人民政府发展经济、开辟财源的积极性，建立财政收入稳定增长机制，促进全省经济社会各项事业健康发展，省人民政府决定从2011年1月1日起，进一步调整和完善现行分税制财政管理体制。

一、调整和完善财政管理体制的必要性

我省现行财政管理体制自2002年运行以来，充分调动了全省各级人民政府发展经济、增加财政收入的积极性，促进了地区之间的协调发展和经济结构的合理调整，全省财政收入规模持续扩大，提供基本公共服务的能力不断增强，县域经济快速发展，为全省经济社会各项事业发展起到了积极的推动作用。但是，随着我省经济社会发展和国家政策调整，现行财政管理体制运行出现一些新情况和新问题，需要进一步调整和完善。主要表现为：

市县地方一般预算收入规模较小，不利于客观真实地反映我省县域经济实力和地方一般预算收入规模；市县分享增值税、营业税、企业所得税和个人所得税等主体税种的比例偏低，分成级次过多，不利于进一步提高市县组织财政收入的积极性；省级宏观调控能力较弱，不利于县级基本财力保障机制的建立和民生支出政策的落实等。为进一步理顺财政分配关系，科学配置财力资源，促进县域经济快速健康发展，有必要进一步调整和完善现行财政管理体制。

二、调整和完善财政管理体制的指导思想

坚持以科学发展观为指导，按照 “收入下划、核定基数、同增同减、共同发展”的要求，通过下划省级共享税收收入、适当向下倾斜财力、科学核定分享比例、完善省对市县财政转移支付制度等措施，扩大市县地方一般预算收入规模，理顺省以下政府间收入分配关系，进一步调动市县政府发展经济、壮大财源、增加财政收入的积极性，增强基层政府财政保障能力，提升基本公共服务均等化水平，促进全省经济社会各项事业全面协调发展。

三、调整和完善财政管理体制的主要内容

从2011年1月1日起，将原财政管理体制规定的省级共享税收收入全部下划到市县，作为市县固定收入，税收统一实行“属地征管、属地入库”.省在原财政管理体制下分享的税收，以2010年各市县核定省级税收为基数，与各市县地方税收收入增长速度同增同减，由市县通过财政年终结算上解省财政。同时，按照 “有保有挂、体现激励”的原则，即：省确保各市县2010年既得利益，省财政建立激励机制，与经济发展、财政收入增长、县级基本财力保障机制挂钩，进一步完善激励机制和扶持政策，调动市县财政收入快速增长的积极性，加快促进经济社会发展。

（一）省与市县收入划分。

将原财政管理体制规定的省参与分享的税收收入（增值税8%、营业税30%、企业所得税15%、个人所得税15%）全部下划到市县，其他财政收入省与市县划分范围不变。

1、中央分享的增值税75%、企业所得税60%、个人所得税60%维持不变，铁路运输企业、国有邮政企业、中国工商银行股份有限公司、中国农业银行股份有限公司、中国银行股份有限公司、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、中央汇金投资有限责任公司、中国建设银行股份有限公司、中国建银投资有限责任公司、中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司、海洋石油天然气企业等缴纳的企业所得税（包括滞纳

金、罚款收入）以及铁道部缴纳的铁道营业税、各银行总行和保险总公司缴纳的金融保险营业税继续全部作为中央收入。

2、省级财政分享税收主要包括：中央财政调库划转的跨省市总分机构企业所得税地方分享部分，中央核定我省个人储蓄存款利息所得税省级40%部分（根据中央决定，已从2008年7月1日起暂停征收），铁路、高速公路等另有规定由省直接集中征收有专项用途的税收等。省级财政继续按32%比例分享中央消费税、增值税增量返还。

3、市县财政分享税收主要包括：增值税25%、一般企业所得税40%（不含中央独享及中央、省级分享税收，下同）、一般个人所得税40%、营业税100%以及房产税、资源税、城市维护建设税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税和其他税收收入等。市县财政继续按68%比例分享中央消费税、增值税增量返还。

（二）市县上解省级财力的确定。

各市县上解省级财力计算公式为：

某市县上解省级财力=上年该市县上解省级财力×（1+该市县当年地方税收收入增长率）各市县上解省级财力以2010年核定省级税收为基数，如果某市县以后计算上解省财力达不到2010年的数额，则按2010年基数办理上解。

四、调整和完善财政管理体制的相关政策

（一）调整省集中税收增量返还补助政策。

1、省对武汉东湖新技术产业开发区及重点企业发展政策继续按照省委、省政府规定的政策有效期执行，到期后取消。

2、省对其他市县税收增量返还补助政策2010年到期后不再延长，从2011年起，省对市县以2010年当年核定返还补助数为基数固定补助，以保证市县既得利益。

（二）完善省对市县转移支付制度。

按照 “有保有挂、体现激励”的原则，省财政建立激励机制，进一步完善省对市县转移支付制度，促进市县加快经济社会发展，调动市县增加财政收入积极性。

1、建立税收收入增长奖励机制，对各市县当年地方税收收入增长超过平均增长水平的部分，省财政按50%对市县财政予以奖励性返还补助。

2、建立财政收入增长激励机制，对地方一般预算收入和税收收入增长较快的市县，省财政给予激励性转移支付。

3、建立促进经济快速发展的激励机制，鼓励市县争强进位，对经济发展较快、地方税收收入在全省进位较多的市县，省财政给予激励性转移支付。对市（州）经济、县域经济发展在全国排序取得重大突破的市（州）、县（市），省财政给予特别奖励。

4、建立县级基本财力保障机制，按照基本公共服务均等化的要求，调整和完善财政管理体制省级新增财力，将主要用于增加对县（市）一般性转移支付补助，加大对民生支出的补助力-5-度。

五、调整和完善省市财政管理体制的配套措施

各级政府及财税部门要提高精细化、科学化管理水平，强化对税源的科学预测分析，挖掘税收增收潜力，加大税收征管力度，做到依法征税、应收尽收。要严格税收执法，整顿税收秩序，严厉查处和打击各种偷、逃、骗、抗税等违法行为，坚决制止和纠正越权减免税以及 “先征后返”等变相减免税问题。凡属违反税收征管规定，人为降低收入基数、提高省税收增量返还补助基数、不按规定的收入级次入库等行为，相应增加或扣减基数。要确保财政收入按财政管理体制规定及时足额入库。

各级财政、税务、人民银行、审计等部门要密切配合、加强衔接，尽快调整各项收入划

分、征缴、报解、入库及国库资金调度等制度，完善税收征管和国库运行软件，保证新财政管理体制下各级财政国库资金正常运行。同时，要进一步完善财政预算管理办法，充分发挥财政监督、税务稽查、审计检查职能，加强对各项财税法规执行情况的监督检查，确保新财政管理体制顺利实施。

六、实施时间

本决定从2011年1月1日起执行。自执行之日起，征收机关征收的增值税、营业税、企业所得税和个人所得税等，按本决定的规定分别缴入中央、省和地方各级国库。有关基数的核定、转移支付补助和具体的财政预算管理办法，由省财政厅、省国家-6-税务局、省地方税务局、中国人民银行武汉分行另行分别制定下发。

二○一○年十一月十日

第五篇：财政分税制

如何进一步进行分税制的改革？

1994年实行的分税制，是我国财税体制的重大改革，实践证明，分税制在理顺中央与地方的财政分配关系、建立规范的财政运行机制、保证中央和地方财政收入稳定增长、增强中央财政调控能力等方面，取得了显著成效。分税制财政管理体制的实施，调动了中央与地方两个积极性，建立了中央与地方财政收入稳定增长的机制，发挥了中央财政的再分配功能，实现了中央与地方“双赢”。在新的形势下，我国应按照“财力和事权相一致”的方向进一步完善我国的分税制体制。

一、现行分税制存在的主要问题

政府间支出责任划分还不够清晰、不够合理.我国现行法律对政府间支出责任只作了原则性划分，不够清晰合理。中央同地方政府的支出划分不清晰、明确，各省、市、县、乡政府间支出责任划分模糊，地区之间差别较大。

政府间收入划分不尽合理，基层政府分享的收入与支出责任不对称。政府间收入划分不合理的首要问题是收入划分与支出责任划分不相匹配。其次是政府间收入划分覆盖面窄，相当数量的政府财政性收入游离于体制之外，既不利于政府间支出责任与收入的匹配，也不利于合理调节地区间财力差距。

转移支付项目设立不够合理，监管力度有待加强。分税制改革以来，初步形成目前财力转移支付和专项转移支付体系。但由于大部分转移支付项目都是出于配合中央宏观调控政策而设立的，带来财力转移支付专项化、专项转移支付财力化的倾向。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。转移支付形式繁多，管理分散。转移支付缺乏有效的约束和监督机制。

省以下财政管理体制尚不完善。目前各地普遍存在省以下横向财力不平衡问题，省以下纵向财力分布不合理。省级政府没有在调整省以下政府财力不平衡方面发挥应有的作用。

二、完善我国分税制的对策

（一）明确划分中央政府与地方政府的事权

当前我国划分中央与地方、政府与企业之间的事权，核心问题应该是投资权划分问题。政府应逐步从个人、企业或社会完全有能力承担并对整个经济发展不至于产生难以控制的冲击的经济建设领域和事业中退出来。同时改变按投资规模大小来划分中央与地方投资管理权限的做法，除了特别重要的项目和中央负责的项目由中央投资外，绝大部分项目应按受益范围由所在地方政府承担投资。中央政府与地方政府事权的界定，都是根据各级政府对有关事务的驾驭能力和适应程度进行的。

（二）缩减预算级次，简化财政层级

导致基层财政困难的一个原因在于财政层级过多，从而加重财政负担。我国现有财政分级为“中央-省-市-县-乡”五级，而国际经验表明，较普遍的财政分税分级制度安排是不超过三级的。

当前我国加快推进包括“省直管县”和“乡财县管”在内的财政体制改革，正是体现了政府简化财政层级的意图。“省直管县”财政改革是我国加快地方政府机构改革、扩大县域发展自主权和提高县乡财政保障能力的一项重要举措。加快推进“省直管县”财政改革，旨在深化财税体制改革，推动解决完善公共财政体系所面临的一些深层次问题，包括备受争议的中央和地方事权与财力划分问题、转移支付制度的完善、省以下体制以及加大对基层的公

共服务领域投入等。

（三）合理划分税权，使地方拥有稳定的财源

由于各财政层级间“事权重心下移、财权重心上移”，我国基层财政尤其是县乡财政困难问题进一步凸显。在划定各级政府支出责任的同时，还要赋予其相应的收入。地方税，应当具有收入稳定、不扭曲市场机制配置资源的特点。

财产税因为征收对象不具有流动性、征税对资源配置影响小而成为地方税收的首选。在财产税方面，我国已分别对持有存款、股票的收益征税，但还没有对居民持有房产进行征税。有必要对我国的房地产税收体系进行调整，拓宽税基、调整结构，强化征管，切实发挥其引导消费、保护资源、缩小收入差距、为政府筹集收入的功能。

遗产税和赠与税，有助于调节财产禀赋，为居民创造均等的发展机会，同时能够引导富裕阶层进行社会捐助。应创造条件，早日开征遗产税和赠与税。

（四）完善转移支付制度

在合理划分各级政府支出责任、制定科学的费用标准的基础上，以确保政权正常运转、履行公共福利承诺、提供最低标准的公共服务为重点，加大财力性转移支付力度。同时，减少项目类专项转移支付的比重和数量，逐步优化转移支付结构，推动落后地区政府向公共服务型政府转型。

1.转移支付目标

一是通过政府间财政转移支付保障各级政权具有正常的施政所需的财力，二是使全国各地居民基本享有水平接近的教育、医疗卫生等基本生活条件和能源、交通、通信等基础设施，三是在市场经济条件下，对市场机制作用不到时或无法作用的领域，通过政府间转移支付实施调节，促进资源的优化配置。

2.转移支付的模式和手段

我国长期以来一直采用单一的纵向转移模式这种模式处理政府间分配关系，已有丰富经验，应通过法律化、民主化的制度设计增加透明度，减少随意性，逐步健全我国的单一纵向转移支付制度。

3.合理运用转移支付手段

根据转移支付手段的不同功能和我国转移支付的目标，我国可以设置一般性补助即税收返还、专项拨款补助、特殊因素补助和特殊自然灾害补助。

4.转移支付制度的法制化

逐步规范我国政府间财政转移支付制度，应大力加强财政法规建设，全面实施预算法，以立法形式明确中央与地方政府的事权与财权划分标准，确立中央政府对地方政府的激励机制，保证中央政府掌握大量的激励资金。

5.转移支付的管理

鉴于我国目前转移支付资金有限，财政部是专职主管政府资金分配的部门，运转高效，我国转移支付管理机构设置，目前应采用财政部内设机构的形式，并且建立审查监督机制。