国库集中支付下事业单位面临的挑战与对策

第一篇：国库集中支付下事业单位面临的挑战与对策

国库集中支付下事业单位面临的挑战与对策

摘 要：2013年初召开的一次国务院廉政工作会议上，再次提出为了达到国库集中收付制度的全覆盖，必须继续推行国库集中支付制度的深度改革。而我国大部分事业单位是分属于各级财政的预算单位，因此财政的这一项重要改革几乎包括了全部的属于财政各级预算单位的事业单位。研究发现，我国国库集中支付制度下的事业单位财务管理所面临的挑战繁多，主要表现在：财务管理观念方面、预算管理、内部控制管理制度方面、事业单位在财务核算方面、事业单位年终决算报表等方面都存在着不可忽视的问题，并提出如下政策建议：转变财务管理的理念，把握改革思路;强化预算管理的方法;建立完善国库集中支付内部控制制度;规范单位会计核算工作、健全会计核算体系;加强学习，提高财务管理人员业务水平和素质。

关键词：国库集中支付;财务管理;事业单位

引言

从2001年开始，国库集中支付制度改革先是从小部分中央预算单位试点实行，之后经过全国各级财政部门逐步推进，攻坚克难，才使得改革范围逐步扩大，截至目前，这项改革基本上已在全国县以上地区及有条件的乡镇基层预算单位实行了。2013年初召开的一次国务院廉政工作会议上又提出了对国库集中支付制度的新要求，即为了达到国库集中收付制度的全覆盖，必须继续推行国库集中支付制度的深度改革，大力推行。而我国大部分事业单位是分属于各级财政的预算单位，因此财政的这一项重要改革几乎包括了全部的属于财政各级预算单位的事业单位。在我国，事业单位是指从事教育、科技、文化、卫生等活动的，目的是为了国家社会公益，并且由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的社会服务组织。是集服务性、公益性、知识密集性等特点于一身的重要的社会职能部门和机构，他们承载着丰富社会文化，巩固国家经济实力，改善人民生活，提高生活质量，并且使人民在精神上和物质上都极大的丰富的职能。

按照惯例，国家财政拨款是我国事业单位的主要经费来源，因此，事业单位的财务管理模式主要是预算管理。预算管理即事业单位根据事业发展计划和任务编制年度财务收支计划，国家对事业单位实行定向补助、定额或者核定收支的预算管理办法。预算由收入预算和支出预算组成。而国库集中支付制度改革正是基于事业单位的这种管理模式而产生，这项改革推行后事业单位的财务管理工作发生了巨大的变化，涉及预算管理方面、会计科目及财务核算方面、决算报表方面、公务卡改革方面、政府采购方面等等;此外，为了应对财政方面的改革变动，事业单位财务管理的制度与方法也适当发生了改变，以此来适应改革的需要，为会计核算提供了统一的标杆，2007年就酝酿修订的《事业单位会计制度》也已在2012年底出台，并于2013年1月1日起全面实行新制度。

国库集中支付制度改革为事业单位财务管理带来的挑战，在改革这一过程中分析国库集中支付制度改革下事业单位财务管理存在的问题与原因并找到解决对策，力求为进一步加强事业单位财务管理工作提供科学有效的方法，进一步完善国库集中支付制度下事业单位财务管理具有一定的意义。

一、国库集中支付制度下事业单位财务管理面临的主要问题分析

(一)财务管理观念方面存在的问题

国库集中支付制度的理解需要不断地深化吸收和不断深刻理解，并且与时俱进。与传统的财务管理方法相比，新改革更具有政策性及广泛性，在某种程度上是之前财务管理方法的升级版。但不足之处也会同时存在，其操作过程烦琐，账务处理也相应发生了较大的变化，而很多事业单位的财务管理人员故步自封，不愿放弃旧财务管理办法，无法适应新改革，对于现行支付制度掌握的模棱两可，认识上存有误区，导致思想观念无法及时地转变过来。

(二)预算管理存在的问题

1、预算编制内容缺失、方法欠妥。近年来，财政部门不断推行事业部门预算方面的改革，虽然事业单位的预算编报质量逐年提升，但增量预算方法还是为大部分事业单位所沿用。其具体方法就是在上一年度预算的基础上，进行增减，并没有对本期的预算特点和生产经营特点进行充分的整合，通过这种方法进行收入和支出的预算编制，会造成较大的误差，这种方法过度地依赖往年数据，虽然简单方便，但是没有根据本年度的实际情况进行全面充分的调整，缺乏科学性和理论支持，并且这种方法并不具有普适性。在预算基数大的部门，预算经费比较多，反之同理，这种错误的预算方法造成了与实际资金需求的差距。预算的编制方法单一，仅仅依靠预算程序员单一的输入预算数据，单位预算编制人员在编制预算时，不能严谨规范的进行，一方面因为没有统一的标准，没有合理的编制方法，编制预算时主观性强、随意性强;另一方面因为预算编制程序也不合理，没有进行必要的研究工作，“以收定支”的预算较为严重，因此编制的预算往往不能客观反映单位实际收支情况，工作的侧重点不能够体现、不够科学合理，将预算当成走过场、完成任务，使资金的使用不科学。

2、预算工作不细化，经费使用偏离预算。实际账目与预算形成的差额，使得预算不能很好地提供应有的作用，部门预算编制不完善。若事业部门在年初制订今年的预算计划，由于工作做得不到位，不够细化，导致实际发生的现金流与预算差别很大，就要进行人工调整。但人工调整绝非易事，由于预算部门有相关的要求，一年的预算金额一旦批准，就不得调整各个款项的预算额和用途。这就使得预算部门在年初制订计划时候会虚增和虚报预算，或者有些部门不具体细化各个款项的用途，只注明大类预算款，任何小型支出都可以划款，这使得预算的管理十分不严谨，使部门预算失去其应有的严肃性。

3、预算执行的监督机制有待进一步完善。部门预算审批流程太过流于形式，法律审批环节浮于表面。所有的预算若没有明显的漏洞，基本都是一次性通过。此外，预算程序、过程，预算的使用不公开、不透明，使得预算与实际使用缺乏监督效应，公众无法了解预算的使用去向，也就形成了很大的财务漏洞。此外，目前还存在审计机构与事业单位私下交好的情况，这样就使得纪检、审计单位等审计机构的审计工作只是在表层执行，形式大于实质。没有起到应有的监督作用。同时，有没有相关的法律法规去严惩这种舞弊徇私的行为，惩罚的力度不够大，无法从源头遏制这种现象。

(三)内部控制管理制度方面存在的问题

1、缺乏健全有效的内部控制管理制度。在我国，内部控制制度的缺失是我国90%事业单位面临的问题，甚至有些单位的内部控制方面的法律法规都没有建立。即使建立了内部控制制度的事业单位一般也都是照搬有关部门制定的规章制度，而这些制度往往是普遍适用于大多数事业单位的，缺乏具体的针对性，应用到具体的单位后实用性非常低，也就无法真正有效地实行内部控制。

2、国库集中支付在事业单位内控中未普及。事业单位的基本支出预算指标财政往往在年初一次性下达，项目指标根据项目实施情况分月下或一次性下达，下达指标后用款的预算单位要分月、分次地将用款计划上报，经财政批复后用款单位就可以按计划使用了，就是在这一环节，用款单位因为没有相应的内控制度管理，导致事业单位可能不按照计划使用资金，违规使用资金，甚至造成项目资金被挪用挤占及改变用途等违反资金财务管理制度的行为。

3、内控的评价、监督缺失。事业单位内控制度没有统一规范的法律条文，法律的缺失使得监督、控制方面无理可依，没有可参照的条文，监督和检查浮于表面，走过场，内控制度是一个涉及单位很多方面的系统工程，需要单位各方面地配合及协调，但现实生活中在决策方面掌握主动权的往往是领导，相关单位缺少相关的法律法规对管理层和决策层去制约他们的行为。

(四)事业单位在财务核算方面存在的问题

事业单位会计信息处理等方面的调整伴随着国库集中支付业务处理模式调整应运而生。具体体现在会计科目的变化及账务处理方面的变化。

1、预算单位零余额账户的使用和管理不规范。预算单位在国库集中支付制度实行后，零余额账户逐步取代了原有的银行账户，但是这样一来，很多事业单位对于零余额账户不能规范地进行管理与使用，在进行核算时、在支出过程中存在着向单位原保留银行账户转款、现金提取保管等问题。虽然事业单位的零余额账户可以用于提取现金，但是又缺乏相应的管理机制，例如它没有对现金提取的频率和提取数额进行详细的规定，这就使得资金的流出这一方面可能会存在很大的隐患。并且财政部门无法监督流出的财政性资金的使用情况，同时对于提现支取的业务本身是否合理，财政部门也没有确切的办法进行核实，这就需要制度方面的更加完善。

2、事业单位零余额账户不能全面地反映事业单位的收支状况。虽然财政直接支付方式较之以前的支付方式更加的方便快捷，但是由于收款账户、收款人的真实性，预算单位是否存在虚假套取财政资金等这些行为我们都无从查证，付款业务的存在就很难核实了。

对于国库集中支付制度，在实际中只针对预算内资金的收付进行了管理，而对预算外资金却没有较为严格的要求，这使得预算资金以外的一部分资金存在着监管方面的漏洞，这在一定程度上违背了国库集中收付制度的初衷。

3、年终预算结余会计核算存在的问题。财政部在2013年7月18日发布了《关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知》，在《通知》要求各地，要制定具体工作时间表和实施方案，并且需要采取切实有效的措施，来确保相比于2012年，2013年底年终结余结转资金规模有较大幅度降低。为贯彻落实《通知》中提到的要求，各地财政于2013年底将全部预算单位当年的直接支付实际支出数差额的用款额度与直接支付预算指标数注销，将单位的授权支付零余额账户用款计划结余额度全部注销，这样做虽然使得当年收入数与预算数一致，这在一定程度上起到了压缩和清理财政结余结转资金的作用，与此同时实现了2013年底年终结余结转资金规模比2012年有较大幅度降低的目标，但也出现了一些问题，比如有些单位的项目当年未完工，未开发票列支而是形成预付账款，因年底注销额度，导致未完工项目不能正常进行，因为项目款要重新申请审批走流程，必然影响项目建设进度。再比如预算单位支出已按工程项目款或设备款发票数全额入账，而暂扣的工程质保金或设备质保金等形成的其他应付款因未付完留在零余额账户上，因年底零余额账户用款额度被注销，而不能确认收入，造成当年支出数大于收入数，如果项目在没有上年结余的情况下则出现负结余，这样年终决算报表是不能通过的，因此预算单位只能订正记账凭证，采取减少当年支出的办法填列报表。

(五)事业单位年终决算报表暴露出的问题

事业单位的决算是对一年度预算的最终考察，是对年初预算的主要检验，决算环节如果把握不好也是有很多问题存在的。它是企业年度状况的综合反映，这一部分是政府部门的重要参考，也是年度执行预算的基本参照，更加可以为下一年度提供参照，事业单位在年终决算时暴露出的问题如下。

1、决算收支未能涵盖全部收支。新政策下的决算未能全面涵盖所有的收支部分，还存在体系政策方面的漏洞。但可以看到的是国库集中支付改革会不断推进，并且大部分单位能够系统地将财政性资金纳入决算，但是还是有个别预算单位未能将原实有资金账户的资金反映出来。还有的单位对上级部门拨入的专项收入跟踪不明确，其收支均没有在决算报表中体现;还有的事业单位还存在“以拨做支”现象，结转结余不实。

2、会计核算不规范。有些事业单位没有按照相关规定设置相应的明细账目，使得明细账目不规范，甚至出现错误。项目支出存在打包核算现象，填列决算时拆分较随意或大部分支出记入“其他支出”;部分“三公”经费科目，如“公务接待费”部分费用计入会议费或其他科目，人员经费和对个人家庭补助支出也存在串报现象，单位实际支出与最终的决算列报出入较大。此外，表报上的账务和实际的生产支出未能一一实时地对照起来，使得财务管理和资产管理联合不紧密，出现脱轨现象;另外，利用概念界定不清晰的漏洞对资本性支出和费用性支出不区分，会造成将购置固定资产支出列入商品和服务支出，造成成本核算不准确。

3、预决算对比差异较大。收入方面，除财政性资金之外的单位自行组织的收入，包括非本级财政拨款，未纳入年初预算管理或反映不全，决算数远大于预算数;挤占经费的情况时有发生，比如人员经费和对个人家庭补助支出就经常能够引起人们的争议。项目资金也存在随意调剂使用现象，在编制决算时，为了满足审核通过，按预算数填报决算。事业单位年终决算报表中决算数与预算数差异较大，但目前的部门决算报表软件没有预决算数对比分析的功能，对预算执行的结果没有严格的评价跟踪，没有形成相应的制衡体系，导致预算与实际脱节。

第二篇：国库集中支付制度下事业单位财务管理面临的挑战与对策

国库集中支付制度下事业单位财务管理面临的挑战与对策

摘要：为深化财政改革，我国于20世纪初期对事业单位推行国库集中支付制度，经过十多年的实践运用，国库集中支付制度对事业单位财务管理工作的影响越来越突出。本文简单总结和概述国库集中支付制度的相关情况，并就国库集中支付制度对我国事业单位财务管理工作的影响情况以及事业单位应对措施进行研究和分析，以期更好的提高事业单位财务管理工作的质量和效果，进一步推动我国事业单位事业的蓬勃、长效、良性发展。

关键词：事业单位财务管理国库集中支付制度挑战对策

目前，随着我国社会经济环境以及社会时代的不断变化和发展，导致行政事业单位的财务管理工作纷纷进行优化和改革，积极引进和应用先进的财务管理模式，其中较为典型的就是国库集中支付制度。国库集中支付制度是一种较为先进、科学的现代政府财务管理模式，能够有效规范政府在财务资金方面的使用情况，提高财政资金的利用效益，增强对政府财务管理的审计监督，从而对政府的贪污腐败、公款私用等违法违纪问题起到了一定的遏制作用。

一、事业单位财务管理实行国库集中支付制度所面临的挑战

国库集中支付制度在促进事业单位财务管理水平提升的同时，也给其财务管理工作带来了一定的挑战和问题，具体表现在：

（一）提高了部门预算编制和执行的要求

对事业单位采用国库集中支付制度，这在很大程度上对部门预算的质量提出了更高的标准，要求预算工作必须具备科学性、准确性、前瞻性以及计划性等，并且预算工作必须具有统筹性以及相应的刚性。然而在实际工作中，许多事业单位所编制的部门预算质量不够高，对预算管理的执行落实力度不足，给事业单位部门预算的有序执行带来了难度，也给事业单位的内部正常运转和提高财政资金的使用效益造成了影响。

（二）对财务管理从业人员提高了要求

事业单位实施国库集中支付制度必然会应用到信息系统软件，要适应财政系统数据平台，这对事业单位传统信息、账务处理系统提出了新的、更高的要求，财务管理模块的具体效用同实际工作的关联性加强，传统事业单位财务管理工作从业人员要在短期内迅速适调整思维、工作方式、业务流程、核算理念等等。

（三）增加了资金使用的压力

目前，我国国库集中支付制度的资金审批划拨流程较为复杂，且审批时间较长，导致资金到位的时间经常被拖后，使得事业单位在资金支出方面的时间也相对延长，从而影响到相关经济活动的时间安排。

（四）提高了对资金过程的管理要求

目前，我国行政事业单位在进行财务管理工作尤其是资金管理时缺乏科学、全面、有效的过程控制，各级行政事业单位在财务管理职能方面的发挥不足，财政部门及相关主管部门在财政资金的申报、审批、接收、分配以及后期流向、收益等过程的管理不到位、不严格、不具体，往往只是在出现问题后加以处理或补救，对资金扶持项目的决策、进度、需求以及资金使用等情况不了解、不清楚。而国库集中支付制度的实施，提高了对财政资金自审批到收益全过程的监督控制要求。

二、在国库集中支付制度下加强事业单位财务管理工作的措施

针对当前我国事业单位实施国库集中支付制度所面临的诸多挑战，在今后的管理工作中，国家及各级事业单位可以通过采取以下几个方面的措施来进一步完善和推动国库集中支付制度在事业单位管理中的良性推广和落实。具体措施包括有：

（一）加强财务管理意识

各级行政事业单位要深刻认识到财务管理工作的对单位建设以及当地经济、社会等领域发展的重要性和促进性，加强对财务管理各个方面工作的关注和重视，提高自身的财务管理意识，加强对财政管理工作在政策、资金、人员等方面的大力支持，从而有效保障和推动行政事业单位财务管理工作的顺利开展。

（二）加强预算管理和控制

各地行政事业单位必须要着重加强本单位的财务预算管理工作，全面、详细的了解和掌握单位内部各业务、各项目在内容、目的、规范以及资金需求等方面的实际情况，并对资金的总体金额以及分配使用情况进行科学、合理、切实、具体的规划，提高财务预算工作的科学性、准确性和实效性，坚决杜绝和改变预算工作的随意性和笼统性，从而更好的为推行国库集中支付制度打下良好的资金管理基础。

（三）加强全面国库集中支付制度体系的构建

行政事业单位要在国库集中支付制度的指导下，积极的构建一套系统、全面、完善的财务管理制度体系，通过定期、不定期的对行政事业单位业务活动中的财政决策、资金使用、业务活动、后期管理等情况进行盘查和审计，提高行政事业单位管理层对财务情况的了解和控制，降低和避免行政事业单位因制度不完善、不到位等原因出现诸如公款私用、贪污腐败、账实不符等违纪违规问题，从而有效减少行政事业单位的财务风险。同时，行政事业单位还要加强财务风险管理工作，积极制定和完善财务风险管理工作的各项规章制度，制定出具体、详细、科学、有效的防范制度和措施，明显财务风险管理的具体内容、目标、方法等，实施财务风险管理问责制度和个人问责制度，完善激励制度机制，从而更好的提高行政事业单位在财务管理工作上的科学性、有效性和可靠性，进而为国库集中支付制度的推行和财务管理工作的顺利开展提供充分的制度保障。

（四）加大财政监督审计力度

行政事业单位要重视对财务管理工作的审查监督，制定科学、全面、切实、有效的监督管理规章条例，增强对财务审计监督工作的落实执行效力。积极优化、改革和创新行政事业单位在财务监督审计工作上的方法和模式，构建和完善财政内部审计管理考评机制，结合相关法规和管理实际对内部审计工作中的各个环节和步骤设定具体的考核标准和指标，并增大绩效考核的公平性、公开性和透明化，从而更好的激发财务管理人员的工作积极性和主动性，提高他们的责任感和满足感，进而更好的推进财务审计工作的顺利、有效开展。

（五）强化综合型人才队伍的建设

行政事业单位要加强对综合型、复合型财务管理人才的培养，有效实现“1+1>2”的财务管理观念。要定期对在职的财务管理人员进行专门的职业学习培训，提高他们对现代财务管理相关知识、模式、方法等的认识和掌握，增强他们的财务管理意识，提高他们在财务管理工作方面的业务处理能力，不的提高他的职业素质水平和道德修养水平，从而真正为行政事业单位打造一支专业精、能力强、经验丰富的复合型、综合型人才队伍。

三、结束语

财务管理对我国行政事业单位的建设发展起着极为重要的作用和影响，关系着行政事业单位以及我国社会政治经济的未来建设和发展。因此，行政事业单位应当加强对国库集中支付制度的认识和应用，积极调整管理理念，加强财务管理改革，健全和完善财务管理制度机制，提高财务人员素质水平，从而有效提高行政事业单位财务管理工作的水平和效果，不断促进和推动我国社会主义事业的健康、平稳、快速发展。

参考文献：

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[6]檀倩.浅议国库集中支付对行政事业单位财务管理和核算的影响[J].财经界（学术版），2015（18）：282-283

[7]陈锐.国库集中支付制度下的农业科研单位财务管理探讨[J].行政事业资产与财务，2012（06）：96-97

第三篇：财政国库集中支付下会计集中核算的利与弊

财政国库集中支付下会计集中核算的利与弊

【摘 要】随着我国不断深入的国库收付体制改革，很多地区的财政部门通过单位会计核算来规范预算，从而使财政资金的使用率得到提升并且保证其安全性，然后组织会计集中核算中心进行单位范围内的相关部门活动的经济核算，本文主要通过对国库的一些收付改革进行集中核算，并归纳出这其中的意义和利弊，然后提出一些会计集中核算工作的改进方案。

【关键词】国库集中支付；会计集中核算；利弊；改善措施

财政国库的集中收支是通过国库的单一体系进行集中的收支方式形成的，这种方法的步骤是先由相关的预算单位提出相应的申请，然后通过国库进行集中处理或者一些预算单位进行审核后，给一些收款人的单一账户体系进行支付的过程。在国库的集中支付制度之下，不同的银行主要通过网络进行清算，因此财政的支付账户和相关的预算单位在进行支付后账户都应该处于零余额状态，要想实现国库的集中支付，就必须有一个集中的信息系统，这个信息系统能够连接到业务部门、国库和集中支付机构，并且还能够通过这个信息系统对一些预算和支付发布实时的命令，通过将国库的集中支付制度和会计集中核算集中在一起的方式，主要目的是为了能够将它们两者的优势集中起来，这是一项非常重大的突破，但是在实际的工作过程中还会有一些不足之处。

一、财政的集中支付和会计集中核算之间的关系

国库的集中支付影响了会计集中核算的资金管理，这使的国库的安全性得到了保障，还能够提高国库的资金支付管理水平，国库的集中支付下的会计集中核算的大前提：主管部门都是财政部门，并且它们的核算部门也都一样，都是为了党政机关和事业单位进行核算，国库的集中支付和会计的集中核算的目的都是为了使财政对于一些政府的资金有更强的调控作用，并且这两个是处于一个平等的地位，会计集中核算的存在给国库集中支付提供了一个平台。在国库集中支付作用下的会计集中核算仅仅改变了国有资金的调配方式，但是预算单位的预算命令下达并不受到任何影响，相关单位对于资金的控制权也没有因此受到任何影响，会计核算中心为一些预算单位开设了一些零余额账户用以实?F国库的集中支付，会计集中核算强有力的保证了国库资金集中支付的安全，并且会计核算也担任了监督的任务。

二、国库集中支付下会计集中核算的优势

这种优势集中表现在以下几点：

1.步入新世纪之后，我国的财政逐渐进入了集中核算的领域，这是一项非常基本的财政改革措施，在会计集中核算的改革之前，会计的预算单位常常有很多流水账的情况出现，实施财政国库集中支付下会计集中核算的主要目的是为了将基本预算单位的不规范行为进行改正。同时，还要将基层会计工作不积极这一情况进行根除，经过多年的改革可以发现，在实行这种核算方式之后，基层预算单位的财务收支情况已经逐渐正常，从而可以得出会计集中核算非常适合基层预算单位的结论。

2.通过实施这一制度，有效的改善了以前那种资金层层调拨而导致的支付分散的情况，简化了拨款的流程，保证了资金的正常周转，保障了国家财政部门的宏观调控能力，保证了资金使用效率的提高。

3.这种支付方式的本质是改进了我国的传统国库拨款模式，适应发展越来越快的经济要求，政府使用先进的信息技术对各个预算部门进行拨款，逐渐实行了按需拨款，在此之前都是由财政部门直接给预算单位进行拨款，没有考虑到各个预算部门对于资金的真实需求，这种拨款导致了两种情况的出现：一种是拨款不能满足预算部门的需求；另一种情况就是拨款数多于预算单位的需求。这就导致了预算单位会有余款留存账户，这两种情况对于财政资金的效益都非常的不利，但是在改革之后，这种情况得到了改变。

4.我国最近几年对于腐败行为给予了严重的打击，腐败行为的根源就是财政方面出现问题，在实施这种新的核算方式之后，有效的遏制了腐败行为。还有就是这种制度为国家的预算提供了更为精准的数据，在预算的执行上进行一定的规范，从而确保了国家财政收支得到了顺利的实行。

三、集中支付下会计集中核算的问题

1.往往拨款数和需求不符。当没有办法将预算所需要资金全部下拨时，只能在事情办完后在进行补偿，这是因为在进行拨款时这部分不足的款没有办法提前预知，所以通常会在资金下拨和使用之间有一个时间差，在这个时间内存在了很多的不利因素，预算单位在进行资金预算时并不能预测到这部分备用资金的金额，这种做法在一定程度阻碍了一些业务的发展。

2.流水没有精细的数据。很多预算单位的账务流水根本没有办法进行直接的监管，这就导致了很多资金的去向不明，国库资金也存在着流失的风险，这给国库的资金管理带来了很大的不便。

综上所述，在财政国库集中支付下的会计集中核算能够有效的解决资金乱花问题，并且还能够解决资金调拨不足或者过剩的问题，还能够为一些单位提供及时准确的会计信息，使我国的财政国库集中支付会计集中核算更加完善。

参考文献：

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第四篇：人大面临的挑战与对策

人大组织制度从1954年我国正式确立人民代表大会制度以来，经过40多年尤其是改革开放20多年来的不断发展完善，已经形成了一套与我国政治体制相适应、较为完整有效的人大组织体系。与此同时，随着我国民主化法治化进程的不断推进和人大工作的深入开展，人大组织建设也日益面临着许多新情况与新问题。认真分析研究和着力解决这些新情况与新问题，不仅关系到能否从组织上充分保证和推动人大工作的创新发展，而且决定着人大组织制度功能进一步发挥的程度。人大组织体系的构成与特点 人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大组织体系是我国人民代表大会制度和政治体制的一个重要组成部分，科学认识和正确把握人大组织体系的构成及其特点，对于我们从不同的角度进一步加深对人大组织制度的理解，丰富和促进人大的组织建设工作，更好地坚持和完善人民代表大会制度，具有十分重大的理论和现实意义。

（一）人大组织体系的构成 人大组织体系与人大制度有着非常密切的联系。根据我国宪法、地方组织法、选举法和代表法的有关规定，人大制度实际上是关于人民代表大会和人大常委会自身的性质、地位、职权、作用等方面的一系列法律规范所构成的制度系统，主要包括人大组织制度、人大选举制度、人大代表制度和人大活动制度等方面的内容。它不同于人民代表大会制度，不涉及人大及其常委会与国家行政、审判、检察机关的关系。另一方面，人大组织体系是人大制度系统赖以运行的组织基础，从内容上看，它主要由组织机构和组织成员两个部分构成。人大选举制度和人大代表制度贯穿在这两个部分之中，或者说是这两个部分的进一步展开和具体化，因而在一定意义上可以看作是人大组织体系的应有内容。人大的组织机构主要有五种形式。一是人民代表大会，包括全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关；二是人大常委会，包括全国人大常委会和地方各级人大常委会。人大常委会是人民代表大会的常设机关，在人民代表大会闭会期间代行人民代表大会的大部分职权；三是专门委员会。专门委员会是人民代表大会的常设工作机构，受本级人民代表大会的领导，大会闭会期间受本级人大常委会的领导；四是委员长会议或主任会议。由人大常委会委员长、副委员长或人大常委会主任、副主任和秘书长组成，负责处理常委会的重要日常工作；五是工作机构，包括工作委员会、办公厅、研究室等。此外，还有大会主席团和主席团会议、特定问题调查委员会等临时性组织以及代表小组等非正规组织形式。人大组织成员是人大组织机构的主体，主要由三方面的人员构成。一是人大代表。人大代表是国家权力机关的组成人员，通过直接或间接选举的方式依法产生。其中，全国人大代表、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大代表由下一级人民代表大会选举产生。不设区的市、市辖区、县、乡镇的人大代表由选民直接选举产生；二是人大常委会委员。人大常委会委员由本级人民代表大会在代表中选举产生，并通过选举的方式进入专门委员会或工作委员会担负一定的职务与职责；三是人大机关干部。机关干部是常委会和专门委员会工作机构人员，其领导成员一般通过任命、选举或竞争上岗的方式产生。人大机关干部是人大组织成员中的一支重要力量，在人大组织体系中发挥着不可替代的重要作用。[!--empirenews.page--]

（二）人大组织体系的主要特点 人民代表大会制度是具有中国特色的人民民主制度，人大组织体系作为人民代表大会制度的重要组成部分，不仅在性质上与其他组织形式存在着很大差别，在组织构成和组织形式上也有着自己的显著特点。具体地说，人大组织体系的特点主要表现在以下几个方面： 第一，人民性。人大及其常委会是我国人民参与管理国家事务的基本组织形式。宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。人大常委会和人大专门委员会、工作委员会等人大行使职权的重要组织机构，都通过民主选举的方式产生，并可以依法罢免其成员。民主选举是我国人民代表大会制度和人大组织体系人民性特点的直接而具体的体现。人民性是人大组织的本质性特点。第二，国家性。人大及其常委会作为国家权力机关和权力机关的常设机关，既是我国人民民主专政国家政权的具体组织形式，又是国家机器的重要代表和标志。立法是国家权力机关的主要职责之一，人大及其常委会立法的一个重要任务就是要将党的主张和人民的意愿按照法律规定的程序上升为国家意志，转化为法律法规，从而规范和指导人们的行动。人大组织体系中的其他组织形式和组织活动也都具有某种国家公共权力的色彩，而不是一种私人现象。国家性是人大组织区别于其他许多组织的一个重要属性。第三，法定性。人大各级各类组织的性质、职权、组成和活动方式等具有明确的法律规定。人民代表大会、人大常委会和人大专门委员会都按照法律规定的程序，严格依法选举产生。地方组织法对人大工作机构的设置虽然没有作详细的规定，但是明确要求人大常委会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。各级人大常委会成立的办公厅、研究室、法制工作室等工作机构，都是这一法律精神的进一步展开和具体化。法定性是人大组织的一个显在特征。第四，权威性。人大及其常委会在我国国家政权体系中处于基础和主导地位，享有崇高的权威。其中，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关。国家行政、审判和检察机关是权力机关的执行机关，它们都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人大及其常委会行使的立法权、监督权、决定权和选举任免权等，都是代表国家和人民的意志进行的，具有不容置疑的法律效力和极大的权威。权威性是人大组织相对于其他国家组织的一个重要特性。人大组织建设面临的问题与挑战 人大组织体系的建立和完善，凝结和反映着几十年来我国人民代表大会制度和人大组织建设所取得的成就与进展。在取得这些成就的同时，人大组织建设由于受体制、文化观念和事物发展客观进程等多方面因素的影响与制约，也遇到了许多亟待研究解决的新情况、新问题和新挑战，主要表现在以下几个方面：

（一）组织机构的设置不规范，科学性原则体现不够 人大组织机构的设置经过不断调整已经逐步趋于健全和完善。人民代表大会、人大常委会、委员长会议或主任会议、专门委员会以及工作机构、办事机构等，形成了一个较为完整的人大组织结构体系，但是其规范性、科学性和合理性程度还有待于进一步提高。一是机构名称不统一。地方人大设立的专门委员会、工作委员会和办事机构，不仅各地之间在名称上存在着差异，而且即使是同一个地方人大，其组织机构的名称也数次变化，缺乏稳定性。二是机构设置的数量不等。有的地方人大既设有专门委员会，又设有工作委员会，有的则只设有工作委员会，数量从1至8个不等。三是专业领域划分过宽。地方人大设立的专门委员会和工作委员会，表面上看，具有专业性，实际上涵盖的领域很广。如教科文卫委员会，涉及教育、科学、文化、医疗卫生、体育等诸多方面，完全按照这些领域来开展工作，力不从心。四是职责范围交叉重叠。一些专业领域交叉或相关的委员会之间，如财经委员会与城建委员会之间等，在开展立法、监督等方面工作时，如果协调配合不够，就会在工作中产生扯皮推委现象，影响工作的效率。[!--empirenews.page--][1][2][3]下一页 以上这些问题的存在，一个重要原因就是法律的有关规定过于模糊、原则，导致了在执行法律规定时自由裁量权过大。

（二）组织机构的人员结构不合理，力量配置不平衡 各级人大及其常委会把加强自身建设作为人大工作的一项重要内容，通过坚持不懈的努力，人大代表和常委会委员的结构与素质初步得到了明显的改善，常委会组成人员中专职委员的比例有了进一步的提高，促进了人大工作的发展。但是，在组织机构人员的构成方面仍然存在着不少问题，有的还比较突出。一是代表和委员的知识结构不合理。代表和委员中法律、经济等方面的专业人员比较少，在行使立法、监督等职权过程中，难以提出有质量的意见和建议。二是常委会组成人员的平均年龄偏高。大部分人大常委会组成人员是从党政系统转过来的老同志，中青年委员很少，形不成比较合理的年龄梯次结构。老同志经验丰富，有能力，但年龄偏大，工作精力有限，影响人大工作的效率，不利于保持人大工作的连续性。三是专职委员的比例较低。近几届来，常委会专职委员的比例有所提高，但一般都不足一半，不能满足常委会工作的发展需要。四代表的数量偏多。我国各级人大代表有300多万人，具有广泛的代表性，但代表数量过多，不便于经常开展活动，活动的质量与效率也受到很大影响。五是领导干部代表过多。担任领导职务的代表由于工作繁忙，很难保证参加代表活动的时间，影响代表职责的履行和代表作用的发挥。由于有些代表既是执行机关的领导，又是权力机关的成员，其双重身份带来了监督工作中的矛盾。六是人大机关干部编制偏少。在新形势下，人大工作任务越来越繁重，但人大机关干部编制少，工作人员力量不足，这已经在很大程度上制约了人大工作的开展。

（三）组织制度创新不足，组织机构缺乏应有的权威 人大各个层次的组织机构都是依据宪法、法律的有关规定设置的，具有法定的职权与权威。从法律上和理论上说，人民代表大会及其常委会分别是国家权力机关和权力机关的常设机关，在本级国家机关系统中居于最上的位置，其他国家机关都要受权力机关的支配、监督与制约。但是，在实际操作中，由于国家行政机关、审判机关和检察机关掌握和使用着具体、直接的权力，因而容易造成执行权超越于权力机关的立法权和决定权之上，或变成游离于立法权和决定权之外的不受监督的权力。这种状况在人大组织制度以及其他方面制度创新滞后的情况下，难以得到彻底改变，进而在事实上降低了国家权力机关的法律地位与权威。就主要之点说，一是立法机构主导性作用发挥不够到位。常委会审议的法律案很大部分都由政府方面提出并草拟，常委会经过审议予以搁置或否决的例子不多。人大法制工作机构对政府部门起草的法律案实行提前介入，但对内容综合把关的能力与水平也还不能满足人大立法工作的需要。立法权是省级以上权力机关最重要的权力，立法主导性不强是对权力机关法律地位与权威的最大挑战。二是关键性或者说实质性的监督机构缺失。监督权是权力机关的又一项主要职权，人大的监督权具有特定的法律效力和权威，使用好这项职权直接关系到社会对人大权威的认同，也是保证国家公共权力按照党和人民的意志依法行使的根本性举措之一。人大监督工作的薄弱，不仅是因为缺少一部专门规范、指导监督工作的监督法，而且也是由于一些实质性监督组织机构的缺失。比如宪法监督机构、预算监督机构的设立以及特定问题调查委员会的组成等。人大监督工作的实践也证明，权力只有与一定的组织形式结合起来，才能够得到更有效的使用与发挥。[!--empirenews.page--]健全和完善人大组织体系的思路与任务重点 人大组织建设中出现的新问题与新挑战给人大工作和人大组织建设提出了新的任务和更高的要求。加强新形势下的人大组织建设，必须立足于现实，着眼于未来，切实增强问题意识，从问题和矛盾的焦点入手，深入分析问题的原因，以与时俱进和开拓创新的精神，努力寻找解决问题的新的思路与办法，使人大组织体系更好地顺应人大工作和社会主义民主政治建设不断向前发展的必然趋势。

（一）充分认识人大组织建设的重要性，合理确定人大组织建设的目标要求 人大组织制度在我国人民代表大会制度中的重要地位与作用，决定了加强人大组织建设对于人大工作和社会主义民主法制建设的极端重要性。十年“文化大革命”期间，我国的人民代表大会制度和社会主义民主法制建设遭受了前所未有的严重破坏，重要原因之一就是人大的组织体系和组织制度不健全、不完善，使人民代表大会制度这一新型的社会主义民主政治制度失去了抗击风险的应有能力。党的十一届三中全会以后，我国人大工作和社会主义民主法制建设在实践探索中不断取得重大成就，人大组织建设伴随这一进程也取得了许多重要进展。历史与现实充分表明，人大组织建设是我国政治建设的一项重要内容，健全和不断完善人大的组织体系，不仅对于人大本身具有重要的意义，而且对于发展社会主义民主，健全社会主义法制，实现社会主义民主的制度化和法律化，保障人民当家作主的权利，坚持和完善我国的根本政治制度，加强和完善党的领导体制，建设好有中国特色社会主义民主政治，更有力地抵制西方敌对势力的政治渗透，也将产生深远的影响。人大的组织建设具有很强的政治性，加强人大的组织建设，必须从我国整个政治系统的高度思考问题和对策。进一步说，就是要紧紧围绕和服务于人大工作和社会主义民主政治发展的客观需要，以改革、发展、完善为主题，以科学化、规范化、有效性为标准，坚持人大组织建设有利于坚持和完善人民代表大会制度，有利于加强和改善党对国家政权机关的领导，有利于维护国家权力机关的权威，有利于保证人民充分行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利等四个方面的原则要求。通过不断健全和完善人大的组织结构与组织制度，促进社会主义的民主政治建设，保证人大及其常委会依法充分履行国家权力机关的职责，推动人大工作的发展，巩固人大工作和民主法制建设的成就，提升人大组织建设的制度文明水平，进一步发挥人大组织制度的潜能。

（二）加大理论创新和观念创新的力度，积极推进人大组织建设的制度创新 理论创新和观念创新是人大工作发展进步的不竭精神动力。人大组织建设中面临的各种新情况和新问题为人大工作方面的理论和观念创新提供了很大的机遇和空间，要按照“三个代表”的要求，认真分析研究这些新情况与新问题，形成一批理论和观念创新的成果，加快实现理论创新和观念创新的成果向制度创新与工作创新的转变。制度建设具有根本性、全局性、稳定性与长期性。要通过制度创新，不断改进和完善人大的组织体系，以形成一套更为科学合理的人大组织制度。这是人大组织建设和人大工作发展中一个至关重要的环节。人大组织制度创新大体包括法律性组织制度创新和非法律性组织制度创新两个方面，其中，法律性组织制度创新是主要的、主导的方面，非法律性组织制度创新是次要的、从属的方面。就目前人大组织体系的现状而言，要着重强调从两个方面加强人大的法律性组织制度创新。[!--empirenews.page--]第一，要加强全局性的法律性组织制度创新。这项组织制度是以前不具备的，具有创制性；同时又不是零碎、局部的，具有宏观性与根本性。如设立宪法监督机构和预算监督机构的问题、实行人大及其常委会会议会期制的问题等，都是人大组织制度建设中具有战略性和全局性影响的重大政治决策和举措。六届全国人大常委会副委员长彭冲在《关于健全人大机关工作和机构的报告》中就已经明确提到，有些同志建议全国人大增设宪法委员会。此后，尤其是党上一页[1][2][3]下一页 的十五大以后，专家学者和人大工作的同志对这个问题以及建立预算监督体制问题都作了大量的理论研究，提出了相应的意见建议。实行会期制的问题也越来越引起人们的关注。相信随着我国政治体制改革和依法治国进程的不断推进，这些问题将会得到妥善的解决。第二，要加强局部性的法律性组织制度创新。这项组织制度不具有全局性和根本性，只是一些单项性的或部分法律规范的创设。它一般通过对过去已有的一些法律规定的修订和完善，来达到组织制度创新的目的。也有的是在制定其他方面的法律制度时，附带创设一项有关组织方面的法律规范。立法法对地方人大设立法制委员会的规定，以及地方人大在一些地方性法规中关于工作机构和办事机构的增设或对原有组织机构职能的重新定位等都属于这种情况。由于地方人大无权创设国家职权范围内的基础性、全局性、根本性和长远性的法律制度，局部的法律性组织制度创新在地方人大的组织制度建设中占有特殊重要的地位，发挥着主体性的作用。

（三）正确区分主要矛盾与次要矛盾，科学破解人大组织建设中的突出问题 全面研究解决人大组织建设中存在的矛盾与问题，取决于多方面的条件和因素，需要做长期艰巨的努力和精心筹划。在现阶段，非常关键的一条，就是要正确分析和权衡各种矛盾和问题的轻重主次，着力抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，锲而不舍地逐步破解人大组织建设中的重点矛盾和突出问题。综合分析比较当前人大组织建设面临的诸多矛盾和问题，从人的因素来说，归结到一点就是组织成员的数量与素质问题。解决这一问题，最主要的是要从两个方面加以展开。一方面，要在科学测算和严密论证的基础上，合理确定各级人大代表和常委会委员的人数，逐步实现县级以上人大代表和常委会委员的专职化。建立在合适人数基础上的专职化是提高代表和委员素质的治本之策，其他途径如优化代表和常委会组成人员的结构、扩大代表选举的差额数、改进代表候选人的提名与介绍方式、加强对代表的培训等，只有与合适人数的代表与委员专职制这一条件相结合，才能产生应有的效果。代表和委员的人数经科学确定以后，除非发生重大人口变动，否则应保持相对稳定。从长远的眼光看，还需要研究考虑最终实现县级以上人大代表和常委会委员的并轨合一，以彻底避免代表和委员专职化以后，两者之间出现的不必要的法律地位差异甚至冲突。另一方面，要加快建立培养一支面向未来，富有效率，充满活力，充分体现民主、法治和科学精神，知识与年龄结构合理，爱岗敬业，作风优良，人员编制适中，具有较高水平的人大机关干部队伍。尤其是要抓紧研究制定和实施人大机关干部队伍建设的人才战略和能力战略。在与党政部门取得一致的基础上，要通过双向交流、挂职锻炼、竞争上岗、招考招录、改善待遇等多种方式，为人大机关干部的成长发展创造良好的内外部环境。地方人大要重点从提高机关工作人员分析研究问题的能力、创新能力、组织协调能力、领导管理能力、表达能力等五个方面着手，全方位加强机关干部队伍的能力建设，为人大及其常委会依法行使职权创造坚实的组织条件。

第五篇：国库集中支付风险与控制对策（精选）

国库集中支付风险与控制对策

摘 要：本文针对国库集中支付中存在的风险进行了详细的分析，并提出了相应的控制对策。

关键词：集中支付 风险 控制措施

国库集中支付的执行，使我国原有的财政资金逐层划拨的模式得以改变，由国库指定支付机构开设国库单一账户，当预算单位需要进行物资购进或劳务支付时，可提出相应的财务资金申请，经指定支付机构审核通过后，直接由国库单账户将资金转付给收款人，从而实现集中支付。这种支付方式的执行，提高了资金使用的计划性，加强了监督效果，使得支付制度更加适应于现代化的市场经济。但是在具体的实施过程当中，不可避免的是存在一定的风险，只有采取有效的措施对国库集中支付进行严格的管理及监督，才能化解风险带来的危险，使得国家财政工作更加稳定的运转。

一、国库集中支付过程中容易出现的风险

（一）国库集中支付数据安全风险。国库集中支付管理中会涉及到大量的财务数据，这样庞大的数据信息规模只有通过计算机管理才能实现较好的管理目的。然而计算机技术虽然具有多种优点，但其本身却也存在着各种缺点，如计算机病毒、系统瘫痪等等，较为严重的还会造成数据丢失等问题，这都严重的影响了国库集中支付工作的顺利开展，计算机风险是国库集中支付中不可回避的重要问题。

（二）财政直接支付存在的资金风险。财政直接支付取消了资金拨付的中间环节，方便快捷。但可能存在着预算单位虚假套取财政资金的风险，收款人、收款账户是否真实难以核实，预算单位用款申请的合理性很难确定。

（三）财政授权支付存在的资金风险。与财政直接支付相比，授权支付的风险性更大。因为财政授权给预算单位后，财政部门的监督余地相对减小，给预算单位套取或转移、挪用财政资金提供了便利。同时，由于预算单位和基层代理银行管理制约机制相对松弛，内控制度不够健全，这也为预算单位、代理银行或有关人员违规操纵财政资金留有一定的空间。

（四）财政内部管理风险。财政部门是国有资金流向的控制部门，财政内部管理一旦出现问题，就会导致集中支付也存在风险。财政预算指标的编制、批复，单位用款计划的编制、批复，非预算单位财政直接拨款都必须有严格控制，防止内部人员产生违法支付的事情。而在审核环节，也可能出现各种把关不到位的情况，如出现单位不符、支付用途不同等诸多状况，这些也会给国库集中支付带来定的风险。

（五）代理银行违规支付风险。代理银行作为财政国库集中支付的付款银行，应严格加强管理，防止发生乱支付的现象.如支付的收款单位与付款单上的单位名称或账号不一致，授权支付付款单上支付的用途与支票用途不一致，直接支付通知书上的收款人与实际收款人不一致。如果把关不严，极易产生违法问题。

（六）预算单位现金管理风险。实行国库集中支付制度后，预算单位通过零余账户支取现金的额度，没有明确规定，这就导致财政资金风险的存在。尽管国库集中支付对预算单位的业务不会产生任何影响，但实际操作中发现有些单位为了方便用款，经常提取大额现金。不仅不符合现金管理条例要求使用现金，而且极易产生盗、抢风险。提取的大额现金在银行门口被抢夺的事件屡见报端，不仅给国家造成损失，而且工作人员也可能受到伤害。

二、应对国库集中支付风险的若干策略

（一）创新集中支付方式，完善预算管理编制与管理体系

首先应该强化部门预算编制的改革力度，在进行综合财政预算的基础之上，尽量通过零基预算以及细化预算的方式来进行部门预算编制工作。尤其是在进行预算支出编制的过程中，应该根据本单位当年的具体实际情况，并结合当年的财政收支情况，确定一个具体的财政支出额度，同时对资金的支出金额方向以及用途等进行细化，确定各个具体项目所需要的资金预算。而在进行资金的划拨过程中，可以通过采用与公务卡相结合的方式进行专项资金的划拨。其次，就是要针对部门预算的各个执行环节与过程，进一步的通过刚性约束来扩大集中支付的安全程度。

（二）加快对预算会计制度改革的步伐

1.强化宣传力度，提高财务人员的风险意识。国库集中支付制度属于个新的财政资金支付方式，整个过程中涉及到利益调整等多个方面。而且在调整的过程中所涉及到的方面也较多，诸如人民银行、指定的代理银行以及预算单位等多方的合作。在执行的过程中应该遵循预算单位资金的使用权、支出审批权的原则，对各个方面的职责与权限进行合理规范。

2.加强集中支付制度下行政事业单位的内部控制。国库资金支付各方应该建立和完善内部控制体系。国家财政部门应该对内控机制与体系进行进一步的完善，这是有效防范财政资金风险的一个有效方式，对保证财政资金安全具有重要意义。而各个指定的基层代理银行应该对之前松散的管理方式进行改革，去除存在的管理控制不严以及信息阻塞等问题与弊端。

3.提前监督程序，防患于未然。在财政资金拨付给商品供应商或者是劳务提供者之前，政府的采购部门就应该对其所采购的产品以及所使用的劳务承担起责任，保证其质量。而财政预算管理部门应该对采购单位所提请的资金申请、采购之后的购销合同、商品供应者资质以及劳务提供者资质等情况进行鉴定，对整个过程进行监督。

4.加强财政直接支付以及财政授权支付的后续监督机制。当财政资金从国库直接支付给产品供应商或者是劳务提供者之后，财政部门应该采取必要的措施对财政资金进行监控和跟踪。

三、结语

综上所述，支付方式是否科学合理，是我国社会主义初级阶段财政管理是否合理的重要表现，其中国库集中支付方式的实施使我国的财务制度更加的科学、完善。国库集中支付制度的出台与执行，使得国有资金的预算性更强，有效的提高了资金的利用效率，使得国家宏观调控更加顺利，同时还减少了资金的拨付环节，简化了核算程序，提高了资金利用率。在此基础上，再加强对国库集中支付的风险控制，就能够更好的应用国库集中支付制度，从而使我国资金的使用更趋于合理，为我国的社会主义建设提供更为可靠的资金保证。