中共温州市委 温州市人民政府关于加快城乡统筹综合改革的若干意见

第一篇：中共温州市委 温州市人民政府关于加快城乡统筹综合改革的若干意见

中共温州市委文件

温委„2011‟1号

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中共温州市委

温州市人民政府 关于加快城乡统筹综合改革的若干意

见

中共温州市委

温州市人民政府 关于加快城乡统筹综合改革的若干意见

各县（市、区）委、人民政府，市直属各单位：

为了深入贯彻落实党的十七届三中、五中全会精神和省委“两创”总战略，加快推进我市城市化和城乡一体化进程，按照农业部•关于加强新形势下农村改革试验区工作的意见‣对开展“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”农村改革试验的要求，现就我市加快城乡统筹综合改革提出以下意见。

一、深刻认识城乡统筹综合改革的重大意义

当前，我国经济社会总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。党的十七届三中全会通过了•关于推进农村改革发展若干重大问题的决定‣，对新形势下农村改革发展作出了重大部署。加快城乡统筹综合改革是新一轮农村改革发展的重大课题，温州是我国第一批农村改革试验区，过去曾经探索了不少农村改革发展的成功经验，今后要在加快城乡统筹综合改革中闯出新的路子。

从我市情况看，在推进现代化过程中，当前最突出的问题是城市化和城乡一体化进程滞后，特别是城乡二元结构带来的深层次矛盾问题尤为突出。由于农村土地、资产、户籍等制度和经济社会管理体制的制约，各类要素不能在城乡之间自由流动，既严

农村社区基层组织建设等重要方面，建立起城乡相对接和一体化的体制机制，并在改革试验中逐步加以完善，基本改变城乡经济社会二元结构，明显缩小城乡差距，形成城乡一体化发展新格局，使温州成为体制机制更活、发展后劲更足、带动能力更强的城乡统筹改革先行区，为建成全面小康社会和率先基本实现现代化奠定坚实基础。

到2015年，我市 “1650”大中小城市网络型组团式都市区发展新格局基本形成，城市化率达到68%以上，超过长三角地区和全省平均水平；农房改造集聚建设取得重大进展，农房集聚改造率达到30%；农村要素市场化水平、农村产权制度改革在全省和全国处于领先地位；城乡统一的新型户籍管理制度基本确立，城乡一体全覆盖的社会保障体系基本建成，教育、医疗卫生、文化等公共服务均等化达到全省平均水平以上。

（三）基本原则

1、“三分三改”，联动推进。城乡统筹综合改革，最根本的是破除城乡二元结构，最核心的是要素无障碍流动和市场化配臵，主要内容是实行“三分三改”。“三分”，是指政经分开、资地分开、户产分开。政经分开就是把村“两委”组织与村级集体经济组织分开，把农村居民社会成员身份和经济成员身份分开，保障村级组织坚强有力正常运转和社员正当合法权益；资地分开，就是把非土地资产与土地资产分开，为分类处臵创造条件，使各类资产能够正常自由流动，实现优化配臵；户产分开，就是把户口

关键领域取得突破性进展，推进我市城乡统筹综合改革向纵深发展。

4、政府主导，和谐推进。城乡统筹综合改革牵一发而动全身，在推进过程中，既要发挥市场“无形之手”对资源配臵的基础性作用，更要发挥政府“有形之手”对城乡统筹发展的主导作用。特别在制定规划、出台政策、资金投入、配套建设等方面，各县（市、区）和镇要发挥主体作用，做到积极有为，为各项改革推进提供动力支持和制度保障。城乡统筹综合改革涉及重大利益的调整和分配，必须坚持以民主促民生，充分尊重群众意愿，依法依规依政策办事，把工作着力点放在发展农村经济、改善农村环境、完善社会保障、增加农民收入、提高生活品质上，让全市人民共享改革发展成果，促进农村社会和谐稳定。

三、推进城乡统筹综合改革的主要内容

（一）以农房改造集聚建设为切入点，推进中心镇和新农村建设

1、实施乡镇行政区划调整。按照温州大都市区的总体规划，将我市的城乡结构调整为以大都市核心区（三区、洞头、瓯江口、瓯江北岸及上塘）为主中心，以乐清、瑞安、平阳、苍南、文成、泰顺六个县城为副中心，以50个左右具有区位优势、产业依托和自身特色的中心镇为重要节点的“1650”大中小城市网络型组团式都市区发展新格局。在大都市主中心、副中心地区，依据原有的发展基础、功能组合、发展趋势等条件，打破原有的乡镇（街

镇（功能区）要确定一个试点新社区，开展农房改造集聚建设，取得成功经验后面上推开。

4、以扩权强镇为重点深化乡镇管理体制改革。按照事权、责权一致，人权、财权配套的原则，以“权力下放、超收分成、规费全留、干部高配”为主要内容，推进扩权强镇改革。对中心镇和功能区，要扩大经济社会管理权限，实施许可和执法重心下移，强化便民服务功能，加大财政、用地、项目支持力度，理顺县和镇（功能区、街道）管理体制，提升中心镇及功能区发展和管理水平。

5、建立健全农村新社区管理服务体制。理顺农村新社区 “党、政、经”组织关系，明确党员、村民、社员各自权利和义务。科学设臵社区组织架构，积极构建社区公共服务体系。鼓励集中居住区内的多个行政村或相邻的行政村建立联合党组织。村委会可以与农村新社区管理委员会并存，并逐步过渡到社区居委会，管理新社区行政社会事务。

（二）优化农村土地使用制度，建立城乡土地节约集约利用和优化配置机制

1、完善农村土地承包经营权流转制度。健全农村土地承包经营权的用益物权制度，创新农用地流转方式，提倡流转收益多样化。建立健全县（市、区）、镇（乡、街道）、村三级流转服务组织网络，完善农村土地承包纠纷调处机制，深化流转农户社会保障配套改革，加大土地流转奖励扶持力度，引导农用地向农

的经营管理。

（三）改革完善农村集体资产产权和农业经营服务制度，增强农业和农村经济活力

1、对农村非土地集体资产产权进行改制。坚持因地制宜、分类指导，在行政区划调整后的综合改革试点镇、农房改造集聚建设比较紧迫和其他有条件的地方，对村集体经济组织的非土地资产可率先进行股份化改造，资产量化到户到人，建立股份经济合作社，股权可以继承、转让和赠与。

2、完善农业经营制度。加快建设粮食生产功能区和现代农业园区，大力培育提升农业龙头企业、家庭农场、专业大户、专业合作社等现代农业经营主体，健全农业社会化服务体系，引导社会资本进入农业产业化经营领域，着力提高农业生产经营专业化、组织化、集约化水平。

3、创新农村金融服务。加快组建农村资金互助社，扩大小额贷款公司、村镇银行试点，拓宽农村融资渠道。鼓励和引导涉农企业和单位，参股农村各类新型金融组织。鼓励和支持银行业金融机构创新涉农贷款方式，完善农房抵押等各类抵押担保制度，加快农村信用体系建设，提高金融支农服务水平。

（四）推进户籍管理制度改革，实现城乡居民合理有序流动

1、建立城乡统一的新型户籍管理制度。取消各类户口性质划分，建立以居住地登记为核心，以实有人口、实有住所管理为目标，以信息化为支撑的城乡统一的户籍管理制度，逐步缩小城

位职工，不分城乡、不分户籍依法纳入失业保险范围；建立与土地承包经营权脱钩的平等的失业保险制度，逐步实现失业保险制度全覆盖。

4、深化教育、医疗卫生体制改革。巩固和完善“以县为主”的义务教育管理体制和义务教育经费保障体制，增加对农村特别是中心镇教育投入，加快优质教育资源向农村配臵，推进农村基础教育发展，促进城乡基础教育均衡协调发展。以县级医院为龙头，社区卫生服务中心（中心镇卫生院）为枢纽和社区卫生服务站（村卫生室）为基础，加快健全农村三级医疗卫生服务网络，保障人人享有基本医疗卫生服务。

5、推进市民卡工程建设。按照“资源共享、一卡多用”的要求，以社会保障卡为基础，把各类社会保险和公共服务、就业与劳动关系管理等公共服务管理资源进行整合，融合其他服务功能，打造功能多样、服务便民的市民卡，成为政府为民服务的重要平台。

四、加强对城乡统筹综合改革的组织领导

加快城乡统筹综合改革，事关全局、事关长远，意义重大、任重道远，必须切实加强领导，统筹协调，合力推进。

1、加强领导，构建工作体系。建立由市委、市政府主要领导牵头，各分管领导具体负责的专门领导机构，负责统揽加快城乡统筹综合改革工作。建立相应的专门工作机构（设在市农办），具体承担政策制定、指导协调、督促检查等工作。各县（市、区）

乡统筹综合改革的自觉性、主动性和操作能力。加强政策宣传和思想引导，强化广大农民的主体意识，引导他们自觉、自愿、积极参与改革。

中共温州市委 温州市人民政府 2011年1月1日

50个左右具有区位优势、产业依托和自身特色的中心镇为重要节点的“1650”城市发展新格局。经过调整，乡镇人口原则上应达到3万以上。形成一批对我市经济社会发展有重大推动作用的都市型功能区和一批区位特色鲜明、社会事业进步、生态环境优良、功能设施完善的区域性中心镇，并最终发展成为小城市，有效推动我市城乡一体化和新型城市化进程。

（三）基本原则

1、因地制宜，科学规划。紧密结合新一轮城市总体规划和城镇体系规划，充分考虑当地历史形成的群众生活习俗、产业流向、地理位臵，以及交通通讯、行政成本、公共服务覆盖等综合因素，区分不同情况，加强分类指导。在深入调研、科学论证的基础上，合理确定乡镇行政区划调整的方案。对山区、海岛、少数民族聚居区域不搞“一刀切”。

2、优化配臵，促进发展。把促进要素资源整合、提升城镇生产力水平、完善公共服务配套功能、增强人口集聚能力、提升城市化水平作为行政区划调整的首要因素，把行政区划调整工作与发展产业集群、建设都市功能区、培育中心镇结合起来，优化资源配臵，拓展发展空间。

3、理顺关系，转变职能。在乡镇行政区划调整的同时，要结合农村综合改革，积极稳妥地做好乡镇机构改革工作和基层站所布局调整工作，进一步理顺县（市、区）、乡镇（街道）两级管理体制，精简机构、降低成本、优化服务、提升效能。

和新农村建设结合起来，大力完善道路交通、公共服务等基础设施。推进中心镇人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约，使中心镇在推进经济发展、环境改善和人民群众生活质量提高和引领带动周边农村地区发展中发挥重要作用。调整后，为方便群众办事，可在原乡镇驻地设立便民服务中心或过渡性办事处，过渡期为3年。民族乡镇要在尊重民族兄弟意愿和上级民宗部门意见的基础上审慎调整，不搞“一刀切”。

（四）理顺大都市主中心行政管理体制。按照理顺城市管理体制、提升城市管理水平的要求，在大都市核心区的中心（市本级三区）范围内，实施“两级政府、三级管理、四级网络”的体制，即市、区两级政府，市、区、街道三级管理，市、区、街道、社区四级网络。市本级三区除个别镇外，原则上乡镇都要改为街道建制。乡镇改为街道后，要按照职能要求，对街道办事处采取相对应的绩效考核制度。

三、实施步骤

（一）调研准备阶段（2010年12月－2011年2月）。以县（市、区）为单位，深入调研，集思广益，科学合理地制订乡镇行政区划调整方案。

（二）方案报批阶段（2011年3月－4月）。各县（市、区）政府向市政府上报乡镇行政区划调整整体方案，整体方案经市政府审查后上报省政府审批。

（三）方案实施阶段（2011年4月－6月）。各县（市、区）

规定，按章办事，严明政治纪律、组织纪律、财经纪律、工作纪律和廉政纪律，做到“人心不散、秩序不乱、工作不断、资产不失”，确保调整工作平稳有序地进行。

（四）强化思想工作。要做深做细干部群众的思想政治工作，讲清乡镇行政区划调整对促进城市化、加快城乡统筹和推动温州可持续发展的重要意义。教育各级干部增强政治意识和大局意识，自觉服从组织安排。讲清道理，化解矛盾，取得广大干部群众的理解和支持，全力保障调整过程中的社会稳定。

村社区规划编制；

2、2012年前全面完成省里下达的农房改造任务；

3、2012年前，全市11个试点镇要全面完成试点任务，为面上铺开奠定基础；

4、每年至少启动建设100个新社区，到2015年农房集聚改造率要达到30%。

三、基本要求

（一）统筹协调，因地制宜。要以县（市、区）作为责任主体，镇（功能区、街道）作为实施主体和实施单位，统筹农房改造集聚建设的规划、政策和安臵标准，按照中心镇和新社区建设的要求，因地制宜地推进农房改造建设，提倡统一集中改造，建设公寓式、联立式住宅，控制独立式住宅，积极引导农户到中心镇、新社区居住。

（二）科学规划，试点先行。各县（市、区）要按照“一镇一规划、一镇一政策、一镇一平台、一镇一试点”的要求，把握规划的前瞻性，正确处理整体与局部、远期与近期的关系，做到科学规划和系统安排。2011年每个县（市、区）要启动1－2个试点镇（功能区、街道），组织实施1－2个集中安臵公寓项目（城中村改造拆迁项目除外），积极探索符合当地实际的农房改造集聚建设有效实现形式。

（三）农民自愿，依法审批。农民是农房改造集聚建设的直接参与者和最大收益者，要充分发挥农民主体地位，发扬民主、集中民意，实事求是、量力而行，不搞强迫命令，不搞“一刀切”。要依法审批，严格执行城乡规划、土地管理、耕地保护、环境保

共服务设施布局。新一轮市域村镇布局规划和“1＋X”的规划编制必须在2011年下半年完成。

（二）加快中心镇、新社区建设步伐。中心镇是“1650”大中小城市网络型组团式都市区发展新格局中的重要功能组团，新社区是中心镇的组成部分，是借鉴城市社区建设和管理理念进行规划建设的新型农村居民集中居住区。各县（市、区）要积极抓好中心镇和新社区建设，按照城市的标准建设中心镇，使其成为镇域人口的主要集聚区，力争容纳镇域50%以上的人口。

按照城乡一体化发展的理念建设新社区，统筹安排和配套建设市政设施，全面推广物业管理，集中处理生活污水；按照“满足需求和节约资源”的原则，配套建设社区服务中心（用房面积不低于省定标准），努力构建卫生整洁、秩序良好、绿化达标、管理规范的小区居住环境，使中心镇和新社区建设成为促进农村住房改造集聚的重要依托。

（三）推进旧村改造、危房改造和移民工程建设。2010－2012年，市辖三区启动建设80个规划建成区内的城中村，中心城区72平方公里范围内的48个城中村应全部启动改造建设。各县（市）也应结合实际，制定切实可行的旧村改造实施方案和拆迁安臵政策，通过旧村改造建设新社区。

加大农村困难群众住房救助和危旧房改造力度，有步骤地帮助解决困难群众住房问题，对农村无房户、缺房户、地质灾害户、五保户、低保户等，由政府或村级组织在新社区建设廉租房、安

根据各镇规划和政策，也可以让农户到乡镇（街道）统一规划的新社区，实行跨行政村直至跨镇异地自建或统建。

2、为推进产业发展，各镇也可出台政策，鼓励农民用宅基地权益臵换产业用房。对选择臵换产业功能区标准厂房的农户，由所在县（市、区）或乡镇（街道）统一规划建设标准厂房，按照农民安臵住宅面积的一定倍率给予臵换（具体倍率按相应价值量，据具体项目而定）。标准厂房原则上实行集体统一招租，确保农户收益。

3、对放弃宅基地（包括住宅）进入城镇购买商品房的农户，政府对原宅基地（包括住房）直接给予相应的货币补贴后予以复垦，不再另外安排搬迁安臵房用地（具体补贴标准由各县†市、区‡按照实际测算自行制定）。

4、积极探索宅基地权证化政策，开辟农村宅基地臵换新途径。按照“管住管好农保地、保有保护耕地、放开放活建设用地”的思路，积极创新土地管理方式，在确保建设用地总量平衡的前提下，探索定量不定位的管理方式，实现农村宅基地权证化。

（五）加强农房改造融资工作。各县（市、区）要进一步整合现有资源，积极搭建融资平台，组建县（市、区）新农村建设投资有限公司（以下简称农投公司），作为政府直属国资营运公司，统筹各县（市、区）农村住房改造集聚建设融资工作。农投公司可利用国有资产、资源和货币资金注册成立，并根据需要逐步注入资金，不断提高融资能力。各中心镇建立新农村建设投资

7的基础上，多余套房经补交土地出让金后允许上市交易。

（七）加大对农房改造集聚建设的扶持力度

1、用地支持。各地要确保年度新增建设用地指标不少于10%用于住房改造集聚建设、农村住房保障和农村基础设施建设。要及时做好省下达用于欠发达地区异地搬迁和地质灾害避险迁建专项指标安排使用报批工作。在新一轮土地利用总体规划修编中，各乡镇要统筹安排农村居民点布局、宅基地整理复垦和危旧房改造，并做好与村镇规划的衔接。

2、资金支持。各级政府及有关部门在安排涉农资金项目时，要优先考虑农村住房改造集聚建设的需要。整合原有的涉农专项资金重点用于全市农房改造建设和规划编制（具体办法由市农房办和市财政局研究制定）。市财政部门要继续安排专项资金对各区农村困难群众住房实施救助，重点支持困难家庭危房改造。各县（市、区）要进一步完善农村困难家庭危房改造救助专项资金管理办法，加大对农房改造集聚建设和规划编制资金投入力度，并将农房改造集聚建设和规划编制资金列入年度财政预算。

3、信贷支持。各金融机构要按照当地政府的总体要求和农村基层组织或群众的实际需求，鼓励和支持创新涉农贷款方式，完善以农房等农村资产、用益物权的抵押担保机制，积极开展联保贷款等形式的农村小额信贷服务，建立推动完善农村住房改造集聚建设的金融服务体系。要适当放宽农民改建住房的贷款期限，实行优惠利率，简化贷款手续，及时到位信贷资金，确保满

房集中办理、联合审批制度，简化住房集中改造项目审批程序，开设绿色通道，开展一条龙服务，提高工作效率。

（四）进一步强化督查。市城乡住房工作协调委员会办公室要会同市委、市政府督查部门，适时组织开展农村住房改造集聚建设工作专项督查，重点对有关部门制定实施各项配套政策情况和各地农村住房改造集聚建设进展情况进行跟踪落实，确保农房改造集聚建设的各项工作任务和相关政策措施落到实处。

中心镇并最终成为小城市，形成“1650”大中小城市网络型组团式都市区发展新格局。

二、改革重点

中心镇发展和改革的重点，就是要在完成乡镇行政区划调整和确定中心镇培育计划后，实施以“权力下放，超收分成，规费全留，干部高配”为主要内容的扩权强镇。

（一）实行“权力下放”，扩大中心镇管理权限

1、扩大经济社会管理权限。坚持“依法放权、高效便民、分类指导、权责一致”的原则，对省、市两级政府下放的经济社会管理权限进一步延伸下放，通过授权、委托和交办等方式，赋予中心镇相应的经济类项目核准、备案和市政设施、市容交通、社会治安、就业社保、户籍管理等方面的经济社会管理权。

2、实施许可和执法重心下移。按照“能放则放”的要求，将非行政许可事项由县级部门直接交办给中心镇行使，将行政许可事项委托给中心镇直接行使。按照“条块结合，以块为主”的原则，开展城市管理相对集中行政处罚改革试点。建立综合执法大队，对城管、交通、卫生、文化等行政执法权进行整合，整合归并行政执法管理权限，形成综合行政执法新体制。

3、强化便民服务功能。加快便民服务中心平台建设，构建县、镇、社区三级便民服务网络，提升中心镇社会管理水平和服务能力。建立社区综合管理制度，强化社会管理、公共服务、维稳维权等方面的职能。

33、创新县级部门与其派出（驻）中心镇机构的管理体制。建立“事权接受上级主管部门指导，财政以中心镇属地管理为主，干部任免书面征求中心镇党委意见、赋予中心镇党委人事动议权”的双重管理制度。

三、载体方法

（一）制定一个规划。以做大做强“1”（中心镇建成区）、做精做优“X”（建成区以外的新社区或村居）为要求，2011年每个中心镇制定“1+X”村镇建设规划，优化规划布局。

（二）建立一个平台。每个中心镇建立新农村建设投资有限公司，承担中心镇基础设施的投资主体、农房建设的开发主体、宅基地的臵换主体、农户土地承包经营权的受让主体等市场主体功能。各县（市、区）应以撤扩并后的中心镇所拥有的存量资产，通过收回改性（改变土地性质）、评估升值、注资注册以及财政投入等方式，做大做强中心镇公司平台，并通过建立县级担保体制机制，为中心镇公司提供融资支持，扩大中心镇的投融资和建设发展能力。

（三）制定一套政策。在县级出台实施意见以后，根据镇与镇之间的区位、产业基础、集聚吸引力等差异，每一个中心镇制定包括农用地流转、建设用地流转和农房改造、村集体资产产权制度改革、人口集聚等一套具体操作办法，实行“一镇一策”。

（四）组织一个试点。每个县（市、区）由县（市、区）主要领导负责，在一个中心镇组织试点；每个中心镇由中心镇主要

促进各项改革措施落实到位。强化督促检查，建立工作例会制度，及时出台政策措施，解决中心镇培育工作中碰到的实际问题和困难。

（二）强化实绩考评。完善中心镇发展实绩评价指标体系，在年度中心镇发展改革实绩评价中，实施等级分类，突出产业、人口、土地的集聚度指标和人均水平，对建设工作成效显著的中心镇，由市委、市政府予以通报表彰和奖励。

（三）努力营造氛围。开展形式多样的宣传，努力营造全市上下思创新、谋改革，加快中心镇建设的浓厚氛围，及时发现总结基层群众的创新经验，鼓励创新思维，大胆改革试验，保护和调动各方面改革的积极性。

变土地农业用途，不得减少农用地数量、损害农用地质量。

（二）坚持依法、自愿、有偿原则。承包农户自主、自愿决定流转方式，任何单位和个人不得强迫农民流转；维护农民土地承包权益，流转收益归承包农户所有，流转行为必须符合法律法规有关规定。

（三）坚持政府引导、市场主导原则。加强宣传引导，加大政策扶持，完善配套措施，规范管理服务；充分发挥市场在土地资源配臵中的基础性作用，完善市场经济条件下农村基本经营制度。

三、工作措施

（一）创新农村土地流转机制

1、建立土地合作社。以行政村为基础，建立土地合作社，引导整村、整组土地流转，以拓展流转规模提升流转效益，增加农民流转收入。农户集聚进入中心镇、新社区或农村集体资产产权改革后，土地合作社可视情况与村民委员会脱钩，作为村集体土地所有者的代表，负责管理原辖村农用地。也可依托中心镇跨村组建土地合作总社，集中各村土地合作社土地资源，加大农业基础设施投入，进一步提升农业规模经营效益和流转收益。

2、推进承包土地转让。在土地承包户自愿基础上，经双方平等协商，土地合作社或其他农业经营主体（含农户）可受让农户的土地承包经营权，并签订长期转让合同。受让方不得改变土地用途，仍按照农业用地性质经营、管理土地。在单一村土地合95、鼓励承包土地区位臵换。对在成片流转土地中或农民进入城镇后，因各种原因不愿意流转承包土地的，可由土地合作社按照平等协商原则，通过调整、互换和经济补偿等办法，对农户的承包地进行异地臵换；也可以通过不改变原有地块的承包权属，仅调整实际耕种区位的办法进行调整。

（二）优化农村土地流转服务

1、健全县（市、区）、镇（乡、街道）、村三级流转服务组织网络。建立健全以县（市、区）土地流转管理服务中心、镇（乡、街道）土地流转服务站和村土地流转信息点为重点、土地流转社会中介组织为补充的农村承包土地流转管理服务网络；县（市、区）、镇（乡、街道）土地流转服务组织应当建立与社保、户籍、城建等其它主管部门相衔接的工作协调机制，承担城乡一体化改革后有地、无地居民的确认工作，确保户籍改革后的原农村居民按规定应享受相应政策，确保城乡一体化改革平稳过渡。

2、强化农村土地流转服务组织建设。以镇（乡、街道）土地流转服务站为重点，推进“有牌子、有专人、有经费、有场所、有设施、有任务、有业绩”等“七有”建设，中心镇土地流转服务站都要达到示范标准，成为土地流转信息发布、区位臵换、主体引入、协商洽谈、交易服务、规范管理的综合平台。

3、建立农村土地流转信息系统（平台）。建立村流转信息点收集，镇（乡、街道）流转服务站确认、登记、汇总，县（市、区）流转管理服务中心发布的农村土地流转信息系统，运用现代

农业规模经营主体扶持项目和资金。

2、促进流转农户转业转岗。加强对土地长期流转农户的就业技能培训，积极帮扶创业就业，促进流转农户转业转岗。对用人单位安排长期流转土地承包经营权农村劳动力就业，并与其签订3年以上期限的劳动合同，且缴纳社会保险费的，经劳动保障部门审核，可按实际招用人数给予用人单位实际缴纳社会保险费用50%的社会保险补贴，所需资金从同级促进再就业资金中列支。

3、加大农业规模经营主体信贷支持力度。充分发挥农村合作金融机构服务“三农”的主力军作用，进一步加大对各类农业规模经营主体的信贷支持力度。要简化贷款手续，创新贷款担保方式，扩大农村有效担保物范围，实行优惠贷款利率。政府投资设立的农业担保公司要安排一定额度资金专门用于对各类农业规模经营主体特别是新农村建设公司和土地合作总社的信贷担保，切实解决规模经营信贷担保难问题（具体办法另行制定）。

4、强化土地流转奖励扶持。各地要继续完善有关土地流转指导性政策，加大资金奖励扶持力度，对绩效明显、管理规范、服务周到的县（市、区）土地流转管理服务中心、乡镇（街道）土地流转服务示范站、中心镇新农村建设公司、土地合作总社和土地合作社以及达到一定规模的集中连片流转并用于粮食生产的给予奖励。

附5 关于推进农村集体资产产权制度改革的实施意见

（试行）

为破除城乡二元结构，加快推进城乡一体化，根据市委、市政府关于加快城乡统筹综合改革的总体部署，现就推进农村集体资产产权制度改革提出如下实施意见。

一、充分认识“三分开”在农村集体资产产权制度改革中的重大意义

（一）实行农村基层组织社会行政职能与发展经济职能分开，是加快城乡统筹综合改革的客观要求。随着社会主义市场经济的深入发展和农村现代化进程的加快,农村基层管理体制中长期存在的村委会以社区自治组织代行农村集体经济组织职能的现象，造成权利职能错位、法人身份失位、内部治理空位的弊端，制约着农村经济社会发展。推行农村集体资产产权制度改革，实行政经分开，建立健全村经济合作社，理顺农村基层组织运行机制，加快推进城乡一体化建设。

（二）实行农村集体资产与土地资源分开，是加快城乡统筹综合改革的现实途径。随着工业化、城镇化进程的加快，迫切要求城乡建设发展的各项要素自由流动、科学配臵，进一步推动农村生产力的发展。推行农村集体资产产权制度改革，实行资地分开，对农村集体资产进行股份制改革，将非地资产量化到户，组

民群众的知情权、决策权、参与权和监督权，尊重农民群众的选择，不搞“一刀切”。二是坚持“三个不变”、依法依规原则。严格区分土地资源和经营性资产，农村产权制度改革限于经营性资产，耕地、林地等土地资源不得作为改革内容，依法依规遵从土地集体所有和农户承包经营等权属不变、非经审批土地用途不变、耕地数量和质量不变等“三个不变”的原则。三是坚持因地制宜、分类指导原则。根据乡镇试点和农房改造进展情况，因地制宜确定改革试点村，实行“一村一策”、分类指导，平稳有序推进农村集体资产产权制度改革工作。

三、全面健全村经济合作社组织建设

（一）推进村经济合作社规范健康发展。全市村级组织换届结束后，按照•浙江省村经济合作社组织条例‣的要求，完善村经济合作社章程，组织开展“有治理组织、有规章制度、有议事场所、有合法证书、有印章牌匾、有资源管理、有资产增值、有经济发展、有理财民主、有社务档案”等“十有”建设，积极指导村经济合作社完善治理结构，强化村经济合作社集体资产与财务管理的主体地位，扎实推进村经济合作社规范健康发展。

（二）加强村经济合作社资金、资产、资源管理。要建立健全村经济合作社集体资产资源的登记清查制度、民主管理制度、公开招标制度、合同管理制度和责任追究制度。县、乡（镇、街道）两级依托农村经营管理部门建立农村集体“三资”管理办公室，拓展乡镇（街道）村级财务代理中心职能，改造提升为乡镇

力、基分等为基本要素，区分社员类别，确定合理的计算比例界定各户股权，设臵股份数量。原则上不设集体股，量化资产股权直接设臵到户，户内可以明确到人，实行“生不增、死不减”。在改革方式上，可以将集体经营性资产与变现后货币资产全部按股量化到户；可以先不清产核资，直接确定社员在集体资产中所占的股份；也可以根据经营性资产的状况，由社员依量化的股份现金配股，以增强经营后劲。考虑到改革过程中存在着不可预计因素，可量化资产不得同时全部量化或配臵完，可提取一定比例的村集体净资产作为改制风险金，用于补偿解决各类非量化人员问题。改制风险金如有剩余，按原定量化方案全部量化；也可以不提取改制风险金，直接以量化资产补偿解决各类问题。

（四）设立新“社”，建章立制。集体资产折股量化到户的股权、股份明细确定后，召开股东大会，制定章程，选举产生董事会、监事会，申请设立股份经济合作社。也可以根据农村历史沿革和村情民意，划分集体土地资源外的经营性资产组建多个股份经济合作社。上述产权制度改革每一步骤都必须张榜公布，经社员（代表）大会充分讨论三分之二多数通过，报乡镇（街道）核准，送县级人民政府备案。上述任一程序未经通过，不得进入下一步骤。经审查产权制度改革全部程序依法依规后，县级人民政府批准组建股份经济合作社，向股东出具股权证书，确认选举结果。股份经济合作社作为新型农村集体经济组织，各级农村经营管理部门要加强指导，依法开展审计监督，规范运作运行。

第二篇：中共咸阳市委咸阳市人民政府关于加快统筹城乡发展的意见

中共咸阳市委咸阳市人民政府关于加快统筹城乡发展的意见

（2010年6月28日）

为了深入贯彻党的十七大、十七届三中全会和中共中央国务院《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》精神，结合我市实际，现就加快统筹城乡发展工作提出以下意见：

一、指导思想和奋斗目标

1、指导思想。以科学发展观为指导，以增加农民收入为核心，以体制机制创新为动力，以规划为引领，以产业发展为支撑，以农村土地承包经营权流转为关键，以在县城和重点镇建设经济适用房小区为抓手，促进公共财政向农村倾斜、基础设施向农村覆盖、公共服务向农村延伸、城市文明向农村辐射，加快构建“以城带乡、以工促农、城乡联动、协调发展”的城乡一体化格局。

2、工作思路。实施农业四大主导产业提升、百万亩杂果经济林建设、百万农村劳动力转移就业“三大工程”，切实增加农民收入；推进项目向园区、土地向规模经营、农民向城镇和社区“三个集中”，优化区域经济社会布局；加快农村基础设施、社会事业、社会保障、农村消费、农民素质“五个提升”；深化政府公共财政体制、农村土地管理制度、农村金融制度、城乡户籍制度、农村行政管理体制“五项改革”，缩小城乡发展差距。

3、奋斗目标。到2015年，全市统筹城乡发展的体制机制基本建立，“三个集中”取得实质性突破，城镇化率达到50%，城乡居民收入比缩小到3∶1，经济社会实现又好又快发展。到2020年，统筹城乡发展的体制机制基本完善，城镇化率达到60%以上，城乡居民收入比缩小到2.5∶1，现代城市和现代农村和谐交融的新型城乡形态基本形成，实现城乡产业发展互相融合、城乡社会事业同步发展、城乡社会保障更加健全、城乡基础设施不断完善、城乡居民生活普遍改善，建成富裕文明和谐新咸阳。

二、基本原则

1、坚持探索创新。紧紧围绕“保障农民权益、维护农民利益”这一核心，抓住规划建设、社会保障、劳动就业、教育培训、医疗卫生等关键环节，积极进行体制机制创新，着力构建城乡一体、工农平等的经济社会管理体制，保证城乡居民享有同等的机会和权益，共享改革发展成果。

2、坚持示范带动。按照先易后难、积极稳妥的原则，有针对性地选择一些基础条件好的区域和一些容易突破的方面进行示范，取得成熟经验后，再逐步总结推广，避免统筹城乡发展运动化、简单化。

3、坚持市场引导。在充分发挥行政推动作用的同时，积极运用市场机制，优化配置城乡各种资源，构建城乡融合的市场体系，实现城乡生产要素的合理自由流动，对城乡发展统一规划、基础设施统一建设、社会事业统一扶持，并适当向农业、农村和农民倾斜。

4、坚持县域为主。发挥县域经济在统筹城乡发展中的平台作用，大力实施强县扩权战略，提升县域农业产业化、工业化、城镇化水平，增强县城和中心镇（村）对产业、人口的集聚能力和对“三农”发展的带动能力，增强农村社区对城市文明的接纳能力，形成以城带乡、城乡互促新路子。

三、工作重点

1、坚持规划先行，促进城乡规划一体化。

科学编制规划。树立“全域咸阳”的规划理念，打破城乡规划分割、建设分离、管理分治的思维定式，结合“十二五”规划编制以及土地利用总体规划、城市总体规划修编，加紧编制完善市域城镇体系规划、县域一体化规划、土地利用规划、县域总体规划、建制镇规划、村庄和农村新型社区建设规划，以及市域一体的产业、基础设施、公共服务体系等各项规划，搞好规划之间的衔接配套，实现城乡规划全域覆盖。

完善规划管理。明晰市县发展改革、住房和城乡建设、国土资源等部门在统筹城乡发展规划中的职能与责任，建立健全乡镇建设规划管理机构，强化各级各部门的协调配合，形成统一规范、组织严密的城乡建设规划管理体系，强化规划的执行和管理，维护规划的权威性、严肃性和实践性。

2、实施“三大工程”，缩小城乡居民收入差距。

实施四大主导产业提升工程。立足我市农业实际，以粮食高产优质化、果品特色品牌化、畜牧小区集约化、蔬菜绿色设施化为方向，全面提高农业规模化、标准化、机械化水平，确保农业总产值年均增长5%以上，四大主导产业提供的收入占农民人均纯收入的比重稳定在50％左右。实施百万亩杂果经济林建设工程。抓住集体林权制度改革和省上实施《干杂果经济林发展规划》的契机，重点在北部和中部旱腰带地区发展核桃、石榴、花椒、杏、红枣、柿子、葡萄、猕猴桃、樱桃等杂果经济林，促进杂果经济林逐渐从一家一户分散经营向集中连片、规模化经营方向发展。到2012年全市杂果经济林达到100万亩，到2015年扩大到150万亩。

实施百万农村劳动力转移就业工程。以统筹城乡就业为方向，坚持内抓培训、外建基地、扶持创业、做好维权、强化服务，全力推进农村富余劳动力转移就业，确保农村劳动力转移就业规模达到100万人次，大幅度增加农民工资性收入。建立健全城乡统一的劳动力就业市场，实行城乡劳动力平等就业政策，完善覆盖城乡的劳动力市场信息网络和服务平台。

3、推进“三个集中”，着力优化城乡空间布局

推进项目向园区集中。以做大做强能化、装备、建材、农副产品加工等优势产业集群为目标，全面加快泾渭新区、彬长旬能源化工基地、高新区以及26个重点县域工业园区建设，提高规划水准，完善基础设施，健全激励机制，吸引现有企业向园区集中、新招引项目在园区落户，真正把园区建成以工促农、以城带乡的示范区和经济发展的增长极。

引导农民向城镇集中。以西安（咸阳）国际化大都市建设为目标，进一步拓展中心市区和县城的规模功能和承载农民转移的能力；以生态、宜居、乐业为方向，进一步抓好重点镇建设，健全城镇功能，突出城镇特色，吸纳转移农民；以新农村建设为抓手，以中心村为平台，高标准、多类型地规划建设一批设施完善的新型农村社区，大力发展节能省地型住宅，促进农民集中居住。切实做好在县城和重点镇建设经济适用房小区的启动、调研、规划、组织等工作，抓好试点，确保明年全面实施。结合“三告别”工程，扎实推进“千企千村扶助行动”，把边远山沟里的农民集中到条件好的重点村和重点镇，引导和鼓励有条件的农民通过购买经济适用房向重点镇和县城社区集中，通过减少农民富裕农民。

鼓励土地向规模经营集中。稳定完善农村基本经营制度，鼓励农民以出租、互换、转让、转包、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，鼓励种养大户、农业龙头企业、农民专业合作社、农技推广机构和工商企业投资创办农业园区或产业基地，开展“代耕代种”。鼓励专业户和农技

人员带领创办农业规模经营组织。鼓励以村（组）为单位，组建农村土地股份合作社或农民专业合作社，实行土地统一经营或发包给其他公司经营。到2015年，全市流转土地占到耕地面积25％以上。

4、加快实现“五个提升”，促进城乡公共服务均等化

提升农村基础设施水平。搞好渭河、泾河综合治理，加快亭口水库、东庄水库等重大水源工程进度，搞好农田水利和人饮工程建设。每年解决30万群众安全饮水问题，完成11万亩中低产田改造。力争到2013年全面完成农田渠系化建设，农村饮水安全率达到90%，自来水入户率达到80%以上。到2015年，全面解决农村居民饮水安全问题，自来水入户率达到90%以上。抓紧实施新一轮农村电网改造升级工程，提高农网供电可靠性。加快通县高速、乡际公路、通村道路建设步伐，加强通村公路维修管护，加快村内道路建设改造，力争5年内80％的村庄街道水泥化或柏油化，基本实现城乡道路联网化、群众出行便捷化。不断提高农村信息化程度，5年内实现村级综合信息服务站全覆盖。以实施农村环境保护“双百工程”为抓手，积极开展“生态村”、“环境优美乡镇”、“绿色家园”、“整洁农家”创建活动和农村环境综合整治工作，建立农村生活污水和生活垃圾处理长效管理机制，每年建设绿色家园生态示范村100个、沼气池2万口。加快农民健身工程、农家书屋、村级组织活动阵地等公益设施建设，让城市现代气息涌入农村，让农民体验市民生活。

提升农村社会事业水平。巩固义务教育“两免一补”政策，加快农村中、小学布局调整和标准化建设，不断提高农村中小学现代远程教育网络覆盖水平，加快发展农村中等职业教育，力争到2015年实现区域内义务教育初步均衡，全市高中阶段教育入学率达到80%以上；到2020年实现区域内基本普及学前教育和高中阶段教育。推动城乡教师互动交流，全面提高农村教学质量。深化医疗卫生体制改革，整合城乡医疗医技资源，建立健全覆盖城乡居民的基本医疗保障制度，不断完善县、乡、村三级医疗卫生服务体系，到2011年实现农村卫生室全覆盖、乡镇卫生院基本达标。建立健全城乡特困医疗救助制度，对城乡特困户实施大病医疗救助。发展农村文化体育事业，深入开展科技、文化、卫生、法律“四下乡”活动，深化群众性精神文明创建工作，提升城乡群众的生活质量。

提升农村民生保障水平。不断扩大农村新型社会养老保险制度覆盖范围，逐步缩小城乡社会养老保障差距，力争3年内基本实现对农村适龄居民的政策覆盖。逐步提高新型农村合作医疗的报销比例和保障水平，积极做好城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度之间的衔接并轨，到2011年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民。完善社会救助和社会福利制度。健全分层分类救助办法，逐步将全社会的老人、残疾人、孤残儿童以及需要救助的特殊困难人群纳入福利对象范围。完善低保标准动态调整和价格补贴机制，逐步扩大农村低保覆盖面和提高享受标准，缩小城乡低保水平差距。建立健全县市区、乡镇（街道）、村（社区）三级救助网络，探索城乡一体的社会救助体系。积极实施农民安居工程，到2015年基本实现农村困难群众住有所居目标。

提升农村消费水平。开拓农村市场，推进农村流通现代化。强化农村流通基础设施建设，高标准新建或改造一批农副产品批发市场、乡镇中心集贸市场。加快新农村现代流通服务网络建设，推进“万村千乡”市场工程建设，支持农资超市、农家店和农村社区商业网点建设，争取5年内所有乡镇和行政村建成服务设施基本齐全、服务功能较为完备的农业生产资料、农产品、生活日

用品、再生资源现代购销网络，实现农资供应、基本生活资料需求不出村，农产品销售渠道畅通，为农业生产和农村群众生活提供保障。确保家电、汽车、农机具、建材等“下乡”工作有序推进，活跃农村消费市场，不断扩大消费规模。

提升农村居民综合素质。加强农村实用人才培训，分期分批对种养大户、农村经纪人、运销专业户、龙头企业领导等农村经济能人进行系统专业培训，强化其经营管理能力。加强对农民思想素质、现代生活方式、健康意识、文明礼仪等知识的培训教育，引导农民适应推进城镇化和建设国际化大都市的需要。以实施“农村劳动力转移培训阳光工程”、“人人技能培训工程”为重点，加强农民转移技能培训，扩大农民技能培训覆盖面。以市县两级党校为平台，以政策理论为重点，有计划地对乡镇领导干部和村级主要干部进行集中轮训，提升乡村管理服务水平。

四、配套改革

1、改革政府公共财政体制。建立财政支农稳定增长机制，市县两级财政支农投入增幅要高于一般预算收入增幅5个百分点，新增基础设施和社会事业预算的60％以上，土地出让收益、耕地占用税收入的80％以上用于统筹城乡发展。转变基础设施投入方向，今后农村基础设施投入重点向小城镇倾斜、向群众聚集区倾斜，最大限度地提高资金整合使用效益。加大村级公益事业建设一事一议财政奖补力度。探索建立道路、供水和垃圾、污水处理等农村基础设施和小型公益设施由政府统一建设、统一管护的管理体制。借鉴成都经验，以市财政为主、县级财政配套，逐步将村级公共服务和社会管理资金纳入财政预算。编列统筹城乡发展工作经费。以财政投入为杠杆，撬动社会多元化支农投入，着力构建“以工促农、以城带乡”长效机制。

2、改革农村土地管理制度。在坚持农村基本经营制度的前提下，探索放宽农业用地只能用于“农业经营”的政策范围，逐步使农业用地既可以用于种养业和林业，也可以用于建设农民专业合作社、农产品加工企业。逐步放宽农村集体建设用地的使用限制，探索以土地入股兴办现代企业的途径和方式。完善农村集体建设用地流转管理办法，建立公开、公平、公正、有序的流转市场，促进农村集体建设用地使用权依法规范流转。探索农村宅基地换住房、换就业、换社保的有效办法，鼓励农民向中心村集中居住，进入城镇购房、建房。争取利用土地使用权流转、耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩等政策，加强土地综合规划整治，消除“空心村”、分散村，集中建设新型农村社区，整合闲置低效利用土地，解决城镇化和新农村建设用地难题。

3、改革农村金融制度。加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等农村新型金融机构，力争每个县设立一家村镇银行或农村资金互助社。鼓励组建涉农金融租赁公司，为“三农”客户提供大型农机具和成套设备租赁服务。通过减免营业税、减免利息或进行财政补贴的方式，吸引鼓励各大商业银行增设农村基层网点，扩大“三农”融资。按照尊重农民物权原则，允许农民以房屋、果园、林木、土地承包经营权、大型农机具等作抵押，扩大有效担保物范围。探索设立农民工创业贷款、特色产业贷款、“一村一品”贷款、设施农业贷款、农业集约化经营贷款、龙头企业扶持贷款等有特色、有针对性的贷款种类，增加农户小额贷款投放，积极发展联户贷款，解决农民信贷难题。探索建立政策性农业保险制度，降低农民生产经营风险。

4、改革城乡户籍制度。按照“降低门槛、放宽政策、简化手续”的原则，深化户籍管理制度改革，实行城乡一元化的户口登记制度。逐步取消农业和非农业的户口性质划分，以具有固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，按照实际居住地统一登记为“居民户口”，使进城居住的农民在劳动就业、计划生育、子女上学、社会保障以及经济适用住房等方面与城镇居民享

有同等待遇。市外迁入人员在本地居住满3年、具有稳定收入来源的，可办理户籍迁入手续；本市籍已登记为“居民户口”且在农村有承包土地的人员，可保留土地承包经营权，同时依法享有和履行农村集体经济组织成员应有的权利和义务。

5、改革农村行政管理体制。大力推进乡镇机构改革，进一步转变乡镇政府职能，结合乡镇不同的功能定位和发展特色，确定不同的考核内容和办法，引导乡镇政府实现由传统管理型向现代服务型转变。扎实开展村级综合改革，推动村事务管理服务职能与集体资产经营管理职能相分离，明晰产权，健全村级组织运转保障机制。推进强镇扩权，通过县市区委托、授权等形式赋予乡镇在村镇建设、投资项目等方面的审批权和乡镇管理等方面的执法权。以便民、助民、利民、安民、富民为出发点，加强农村社会公共管理工作，建立健全农村社会服务工作保障机制。合理规划布局农村新社区，切实完善农村新社区的服务、自治、稳定和保障功能，探索建立集计生服务、医疗卫生、就业指导、农技服务、文化娱乐、纠纷调解等于一体的社区综合服务中心，构建功能齐全、服务全面的新平台，促进农村社区化进程。

五、组织领导

1、强化组织保障。充分发挥市统筹城乡发展工作领导小组及其办公室牵头抓总、协调指导、督促落实的职能，整合社会各方面资源，协力推进全市城乡一体化进程。各县市区成立由党政主要领导任组长的统筹城乡发展工作领导小组及其办公室，制定实施办法，落实工作经费，加强调研指导、组织协调和督促检查。市住房和城乡建设规划、国土资源、农业、交通运输、教育、文化广电新闻出版、卫生、人力资源和社会保障、公安等有关部门要制定具体配套措施，保证《意见》贯彻落实。

2、强化基层建设。以开展创先争优和“科学发展、升级晋档”活动为载体，切实加强农村党员、村民代表、农村工作指导员“三支队伍”建设，不断增强农村执政基础。进一步落实村务管理“四议四公开”决策监督制度，让农民真正享有知情权、决策权、参与权、管理权、监督权等民主权利，充分调动好、发挥好、维护好广大农民的积极性和创造性。

3、搞好典型示范。按照《咸阳市统筹城乡发展改革试验工作实施方案》（咸办字〔2010〕51号）要求，在抓好彬县-长武-旬邑、乾县-礼泉两个统筹城乡发展示范区建设的同时，把列入全省重点镇建设计划的乡镇全部纳入示范范围。在此基础上，兴平市、彬县示范乡镇分别达到5个，其余县分别达到3个。秦都区、渭城区、泾渭新区要结合省、市托管部分乡镇的实际，支持有条件的乡镇在整村搬迁、建设新社区等方面进行示范，树立一批成功典型，供其他县乡镇借鉴推广。

4、营造舆论氛围。通过各类新闻媒体加大宣传推动作用，引导各级各部门和广大干部群众解放思想、提高认识，理解支持统筹城乡发展工作，形成全社会共同参与的良好氛围。广泛开展统筹城乡发展改革先进典型的新闻宣传，及时反映各改革试验项目的进展情况，介绍改革试验的好做法和好经验，发挥先进典型的示范带动作用。

5、加强督查考核。完善城乡一体化发展目标量化分解和考核评价，半年一督查，一年一考核，并聘请人大代表、政协委员、专家学者以及群众代表对城乡一体化发展开展绩效评估。考核评估结果列为党政“一把手”实绩考核的重要内容，作为干部选拔使用的重要依据。

第三篇：中共诸城市委诸城市人民政府深化社区化发展意见加快统筹城乡一体化发展的意见

中共诸城市委 诸城市人民政府 关于深入推进社区建设

加快统筹城乡一体化发展的意见

（征求意见稿）

为不断提升社区化发展水平，推动全市转型跨越发展，加快构建统筹城乡一体化发展新格局，现就深入推进社区建设提出如下意见。

一、完善社区组织体系，实现城乡组织建设一体化 不断完善社区党组织建设，健全自治组织和工青妇等群团组织，大力发展各类经济社会组织，形成以社区党组织为核心、自治组织为主体、群团组织为纽带、各类经济社会组织为补充的社区组织体系。

1、创新社区党组织建设。搞好社区党组织换届。进一步完善社区党组织设臵，建立健全服务型党支部，按照“三高三强”要求，选优配强社区党组织负责人。推进城乡党组织联建。完善联建工作机制，围绕拉动经济发展、带动后进班子转化、提高农村党员干部素质、推动城乡文明共建等方面，积极开展联建活动，增强联建工作的针对性和实效性。积极推进镇域党建工作。提高镇直机关党委、规模以上非公有制企业党委、个体工商业党委的运行质量，进一步提升基层党建水平。完善社区党组织议事决策规范。实行党委初议制、联席议事制、决策听证制、公开办理制、定期评议制“五制”工作法，提高社区决策的科学化水平。推行

— 1 — 社区党务公开。成立社区党务公开工作领导小组及办事机构，制定工作方案和工作制度，编制党务公开目录，明确公开的内容、程序、时间、方式等，以党务公开带动社区事务公开，广泛接受党员、群众监督，提高社区事务的公开度和透明度。

2、健全社区自治组织。依法选举社区自治组织。精心组织，严格程序，在全部社区依法选举产生社区居（村）民委员会，配套完善人民调解、治安保卫、文教卫生、社会福利、经济管理、计划生育等下属委员会以及社区居（村）民议事会、居（村）务公开监督小组和民主理财小组等配套组织。探索设立社区事务监督管理委员会。依法依规对社区事务履行监督职责，形成对农村基层干部权力的监督制约机制和社区居民权益的自我保障机制。

3、积极发展社区群团组织。深化社区工会组织建设。社区内有2个以上企业或1个企事业单位、1个以上合作经济组织的农村社区组建工会联合会，村企合一的社区依托企业集团组建集团公司工会，不符合建立工会联合会条件的农村社区，建立工会工作站。探索“界别建团”新思路。在原有的农村社区团委、城乡联合团组织设臵基础上，探索建立以界别为单位建团的基层团建新模式，划分企业、部门、学校等界别，分别建立团总支或团支部。推进社区妇联组织建设。按照党建带妇建的原则，探索妇联组织设臵模式，在社区内符合条件的非公企业和单位全部建立妇联组织，扩大妇联组织覆盖面。

4、加快发展社区其他经济社会组织。引导鼓励社区单位和群众成立行业协会、中介机构、老年协会、农民体育协会、红白理事会等新型经济组织和社会组织，依法进行规范管理，充分发

— 2 — 挥其服务社区、服务群众、服务发展的作用。

二、加强社区平台建设，实现城乡基础设施一体化

加大投入力度，搞好社区服务中心建设改造，完善设施配套，加快信息化建设，搭建良好的服务阵地和平台，增强社区服务中心的载体功能。

1、改造提升社区服务中心。加强城市社区服务中心建设。遵循满足服务需求和方便社区居民群众的原则，通过整合、调剂、利用现有设施，或者采取新建、改建、共建等形式，在每个城市社区建设社区服务中心。改造提升农村社区服务中心。对部分老旧农村社区服务中心进行改造或重建，做到布局合理、功能完善、使用高效、管理规范，改善社区办公和群众生活条件。今年主要抓好37个条件较差的社区服务中心的建设改造，其中新建22个，扩建15个。

2、配齐配全内部设施。根据社区群众需求和工作需要，合理设臵服务站室（窗口），及时添臵、更新必要的办公和服务设施。加强社区服务中心设施的管理和维护，健全完善各项规章制度，确保各类服务设施的正常使用，发挥最大的社会效益。在每个社区建设1所高标准幼儿园，推动小学向社区聚集。

3、积极推进信息化建设。进一步健全完善社区综合信息管理和服务平台，实现数据统一收集、资源多方共享。将社区服务事项纳入全市审批服务网络，实现社区服务中心与市、镇审批中心全面对接，形成城乡一体的网上审批办公平台，实现社区便民服务事项网上办理。在农村社区启动光缆改造工程，新建网点176处，提高农村通讯质量。积极推进社区内部管理信息化，建立健

— 3 — 全信息采集、数据维护、系统安全、科学使用等工作制度，提高工作效率。

4、加强社区队伍建设。城市社区按照“每300户配一人，最低不少于5人”的标准，农村社区按照“每个社区配备4-7名专职工作人员”的标准配齐配全社区工作人员。加强对社区工作者的教育培训,积极探索实行社区工作者职业资格认证和持证上岗制度，加快社区工作者职业化、专业化步伐。健全监督机制，定期组织居民群众对社区工作人员进行民主评议。

5、完善社区配套设施建设。加快实现社区集中供暖。本着绿色环保的原则，选择经济实用、科学先进的供暖模式，建立健全集中供暖设施长效管护机制，确保所有农村社区全部实施集中供暖。完善城乡一体的垃圾污水处理体系。健全污水处理配套管网，进一步提高污水集中处理率，确保正常运转。完善镇街垃圾中转站和农村社区地埋式垃圾周转箱运转机制，实现环卫管理的城乡一体化。积极推进社区普及管道燃气供应。密州、龙都、昌城、舜王、辛兴所属社区普及管道燃气供气，其他镇的社区建设瓶组撬装站，实施集中供气。

三、健全社区公共服务体系，实现城乡公共服务一体化 适应农村社区化发展的新要求，进一步拓展服务领域，丰富服务内容，健全长效机制，构建城乡一体的公共服务体系，不断满足农民群众日益增长的公共服务需求。

1、加大社会保障力度。严格执行各类奖励、补贴、减免等优惠政策，确实让老百姓见到实惠。全力做好对农村低保户、五保户、受灾户等困难群体的救助工作，保障基本的生产生活。进

— 4 — 一步扩大社区职工社会保险覆盖面，全面实施新型农村养老保险制度，确保适龄参保农民全部纳入保障范围。积极做好农村低保、优抚对象的调查核实和审批工作，大力发展社区慈善事业，提高社会救助能力。今年全市农村五保集中供养标准提高到2700元，集中供养率保持在85%以上；对新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的补助标准统一提高到每人每年200元；农村低保标准由每年1200元提高到1600元。进一步加大保障性安居工程建设力度，用足用好国家和省相关优惠政策，多渠道筹集保障性住房房源，把有条件的建制镇纳入住房保障工作范围，鼓励引导镇街参与经济适用房建设和棚户区改造，进一步扩大覆盖面，年内建设完成廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和棚户区改造等保障性住房1500套以上，使保障政策惠及更多的低收入住房家庭。

2、搞好社区劳动就业。完善就业服务网络。发挥农村社区服务中心就业服务窗口和农村社区学院职能，为社区居民提供职业介绍、劳务输出、就业援助、技能培训等服务。整合城乡就业服务信息资源。完善城乡一体的就业互动平台、信息系统、培训体系，依托农村社区服务中心劳动就业保障服务平台，与市人力资源市场、镇街社会保障管理服务中心实现互联互通，建立共享共用的就业信息资源库，实现农民求职与企业招聘的有效对接。全年转移农村劳动力2.5万人以上。

3、提高社区医疗服务水平。丰富服务内容。健全完善社区医疗服务网点，为社区所有居民建立健康档案，对重点人群实行定期回访服务，对慢性病人实行跟踪服务，组织开展参合农民健

— 5 — 康查体。提高服务质量。建立农村社区医生淘汰制、问责制，定期对社区卫生技术人员进行业务培训，镇街卫生院每月组织1次考试，卫生局每半年组织1次考试；严格落实首诊负责、患者转诊等各项规章制度，全面推行药械集中招标采购，保证药品质量，降低群众医药负担；严格新农合资金使用管理，完善新农合微机信息管理系统，实现网上在线审核结算、实时监控和信息汇总，杜绝资金违规使用。

4、大力发展社区教育。整合社区教育培训阵地。完善以农村社区学院、农村社区分院和农村社区教学站为主体的社区教育网络，统筹社区服务中心的科技咨询窗口、远程教育网络、图书阅览室、电子阅览室等培训资源，不断添臵培训设备，规范培训流程。构建社区终身教育体系。根据居民生产生活需求，通过举办专家讲座、实用技术和劳动技能培训班、开展读书用书活动等方式，提高社区居民的科学文化素质，增强依靠科技致富的能力。

5、繁荣发展社区文化。加强文化人才队伍建设。积极培养社区文艺骨干，保护和挖掘优秀乡土文化，组建农民业余文艺团队，不断壮大社区文化队伍。开展健康向上的文化活动。组织市级文化部门、文艺团体进社区，带动提高社区庄户剧团、腰鼓队、秧歌队、说唱团等业余文艺团队的表演水平。培育社区特色文化。深入挖掘诸城古琴、大鼓、茂腔、快板、民间传说等传统文化资源，形成各具特色的社区文化，丰富社区群众的精神文化生活。

6、开展社区志愿服务。完善志愿服务体系。加强社区志愿服务联络站建设，不断壮大志愿者队伍，健全市志愿者协会、镇（街）和相关部门志愿者协会分会、社区志愿服务联络站城乡一

— 6 — 体的志愿服务组织体系。组织城区志愿者进社区。以“讲文明、树新风”为主题，开展“相约社区，城乡牵手志愿服务活动”，坚持社区需要、群众欢迎的原则，根据社区群众生产生活需求，从实际出发设计和确定服务项目和内容，组织协调城区部门单位的志愿者进社区开展扶危济困、科普教育、法律援助、技术指导等志愿服务。深化社区内志愿服务活动。由党员干部带头，组织引导社区内人大代表、政协委员及青年、妇女、民兵等社会各方面力量参与，推动社区志愿服务活动向纵深发展，形成“人人为我、我为人人”的良好风尚。

四、加快生产要素聚集，实现城乡经济发展一体化 把发展社区经济作为深入推进社区建设的核心，以农民增收为目标，以城乡一体化发展为方向，以经济结构调整为主线，以特色产业园区为平台，以项目建设为支撑，发挥各镇街、社区产业优势，统筹整合各类资源要素，完善产业规划布局，推动一二三次产业融合发展。

1、加快一二三次产业融合发展。结合全市蓝色经济区建设规划和“十二五”规划，引导农村社区立足资源条件和产业优势，积极搞好社区产业发展规划，以建设社区一二三次产业园区为抓手，逐步培育起特色鲜明、优势突出、布局合理的社区产业体系，推动社区产业融合发展。2011年，力争培育起100个特色产业社区。大力发展社区工业。建设好24处特色产业园，完善道路、管网等配套设施，提高园区承载能力，承接市、镇产业延伸和转移；推进生产要素向社区工业聚集，加大科学投入，推动项目建设，培育一批以农产品加工为重点的企业集群；鼓励引导骨干企

— 7 — 业将产业链条向社区延伸，设立分公司或协作配套加工点，促进农村劳动力就地向非农产业转移。大力发展社区农业。加快农业内部结构调整，优化主导产业布局，发展安全、优质、高效、品牌农业，年内特色农业社区发展到70个以上，围绕建设国家级、省级十二大主导产业基地，年内重点搞好10个农业产业示范园区和10个农产品质量安全示范园区建设，带动每个镇街建设3—5个重点农业园区；实施畜禽养殖“退村进园”工程，新改建标准化养殖园区100个以上；加快发展设施农业，力争年内新增设施农业面积5万亩；积极培育品牌农业，年内新增“三品一标”认证30个以上。大力发展社区服务业。积极发展连锁经营，深入推进“万村千乡市场工程”，鼓励发展“农超对接”，建立起覆盖全部农村社区、方便快捷的连锁经营体系，鼓励骨干流通企业年内在社区新建设发展直营店、加盟店100家；发展壮大社区专业市场，突出抓好林家村辣椒、贾悦农产品批发、桃林茶叶、桃园花生、金桥蔬菜等社区专业市场发展，不断增强市场的辐射带动力；打造商业示范社区，按照“山东省商业示范社区”标准，在全市培育13处商业示范社区，带动全市社区商贸服务业整体水平提升。

2、提升农业组织化和规模化水平。围绕社区农业主导产业、特色产业，积极培育规范农民专业合作社，提升运行质量，增强带动能力；引导合作社兴办加工、流通企业，延伸产业链条，提升产业档次，提高市场化程度；鼓励合作社创建品牌，提高产品附加值和经营效益。每个农村社区至少建立1个特色鲜明、运作规范、带动能力强的农民专业合作社。围绕农业园区建设、农业

— 8 — 龙头企业基地建设和农民专业合作社区发展，扩大土地流转规模，提高农业生产的规模化程度，力争年内社区土地流转总量达到承包土地面积的20%以上；积极探索土地流转有效形式，推进土地承包经营权股权化，创立土地股份合作社，提高土地经营效益，促进劳动力转移。

3、加强社区集体资产管理。完善理顺社区对经济联合社的管理、监督、指导机制，确保集体资产保值增值经营；推进集体资产产权制度改革，保障社区居民利益，提高资产经营水平。积极探索资产改制方式，加快改制进程，将各类经营性资产、资源性资产和公益性资产进行“股权化”改革，转变为独立核算的经济实体，积极稳妥地处臵、经营好原村集体资产，切实保障好社区居民利益。

4、积极开展金融服务进社区。加快社区金融自助服务终端建设。鼓励金融机构推进农村金融产品和服务方式创新，年内在全市所有农村社区实现自助服务终端的全覆盖。推进新型农村金融机构进社区。鼓励我市小额贷款公司及资金互助社等新型农村金融机构，积极发放小额信用贷款和农户联保贷款。扩大农村信贷投放。创新贷款担保方式，扩大有效担保范围，进一步扩大农户和农村企业贷款可用于担保的财产范围。建立贷款风险补偿制度，对提供贷款的金融机构进行风险补偿。

五、推动社区聚合居住，实现城乡生态文明一体化 将推进农民居住聚集融合作为深入推进社区建设的突破口，在尊重农民意愿的前提下，坚持公正、公开、公平的原则，通过科学规划引领、公共服务吸引、优惠政策引导、基础设施配套、— 9 — 物业服务保障、生活环境改善，按照现代化城镇的标准建设聚集融合区，打造低碳环保绿色宜居社区。

1、加快聚合居住区建设。坚持科学规划设计。本着方便农民生产生活和节能环保的原则，大力推广应用太阳能、沼气、地热能等可再生能源，全面考虑生产生活空间，合理设计式样户型，合理布局聚合居住区、养殖区和大型农机具存放点。加快聚集融合区建设速度。创新思路举措，统筹各类资源，加快推进社区聚集融合区建设，年内农村社区聚合居住区新建住房1.2万户。加强质量安全监管。强化业务培训和指导，严把关键环节，查处违法建设行为，确保建设工程质量安全。

2、创新社区物业管理。克服“重建轻管”的问题，把物业管理提高到与规划建设同等重要的位臵上来。借鉴先进地区社区物业管理经验，引导社区居民成立业主委员会，选聘大型物业服务企业，提高社区物业管理水平。建立健全社区物业管理体系，强化物业配套设施建设，规范物业管理行为，提升聚合居住区的品位档次，增强聚合居住区的吸引力。

3、加强生态环境建设。关停淘汰污染企业和落后产能，加强对社区内污染企业的治理，严禁“两高一资”项目进入社区。继续抓好农村“三大堆”清理，强化社区环境整治，提升社区环境质量。搞好社区农业节能减排，实施绿色能源建设项目。大力推广农村沼气、秸秆综合利用、测土配方施肥三大农业实用技术，构建农业低碳环保生态环境。倡导低碳环保的农村社区生活方式，年内新建户用沼气1000户。实施测土配方施肥，完成测土配方施肥技术系统的开发推广应用，减少农业面源污染。推广秸

— 10 — 秆生物反应堆技术，重点搞好5处示范点建设，打造农业发展循环产业链。加大社区绿化力度。以创建绿化示范社区为目标，重点抓好社区内主要街道两侧、房前屋后空闲隙地的绿化，年内所有镇街和一半以上的社区达到潍坊市级以上“绿化示范村镇”标准，建设绿色低碳宜居社区。

六、做实社区群众工作，实现城乡社会管理一体化 坚持党的群众路线，创新工作理念，完善工作机制，为群众办实事、解难题，解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题，努力提高社区居民的幸福感和满意度，为深化社区化发展奠定坚实的群众基础。

1、畅通群众诉求表达和联系渠道。建立民情台帐。通过落实制度，完善机制，实现联系包靠城乡居民全覆盖；每位包靠干部人手一本台帐，将所联系居民的家庭状况、实际困难、发展建议等分类记录；社区、镇街和市直包靠部门、单位按照管理权限，分级汇总，建立各自总台帐。解决实际问题。将台帐确定的待办事项，按照“属地管理”和“谁主管、谁负责”等原则，落实相应责任，限期处理办结；同时，实行销号管理和跟踪督查，确保群众的每项合理诉求和意见建议都得到及时答复和有效解决。拓宽联系渠道。不断深化党代表、人大代表、政协委员活动进社区工作，密切联系选民群众，了解反映群众意见、建议和诉求，及时为群众排忧解难。加强民意测评。针对科学发展、民生改善、干部作风等群众关注的热点难点问题，定期开展群众满意度调查测评，结果作为考核社区工作和评价干部的重要依据。

2、保障群众合法权益。维护群众民主权利。健全完善社区

— 11 — 民主决策、民主管理、民主监督制度，对事关群众切身利益的重要事项，广泛征求群众意见，自觉接受群众监督。创新社区财务资产管理。设立社区财务管理办公室，健全完善管理办法，加强社区财务、帐务管理，并在一定程度上进行公开，保障社区居民的知情权、监督权。满足群众司法需求。积极推进司法服务进社区，及时为群众提供法律咨询、代理诉讼、纠纷调处等服务；实行巡回审判，开展司法救助；发挥检察工作职能，依法严惩损害民生、民利、民权的犯罪行为。

3、加强和改进社会管理。创新社区警务工作。加强暂住人口服务和管理站建设，开设网上社区警务室，设立警方提示、警务公开、业务办理、群众咨询等专栏，做好交通管理、社区治安、消防监管等工作。加强社区维稳工作站建设。建立健全市、镇街、社区、自然村四级综治维稳组织网络，完善矛盾纠纷排查调处机制，近距离开展接警处警、调处纠纷、社区矫正等活动，提高社区治安防控水平。健全完善安全监管体系。在每个社区配备专职或兼职安全生产管理员，负责社区内企事业单位的安全生产工作，初步构建起“无缝隙”的安全生产管理体系。完善计生工作阵地。健全社区计生工作网络，加强服务大厅、人口学校、服务站和会员之家四块阵地建设，形成完善的社区计生管理服务体制和运行机制。全面推行网格化管理。创新社会管理机制，统筹执法监管资源，将生态环保、环境整治、物业管理等工作全部纳入网格化监管范围，严格落实工作责任，实现社会管理的无缝隙、全覆盖。

4、深入开展文明社区创建。实施“三带联创”工程。以“知

— 12 — 荣辱、重品行、讲文明、我行动”为主题，广泛开展“爱我诸城，做文明市民”系列主题实践活动，加快推进城乡文明一体化。扎实开展创评活动。发挥社区文化服务设施的阵地载体作用，吸引群众积极参与社区文明创建，开展“敬老爱亲”、“十星级文明户”等创评活动，培育文明新风。修订完善文明公约。加强科普法制宣传教育，开展争当模范守法居民、为社区建设献计献策等活动，提高社区居民文明素质，引导社区居民自觉移风易俗，抵制腐朽没落思想和邪教组织的侵蚀。加强传统文化教育。大力宣传具有诸城特色的孝德文化、名人文化、超然文化、红色文化和改革创新精神，引领群众思想，弘扬时代精神。

七、切实加强对社区建设工作的组织领导

深入推进社区建设，任务长期而艰巨。各级各部门要进一步提高认识，明确任务，落实责任，通力协作，不断深化社区化发展工作，努力开创全市城乡经济社会一体化发展的新局面。

1、加强组织领导。落实市级领导工作联系点和包靠责任制，督促指导社区创先争优，强化典型带动，促进比学赶超、全面提升。各镇（街道）主要领导要亲自抓，镇（街道）分管领导靠上抓，发挥各自作用，建立强有力的领导机制，形成领导合力。

2、分解落实责任。以项目化管理为方向，市里把深化社区化发展工作作为一个整体大项目紧抓不放，各级各有关部门各责任人把自己分管的工作作为一个小项目紧抓不放，列出开工竣工时间、具体推进措施、解决问题的办法、达到目标的时限等，明确任务，以项目化管理推进社区化发展进一步深化。市委市政府分管领导各负其责，分线推进；市人大常委会结合办理《关于发

— 13 — 展社区政治文明议案的决议》，通过听取专项报告、开展调查视察等方式，加强对社区化发展的监督支持；市政协搞好检查、视察，推进工作开展；市直有关部门根据各自职能分工，把服务切实送到社区；市社区工作办公室切实履行职责，指导推动面上工作开展。各镇（街道）要落实工作措施，形成共同深化社区化发展的工作机制。

3、搞好舆论引导。充分宣传深化社区化发展的意义，进一步提高全市上下的思想认识，调动广大干部群众参与深化社区化发展的积极性，努力营造深化社区化发展的良好舆论氛围。加大深化社区化发展的政策措施的宣传力度，使各项惠民政策深入民心，促进全面落实。加大对深化社区化发展先进典型的宣传力度，总结好经验、好做法，发挥好示范带动作用。

4、严格督导检查。市委、市政府督查室和市社区工作管理办公室要加强协调调度，定期不定期督查，促进工作落实。有关部门要加强业务指导检查，各镇（街道）要搞好协同合作，积极解决深化社区化发展过程中的问题。建立完善定期和不定期通报制度，增强各镇（街道）和有关部门推进工作的积极性。

5、强化考核激励。建立健全深化社区化发展考核机制，将考核结果纳入考核体系，增强各镇（街道）和有关部门的积极性和主动性。坚持“公开、公正、公平、透明”的原则，组织好各项考核，全面、客观地反映各镇（街道）、社区和有关部门的工作，推动社区化发展进一步深化。

2011年3月

第四篇：城乡统筹综合改革

[转] “城乡统筹综合改革”是一种变相的征地

“城乡统筹综合改革”是一种变相的征地

北京天则经济研究所学术委员会主席 张曙光

关于土地问题我在前年做过研究——城市化背景下土地产权的实施和保护，这是从总体方面来讨论的。今天专门来讨论农村的集体建设用地问题和小产权房的问题，包括8个方面的问题。

第一个问题：城市土地与农村宅基地的不同

集体建设用地大部分是宅基地，而矛盾最鲜明的也是在这一块，其他的没有多大问题。

农村与城市相比，有几个不同的特征：第一个是跟城市的房产比较起来，农村宅基地的取得方式不同。城市是通过市场化取得的，政府通过招、拍、挂卖给开发商，开发商建了房子卖给居民，产权也转移了，使用权也转移了，这是商品化交易的过程。农村则是集体划拨，是无偿的。这个无偿划拨虽然满足了农民平等的住房需求，但是想用这办法来控制宅基地的目的却没有达到。既然是“不要白不要”，农民就想多要，想收回多占和不用的宅基地是不可能的。第二个是城市的房屋都商品化了，没有什么限制：中国人可以买，外国人也可以买；城里人可以买，乡下人也可以买。而在农村，它基本上是不能让城里人买，只允许农村居民之间买卖，所以商品化的程度很低。这种状况，阻碍了农村经济的发展。为什么呢？我们可以看到，城市原来也是实行住房分配制，那时的城市房屋破烂得很，后来一商品化，城市马上就发展起来了，城市漂亮了，住房也好了。第三个是取得的数量不同。城里人的房子，可以买一套也可以买几套。农村规定只能是一户一宅，但是一户多宅的现象还是大量存在。保护耕地的目的并没有达到。第四个就是决策主体和所有者主体不一样。城市里的土地，政府是所有者，也是决策主体。但是农村土地的所有者主体是村集体，而能不能取得宅基地却要政府部门批准。农村宅基地和农用地的差别也很大。农用地可以主张权利，但是宅基地的问题始终没有解决，所以农村宅基地出了不少问题，而且寻租现象大量发生。

第二个问题：小产权房的法律困境

政府规定了一系列关于宅基地的管制办法———不准城里人买，不准农村人卖给城里人或转让给城里人。政府的管制执法有两种，一是行政执法，二是法院审理。行政执法，由国土资源部执行。国土资源部设了土地监察司，在各地设立了土地监察办公室，去年搞了土地执法大检查。法院审理的农民之间的宅基地官司有很多案例；但是在农民和市民之间土地交易的官司，审理的案子很少，但是影响非常大。我这里有两个案例。一个案例是，北京房山区的青龙头村，和城里的一个建设开发公司合作，盖了138套别墅。结果被遥感卫星发现以后，国土资源部和北京市规划办公室进行了执法检查。最后把138套中的85套给拆除了，并且对相应的人员作了处分。但是这以后，“小产权”房的问题并没有禁止住。因为首先这条法律本身有着很大的争议，其次圈占土地的利益太大，冒着杀头的危险也有人要干；还有查处的概率和处罚力度都不够。法院判决的一个最重要的案例就是宋庄画家村。许多画家买了农民的房子建起了画家村，由于画家村起来以后变成了北京市的艺术园区，所以村里就想把园区重新规划。这时土地升值了，一位农民就想反悔，就把买他房的画家告上了法院。法院的一审判决：画家是45000块钱买的一个院落，法院判决农民赔他9万块钱，这9万块钱是对他添建的那些损失的补偿。二审再判的时候，给画家赔得了18万，大概是占到了这个房子升值后收益的70%。村里面也做了一些安排使画家们能够继续留下来。这个案例的判决说明了现在法律的尴尬，判这个案例实际上是在考虑土地的增值收益到底属于谁？按照现在的法律来判就是应该属于这个农民。但是增值收益又是怎么来的？是画家在画家村里聚集使得这个地方兴起了一大批与原来农业无关的产业，比如画材画笔、绘画装裱、绘画拍卖、绘画交易等等，才使这个地方发展起来的。事实上，最后的判决主要收益还是归了画家。这个案例如果判了画家败诉，画家们一走，那么画家村没有了，这个以此为基础的开发区也就完了。

第三个问题：“城乡统筹综合改革”是一种变相的征地

对于宅基地的争夺一直是非常激烈的。前期是政府征地，结果征地的名声太坏，所以现在各地方政府变了个法———搞“城乡统筹综合改革”。那么城乡统筹到底是什么？我做了些调查。这里提供两个例子来说明，城乡统筹实际上是一种变相的征地。我去了重庆的九龙坡，这是重庆城乡统筹改革先走一步的实验点；看了天津开发区———华明示范镇。前一个，可以说改革是失败了。因为它最重要的一步就是政府征地以后，搞了个1000亩的博士园，其中200亩已经建成了。在这1000亩地里设计了140个蔬菜大棚，然后两个大棚之间建一座博士小楼，50万元———名义上为租，实际上是卖。最后大概是有人把此事反映给总理，这个试验就放下来了。天津开发区，它完全是财政包干的一个试验，把12个村的1.2万亩土地拿出3900亩盖楼，让农民上楼，一个农民平均37平方米。其余的地全部变成国有土地。市政府拿了4000亩，区政府2000亩，镇政府2000亩。大家可以看到综合城乡统筹是个什么。其实第二个案例中，它的实质完全是在现存法律之内的。就工作本身来说，两个地方都做得比较细，但是问题在什么地方呢？就是所有的城乡统筹的方式都是变相征地。因为前一段的征地太落伍、太露骨，那么现在的城乡统筹只是有效地解决了农民的住房问题，却并没有保障农民的财产权和发展权。因为所有置换出来的土地都实现了国有化，都被政府拿走，农民既丧失了处置权和使用权，也没有了收益权。前者是强征，而后者就是用一些好的远景把农民的地给拿走。

第四个问题：应让土地成为农民公共信托的资产

在目前的利益格局下，政府不可能真正兼顾城市和农民的利益。即使没有官员的寻租和腐败问题，都不可能兼顾农民的利益。为什么呢？城市要扩大，要地，还要钱、要融资。城市取得土地目的不是一个———不仅是要地，而且还要钱。所以城市不光是要把土地拿走，还要把收益拿走，这是现在城乡统筹的一个关键问题。真正的城乡统筹，我认为就应该划清一个界限：就是把土地给城市，用于城市建设；但是应该把收益留给农民。解决了这个问题，城乡统筹是没问题的，现有的作法剥夺了农民的参与权和发展权。天津开发区，政府从开发行借了25亿，把房子盖起来。但是卖不出去，钱回不来。预计有38亿的收益，现在只有2800万，所以农民的就业问题没有解决。只有让土地作为农民公共信托的资产，农民作为受益人才能解决这个问题。现在城乡统筹中存在着这样两个口号，一个是“宅基地换房”，一个是“以土地换社保”，这两个口号全部都是有问题的。“宅基地换房”是保障了农民的住房权利，而侵犯了农民的土地权利。而“以土地换社保”是以农民的财产权利换农民的公民权利。因为社会保障，比如基本养老、基本医疗是人们的基本公民权利。但是现在是农民把土地交出来才给你公民权，这是荒唐的，这没有任何平等可言。

第五个问题：土地级差收益的归属决定城市化的道路

其实对于宅基地，农民和基层有很多的创造，而这些创造基本上走出了一条解决宅基地问题的路子。我这里有两个案例。一个案例是北京的郑各庄。它是一个村社合一的体制，村里办了很多企业，最后留下来的是一个建筑企业。这个建筑企业现在有二级资质，可以承办奥运工程。村里边的土地，通过了村民和村、村和企业的一系列合作把地交由公司运作。现在村里有宅基地1050亩，用了250亩盖了60多幢楼，不到30%是村里的人住，人均是70平方米。再一部分是给村里和企业里的员工和村里的大学中学小学的老师们按成本价买的，然后有45%左右是按照商品房卖了，卖了23亿多。这23亿就作为企业发展的资金，现在是每一亩地企业给村里5000块钱的租金，这5000块钱就成了村里的共同信托基金的收益，由全村人共同享受，而且村民的福利状况可能比一些城里人还好。土地的资本化过程完全是村里自己做起来的。它创造了现在商品房开发的一个新的模式。现在的旧村改造都是通过政府拆迁，开发商建设，农民搬迁上楼。这样农民就丧失了土地，收益也没了，与政府的纠纷、与开发商的纠纷不断。但是自己开发、自己建设，是没有这个问题的，它打破了现行国有土地垄断供应条件下房地产市场畸形发展和房地产价格居高不下的局面，从而创造了新的模式。而现行的房地产开发模式是政府供应国有土地，由房地产开发商进行生产建设和生产经营，政府垄断了土地增值收益，开发商获得超额利润，农民的权益被剥夺。而郑各庄创造出一种不同的模式，利用的是盘活宅基地，建设的主体是村社企业，开发的部分商品房对外销售，收益全部留在农村。我们可以看到，实际上这个郑各庄的建筑企业公司具有了“集体土地资产经营管理公司”的性质。所以说他走出了一条十七届三中全会要解决的问题的路子。

还有一个案例是深圳的“城中村”。深圳的城中村是一个非常发达的社区———城中村有3.5万栋楼，1.2亿平方米，住了深圳人口中的520万人。而它完全是在宅基地的基础上发展起来的，这个过程中，政府四次限制，农民却四次抢建。先是建两、三层楼；后盖到了四、五层，七、八层；现在盖到了12层、15层以上，带电梯了。底下一层都是商家店铺，各种各样的服务产品都有。人们，特别是打工仔在这里能生存，因为租金便宜，一室一厅的房子是600-800块钱，两个人吃饭15块钱可以吃饱吃好。所以打工仔能够生存，深圳才能有今天的局面。在这个过程中，深圳市政府是要撤除城中村、改造城中村。为了限制城中村还曾经出台了《深圳私房租赁条例》———就是凡是登记了的、取得了产权的才能租，否则不能租。但是那么多人去深圳，要房子住，廉租屋市场供给和需求都是大量的，城中村就提供这样的供给。城中村，创造了另外一个经验，就是廉租房不仅是政府可以供给的，其实市场也是可以供给的。如果深圳还要再盖一亿多平方米的廉租屋，得花多少钱？当然，城中村有它的问题，它的楼房密度很大，消防、治安都会有一些问题。出现了这些问题要去想应该怎么解决，而不是去取缔它或是占它的利益。就这些农民创造出来的经验看，我觉得有几点我们要讨论：随着城市化的推进，农民主动参与和分享土地增值收益，正在成为一个共识。改革初期，土地价值没有显现，而现在显现了，那么农民自然要参与这块收益。政府是要限制它还是要引导它？这是个很重要的问题。而实际上土地级差收益的归属问题决定了城市化的道路问题。主流观点认为，土地级差收益的上升，是城市化带来的，是政府的基础设施带来的。但是这种观点只看到了表面，而没有看到本质。无数的事例证明了，没有农民自主的产业发展，没有人口的聚集，政府的本钱从什么地方来？因此，如果没有农民的土地权利这只鸡，哪里来的政府基础设施这个蛋？所以说土地级差收益归属问题决定了城市化的道路。归政府，就是走政府主导的城市化———也就是官员的城市化道路；归农民，就是走农民自主的城市化道路。

第六个问题：小产权房的几种方式

“小产权”房，实际是农民争夺和实施财产权、发展权的博弈。首先，“小产权”房，是相对于“大产权”房来的。“大产权”房就是城里的商品房。商品房的权利是充分的，价格也是市场的。但是“小产权”房，权利是受限制的，价格也是受限制的，所以称“小产权”房。政府的管制，使“小产权”房有两个概念，它有宽的定义和窄的定义：宽的定义是农村所有的房屋都是“小产权”房，因为政府禁止农民将自己的房子卖给城里人。还有一个窄的概念就是农村盖的商品房，不包括农民自己住的那一块。从“小产权”房开发建设的状况来看，开发建设从前面提到几个例子可以看到至少有三种方式：一是自主开发的建设方式，这里又有两种情况，第一种是由村庄供给建设用地，由村庄企业开发建设，如郑各庄那样，前提是有资金和建设能力；第二种是村民个人或者村集体雇请施工队来建设，然后出租和出售，如深圳“城中村”这种状况。二是合作开发，就是由村庄和外部企业合作，村庄向企业出租建设用地的使用权，外部企业出资开发建设。一方面满足村民的住房需求，另一方面满足企业发展的用地需求。其实青龙头就是这么个方式，不过失败了。重庆九龙坡有个陶家村也是采取这种模式。企业每年给一亩地一千斤稻谷的租金，去年稻谷的租金是九毛钱一斤，今年是一块钱一斤。它现在已经开发建设起来，引进了30多个企业，今年的产值达到了一亿多元。三是由开发商开发的，就是由村集体把建设用地一次性地出让给开发商，并承诺办理房产证，换得农民上楼和一次性的补偿，农民住进了楼，也就失去了土地。这个和政府征地、城乡统筹的方式基本是一样的。这种方式是有问题的，而前两种方式从现在来看都是解决问题的一条路子。现在农民们也有经验了，我们在天津开发区做调查的时候，有个村支书，政府想用他的地建葡萄园，但是在出让土地的时候，他不卖掉地上的设施（水井等），他要投资入股。

第七个问题：小产权房为什么越限越多

“小产权”房实际上是在城市住房商品化后发展起来的。以前城市的住宅是公房，在商品化以后的几年之间，城市的住房大为改善，1978年，城市人均住房面积只有6.7平方米，现在是平均26.1平方米。房地产的发展使城市周边的地价升值，刺激了城市周边房地产的开发。在这个情况下，由于现有的所谓“合法”的开发方式———政府征地，给农民30倍的赔偿，然后高价卖给开发商，使得开发商的利润大增———从2007年到2009年增加了48.4%的利润。也因为这样才撬动了“小产权”房的发展，因为一方面农村有土地，另一方面是地价不高———“小产权”房的地价只是“大产权”房的1/2或1/3；更重要的是，它有市场———很多农民进城以后需要住房，但是高价房租不起，那么“小产权”就是他们的乐园。目前，全国“小产权”房的面积达66亿平方米，“大产权”房是120亿平方米。在深圳，城中村的住房面积占深圳全部住宅的49%。通州区是北京市“小产权”房集中的地区，有人说通州的“小产权”房占全部住房面积超过了50%。通过这个事情我们可以看到：政府虽然严厉限制，但是“小产权”房却蓬勃发展，禁而不止。为什么会有这样的现象？我觉得这提出了一个问题———法律上的产权是公有还是私有，这不是问题的关键，关键看谁有产权实施和控制的能力。“小产权房”的实施能力由什么所决定？我觉得有那么几点：第一，产权的实施一个是由产权制度是否公正决定的。我们现在的产权制度可以说不符合这个条件。限制和取缔“小产权”房的规定是对农民不合理的剥夺和限制，缺乏合理的基础。因而在限制的过程中就会遇到阻力和反抗。第二，地权安排的有效性取决于传统地权规则的适应。其实在乡土社会，这个问题是更清楚的。传统的规则，你是不是违反了？事实上咱们现在的规定违反了过去的规定，甚至连集体产权的规定都没有维护。传统的规则必然随时都在起自己的作用，成为正式产权制度发生作用的依据和条件。

第八个问题：建立利益相容的机制

从法理上讲，农民出卖“小产权”房和他出卖粮食、蔬菜是一个道理———市场交易。那为什么要限制呢？这背后有一个不同———农民出售粮食、蔬菜是农民和农民竞争；而农民出卖“小产权”房是农民和开发商竞争。农民的“小产权”房实际上是动了开发商的奶酪，而开发商的背后是政府，问题的关键就在这里。我想讲的是改革的办法。土地问题是一个整体的问题，那么政府之所以提出要对“小产权”房进行限制，一个非常重要的原因就是想要保护耕地。我认为，保护耕地的前提之下，应放开“小产权”房的市场。实际上，目前政府的保护耕地政策是失败的，它没有达到利益相容，而是造成了许多利益矛盾。耕地问题上的一个利益冲突是中央政府和地方政府的冲突，冲突在土地的规划和土地的计划指标上；另一个是地方政府和农民的冲突，冲突在耕地上。按道理说土地保护是农民最想做的事情，农民也最有办法保护。而现在是农民不保护它，不光是因为“小产权”房，农村荒废的土地有的是，为什么呢？因为农民耕种粮食收益很低。农民不保护，地方政府不保护，开发商更不保护，只有中央政府保护，但是又没有办法保护，最没有办法的人最要保护耕地，最有办法的人却不保护耕地，这样的局面怎么去解决？就要想办法使政策让各方可以利益相容，有意愿去保护耕地。这是政策调整的很重要的方面。先找到粮产区集中的地方———黑龙江、吉林等地来保护，其他地方由地方政府去保护。不是现在这样强硬的办法，而是如何使种粮的收益达到平均收益的水平。怎么能够使得种地能达到平均收益水平？需要建立一个耕地保护的基金。通过补贴、提高粮价来提高收益。而保护基金人人有份，因为人人都要吃粮。按照成本承担和利益共享的原则来解决问题，不光是农民要承担，城市和发达地区，也要按照人口平均分担一部分保护基金使其建立起来。这些问题都解决了，就有两个办法可以解决“小产权”房问题：一个是可以向购房者收取一定的土地使用费，作为集体的共同基金；一个是国家对农民和集体建房者要收取相应的税收，建立房产物业税，把它留给地方。在这个基础上，对现在的法律进行一些修改。

第五篇：1、加快统筹城乡综合改革 推进新型城镇化步伐

推进统筹城乡综合改革加快新型城镇化步伐

改革开放以来，温州创造了举世瞩目的温州模式，改革发展取得了巨大成就，发展前景十分广阔。但也要清醒地认识到，近年来温州发展还存在很多不足，直接表现是发展速度相对较慢。温州发展相对缓慢的直接原因是投入不足，投资不足的关键原因是投资环境不佳。环境作为最大的公共品，所有的环境都依托于城市这个大平台。现代文明的发展历程，实质上就是城市化的发展提升过程。从发展的纵向历程看，我市农业在GDP中仅占3%，农业户籍人口却占70%以上，这些农村人口大部分都从事非农产业，而生活方式还处在农村的层面，没有真正融入城市，转化为真正的市民，说明温州的城市化大大滞后于工业化。同时我们的城市化也是不彻底的半城市化，存在着中心城市能级不高，村镇离散度大，城市化过渡性地域大量存在，农民生产方式与生活方式背离等现象，城市化的质量有待进一步提升。没有城市化的发展，就很难有现代经济的进一步繁荣和转型发展。只有城市让人一见钟情，才能集聚流动的高端要素、吸引各种投资、促进产业转型升级，才能让人日久生情、凝心聚力整合资源、加快发展和改善民生。

造成城市化不足最关键的原因是体制机制的制约。温州市场经济起步早，市场微观层面的体制机制比较灵活，这是

温州过去发展的最大优势。但随着发展阶段的推进，宏观层面的制度创新没有及时跟上来，公共制度供给不足是现阶段温州发展的根本制约。从总的发展进程看，目前对温州发展制约最大的还是城乡二元的制度障碍。长期以来，农村土地、产权、户籍等城乡二元制度安排，很大程度上将农民束缚在农村，生产要素没能真正在城乡之间合理流动起来，而是固化沉淀在农村，导致全社会资源配置效率低下，严重阻碍了城乡一体化进程。小而散的乡镇布局，使各个乡镇都在各自的行政区域内自我服务、自我发展，造成基础设施和公用设施的低水平重复建设，导致资源财富的巨大浪费，对农民没有吸引力，对周围农村的组织协调作用也难以发挥,城乡一体化发展缺乏有力的战略节点支撑。必须从体制机制改革入手，加快推进新型城市化，打造发展平台，优化发展环境，全面强化投入，推进转型发展。

以统筹城乡综合配套改革为动力加快推进新型城镇化，要着力抓好以下四个方面的工作。

一要以乡镇撤扩并为突破口，切实推进大都市功能区和中心镇建设，构建网络型组团式的城镇体系。要着力建设1个主中心、6个副中心和50个区域性中心镇，构建“1650”网络型组团式的城镇体系。实施乡镇撤扩并，在大都市主中心、副中心地区，实施撤乡镇建街道，规划建设若干个区镇合一、布局合理、分工明确的大都市功能区；同时各县(市、区)全面实施乡镇撤扩并，建设若干个具有区位优势、产业依托和自身特色的区域性中心镇。扎实推进扩权强镇，做大做强中心镇。

二要以要素市场化“三分三改”为核心，切实破除城乡二元结构，促进各类要素向城镇集聚。“三分三改”，就是政经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改。政经分开，指把村“两委”组织与村级集体经济组织分开。资地分开，指把土地资产与非土地资产分开，使得非土地资产能够正常自由流动。户产分开，指把户口与产权关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。股改，指对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革。地改，指农用地“三不变”流转，宅基地助农民进城，建用地同国有入市。户改，指户籍制度改革，即户口以实有人口、实有住所为依据，按居住地登记，还原户口本来的社会管理功能。

三要以农房改造建设为切入点，切实抓好综合配套改革试点，引导农民进镇入城。要按照“一镇一试点、一镇一规划、一镇一政策、一镇一平台”的要求，以中心镇为单位，从推进农房改造建设入手，以政府为主导、农民为主体，依照依法、有偿、自愿的原则，及时启动统筹城乡综合配套改革试点，加快推进农民向市民转变、农村向社区转变、传统农业向现代农业转变。

四要以全面深化其他改革为配套，切实加强城乡公共服

务一体化建设，保障农民进城后安居乐业。全面深化其他配套改革，切实完善进城农民社会保障、公共服务均等化和金融服务等方面的政策配套，建立健全农村新社区管理服务体制，真正使农民和市民拥有平等的公民待遇和地位。

在统筹城乡推进城镇化改革过程中，要加强组织领导，各县(市、区)委书记要集中精力、亲自挂帅抓好这项工作，务求抓出成效。要强化机制建设，把统筹城乡作为责任目标考核的重点之一，努力形成协调推进的工作机制。要营造浓厚氛围，切实加大宣传力度，全面开展培训，努力营造浓厚的改革发展氛围。

谢子康

2011年1月9日