陕西省国有地勘单位深化改革发展与思考[五篇]

第一篇：陕西省国有地勘单位深化改革发展与思考

陕西省国有地勘单位深化改革发展与思考

周鑫，王志刚

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

地勘单位长期实行事业单位和企业厘定不清、混合运行的管理体制，称其为‘戴事业帽子，走企业路子’（杨伯轩等，2014）。陕西省自2008年12月启动全省地勘单位企业化改革工作，至2014年6月陕西省机构编制委员会发文撤销四个地勘局及所属地勘单位事业建制，经过6个月的时间，省属4家地勘局及所属地勘单位均已改制成企业，脱离了事业体制。文本拟通过阐述陕西省国有地勘单位的改革历程以及推进改革中存在的主要问题和矛盾，分析当前深化改革面临的新问题，最终提出国有地勘单位改革发展的一些思考和建议。1 陕西省地勘单位改革基本情况

2008年12月，陕西省政府办公厅下发《关于印发我省地勘单 改革有关文件的通知》（陕政办发【2008】128号）（以下简称“128号文”），明确了改革的目标、任务和政策，启动了全省地勘单位企业文化改革工作。省政府专门在省国土资源厅设立地勘行业管理办公室，负责全省地勘单位体制改革的指导、协调和督促工作，并牵头组织有关部门定期召开改革协调会。在省委、省政府的直接领导下和有关部门的支持下，经过几年的努力，当前省属4家地勘局（地勘、有色、煤田、核工业）均已改制成企业，分别成立了陕西省地质矿产勘查开发总公司、西北有色地质矿业集团有限公司、陕西省煤田地质有限公司和中陕核工业集团公司，组建了陕西省地质调查院。改革取得的主要成果有：

1.1 经营效益较转制前均有较大增长

省属4家国有地勘单位（地矿、有色、煤田、核工业）的经营收入由2008年的28亿多元增加至2013年的98亿多元，年均递增28%。2013年，4家单位的总利润分别为1.06亿元、5586万元、4500万元和1.07亿元。

1.2地勘企业架构基本形成

经过事企分离、整体转企和完善法人治理结构三个阶段，初步形成了适应现代企业制度的法人治理结构。各单位积极进行企业制度建设，规范融合企业财务制度和地勘会计制度，按企业招聘员工、选聘干部，积极开展企业文化建设，企业经营理念进一步明确，地勘立企、矿业兴企、工勘稳企、多元发展的经营思路基本确立。1.3 找矿主力军作用得到积极发挥

自2011年找矿突破战略行动启动以来，陕西先后设立国家级整装勘查区15个、省级重点勘查区21个。省政府出台《关于加强地质找矿促进经济持续发展的意见》，从2013年起5年内，每年从两权价款省级留成部分中，拿出10%设立省地勘基金，专项用于地质调查和矿产勘查，同时配套《找矿成果奖励办法》和《基金管理办法》等奖励政策，支持各地勘企业积极参与地质技矿突破战略行动。1.4 省级公益性地质工作队伍顺利组建

保留公益性地勘队伍是为经济社会发展提供矿产资源保障的基本前提(林强，2013)。陕西新组建成立省地质凋查院作为开展省公益 性地质工作的重要支撑单位，承担中国地质调查局和省政府在陕西省开展的公益项目。该院按照陕西省生态文明建设的要求，陆续开展了陕北煤炭开采区采动损害调查；完成汛期地质灾害预报预警，为全省地质灾害防治提供技术支撑；开展年度地下水动态监测，为陕西地下水管理保护、优化配置、合理开发利用提供科学依据。2 改革推进中存在的主要问题和矛盾

回顾几年来的改革发展历程，陕西省在全国率先实施的地勘单位企业化改革取得了实质性结果，但由于没有参照的经验可循及国有地勘单位的特珠性，改革难免遇到一些问题和困难，所带求的制度冲突及深层次矛盾亦逐步显现，主要有三个方面。2．1 事业身份问题成为焦点，尚未出台相关政策

为支持地勘单位改革和改企后的发展，按照"128号文”规定，2008年年底以前，参加工作的，企业改制后原事业单位人员身份不变，退休时按改革时保留的原身份退休并享受待遇。2015年1月，国务院印发《关丁机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发【2015】2号)，自2014年10月1日起对事业单位人员养老保险进行改革。对于属于事业身份当前在职并作为地勘企业主要骨干的“老人”，其事业身份如何保留，养老保险政策如何对接，“老人老制度”如何具体执行，当前都没有出台可供操作的政策和细则。地勘单位本来经营面窄，历经千辛对外创收的相当一部分收入，要用来解决历史负担，造成发展能力极弱（付英等．2012）。2.2 地勘单位资本积累严重不足，产业持续发展乏力 地勘单位在改节后要想生存和发展，就得不断拓展自己的市场，培育自己的支柱产（何朋聪，2012）。事业属性的地勘单位没有资本积累，企业化资本金严重不足。探矿权是地勘单位生存发展和实现找矿突破的关键，地勘企业通过经营探矿权，通过资本运作和勘工作的实旋，实现探矿权资产增值和资本投入产出的良性循环。地勘单位只能从事单纯的地质勘查，根本无法与高附加值的矿业链接（匙文，2014）。目前省内各地勘单位持有的优质探矿权，多年来经过变现合作等已经所剩无几，新获取探矿权限于政策的制约、市场竞争的压力有很大难度。没有探矿权，无法自主开展地质工作，实施勘查开发一体化，在市场上．只能处于“打工者”地位，发展前景堪忧。2.3 涉及事转企的部分政策缺乏衔接造成矛盾

地勘单位人事管理中存在人员流动困难和事业身份人员技术职称晋升不能兑现档案工资的问题。职称普升和国家、省上政策性调资的，应在档案中进行相应调整，但实际难以贯彻。改制期间人事档案冻结，各单位对符合条件的技术人员进行考试晋级难以进档。直接影响以后退休费计算基数。当前尚无在职事业身份人员在本系统内调动如何办理相关手续的规定，使得在职事业身份人员系统内调动的有关正常手续难以办理，医保等社保无法转移。此外，原事业单位可以享受的税收优惠政策，地勘企业无法享受到，且在税收“营改增”后，负担有所加重。当前深化改革面临的新问题

2011年中共中央、国务院出台的分类推进事业单位改革的指导 意见(中发【2011】5号）和国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知(国办发【2011】37号）对国有地勘单位来说是改革的继续深化和推进（田国华等，2013）。各地政府按照“总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进”的力式，逐步推进国有地勘单位分类改革（米强，2014）。2014年6月，陕西省机构编制委员会发文撤销四个地勘局及所属53个地勘单位事业建制，共收回事业编制21392名。事业建制撤消后，深化改革面临着下列新的情况和问题。

3.1 地勘事业经费拨付渠道的疏通问题

撤销事业局并收回事业编制后，原有对于事业编献单位的地勘事业经费是否仍按原来的数额划拨到地勘企业，是否随国家针对国有企业的相关政策同时凋整，同时．作为对地勘单位转企的支持，能否随着国家政策的调整和经济社会的发展给予一定程度的增加．需要稳妥地处理。当前需要疏通经费拨付的渠道，避免地勘企业承担大量的离退休人员费用，从而影响和制约企业的发展。3.2事业单位享受到的优惠政策延续问题

国家和地方政府为支持事业单位的发展，制定了部分优惠政策，如：中央给予地勘事业单位的中央预算内补助项目，如小型基本建设费用，给予地勘事业单位的贷款贴息等诸多优惠政策、扶持资金，地勘企业很难争取到；去年出台的调整地质勘探职工野外工作津贴标准，执行范围限于国有地质勘查事业单位，没有考虑到国有地质勘查企业单位；部分国家地调项目和省级地勘基金项目在招投标过程中，仅限事业单位投标，企业主体被排除在外；部分省份、市县对从事地质勘查的事业单位免交安全生产风险抵押金，对企业性质的探矿权人，按企业规模对单个项目收取高额的安全生产风险抵押金，多项目累计金额很大，地勘企业难以承担。

3.3 依附于事业单位的各种资质、矿权、贷款过渡转换问题

当前，除了国土资源部发文明确了对转制后的陕西省地勘单位的地质勘查资质进行划转，给予了支持，其他以原事业单位身份取得的其他部门的各项资质，在撤销事业建制后，原申请资质的事业单位已经不存在，资质自动失效。重新申请这些资质的手续都很繁琐，矿业权也涉及到变更的问题。此外，地勘单位以原事业单位名义的贷款、担保，由于各项贷款的主体发生变更需要征得银行同意，延续与变更手续繁琐，存在违约可能，且纠纷不易解决，对地勘单位资金筹措十分不利，同时有可能面临资金链断裂的风险。3.4 公益性地质队伍与商业性地质队伍的关系问题

目前公益性地质工作体系还存在许多不尽人意之处，产品质量和服务质量都不能满足经济社会发展的需要（彭齐鸣，2014）。“128号文”要求事企分开，公益性与商业性地质工作分体运行，为此成立专 门的公益性地质队伍。应充分利用各种类型各种专业队伍的优势，打破队伍的界限，协调好公益性地质队伍和商业性地质队伍的关系：公益性地质工作可以由商业性地质队伍承担，并不会影响公益性地质队伍的稳定，一定程度上能够促进地质工作质量的提高，发挥国有地勘，单位找矿主力军的作用。4 对深化国有地勘单位改革发展的思考

4．1 国土资源主管部门要加强对地勘行业发展和改革的指导

目前地勘单位的分类与定编的大部分工作由各单位上报省编办，没能充分考虑省地勘行业主管部门的指导意见，缺乏与全省地质工作衔接的统筹考虑（高兵等，2013）。国土资源主管部门要从行业管理的角度出发，加强对地勘单位改革的分类指导，积极做好与国家事业单位分类改革的衔接工作。建议国土资源行业主管部门组织开展地质勘查行业发展战略研究，尽快制定地质勘查行业发展规划，明确地质勘查行业未来的发展方向。

4.2 为国有地勘单位深化改革营造良好政策环境

继续推动已出台的支持政策的落实．并根据新情况及时争取符合自身实际的优惠政策，尤其要对经营类地勘单位给予一些特殊优惠政策（方群，2013）。一是营造事企平等的市场政策环境，支持转企改革。制定有利于省级公益性地质队伍发展的项目管理办法，支持转企的地勘单位能够申请、竞标和承担国家地调项目、外省基金项目，理顺地勘企业承担国家地质凋查项目的资金渠道、账务管理通道。二是为转企的国有地勘企业增加资本金。积极落实“属的期国家出资勘查形成的探矿权和采矿权，转让时经批准其价款全部或部分转增为国家资本金”等相关政策。三是完善新形势下的地勘会计制度，积极探索地勘会计核算制度与企业会计核算制度有效融合的途径。4.3 建立专门的协调机构推动地勘单位改革

在国家事业单位分类改革的大背景下，陕西省国有地勘单位比较 被动，失去了选择何种分类的权力。“戴事业帽子”，走企业路子是地勘单位在特定历史条件下的一种权益性选择（邵毅，2012）。与其被动改革，不如主动变革。建议其他省份建立并建实专门的改革协调机构，统一地勘单位的诉求，研究制定相关政策，使得全省一盘棋，让各项支持政策能够细化落实。同时落实离退休职工、在职职工事业身价、精简下放职工、事业经费等事业管理职能和具体的管理部门，稳定改革期间的职工队伍。

4.4 继续关注陕西省国有地勘单位改革进展

党的十八届三中全会吹响了新一轮改革的号角，国有地勘单位改革再一次被提到议事日程（施俊法等，2015）。陕西省高度重视地勘单位改革，结合自身特点，充分考虑地勘单位的利益诉求，人力推进企业化改革，为省内地勘单位的发展和实现找到突破奠定了基础，对全国的地勘单位改革产生了很大的影响。建议国土资源行业主管部门密切跟踪陕西省国有地勘单位改革进展，同时要加强对各省地勘单位改革的指导，密切跟踪改革进展，及时总结宝贵经验，分析了解存在的困难与问题，为其他省的国有

第二篇：国有地勘单位改革与发展研究报告

国有地勘单位改革与发展研究报告

国有地勘单位改革与发展 研究报告

地质咨询部·一处 二○○八年十二月

国有地勘单位改革与发展研究报告

地质咨询部

摘要：本研究报告是根据《国务院关于加强地质工作的决定》要求“完善地质工作体制机制”，“深化国有地质勘查单位改革”，“认真总结改革经验，加大工作力度，因地制宜，区别对待，加强对改革的指导”的内容，结合咨询中心及地质咨询部的工作实际确定的2008年调研项目。

报告总结我国地勘单位改革的历程，阐述了地勘单位改革的必要性和必然性，只有将改革和发展结合起来，用改革促进发展，用发展巩固改革成果。报告重点分析了属地化后各省地勘单位改革的探索，分析了目前的改革特点，对国有地勘单位改革顺利推进和经济快速增长的原因进行了分析，提出了国有地勘单位转企面临的困难和问题：改革缺少国家层面有效的宏观指导；企业化的改革方向与事转企政策不协调、不配套；现行政策对地勘单位继续维持事业体制有利，而对转制为企业不利；改革思路不能随客观形势的变化而变化，使得改革相对被动；事企分开处于两难局面。

为贯彻徐绍史部长“地勘单位要加强管理制度和经营机制的改革，进一步增强活力和竞争力，增强地勘单位的综合实力，更好地在市场经济条件下生存和发展”。报告提出了在政府推动和整体统筹下，深化地勘单位改革的建议，使现行法律、法规、政策能突出体现对公平竞争的保障、对不正当竞争的限制和对合法权益的维护，解决地勘单位的事业身份与企业运作的矛盾，促进地勘单位的经济发展。

一、地勘单位改革的必要性和必然性

我国大规模开展地质工作是新中国成立之后，当时是全面学习原苏联的经验，实施计划经济体制的时期。为和计划经济体制相适应，我国地勘单位的组建，采用行政方法设置，用事业机制管理。

用行政方法设置的地勘单位，分为块块和条条两大类。块块是指按行政区域设立。即各省（直辖市、自治区），都设立地质局(后改为地矿局)，其队伍规模根据行政区划的大小而有所不同；条条是指不同工业部门按部门的需要设立。地质部(后改为地矿部)的地勘队伍最多，为国家的经济、社会全方位服务；与此同时，有矿产资源需求的工业部门也成立了自己的地勘单位，最终有10个中央部委都建立了自己的地勘队伍。

用事业机制管理，即全国地质工作都由中央财政拨款，用计划方法安排，并作为经费运作。年初向地勘单位拨款，年末根据地勘单位的决算给予核销，地勘费不进入矿产品成本或工程成本，也不同地勘成果直接挂钩，地勘成果无偿交给矿山企业和工程建设单位使用。

地勘单位用行政方法设置、用事业机制管理，其优点是队伍调动机动灵活，并具有部队艰苦奋斗的优良作风。但其缺点是容易造成队伍盲目扩张。其原因：一是地勘费采用财政资金核销制，用钱方便且用钱单位没有压力，都争取多要地勘费。二是由于中央拨付的地勘费，基本上是按人头给的，人多经费就多，必然造成地勘单位队伍扩张，机构重叠，工作重复，不计工作成本。如从1968年到1978年的十年间，全国吃地勘费的地勘职工由43万人增至94万人。

用行政方法设置、用事业机制管理的地勘单位体制，是和计划经济的体制相适应的。因为不管是事业单位还是企业，统统是国家所有，事业单位的工作经费和企业投资统统由国家财政出资，企业利润也统统上交国家财政，地勘队伍、矿山企业、工程建设都是吃国家的“大锅饭”，干好干坏一个样。所以，地勘工作成果，也就不用分公益性和商业性，一律无偿交给需要的单位使用。

但是1984年10月，党的十三届三中全会作出了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确我国社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济后，情况就不一样了，我国的经济成分和经济结构开始发生很大的变化，国有企业普遍进行公司制改革，初步建立起了现代企业制度；民营企业得到了史无前例的发展，已成为国民经济的重要组成部分，在经济发展中发挥了重要作用。国有企业和民营企业同时成为我国市场经济的主体，为社会主义市场经济体制的形成和国民经济的持续快速发展共同作出贡献。这一体制的转变，使得国有企业不再是计划经济模式下的政府的附属物，而是“自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展”的独立法人；他们不再是政府的“钱櫃”，只要依法上交利润和纳税就可以了。非国有企业（如集体、私营、股份制企业和外资企业等），更是独立的法人，只有依法经营和承担向国家纳税的义务。市场经济条件下的企业的特点是以适应市场需要，追求最佳效益为目的，所以，矿产开发或工程建设均是商业行为，为此为矿产开发或工程建设服务的勘查投入，应该进入企业各自的产品或项目成本。就是说，商业性地勘工作费用应由使用地勘成果的企业进行支付。只有公益性性质的地质工作费用才由国家或地方财政埋单，并无偿提供社会服务。所以，公益性地质工作与商业性地质工作资金来源的渠道是不同的，性质也是不一样的。公益性地质工作费用由国家或地方财政划拨，列入指令性的工作计划，费用是核销制；商业性地质工作资金是通过经济合同的方式，通过市场取得的经营收入，多劳多得。所以，专门从事公益性地质工作的队伍应是事业性质；而从事商业性地质工作的队伍应是企业性质。这就是在市场经济条件下，地质工作分为公益性和商业性；地勘工作队伍也分为公益性地勘队伍和商业性地勘队伍的原因。

据此，在实施中国特色社会主义市场经济条件下的我国的地质工作，也必须将地质工作分成公益性和商业性两类，并且要分体运行。公益性地勘工作由政府财政出资，为公益性事业全方位无偿服务；而商业性地勘工作，要在市场竞争中求生存、求发展。同时，地勘产业队伍规模和结构的调整，也需要依据地勘市场的需求，用企业的机制来进行推动。但是对这个问题的认识和实践，却经过一段较长的过程。

二、国有地勘单位改革与发展的现状

（一）国有地勘单位改革推进的历程

国有地勘单位改革，大体从1985年开始，至今大约有20多年时间，经历了两个改革的发展阶段：

第一阶段：改革探索阶段：时间大体上从1985年原地矿部提出“三化”开始，到原地矿部石油局整体改企和地勘队伍开始实施属地化管理为止。

1984年10月，党的十三届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确我国社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济。1985年，原地矿部根据《经济体制改革的决定》的精神，颁发了以简政放权为主要内容的两个文件，针对旧体制下对地勘单位管得过多、统得过死的弊端，在计划、财务、劳动工资、机构设置等方面提出了扩大地勘单位的自主权，并实施“项目管理、地质市场、多种经营”三大工程，特别是提出开拓“地质市场”作为改革的突破口。由于地勘单位在开拓“地质市场”和“多种经营”中有了新的资金来源渠道，给地勘单位的发展注入了新的活力，这样就很自然地将市场机制引入到计划地质工作中来。与此同时，进行了地质工作的“三化”，即地质成果商品化、地勘单位企业化、地勘队伍社会化的讨论与实践，这既包含有企业化取向的改革，又有了生产经营结构调整的内容。这一阶段改革的特点是“摸着石头过河”、“八仙过海，各显神通”，对改革的最终目标不十分明确，多属于队伍内部机制改革的性质，尚未涉及地质工作体制改革的内容。只是在事业体制下，探索企业化管理（机制层面）的途径，所以改革的开放程度较低，力度不大。由于受当时国家总体经济较为困难的影响，造成矿业不景气、地勘事业费严重不足，所以，上述改革对当时的地勘队伍度过难关，仍发挥了重大作用。

当时在改革与发展的实践上，既有成功的经验，也有很多失败的教训。总体看，开拓地质市场（主要指地勘业的延伸产业），如工程勘查、工程施工、小矿山等，效果比较好；而开拓的多种经营项目（如制造业、商业、服务业、养殖业等）效果比较差。但不管怎么说，通过这场市场的洗礼，很多地勘单位在市场环境中逐步学会了“游泳”。在完成国家下达的地质工作计划的同时，初步学会了进行市场开拓，并取得了市场收入，弥补了预算内地勘费的不足，缓解了地勘队伍的困难。从这个意义上说，这个阶段的改革，既为国家减轻了经济负担，同时也是地勘单位为其生存和发展进行市场探索的过程，为深化改革扫除了思想障碍。在这阶段还实现了地勘队伍基地由农村、山区搬迁至城市的目标，而且一般都搬进了地级以上规模的城市，这一战略性举措，其意义是极其重大的。它既解决了职工和家属生活上的后顾之忧，更为地勘单位实施市场化运作，开展商业性地质工作，提供了有效运作的平台。

第二阶段是从1999年地勘队伍实施属地化管理改革开始到现在。这一阶段地勘队伍改革的特点是改革目标明确，即“地勘队伍改革必须坚持事企分开，必须坚持公益性与商业性地质工作分开运行，必须坚持探索建立现代地勘企业制度”。但在实施步骤上，采取渐进式改革模式，统筹规划，逐步推进。

1999年4月，国务院下发了《地质勘查队伍管理体制改革方案》（国办发［1999］37号）。该改革方案明确要求：一是地勘队伍改革必须坚持事企分开、公益性与商业性地质工作分开运行、探索建立现代地勘企业制度。二是将大部分地勘队伍实行属地化管理，并逐步实现企业化经营。在此后不到3个月的时间内，原地质矿产部在各省（区、市）的地勘队伍，由中央政府管理转为地方政府管理。队伍包括31个厅局级地勘单位，760个县处级地勘单位，职工总数38.52万人（其中在职职工22.53万人、离退休职工15.99万人）。按照中央给予这次改革的政策，从中央财政划转到地方财政的地勘费基数为31.34亿元；划转资产总额187.28亿元，负债总额100.65亿元，净资产86.63亿元，其中国家基金（资本）69.37亿元。在地勘队伍属地化的基础上，中国地质调查局成立，中国地质科学院重新组建。工业部门管理的地勘队伍，于2001年按照国务院办公厅《国家经贸委管理的国家局所属地质勘查单位管理体制改革实施方案》（国办发［2001］2号文）的要求，大部分也实行属地化管理；地方接受有困难的部分，交由中央部门管理；至此，工业部门所属地勘队伍管理体制改革也顺利进行并完成。这是建国50年来，国家地勘队伍管理体制的重大改革，属地化管理的地勘单位约63万人（在职34万人，离退休29万人），其中，原地矿系统的约38万多人，原工业部门约25万人；交由中央管理的地勘单位主要是原冶金、煤田、建材、化工、核工、有色等行业部分地勘队伍，约9万人（在职4.5万人，离退休4.5万人）。

实施属地化管理的地勘单位绝大多数被列为省直属事业单位，级别不变，业务接受国土资源部门的指导。其他一些地勘队伍由中央主管部门或集团公司领导。

这阶段改革的特点是：60多万人的地勘队伍实施了由中央管理向地方政府管理体制转变，体制改革的力度大，速度快，措施得力，仅用短短3年多的时间，就完成了队伍的顺畅过渡。在改革的目标上也十分明确，即必须坚持事企分开、公益性与商业性地质工作分开运行、探索建立现代地勘企业制度。但在改革目标的实施步骤上，要求在认真总结改革经验的基础上，因地制宜，区别对待，从实际出发，逐步推进。同时，中央和地方政府为推动国有地勘单位改革，制定了一系列支持国有地勘单位进行属地化管理的优惠政策，并要求全面得到落实，以解除国有地勘单位改革的后顾之忧。由于这一渐进式改革步骤，使得属地化后的国有地勘单位得以从容应对。多数国有地勘单位在坚持企业化改革方向的前提下，能根据队伍自身的具体情况、所处区域的自然、经济环境，依照国家对地勘单位改革的具体要求，采取有针对性的改革措施，在改革途径、方式、方法上进行了一系列改革的探索。

目前改革已初步做到了公益性地质工作和商业性地质工作分开运行，其中公益性地质工作由新组建的中国地调局组织实施；商业性地质工作由原国有地勘队伍和多种所有制的地勘队伍，依据市场的需要，通过单位委托或市场竞争方式来承担工作任务。国家虽然仍保留了地勘费基数，但地勘费基数的80%的经费，用于保障离退休职工法定的生活费和其他保障性支出，以保障队伍的稳定；只有地勘费基数的20%左右经费，作为地勘单位逐步企业化的改革成本（原国有地勘队伍不再承担地质工作计划任务），用于支持原国有地勘单位在市场中进行拼搏，以适应市场环境，使之逐步转为企业。也就是《地质勘查队伍管理体制改革方案》［国办发(1999)37号文］明确的：“地质勘查单位主要从事资源勘查、开发和工程勘查工作。同时积极开展多种经营和服务创收，逐步成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体”。对工业部门地勘队伍的说法是：“可以从各自部门的实际情况出发，改组为企业或进入企业集团”。由此可见，不管是原地矿部所辖的地勘队伍，还是工业部门管理的地勘队伍，除保留部分公益性地质队伍外，其改革的目标都是建立现代地勘企业制度。

国有地勘单位对改革的探索，可以说既有创意，又各具特色。总体看，分为政府主导和地勘队伍自主推动两种类型。

一是政府主导型改革，即地方政府统筹地勘单位改革的力度较大，进行了系统设计，出台了统一的政策措施，整体推进。这以内蒙古自治区和广东省为代表。

内蒙古自治区改革的主要特点是：自治区政府制定了一系列政策，推动地勘队伍内部事企职能分开，人员、经费分开管理，工作队伍实行企业化改革与管理，加快地勘单位企业化经营的步伐。其中对地勘单位最具影响力的政策措施是：一是给地勘单位分配若干个矿权；二是各单位创收部分全部留给各单位使用；三是商业性地勘工作优先交给国有地勘单位承担，如找到矿，给予效益分成；四是社会保障实施“老人老办法、新人新办法”。具体政策有：

１、将地勘单位办社会的职能移交地方，这主要指地勘单位办的学校及其人员、资产、经费，划给地方政府。２、离退休人员与在职职工经费分开管理。确保离退休人员“老有所养，老有所医”。改革后原属事业单位在编在册的正式符合条件退休的职工，按事业职工待遇办理退休（即老人老办法）。

３、在职人员经费包干，自负盈亏。各单位创收部分，全部留给各单位使用。新增人员所需经费由用人单位自行解决，财政不再增加拨款（即新人新办法）。

４、扩大用人自主权。地勘单位原有的事业编制以在编在册的人数为基数实行注册管理，减少一人相应减少一名编制。新进人员单位自主聘用，新聘任领导不再确定行政级别（即老人老办法、新人新办法）。

５、实施事企职能分开和内部实行企业化管理的改革。在划出离退休人员经费和办社会的职能后，地勘单位实行企业化管理，积极探索建立现代企业制度和现代产业制度。６、在局一级层面上组建集团公司，以出资人身份经营管理下属企业化单位。局机关成为全局企业化经营的投资、决策、协调、规划和管理中心。

７、建立考核体系，对地勘单位国有资产保值、增值和经营状况进行监督管理及考核奖惩。广东省改革的特点是实施省一级地勘行业局、院管理机构合并；地勘单位实施区域覆盖，原则上一个地级市保留一支地质勘查队伍；管理体制改革稳妥进行，企业化条件成熟后，采取逐步剥离。

主要内容有：

１、除保留广东省核工业地质局建制外，广东省有色金属地质勘查局、省化工地质勘查院和原省国土资源厅下属的省地质调查院划归省地质勘查局管理；明确广东省地质勘查局、省核工业地质局仍为省政府直属事业单位，由省国土资源厅负责行业管理。

２、按区域覆盖、优势互补的原则，积极稳妥推进下属地质勘查单位的整合和分类改革，在维持现有布局的基础上，原则上一个地级市保留一支地质勘查队伍。

３、在有条件的地方，可选择一个公益性地质勘查单位作为地级以上市人民政府国土资源管理部门的地质灾害预警、防治、危机管理的技术支撑机构，实行“省市结合、以省为主”的管理体制。

４、稳妥解决地勘队伍历史遗留问题和改革中的突出问题。５、目前地勘队伍的管理体制改革稳妥进行，企业化条件成熟多少，采取逐步剥离的办法，不操之过急。二是地勘单位自主推动型改革。这分为两种类型： 第一种类型：是以局为单元的整体统筹改革，以云南为代表。该模式的特点是，以局为单元，以优良资产为纽带，实施以优势企业为龙头的生产经营结构调整和资产重组，推进建立现代企业制度的改革，形成具有一定规模和实力的产业群体。其产业群体中以矿产勘查开发和工勘施工两大产业为主体。对重组过程中，剥离出来的不适应市场需求的职工，采取内退、待岗、转岗等方式，用事业费保障其基本生活，退出市场。同时，另组建了一个副厅级的省地质调查局，组织实施公益性地质工作。主要内容有： １、分离

在全局范围内将各地勘单位的经营性资产和非经营性资产分离、主业与辅业分离，并对职工队伍进行分流。将主业和优良资产、精干人员组建成公司，推进企业化经营；剩下的继续保留地质队外壳，实行事业管理。２、重组

在事企分离后，在全局范围内推进矿产勘查开发业、工勘施工业和以“地产、珠宝和外经贸”为重点的第三产业的重组。

对矿产勘查开发业，按公益性与商业性地质工作分制运行的要求运作。其中以地调队为基础，加上其他专业的技术力量，组建成精干的公益性地质调查队伍。商业性地质工作，按市场原则组建了云南地矿资源股份有限责任公司。对工勘施工业，重组为国土建设工程公司、地质工程勘察公司、地矿建设工程公司和南方地勘工程公司等四个高资质的勘察施工公司。对第三产业，重组为云南山水房地产公司、云南地矿珠宝公司、云南地矿进出口公司。３、改制

在分离、重组的基础上，推进建立现代企业制度的改革。局属云南地矿勘查工程总公司作为主要发起人，联合其他四家相关联的企业，共同发起设立了全国第一家资源型公司――云南地矿资源股份有限公司，争取上市。４、局实行职能分离

队伍经分离、重组、改制后，局的资产管理职能和资产经营职能进行分离。经营性资产由局集团公司经营，承担国有资产保值增值的责任；局机关逐步退位于事业管理，并承担国有资产出资人的责任。

第二种类型是对省范围内不同区域的地勘单位进行重组，优化其资产和人力资源结构，组建集团公司或有限责任公司或以地勘大队一级为基础，在内部二级单位进行体制和机制改革，做实搞活二级单位。这以浙江、辽宁为代表。主要内容：

１、事企分开：在产权关系上实行所有者与经营者分离。具体分两种情况： 一是直接分开。对于经营资质较好，规模较大，市场竞争能力较强的地勘企业，完全与地勘事业单位分离，由局负责管理。

二是地勘单位内部分开。即地勘单位的二级勘查经营单位，作为经营主体。浙江的做法是二级单位拥有法人财产权，建立法人治理结构，自主经营，自负盈亏；局和地勘单位作为出资人拥有相应资产所有权，并按出资额享受相应权益。辽宁的做法是给予二级单位以模拟内部市场、模拟法人实体、模拟集团运作为原则，给予相对独立的经营权和作为相对独立的投资主体，逐步发展为具有一定自我积累能力的相对利润中心。

２、企业化管理：事企分开后的企业都要逐步建立现代企业制度。规模较小或效益较差的经营单位尽快完成民营化改造。３、按照企业化要求，相应进行人事制度、考核制度、地勘费管理方面的改革。

不同类型改革的共同特点是，都从产业结构、组织结构的调整入手，公益性与商业性地质工作分开运行，强化了内部管理，突出了经济发展，给改革与发展创造了机遇，注入了活力，收到了实效。

其效果主要体现在以下几个方面：一是60多万人的地勘队伍在短短三年时间内，全面完成了从中央到地方的属地化管理过渡，过渡顺畅，职工思想安定；二是地勘经济得到了高速发展；三是地勘队伍的综合经济实力和市场竞争力显著增强；四是职工的收入和生活水平得到了显著提高。但是，国有地勘单位改革的现状，距离改革设定的终极目标尙存在着较大的差距。其差距的突出表现：一是所有的经营单位都仍是国有独资“企业”，还是“事业体制，企业化管理”，仍处于内部企业化管理的改革阶段，即“戴事业单位的帽子，走企业化的路子”。这种事企混合运作的结果是事业、企业相互牵制，导致现有地勘单位的公益服务功能不强，市场竞争力也不强。二是国有地勘单位建立现代地勘企业制度的改革，还没有真正破局，因为事业体制下的企业化管理，并不是真正意义上现代地勘企业，这种体制格局在产权制度、分配机制等方面不能完全适应新的形势和要求，一定程度上影响了地勘单位的进一步发展，真正意义上的商业性地勘队伍还未形成，更谈不上在短期内发展壮大。

（二）国有地勘单位实施属地化管理后，地勘经济发展的现状

１、国有地勘单位的经济普遍实现了高速发展，上了一个新台阶，并带动了基础地质、矿产地质、广义环境地质工作取得重大进展，境外矿产勘查开发工作取得较大进展。在基础地质工作方面，实现了全国陆域面积中比例尺区域地质调查全覆盖，基本完成了小比例尺区域地球物理调查和中比例尺区域化探，完成中比例尺区域水文地质普查、小比例尺全国环境地质调查，完成六分之一陆域面积的大比例尺航空遥感地质调查，完成第一轮海岸带、海岛和滩涂资源调查。商业性矿产勘查投资大幅度增长。“十五”期间，我国固体矿产勘查资金累计投入183亿元，年均增长15%，钻探工作量年均增长50%。2006年和2007年，固体矿产勘查投入资金208亿元，两年完成的钻探工作量超过“十五”时期的总和。同时商业性矿产勘查投资主体呈现多元化的格局，社会资本已经成为矿产勘查市场投资的主体，如2007年社会资金达到总投资的59%.重要矿产勘查取得重大进展，中西部找矿成绩巨大，东部找矿不断突破，尤其是危机矿山接替资源找矿取得重大进展，铜、铁、铝、铅锌、金、银、钼等矿产均有重大发现，找矿前景广阔。

境外矿产勘查开发取得较大进展。各地勘单位积极“走出去”，正在执行的境外项目有142个，黑龙江、江西、山东、河南、云南等省和中央直属的地勘单位已在境外取得了一批矿业权，发展势头很好。

广义环境地质工作领域不断扩大，全方位地为国家重大工程建设和地方经济社会发展服务。如开辟农业地质、城市地质、地质灾害防治、工程勘查施工、找水打井、海洋地质、环境地质、矿山环境治理、地方病防治、旅游地质等多领域的地质工作，既适应了市场需求，又发挥了地勘工作多服务领域的技术优势和工作潜力。特别在地质灾害的防治工作方面成绩斐然，在减少灾区人员伤亡和财产损失方面发挥了不可替代的作用，真正体现了党中央倡导的“以人为本”的战略思想。

地勘单位经济普遍实现了较快增长。下面用国有地勘单位属地化8年经济收益对比表进行说明。

国有地勘单位属地化8年经济收益对比表

年份

年收入总量 亿元

年均增长率 %

地勘费 投入 亿元

年均增长率 %

市场收入 亿元

年均增长率 %

净资产 总量 亿元

年均增长率 %1999

89.9

25.7

62.7

65.4

2007

605.4

26.7

172.8

26.7

432.6

28.8 326.5

22.2

第三篇：国有地勘单位可持续发展有关问题

国有地勘单位可持续发展有关问题的思考

河北省地矿局石家庄综合地质大队队长 王文学

资源约束成为经济社会科学发展的瓶颈，缓解资源危机，实现找矿突破，提高资源保障能力，是国有地勘单位义不容辞的神圣职责，也是当前地质工作的核心任务和第一要务，地勘单位可持续发展至关地质勘查业的科学发展，也是找矿能否突破之关键，适逢本次“地质找矿改革发展大讨论”之机，对制约地勘单位可持续发展的有关问题进行了一些理性思考，着眼于队伍稳定，促进持续发展，加快实现找矿突破等方面提出对策建议。

一、问题分析

国有地勘单位是地质找矿和为经济社会发展提供多功能服务的主力军，是保障地质事业科学发展的子弟兵，在政府、行业的领导、支持下，国有地勘单位的改革发展取得重要进展，然而，经济社会科学发展对地质工作提出更高要求，赋予地勘单位找矿突破和多功能服务新的使命，面临新形势，其改革和可持续发展面临一系列重大问题，值得重视与思考。

（一）矿权配置政策制约、难以发挥主力军优势

由于历史原因，在国家、省级矿产资源规划、地质勘查等专项规划划定的战略性找矿远景区，被已有采矿权，探矿权分割的支离破碎，仅就探矿权而言，除国有地勘单位、国有矿山企业及具一定规模的社会矿业公司外，真正投资勘查的比例有限，而参与探矿权“炒作”，以采代探者占很大比重，政府想加大财政投资勘查力度，也无从下手，地勘单位、国有矿山企业拥有较少探矿权，难以发挥找矿主力军优势，也难以实现找矿突破，按现行招拍挂市场配置探矿权政策，地勘单位没有资金实力与社会资本竞争，找矿主力军被探矿权市场边缘化，显然，现行配置探矿权政策急待调整。

（二）勘查开发一体化机制不顺，制约产业发展

公益性与商业性地质工作衔接不紧密，地勘单位矿产勘查开发一体化机制不顺，究其原因在于：其一，政策、制度设定有误区，如有的省市实行探矿权设置方案审批制度，由县、市、省三级审批，更慎者还要有同级政府审批，而后才可进入招拍挂程序，如此庞杂的行政审批环节，浪费大量公共行政资源；其二，财政类勘查投资总量不足，投资主体单一，国有地勘单位、矿山企业想早日投资勘查，政府难以从制度上提供机会，只能等到政府按程序批准启动商业性勘查，才有机会参与竞争，国有地勘单位勘查开发一体化往往被人为地弃解；其三，承担财政类勘查工作，国有地勘单位处于为政府“打工”地位，不为勘查单位设置探矿权，找矿成果与勘查单位利益关联度小，找矿突破缺乏动力源泉。上述重重情况，彰显地质找矿工作机制不顺，人为延长了找矿工作链条，拉大了矿床发现——勘查评价——开发的周期，既不利于找矿突破，也不利于地勘单位靠发展矿业，做强实业。

（三）地质找矿未形成技术补偿机制，难以调动找矿积极性 按现行政策，地勘单位承担财政类公益性、战略性矿产勘查工作，属于项目劳务业态，署知地质找矿是认知自然，发现资源。目前定单式的项目劳务承包形式，有勃于地质找矿工作的客观规律和经济规律，地勘单位智力技术贡献参与成果分配，仍停留于《国务院关于加强地质工作的决定》的文件层面，缺少可操行的具体政策，据悉，黑龙江、河北、山西等省虽然出台了地勘单位参与成果分配办法，但实际已操作的案例较少，其关键点在于按探矿权评估价、出让价，还是按溢价享受收益，其收益是以奖金形式，还是转增国有地勘单位资本金，或者转入后续商业性勘查的股权等，均没有详细规定，如此看来，找矿成果与地勘单位乃至个人利益关联度低，找矿内因难以激发，技术贡献难以形成地勘单位资产积累，队伍发展缺乏补偿机制。

（四）产业载体脆弱，发展后劲不足

产业是地勘单位发展的载体，是队伍生存的前提和基础。经20多年的调整与发展，各地勘单位产业框架基本形成，就多数单位而言，主导产业仍是地质勘查业。近几年来，地勘单位的经济状况有所好转，竞争力有所增强，主要是地质勘查业的发展，部分单位走出了一条勘查——开发——兴业之路，如新疆地质一队，内蒙十院实施勘查——开发一体化，形成矿业产业链，率先走出勘查立队，矿业富队之路，与此同时，其他产业也有了较大发展。地勘单位的产业发展，初步支撑着队伍结构调整和改革发展，但是，目前各地勘单位产业发展具多样性和不平衡性，大多数仍在培育发展产业，未形成具规模的产业载体，处于勘查技术服务阶段，易受市场影响，经营波动大，发展后劲不足。

（五）底子薄、包袱重，影响队伍稳定 地勘单位现有基地土地多属划拨用地，在推进改革中，各单位必须面向市场，因地制宜，以土地资产为基础，发展产业集群，安置队伍就业，必然涉及改变土地用途，迫切需要国土资源部出台政策，解决地勘单位发展经营用地问题，将现有土地转化为经营用地，为队伍长远发展奠定资产基础。

地勘单位有效生产性设备资产严重不足，由于历史原因设备陈旧落后，属地化以来，地方财政对此也没有资金保证，自有资金十分有限，仅靠自我积累难以满足地质找矿攻深找盲对现代技术装备的需求，因而，急需解决设备更新资金渠道问题。

人才断层严重，队伍结构，人才结构尚不适应地质找矿突破需要，地质主系列专业毕业生总量不足，队伍老化、人才断层严重，尤其是钻探、物探、矿山地质、选矿、水文地质等专业人才严重不足，急需改革地质类院校现有招生政策，从源头上加快人才培养。

二、国有地勘单位对大讨论的期盼

作为找矿主力军的国有地勘单位，我们对本次大讨论充满由衷的期望，对此，有如下渴望和期盼：

其一，盼望国有地勘单位能有政策保障，按合理程序，拥有必要探矿权，有充分发挥综合专业优势，展现找矿主力军作用的平台，尽快实现找矿突破，缓解资源危机，履行好地质找矿的天职，巩固队伍生存之基。

其二，盼望国家明确支持国有地勘单位矿产勘查开发一体化的相关政策，将地质找矿与开发有机结合，建立公益性与商业性勘查相互促进，找矿突破与队伍发展紧密结合的新机制，为队伍改革发展奠定产业、实业基础。

其三，渴望国家如同重视资源性产品进口一样，高度重视地质工作，将此作为经济社会科学发展的重要基础，将资源安全供应视为国家的战略安全，国有地勘队伍是资源安全供应的先头兵，期盼各级政府行业管理切实到位，实用性配套政策日益完善、勘查工作外部环境根本好转，勘查工作有法律、法规保障，探矿权人权益得以充分维护。

其四，期盼在国家急需资源之机，找矿突破是国有地勘单位首要任务，也是第一要务，是时代赋予当代地质人的光荣使命，也是队伍生存发展的基础，如今，地质技术资源已十分有限，国家应给予必要保护政策，千方百计稳定国有地勘队伍，十分珍惜和保护地质有生力量，谋划体制、机制创新要以有利队伍发展、有利实现找矿突破为前提，积极创造条件，充分发挥国有地勘单位找矿主力军作用，为地质找矿提供强力技术支撑。

三、改革发展期待政策扶持

综上所述，地勘单位虽然有了一定发展，但是产业基础差，可持续发展能力低，经济仍十分脆弱，加强地质工作，实现找矿突破，地勘单位这一支撑地质工作的最基本单元，理当要以改革为动力，加快发展，为之，针对制约队伍发展的主要问题，着眼于地质勘查业健康发展，加快实现找矿突破，促进地勘单位持续发展，有如下对策建议：

（一）矿业权配置向国有地勘单位倾斜，稳定发展基础 现行以招拍挂出让方式设置探矿权，有严重负面影响，真正的找矿主力军——国有地勘单位难以由此种方式获得探矿权，部分带有炒作探矿权“色彩”的社会资本往往以资本优势易获得探矿权，为之，建议对现行探矿权配置政策进行必要调整，其基本原则为：坚持探矿权配置以有利找矿突破，缓解资源危机为前提，探矿权配置与矿业权市场建设紧密结合，探矿权配置与扶持国有地勘单位发展结合，应分类施策如下：

1、对低风险、非战略性矿种可以招拍挂方式设置探矿权，吸引社会资本投资勘查，早日查明资源，转入开发，但应控制其转让条件。

2、对战略性矿种，在国家、省级规划找矿远景区，不为社会资本初设探矿权，由国家、地方财政资金按规划安排勘查，由甲级资质的国有地勘单位承担，以批准方式给予国有地勘单位探矿权，前期可不授予处置权；财政类勘查成果其探矿权经批准后也可以协议出让给国有地勘单位、国有矿山企业。

3、在一定时期内，有计划为国有地勘单位配置一定量的探矿权，支持其多渠道融资勘查，支持国有地勘单位与国有矿山企业以探矿权为载体的风险勘查合作，涉及矿权价款处置事宜，经批准依法评估后，可不交纳探矿权价款，转增国有资本金。

（二）支持勘查开发一体化，夯实产业基础

对财政类投资勘查项目，探索公益性与商业性勘查有机衔接，相互促进、协调联动机制，促进勘查、开发一体化，安徽“泥河模式”、河南嵩县“整合勘查”的实践是创新机制，实现突破，推进地勘单位参与勘查开发一体化的最佳佐证，对全国具有示范、推广意义，建议在全国尽快总结推广其成功经验。其

一、总结推广矿政管理机制创新，减少财政类项目成果向商业性勘查转化的制度障碍，实现机制对接的成功经验；其二，总结推广地方政府高占位、大突破，才有大发展，地方才能得大实惠的开明之举，全力支持找矿突破的有益做法；其三，总结推广利用财政类成果，让国有地勘单位进行商业性勘查，授权国有资产经营的成功做法；其四，政府授权国有地勘单位利用财政大项目成果，吸收国有大公司、大集团合作共赢的成功经验，并提高国有资本对资源的控制力，增强对区域经济社会发展的保障能力。

（三）建立技术要素利益补偿机制，积累持续发展实力

财政类勘查项目往往由国有地勘单位承担，对此类成果利益分配事关从机制上调动地勘单位找矿积极性，实现地质找矿综合效益最大化；其次，涉及矿产地所在县乡地方政府利益。显然，应探索建立利益共享机制，据此，对国家、省级财政勘查成果利益分配，在参考黑龙江、河北、山西等省有关规定的基础上，结合实际有如下建议：由中央、省级财政出资勘查的矿产地，以市场方式设置探矿权，或探转采的，其出让所得矿权价款，扣除原财政勘查投入，将此扣除部分转增为省级地勘基金，所余价款，省级分成按省、市、县、国有地勘单位2：2：3：3比例分配，其中，县级分成中，矿产地所在乡镇应占50%，国有地勘单位分成中，10——20%作为奖金，奖励找矿有功人员，余转增国家资本金，增加地勘单位资本积累，此方案可形成国家、地方、群众、地勘单位利益共享机制。

（四）完善政策、切实改善外部环境

政策支持及和谐的外部环境是实现找矿突破，促进地勘单位改革发展的重要保证。当务之急是进一步解放思想，更新政府管理理念，切实优化和改善地质勘查环境，维护良好勘查秩序，保护探矿权人合法权益，营造有利实现找矿突破，促进地勘单位改革发展的政策环境和外部工作环境，当前应着力采取如下措施：

1、切实加强行业管理。各级政府及国土管理部门要切实加强行业管理，维护勘查市场秩序，净化勘查环境，严格市场准入，控制资质总量，合理控制资质结构、加大对地方政府的监督和督办力度，为勘查解难题，办实事，各级政府应切实为勘查引路、护航、维权，将行业成为地勘单位诉求自身权益保护、争取政策支持的平台，本次大讨论后国家应尽快出台贯彻落实《决定》，促进找矿突破和地勘单位改革发展的配套政策。

2、切实完善矿政管理有关政策。对现行探矿权申请、审批、监督管理、矿业权市场建设、地勘单位智力参予成果分配、政府公共信息服务、支持国有地勘单位勘查开发一体化，公益性、商业性地质工作有机结合，地勘队伍改革发展与找矿突破等相关政策要认真反思，疏理查找问题，尤其是矿权配置与找矿突破、地勘单位改革发展的关系，下决心调整有关政策，着眼于从国情出发，提高国有资本对资源的现实控制力，探索探矿权配置、促进找矿突破、地勘单位改革发展的治本之策。

3、加快推进地质勘查立法。明确地方政府维护矿业秩序、改善勘查环境、维护矿业权人合法权益的责任，加快地质勘查立法，尽快出台勘查涉及占地、青苗补偿，安全生产、林业、水利、环保等相关政策规定，将地质勘查列入本级地方政府经济社会发展规划，营造全民关心支持地质工作、关心地勘单位发展的舆论氛围，将实现找矿突破、促进队伍发展、体现于共建和谐社会的实践中。

（五）全面落实《决定》各项支持政策

地质工作当务之急是实现找矿突破，提高资源保障能力，因而，推进国有地勘单位改革发展，应坚持如下原则：稳定队伍，保护地勘技术有生力量，充分调动找矿积极性，发挥找矿主力军作用，加快实现突破，增强资源保障能力，为经济社会发展提供强力技术支撑，据此，事关队伍稳定发展的相关政策应切实落实到位。

1、土地变性。地勘单位现有划拔土地是改革发展的重要资产，只是大部分仍属划拨性质，难以盘活这一资产，促进队伍发展，希望国土资源部对此出台优惠政策，支持将现有土地转化为经营用地。

2、设备更新。鉴于新一轮找矿的需要，拓展第二找矿空间，急需更新物探、钻探、测试等现代化装备，建议国家出台有关政策，要求地方政府支持国有地勘单位更新设备，提高持续发展能力。

3、地学人才培养。建议高度重视地质主系列和矿业主系列人才培养，对艰苦特殊行业制定高校招生优惠政策，如降分录取，加速培养地质主系列人才，改善人才结构。

4、明确“戴事业帽子，走企业路子”相关政策。重点在探矿权配置，财政类成果授权国有地勘单位进行商业勘查，与国有矿山企业合资勘查开发等方面，国家要明确必要政策，以利指导地方政府制定可操作的政策、办法、规定，地勘队伍大部分已属地化，但是作为行业有其特殊性，地方政府往往易忽视其行业特性，因而，应对贯彻落实《决定》情况进行检查，督促地方政府为找矿突破和队伍发展创造有利政策环境。

国有地勘单位可持续发展有关问题的思考

河北省地矿局石家庄综合地质大队队长 王文学

资源约束成为经济社会科学发展的瓶颈，缓解资源危机，实现找矿突破，提高资源保障能力，是国有地勘单位义不容辞的神圣职责，也是当前地质工作的核心任务和第一要务，地勘单位可持续发展至关地质勘查业的科学发展，也是找矿能否突破之关键，适逢本次“地质找矿改革发展大讨论”之机，对制约地勘单位可持续发展的有关问题进行了一些理性思考，着眼于队伍稳定，促进持续发展，加快实现找矿突破等方面提出对策建议。

一、问题分析

国有地勘单位是地质找矿和为经济社会发展提供多功能服务的主力军，是保障地质事业科学发展的子弟兵，在政府、行业的领导、支持下，国有地勘单位的改革发展取得重要进展，然而，经济社会科学发展对地质工作提出更高要求，赋予地勘单位找矿突破和多功能服务新的使命，面临新形势，其改革和可持续发展面临一系列重大问题，值得重视与思考。

（一）矿权配置政策制约、难以发挥主力军优势

由于历史原因，在国家、省级矿产资源规划、地质勘查等专项规划划定的战略性找矿远景区，被已有采矿权，探矿权分割的支离破碎，仅就探矿权而言，除国有地勘单位、国有矿山企业及具一定规模的社会矿业公司外，真正投资勘查的比例有限，而参与探矿权“炒作”，以采代探者占很大比重，政府想加大财政投资勘查力度，也无从下手，地勘单位、国有矿山企业拥有较少探矿权，难以发挥找矿主力军优势，也难以实现找矿突破，按现行招拍挂市场配置探矿权政策，地勘单位没有资金实力与社会资本竞争，找矿主力军被探矿权市场边缘化，显然，现行配置探矿权政策急待调整。

（二）勘查开发一体化机制不顺，制约产业发展

公益性与商业性地质工作衔接不紧密，地勘单位矿产勘查开发一体化机制不顺，究其原因在于：其一，政策、制度设定有误区，如有的省市实行探矿权设置方案审批制度，由县、市、省三级审批，更慎者还要有同级政府审批，而后才可进入招拍挂程序，如此庞杂的行政审批环节，浪费大量公共行政资源；其二，财政类勘查投资总量不足，投资主体单一，国有地勘单位、矿山企业想早日投资勘查，政府难以从制度上提供机会，只能等到政府按程序批准启动商业性勘查，才有机会参与竞争，国有地勘单位勘查开发一体化往往被人为地弃解；其三，承担财政类勘查工作，国有地勘单位处于为政府“打工”地位，不为勘查单位设置探矿权，找矿成果与勘查单位利益关联度小，找矿突破缺乏动力源泉。上述重重情况，彰显地质找矿工作机制不顺，人为延长了找矿工作链条，拉大了矿床发现——勘查评价——开发的周期，既不利于找矿突破，也不利于地勘单位靠发展矿业，做强实业。

（三）地质找矿未形成技术补偿机制，难以调动找矿积极性 按现行政策，地勘单位承担财政类公益性、战略性矿产勘查工作，属于项目劳务业态，署知地质找矿是认知自然，发现资源。目前定单式的项目劳务承包形式，有勃于地质找矿工作的客观规律和经济规律，地勘单位智力技术贡献参与成果分配，仍停留于《国务院关于加强地质工作的决定》的文件层面，缺少可操行的具体政策，据悉，黑龙江、河北、山西等省虽然出台了地勘单位参与成果分配办法，但实际已操作的案例较少，其关键点在于按探矿权评估价、出让价，还是按溢价享受收益，其收益是以奖金形式，还是转增国有地勘单位资本金，或者转入后续商业性勘查的股权等，均没有详细规定，如此看来，找矿成果与地勘单位乃至个人利益关联度低，找矿内因难以激发，技术贡献难以形成地勘单位资产积累，队伍发展缺乏补偿机制。

（四）产业载体脆弱，发展后劲不足

产业是地勘单位发展的载体，是队伍生存的前提和基础。经20多年的调整与发展，各地勘单位产业框架基本形成，就多数单位而言，主导产业仍是地质勘查业。近几年来，地勘单位的经济状况有所好转，竞争力有所增强，主要是地质勘查业的发展，部分单位走出了一条勘查——开发——兴业之路，如新疆地质一队，内蒙十院实施勘查——开发一体化，形成矿业产业链，率先走出勘查立队，矿业富队之路，与此同时，其他产业也有了较大发展。地勘单位的产业发展，初步支撑着队伍结构调整和改革发展，但是，目前各地勘单位产业发展具多样性和不平衡性，大多数仍在培育发展产业，未形成具规模的产业载体，处于勘查技术服务阶段，易受市场影响，经营波动大，发展后劲不足。

（五）底子薄、包袱重，影响队伍稳定

地勘单位现有基地土地多属划拨用地，在推进改革中，各单位必须面向市场，因地制宜，以土地资产为基础，发展产业集群，安置队伍就业，必然涉及改变土地用途，迫切需要国土资源部出台政策，解决地勘单位发展经营用地问题，将现有土地转化为经营用地，为队伍长远发展奠定资产基础。

地勘单位有效生产性设备资产严重不足，由于历史原因设备陈旧落后，属地化以来，地方财政对此也没有资金保证，自有资金十分有限，仅靠自我积累难以满足地质找矿攻深找盲对现代技术装备的需求，因而，急需解决设备更新资金渠道问题。

人才断层严重，队伍结构，人才结构尚不适应地质找矿突破需要，地质主系列专业毕业生总量不足，队伍老化、人才断层严重，尤其是钻探、物探、矿山地质、选矿、水文地质等专业人才严重不足，急需改革地质类院校现有招生政策，从源头上加快人才培养。

二、国有地勘单位对大讨论的期盼 作为找矿主力军的国有地勘单位，我们对本次大讨论充满由衷的期望，对此，有如下渴望和期盼：

其一，盼望国有地勘单位能有政策保障，按合理程序，拥有必要探矿权，有充分发挥综合专业优势，展现找矿主力军作用的平台，尽快实现找矿突破，缓解资源危机，履行好地质找矿的天职，巩固队伍生存之基。

其二，盼望国家明确支持国有地勘单位矿产勘查开发一体化的相关政策，将地质找矿与开发有机结合，建立公益性与商业性勘查相互促进，找矿突破与队伍发展紧密结合的新机制，为队伍改革发展奠定产业、实业基础。

其三，渴望国家如同重视资源性产品进口一样，高度重视地质工作，将此作为经济社会科学发展的重要基础，将资源安全供应视为国家的战略安全，国有地勘队伍是资源安全供应的先头兵，期盼各级政府行业管理切实到位，实用性配套政策日益完善、勘查工作外部环境根本好转，勘查工作有法律、法规保障，探矿权人权益得以充分维护。

其四，期盼在国家急需资源之机，找矿突破是国有地勘单位首要任务，也是第一要务，是时代赋予当代地质人的光荣使命，也是队伍生存发展的基础，如今，地质技术资源已十分有限，国家应给予必要保护政策，千方百计稳定国有地勘队伍，十分珍惜和保护地质有生力量，谋划体制、机制创新要以有利队伍发展、有利实现找矿突破为前提，积极创造条件，充分发挥国有地勘单位找矿主力军作用，为地质找矿提供强力技术支撑。

三、改革发展期待政策扶持

综上所述，地勘单位虽然有了一定发展，但是产业基础差，可持续发展能力低，经济仍十分脆弱，加强地质工作，实现找矿突破，地勘单位这一支撑地质工作的最基本单元，理当要以改革为动力，加快发展，为之，针对制约队伍发展的主要问题，着眼于地质勘查业健康发展，加快实现找矿突破，促进地勘单位持续发展，有如下对策建议：

（一）矿业权配置向国有地勘单位倾斜，稳定发展基础

现行以招拍挂出让方式设置探矿权，有严重负面影响，真正的找矿主力军——国有地勘单位难以由此种方式获得探矿权，部分带有炒作探矿权“色彩”的社会资本往往以资本优势易获得探矿权，为之，建议对现行探矿权配置政策进行必要调整，其基本原则为：坚持探矿权配置以有利找矿突破，缓解资源危机为前提，探矿权配置与矿业权市场建设紧密结合，探矿权配置与扶持国有地勘单位发展结合，应分类施策如下：

1、对低风险、非战略性矿种可以招拍挂方式设置探矿权，吸引社会资本投资勘查，早日查明资源，转入开发，但应控制其转让条件。

2、对战略性矿种，在国家、省级规划找矿远景区，不为社会资本初设探矿权，由国家、地方财政资金按规划安排勘查，由甲级资质的国有地勘单位承担，以批准方式给予国有地勘单位探矿权，前期可不授予处置权；财政类勘查成果其探矿权经批准后也可以协议出让给国有地勘单位、国有矿山企业。

3、在一定时期内，有计划为国有地勘单位配置一定量的探矿权，支持其多渠道融资勘查，支持国有地勘单位与国有矿山企业以探矿权为载体的风险勘查合作，涉及矿权价款处置事宜，经批准依法评估后，可不交纳探矿权价款，转增国有资本金。

（二）支持勘查开发一体化，夯实产业基础

对财政类投资勘查项目，探索公益性与商业性勘查有机衔接，相互促进、协调联动机制，促进勘查、开发一体化，安徽“泥河模式”、河南嵩县“整合勘查”的实践是创新机制，实现突破，推进地勘单位参与勘查开发一体化的最佳佐证，对全国具有示范、推广意义，建议在全国尽快总结推广其成功经验。其

一、总结推广矿政管理机制创新，减少财政类项目成果向商业性勘查转化的制度障碍，实现机制对接的成功经验；其二，总结推广地方政府高占位、大突破，才有大发展，地方才能得大实惠的开明之举，全力支持找矿突破的有益做法；其三，总结推广利用财政类成果，让国有地勘单位进行商业性勘查，授权国有资产经营的成功做法；其四，政府授权国有地勘单位利用财政大项目成果，吸收国有大公司、大集团合作共赢的成功经验，并提高国有资本对资源的控制力，增强对区域经济社会发展的保障能力。

（三）建立技术要素利益补偿机制，积累持续发展实力

财政类勘查项目往往由国有地勘单位承担，对此类成果利益分配事关从机制上调动地勘单位找矿积极性，实现地质找矿综合效益最大化；其次，涉及矿产地所在县乡地方政府利益。显然，应探索建立利益共享机制，据此，对国家、省级财政勘查成果利益分配，在参考黑龙江、河北、山西等省有关规定的基础上，结合实际有如下建议：由中央、省级财政出资勘查的矿产地，以市场方式设置探矿权，或探转采的，其出让所得矿权价款，扣除原财政勘查投入，将此扣除部分转增为省级地勘基金，所余价款，省级分成按省、市、县、国有地勘单位2：2：3：3比例分配，其中，县级分成中，矿产地所在乡镇应占50%，国有地勘单位分成中，10——20%作为奖金，奖励找矿有功人员，余转增国家资本金，增加地勘单位资本积累，此方案可形成国家、地方、群众、地勘单位利益共享机制。

（四）完善政策、切实改善外部环境

政策支持及和谐的外部环境是实现找矿突破，促进地勘单位改革发展的重要保证。当务之急是进一步解放思想，更新政府管理理念，切实优化和改善地质勘查环境，维护良好勘查秩序，保护探矿权人合法权益，营造有利实现找矿突破，促进地勘单位改革发展的政策环境和外部工作环境，当前应着力采取如下措施：

1、切实加强行业管理。各级政府及国土管理部门要切实加强行业管理，维护勘查市场秩序，净化勘查环境，严格市场准入，控制资质总量，合理控制资质结构、加大对地方政府的监督和督办力度，为勘查解难题，办实事，各级政府应切实为勘查引路、护航、维权，将行业成为地勘单位诉求自身权益保护、争取政策支持的平台，本次大讨论后国家应尽快出台贯彻落实《决定》，促进找矿突破和地勘单位改革发展的配套政策。

2、切实完善矿政管理有关政策。对现行探矿权申请、审批、监督管理、矿业权市场建设、地勘单位智力参予成果分配、政府公共信息服务、支持国有地勘单位勘查开发一体化，公益性、商业性地质工作有机结合，地勘队伍改革发展与找矿突破等相关政策要认真反思，疏理查找问题，尤其是矿权配置与找矿突破、地勘单位改革发展的关系，下决心调整有关政策，着眼于从国情出发，提高国有资本对资源的现实控制力，探索探矿权配置、促进找矿突破、地勘单位改革发展的治本之策。

3、加快推进地质勘查立法。明确地方政府维护矿业秩序、改善勘查环境、维护矿业权人合法权益的责任，加快地质勘查立法，尽快出台勘查涉及占地、青苗补偿，安全生产、林业、水利、环保等相关政策规定，将地质勘查列入本级地方政府经济社会发展规划，营造全民关心支持地质工作、关心地勘单位发展的舆论氛围，将实现找矿突破、促进队伍发展、体现于共建和谐社会的实践中。

（五）全面落实《决定》各项支持政策

地质工作当务之急是实现找矿突破，提高资源保障能力，因而，推进国有地勘单位改革发展，应坚持如下原则：稳定队伍，保护地勘技术有生力量，充分调动找矿积极性，发挥找矿主力军作用，加快实现突破，增强资源保障能力，为经济社会发展提供强力技术支撑，据此，事关队伍稳定发展的相关政策应切实落实到位。

1、土地变性。地勘单位现有划拔土地是改革发展的重要资产，只是大部分仍属划拨性质，难以盘活这一资产，促进队伍发展，希望国土资源部对此出台优惠政策，支持将现有土地转化为经营用地。

2、设备更新。鉴于新一轮找矿的需要，拓展第二找矿空间，急需更新物探、钻探、测试等现代化装备，建议国家出台有关政策，要求地方政府支持国有地勘单位更新设备，提高持续发展能力。

3、地学人才培养。建议高度重视地质主系列和矿业主系列人才培养，对艰苦特殊行业制定高校招生优惠政策，如降分录取，加速培养地质主系列人才，改善人才结构。

4、明确“戴事业帽子，走企业路子”相关政策。重点在探矿权配置，财政类成果授权国有地勘单位进行商业勘查，与国有矿山企业合资勘查开发等方面，国家要明确必要政策，以利指导地方政府制定可操作的政策、办法、规定，地勘队伍大部分已属地化，但是作为行业有其特殊性，地方政府往往易忽视其行业特性，因而，应对贯彻落实《决定》情况进行检查，督促地方政府为找矿突破和队伍发展创造有利政策环境。

第四篇：国有大中型企业如何深化改革的思考

【摘要】当前，关于我国国有大中型企业如何深化改革有三种不同的思路。一是“责任制创新”、完善委托—代理关系的思路。二是激进推行产权多元化、民营化乃至私有化的思路。三是分类改革的思路，即“特殊”领域与非特殊领域的国有企业、（特）大型与中小型国有企业分类改革的思路。笔者认为，三种思路都有一定积极意义，尤其是第三种思路比较符合我国的实际，对我国国有企业改革的指导作用明显。但是，三种思路都存在一些问题。笔者认为，我国国有企业深化改革应当坚持分类进行的总体思路。不仅要从产业领域和企业规模进行分类，而且要从地理条件和经济发展水平方面进行分类。要对地位十分重要而地理上处于劣势、经济上处于弱势、历史性和社会性负担沉重的西部地区国有大中型企业的深化改革进行专门研究。国家应当从改革成本、中央企业下放地方的配套条件等等方面给予西部地区国有大中型企业改革以特殊的政策支持。

关键词 国有大中型企业 深化改革 思路选择

目前，我国国有小企业的改革已经取得根本性胜利，企业的制度转型基本完成，而国有大中型企业的改革则还处于攻坚阶段，还面临十分艰巨的任务，尤其是在改革思路上还存在很大分歧，还有许多深层次的问题需要研究和解决。

一、国有大中型企业深化改革的思路

由于国有大中型企业在国民经济中的地位十分重要，因此，其深化改革的取向问题一直备受关注。其中，是否进行产权制度改革和如何推进改革的问题是多年来学术界争论的焦点。对此，归纳起来，大体有以下三种思路：

第一种思路是：中国国有大中型企业应当进行“责任制创新”，完善委托——代理关系，加强监督管理。

主张这种思路的学者们认为，各种承包制或称责任制才是国有大中型企业改革的根本方向。“资产经营责任制的设计者们不想改变国有经济成分在经济中的主导地位，想在生产资料公有制的框架内设计出合乎市场经济要求的企业制度来，这是他们创新型制度设计的难能可贵之处。直到今天我一直认为，他们的这个努力方向是宝贵的和正确的。” “在现代的市场经济中，中等以上特别是大型企业的经营效率，根本就不是靠个人对自己财产的关心，而是靠建立有效率的委托人——代理人关系。这就是近20年西方的经济理论特别注意研究委托人——代理人关系的原因。” “……经过科学改造后的西方产权理论，有助于公有制度和市场制度的深化改革。可是社会主义经济改革和经济发展不仅仅是个产权问题，尤其不是一个趋向私有化问题。” “俄罗斯依据西方产权理论推行私有化，不仅没有提高企业效率促进增长，反而导致国民经济和工业生产下降了50%，企业亏损面迅速扩大增长了几倍……。令人遗憾的是，有些中国经济学家仍在鼓吹私有化，不愿意正视‘科斯产权定理’的神话在俄罗斯改革中遭到惨痛失败的现实……。目前，国内正流行的经营者买断收购（MBO，也称为管理层收购，编者注），各地纷纷出台的拍卖大中型国企方案，已经变成不加掩饰的私有化行为，很可能造成类似俄罗斯的灾难恶果，严重威胁到中国的经济和国防安全。” “显然，俄罗斯的私有化非但没有解决国有企业的所谓‘产权虚置’问题，反而却真的造成了‘责任虚置’，而现代企业在实现两权分离的条件下，经营责任制是决定企业效益的更为直接的因素。” “这充分说明解决问题的出路，是完善代理责任制和监督、管理机制，才能制止代理人钻空子滥用职权，侵犯国有股和其他股东的利益。……（美国安然公司、华尔街丑闻等，笔者注）事实证明，产权多元化的股份公司，包括非国有控股和民营的上市公司，也出现欺骗、造假掠夺股民现象……，西方现在寻找治理企业腐败犯罪的途径，也正回归到加强政府监管和完善代理制，还有被迫将失败的私有化企业重新国有化，如英国铁路曾经一度被誉为私有化的楷模，现因经营亏损、债务缠身被重新国有化。” 可见，这些学者崇尚公有制尤其是国有制，反对对其进行过多过快的改革，主张“稳妥”甚至“保守”地推进国有大中型企业的改革。他们认为，“我们应该时刻牢记正是国有、集体等公有制企业，胸怀远大理想肩负起挽救民族危难的重任，成功地完成了时代赋予的民族振兴的历史使命，我们绝不应当盲目相信西方的‘科斯产权理论’，将其贬低为‘产权模糊’的落后企业制度。”

第二种思路则与第一种思路完全相反，而且比较激进，主张中国国有大中型企业应当尽快推进产权多元化甚至较大程度的产权私有化。

持这种思路的学者主张，中国国有企业包括大中型企业应当推行比较彻底的产权制度改革——民营化、私有化，一些人甚至认为应当采取激进的方式推进私有化。“同样的地方、同样的人，产权制度改变了，生活就可以有这么大的变化！国有企业不能改进，是要放弃的。” “科斯定理无懈可击，这是我可以肯定的……。我用科斯定律所演变出结果，就是内地一定会走向近乎私产的路。” “我的推测是，内地将来所采用的产权结构必然与私有产权制度极其类似……。当然，我不会极端到推测内地会将邮政局、公共交通或石油资源——一些政府能以较低费用维护垄断的部门——转到私人的手中去。” “这就是为什么我认为改革一定要走得非常快的原因，因为如果您走慢了，就会变成印度那种情况（即所有的贪污都是界定得非常好的体制）。这也是为什么我完全反对任何渐进主张的原因。” “为了确保只有高能力的人才能被选为职业经理，选择经理的权威应当从政府官员手中转移到真正的资本所有者手中。为此必须对国有企业实行民营化。可喜的是，中国的改革正在向这个方向走。” “中共十五大召开后，民营化进程进一步加快。现在许多大中型国有企业都已被地方政府列入出售名单。” “大家知道，中国的基本经济制度是公有制，最忌讳讲私有化，而我认定中国发展的基本方向就是私有化。”

第三种思路认为中国国有企业推进产权制度改革是根本方向，但必须分类地、渐进稳妥地实施。

主张这种思路的学者们较早地看到了，“产权制度的变革是经济体制改革的核心和关键，而大中型企业的产权制度变革又是其中的一个难点。” 我们“对从根本上制约企业机制转换的产权制度重视不够。传统产权制度的主要弊端在于单纯的行政分配和产权边界不清，并导致企业同政府的关系难以理顺。” “就企业体制来说，要以产权问题为突破点，探索公有制经济的新的实现形式，通过股份制等各种有效形式，逐步明晰国有制企业的产权关系……”。“国有企业产权制度改革不仅要明确产权关系，最根本的是要重塑产权主体。”

在主张第三种思路的学者中，中国社会科学院的一批专家学者较早地对国有企业深化改革的方向进行了比较系统的研究，可以说是这种思路的典型代表。他们认为，我国国有企业必须分类改革——特殊企业与普通企业、大型企业与中小型企业要分类进行。“前一阶段，关于硬化公有制内部财产关系的说法较为流行，但我们认为离开了对现有国有企业的分类，这种‘硬化’同样会显得不合时宜。” 这里，我们重点关注他们对特殊国有企业与普通国有企业分类改革的研究。他们主张，目前数量庞大的国有企业的改革应当分为两大类：一类是极少数必须继续保持国有的“特殊企业”，其改革应当稳妥地推进，其余的普通国有企业则应当加快产权制度改革，实现非国有化。“只有把必须实行国有制的企业按特殊的法律和政策进行严格的行为规范（当然，国有企业管理制度本身也有一个改革和不断完善的问题），才能对大多数可以改制为一般企业的国有企业进行大胆的制度变革，即改革为非国有企业，完全按民法和公司法的原则来规范其行为。” “从商品经济运行的客观规律看，国有企业实施产权股份化计划是深化企业改革、消除传统产权制度落后性的根本方向。” “股份制可以是一种现代公有制实现形式，并不必然是走私有化道路。”

二、国有大中型企业产权改革三种思路的比较与评析

笔者首先要指出的是，学术界的不同思路和各种争鸣对推动我国改革的实践是非常重要的，对我国正确地作出改革的重大决策是很有好处的。实际上，上述每一种改革思路都具有一定的积极意义，都在一定程度上推动了我国国有企业的改革。当然，有些思路也存在明显的问题。

1、“责任制创新”思路评析

我们应当看到，第一种思路，即国有企业应当进行“责任制创新”，完善委托—代理关系，加强监督管理，对现阶段我国的国有大型企业尤其是“特殊领域”的国有大型企业的改革具有明显的指导作用。目前，我国国有大型企业尤其是中央企业实质上大多仍然实行的是经济责任制——资产保值增值责任制，难怪有学者认为“真正推动改革前进的措施恰恰是被许多经济学家批评的、甚至是所谓‘保守派’执行的政策。” 而且，这种思路的重要指导意义还表现在：在我国现阶段的股票市场、产权市场、经营者市场等市场体系不完善、不成熟，市场机制不能充分发挥作用的情况下，即使是实行了产权制度改革的企业乃至民营企业，其内部大都也会采取承包等各种责任制形式。因此，“责任制创新”、完善委托—代理关系的思路，对我国国有企业改革的指导意义是不能忽视的。

但是，“责任制创新”、完善委托—代理关系毕竟只是一种管理模式，而不是财产制度本身。显然，用“责任制创新”思路指导我国国有企业尤其是普通国有企业 的改革是不适合的。因为我国多年改革的实践已经证明，普通国有企业不仅仅是管理模式存在问题，而是财产本身的制度安排存在问题——不能也不必实行国有制，因此，必须进行产权制度改革，其核心就是重塑产权主体，其方向就是民营化，部分企业甚至可以私有化。这些企业即使是实行“责任制”，也必须是通过产权制度改革使产权主体人格化后的制度前提下来推行。因为产权主体人格化还是非人格化，所实行的责任制的性质和效果是截然不同的。普通国有企业的产权主体人格化改革是不可逆转的大趋势，这种趋势决不会因为目前极少数国有企业仍然在采取租赁、承包等责任制形式而改变。目前，的确还有极少数普通国有企业包括中小企业由于整体状况极差，资不抵债，无法筹集必要的职工安置费等改革成本、无法解决债务问题等等原因而不得不采取租赁、承包、托管等各种责任制形式，但这是不得已而为之，并不是主动改革的取向。凡是有条件进行产权制度改革、退出国有产权的普通国有企业都应当实行一定程度的民营化，中小型国有企业甚至可以私有化。

2、激进式产权改革思路评析

勿需讳言，第二种思路，即激进式产权改革——民营化、私有化的思路，对我国产权理论的探索和国有企业的产权制度改革同样起到了明显的推动作用，至少对近10余年来国有中小企业的民营化改革起了较大的助推作用。

但是，要将这种思路用于指导我国大型国有企业特别是特殊领域中大型国有企业的改革则是显然不行的。特殊领域中的国有大型企业数量极少，但由于其关系国计民生，因此必须实行国有或由国家控股。当然，其内部也要改革。对于非特殊领域的国有大型企业尤其是特大型企业来说，在一个相对较长的时期内，也不宜激进地推进民营化，更不能过快地私有化。一是国有（特）大型企业规模大，涉及的利益群体多，激进改革引起的震动大。例如，涉及职工的数量多，其观念转变和妥善安置都需要较长的时间，若激进改革可能引发社会动荡；许多国有大型企业的负债重，呆坏帐多，不良资产多，激进改革则可能引发金融风险乃至金融危机的爆发。二是我国国有大型企业产权改革的有关配套条件还很不完善、不成熟，激进改革可能危及大批企业的稳定发展。例如，我国的资本市场包括产权交易市场规模较小，不够完善，运行也很不规范，很难支撑大批国有大型企业的产权交易和产权的优化重组；我国的职业经营者市场尚未真正建立，很难满足大批国有大型企业民营化对职业经营者的需要；大批国有大型企业民营化要求我国行政管理体制必须进行相应的改革和职能转换，而这是需要较长的时间的。此外，我国民营经济还不发达，尚难以承接如此大批国有大型企业集中退出的国有产权，而集中引进如此大量的国外资本既有难度，也有风险。因此，我国非特殊领域国有大型企业的产权改革不能激进进行，只能稳妥地渐进地推进。

3、分类改革思路评析

第三种思路即国有企业分类改革的思路虽然并非前两种思路的简单折衷，更不是学者们随意采取的“中庸”之道，但它的理论取向和政策主张的确是居于前两种思路之间的。假若我们可以将第一种思路称为“保守派”、第二种思路称为“激进派”的话，则既不保守也不激进的第三种思路或许可以称之为“温和派”、“稳妥改革派”或“分类改革派”等等。

与前两种思路相比，主张第三种思路的学者们最大的特点是：他们深谙中国国情，对中国国有企业改革实践的进程、效果和存在的问题把握得较准确，特别是他们在指导思想上就坚持了要寻找切实可行的、有中国特色社会主义改革道路的出发点。不能完全排除他们的理论受到了西方新制度经济学的一些影响，但他们的观点更多地是对中国自身改革实践的总结和改革方向的把握。“对于国有企业需要进行产权制度改革的认识，是在改革进程中‘吃一堑，长一智’的结果，是对企业漫长的改革历程中的经验与教训进行总结和作出冷静思考的结果。” “产权理论的研究，不是为了赶时髦，标新立异，而是改革的需要。”

现在看来，第三种思路——国有企业分类改革，正是我国国有企业改革实践所走过的和正在走的路径。翻阅有关文件我们可以发现，第三种思路的观点大多已经体现在党的十四届三中全会、十五大、十五届四中全会、十六大以及十六届三中全会等一系列重要文件之中，对我国国有企业分类深化改革发挥了重要的指导作用。目前，我国已经基本完成对普通国有小企业的非国有化改革；普通国有大中型企业中劣势企业的退出和优势企业的产权多元化、分散化改革正在逐步推进；中央属国有企业包括“特殊企业”在总体上实行资产保值增值责任制的同时，企业内部和国有企业之间也在推进产权结构的优化重组。这些改革成就的取得不能不说在相当大程度上归功于“分类改革派”的理论指导。

第三种思路虽然提出了我国国有企业深化改革的总体方向，但没能对一些关键的、重大的问题进行深入研究，从而影响了它对改革实践的指导效果。例如，在分类改革上，对国有企业改革主要进行了产业方面和规模方面的分类研究，而没有根据不同地理状况和经济发展水平的差异进行分类研究，更没有对地理上处于劣势、经济上处于弱势、历史负担沉重的西部地区国有大中型企业的改革问题进行专门研究。因此，我们有必要进行更为全面、更为深入的分类研究。

三、国有大中型企业深化改革的思路选择及战略措施

从总体来说，我国国有大中型企业必须坚持分类深化改革的思路。从产业领域来看，应当分为“特殊产（行）业”与非“特殊产（行）业”领域国有大中型企业的改革思路；从企业规模来看，应当分为（特）大型国有企业与中小型国有企业的改革思路；从地理位置来看，应当分为东、中、西部地区国有企业的改革思路；从经济发展水平来看，应当分为发达地区与欠发达地区国有企业的改革思路；等等。

对于前两种分类即产业领域和企业规模的分类我国学者的研究已经非常多了，尤其是上述第三种改革思路对其研究已经比较全面了。这里，笔者只补充两点：第一，特殊领域的国有企业——关系国计民生的“特殊”企业虽然必须实行国有制，但也必须完善委托—代理关系，进行责任制创新。一方面，要建立激励到位、约束严格的责任制；另一方面，其责任人（团队）的选聘要引入市场机制，通过经营者市场对其责任人进行最终也是最有力的监督管理。第二，对非特殊领域的国有企业，则要努力创造条件，加快大型国有企业的产权多元化、分散化和中小型国有企业民营化乃至私有化的改革步伐。因为全国各地多年改革的实践已经充分证明：非特殊领域的国有企业的产权制度早改、大改主动，晚改、小改被动，不改和假改都没有出路。我们最近在西部地区的一些实地调查中深深感到，改革已经十分紧迫了，许多地方政府都急呼“对国有企业我们拖不起也拖不动了”。出路只有一条，就是加快产权制度改革步伐、加大改革力度，条件成熟一个改一个、成熟一批改一批。当然，“特殊”与非“特殊”的界定并不是静态的、一成不变的，而是动态的。在特定条件下，二者是相互转化的。因此，要根据具体企业、具体情况选择企业的具体改革方式。

这里，我们重点将地理条件与经济发展水平的分类结合起来，研究一下国有企业产权改革的思路选择问题。因为迄今为止，这方面的专门研究还不多，而在改革实践中，不同地理条件和经济发展水平的国有大中型企业改革是有很大差异的，尤其是地理上处于劣势、经济上处于弱势、历史负担和社会负担沉重的西部地区国有大中型企业的改革问题具有很大的特殊性，也有很大的难度，需要进行专门的理论研究和实践指导。

众所周知，我国从地理条件和经济发展水平来看，存在两个反差极大的区域或地带——东部发达地区与西部欠发达地区。二者的国有企业具有明显不同的特点和地位，其改革的基础、条件差异很大（见下表），改革难度迥然不同，因此，其改革思路也应当不同。

东西部国有大中型企业情况比较表

东部国有企业 西部国有企业

形成特点 内生型，产业配套较好 嵌入型（尤其三线企业）、产业配套差

地理分布特点 大都集中于城市、社会职能机构少且便于剥离 布局分散（尤其三线企业）、社会职能机构多且很难剥离

生产特点 加工型为主、附加价值高 资源（采掘及初加工）型为主、附加价值低

产业特点 轻工业为主、投入少而自我积累多 重工业为主、投入多而自我积累少

设备、技术特点 现代技术为主，设备新、改造任务轻 传统技术为主，设备陈旧、改造任务重、发展特点 新企业多 老企业多

负担状况 历史负担、社会负担较轻 历史负担、社会负担沉重

经营状况 总体较好，竞争力较强 总体较差，竞争力较弱，亏损企业多，困难企业多

改革的外部条件及难度 财政实力较强，非国有经济发展快，社会保障制度较完善，下岗职工再就业渠道多，改革难度相对较小。财政实力弱，非国有经济发展慢，社会保障制度不完善、下岗职工再就业渠道少，改革难度极大。

由于存在上述特点和差异，与东部发达地区相比，西部地区的国有大中型企业改革面临以下几个特殊困难：

第一，由于西部国有大中型企业具有资源型企业多、三线企业（含军事工业企业）多、重工业企业多、传统产业型企业多、老企业多、困难企业多、地理布局分散、历史负担和社会负担重的突出特点，其改革任务重，改革成本高，改革的难度极大。

第二，由于西部地方财政实力弱，无力承担必要的改革成本，使许多改革难以推进。例如，即使是进入国家政策性破产计划的企业，由于难以筹足职工的安置成本也迟迟不能终结，更不要说其他改革所需要的成本；一些地方政府由于无法承担必要的成本，许多企业办社会职能无法分离或者分而难离、分而不离，精干主体十分困难。

第三，由于西部非国有经济发展缓慢，难以提供较多的就业岗位，使国有企业富余人员分流渠道不畅，下岗职工再就业极为困难。而再就业才是解决国有企业下岗职工安置问题的治本之策，才能从根本上维护社会安定，促进改革。

第四，西部地区的社会保障制度不够健全，社会保障覆盖面窄，保障水平低。西部地区的社会保障水平普遍很低，而且西部地区的民营企业许多都没有被纳入社保体系，这既不利于完善社会保障制度，也不利于吸引国有企业下岗职工到民营企业再就业，使本来就少的再就业渠道被堵塞。

第五，西部“特殊产业”领域的国有企业比重较大，比如军工企业、重要资源型企业、重大装备制造企业等等。这些企业大都属于中央企业，但其社会职能机构和辅业的剥离必须由所在地承接，特别是一些劣势企业先后被整体下放到地方，大大增加了西部国有企业的改革难度，尤其是下岗职工再就业的难度，增加了社会不稳定隐患。

最后，西部引进战略投资者，促进普通国有企业的产权多元化比较困难。由于西部国有大中型企业大都处于上游产业、传统产业领域，配套能力差，经营成本高（仅治理环境污染的费用就极高），投资回报低；加之，由于老企业多，办社会职能、冗员、债务、不良资产等社会负担和历史包袱沉重；再者，由于西部的地理条件、交通通讯、人才基础、法制及政策环境等投资环境与东部地区仍有较大差距。这诸多不利因素，不仅使西部很难引进优秀的战略投资者，严重阻碍着国有企业的产权多元化、分散化乃至民营化改革，而且近年来西部原有的一些优势大中型企业的部分车间乃至总部也开始不断迁往投资环境更好的东部沿海地区，呈出现“孔雀东南飞”的态势，使西部面临资源和资金流失甚至产业空心化的危险。

无须赘述，我们可以看到，西部地区的国有大中型企业深化改革面临许多特殊的困难，需要有特殊的改革思路作指导。总体来说，西部要认清改革形势，加快改革步伐，同时要结合企业实际，分类推进改革。具体来看，应当采取以下战略措施：

第一，考虑到西部国有大中型企业形成的历史原因和历史贡献，国家应当加大对西部国有大中型企业改革的支持力度，尤其是要帮助西部解决改革成本匮乏的问题。例如，加大国有大中型企业兼并破产的政策性支持力度；对于改革开放以前建立的老国有大中型企业，其社会职能机构和辅业剥离的费用应当由中央财政转移支付列专款解决；对于社会保障资金的历史欠帐，应当由中央财政适当解决一部分。

第二，西部各级政府及有关部门要进一步转变观念，努力创造条件，加快民营经济的发展，为国有大中型企业的人员分流提供更多的再就业岗位。同时，要将民营企业与其他企业同等纳入社会保障体系，为其员工提供同等的保障条件，以吸引国有企业下岗职工去民营企业再就业。当然，西部国有企业下岗职工自身也要转变观念，增强自身的劳动技能，拓宽再就业渠道，积极争取到民营企业再就业。

第三，地处西部的中央属企业不论是部分剥离还是整体下放到西部各省（市、区）时，必须给予足够的配套经费和其他相应的配套条件。例如，应设立“下岗职工再就业促进基金”，用于扶植其下岗职工自主创业和自谋职业，同时鼓励其他企业多吸纳其下岗职工；对企业剥离社会职能机构的人员安置政策应经费从优年龄从宽；等等。

第四，国家应在可能的限度内为西部扩大对内对外开放提供良好的政策环境，西部地区各级政府及有关部门自身也要千方百计改善投资环境，既要留住西部原有优势企业，更要引进外部优秀投资者，以加快西部普通国有大中型企业的产权多元化步伐，促进其制度转型。例如，国家可以对购买政策许可的西部企业国有产权的投资者适当减免税收；成立“西部工业治污基金”，对西部企业环境污染治理费给予适当补贴，既保护环境，也降低西部企业的经营成本；在对西部国有老企业进行清产核资和审计过程中，对资产损失的认定与核销的规定应适当放宽，其资产评估应当更多采用收益评估法（市场法）；对企业产权转让重组后，确有利于企业更快更好发展的产权受让方，应适当延长其国有产权受让价款的付款期限等等。

总之，我国国有企业产权改革应当坚持分类推进的总体思路。不仅要从产业领域和企业规模方面分类，而且要从地理条件和经济发展水平方面进行分类。要对地理上处于劣势、经济上处于弱势、历史性和社会性负担沉重的西部地区国有大中型企业的改革进行专门研究，给予特殊的政策支持，否则，西部国有大中型企业的改革进展和改革效果将大大滞后于东部地区而成为全国国有企业改革的“瓶颈”，并成为新世纪东西部地区之间经济发展差距进一步拉大的又一诱因。

主要参考文献：

1．毛增余主编：《与中国非主流经济学家对话》，中国经济出版社2004年出版。

2．何秉孟主编：《新自由主义评析》，社会科学文献出版社2004年出版。

3．程恩富、黄允成主编：《11位知名教授批评张五常》，中国经济出版社，2003年版。

4．于杰：《张五常批判》，中国工人出版社2002年出版。

5．金碚主笔：《国有企业根本改革论》，北京出版社2002年出版。

6．左大培：《混乱的经济学》，石油工业出版社2002年出版。

7．杨帆、卢周来：《以民为本 关注民生》，石油工业出版社2001年出版。

8．杨斌：《威胁中国的隐蔽战争》，经济管理出版社2000年出版。

9．刘诗白：《刘诗白文集》（第六卷），《产权理论研究》），西南财经大学出版社1999年出版。

10．《经济研究》，1989年～1993年。

第五篇：对国有企业改革与发展的思考

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对国有企业改革与发展的思考

阳泉信和资产管理中心 杨宏伟

目前，我国正处于经济社会发展的关键时期，继续深化国企改革是现实发展的需要。一方面要充分发挥国有经济保障国家安全和支撑经济健康发展的作用。2008年国际金融危机对我国经济造成了很大冲击，受国际市场影响，经济增长速度明显放缓。在国家实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并出台一系列措施后，我国经济发展已经企稳回升。但面对国内外诸多不确定因素，经济持续增长的基础还不稳固。因此，在世界新一轮的经济结构调整中，增强企业竞争力至关重要。国有企业竞争力的增强，则代表着我国对经济发展“控制力”的增强，抵御风险能力的增强。另一方面，要充分挖掘个体、私营等非公有制经济的巨大发展潜力。坚持公有制为主体，促进非公有制经济发展，统一于社会主义现代化建设的进程中，不能把这两者对立起来。各种所有制经济完全可以在市场竞争中发挥各自优势，相互促进，共同发展。随着经济的不断发展，国有经济进行适度有进有退的调整，是符合经济发展规律和时代需要的。国有企业尽快从竞争性领域退出，有利于调动民间投资，鼓励非公有制经济发展，做大总量，增强国力。

当前国有企业改革面临的新课题

国企改革经历三十多年风雨历程，取得了显著成绩，也积累了很多经验和教训，让我们坚定了改革的信心，明确了改革方向和目标。但在改革进程中，仍会不断出现这样或那样的问题，影响和羁绊着经济发展，需要我们予以解决。

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1、对国有企业改革认识不到位。国有企业改革是一项具有全局性、战略性的举措，不是哪个企业、个人的事。在国有企业有进有退的战略性调整过程中，特别是在以退为主、推进市场化的进程中，应正确认识国企改革。由于参与企业改革的主体不一，各参与者的目标取向差别非常大，政府主管部门、原企业经理层、原企业职工以及参与企业改制的民营资本拥有者，思想认识和价值取向难以统一，容易出现部分政府官员、企业经理不愿意放弃眼前既得利益，民营资本巧取豪夺国有资产，企业职工消极参与的诸多情况，加大改革难度。

2、国企改革配套政策不到位。国企改革归根结底是经济体制改革，是一项综合性、系统性工程。产权制度改革只是当前国企改革的核心内容之一，劳动制度、人事制度、分配制度、社会保障制度等一系列改革也必须一起改革。配套改革相对滞缓，必然会影响到产权制度改革的效率和质量。多年来，中央企业因经济基础好，支付改制成本能力强，比较容易开展相关方面的工作。但大多数地方所属国有企业改革都较难，尽管在产权制度改革中取得了很大进展，但或多或少都会因相关配套政策的不完善、不到位，引发和留有诸多影响经济社会发展的隐患问题。

3、改制企业内部改革不到位。1992年，我国确立了要建立社会主义市场经济体制，在体制转换过程中，国有企业改革逐步从经营权向所有权改革过渡，产权制度改革成为21世纪初国企改革的核心。但从实际情况看，由于受计划经济体制影响较深，改制后的企业没有相应地建立起以法人治理结构为核心的完善的现代企业制度。仍然存在股权结构不合理、国家股所有者缺位、高层人员的激励和约束机制不健全、监事会形同虚设等问题，直接影响企业发展战略、组织架构、管理模式、企业文化建设等诸多方面，影响着企业竞争力的加强和提升。

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新时期进一步深化国有企业改革的几点建议

面对新形势、新任务，国有企业改革也进入了新的发展阶段。当前，在加快推动以产权制度改革为核心的改制过程中，更要注重综合性的配套改革。针对新时期经济社会发展变化为改制企业带来的新特点，将国企改革继续推向深入。

1、国企改革必须以实现持续发展为目的。为应对国际金融危机，我国出台了十大产业振兴规划，主要内容之一就是通过企业重组促进产业结构调整与升级，重组主体包括国有及国有控股企业、改制企业、民营企业等。这也是企业面对日趋激烈的市场竞争迅速提高实力的战略性选择。而多年国企改革重要经验之一，就是要遵循经济发展规律，坚持市场化运作方式，政府要充分发挥宏观调控作用，使企业成为改革的主体和主角。当前整个世界经济都在积极进行结构调整，这就要求我们要从全球化的视角去思考、谋划和实施新时期的国企改革，在“走出去、引进来”的过程中，让那些真正能够有利于产业和企业持续发展的战略合作伙伴进入，企业既不能自恋、也不能自卑，要有长远目光，选择战略性的合作伙伴。

2、国企主体地位要与政府宏观调控实现有机结合。近几年，行政管理体制改革一直在紧锣密鼓地进行，但与市场经济发展的要求相比，还有许多地方不相适宜。因些，要继续加快政府职能转变，进一步理顺和调整政府、市场与企业的关系。实践证明，在社会主义市场经济体制下，国企改革不可能单纯靠企业自身来完成，原有体制下形成的诸多问题还需要政府的有力指导和调控，特别是政府所设计的体制框架与政策环境对企业发展的影响力很大。政府应做好提供政策法制框架，进行经济调节、市场监督、社会管理、公共服务；企业实现自主决策、自主经营、自担风险；中介组织则按照专业化分工，实行市场化运作，为社会提供信息、沟通、自律、--------------------------精品

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公证等服务。各司其职，相互协调，形成合力，真正提高经济自主发展的能力。

3、国企改革要充分考虑到产业结构的调整与升级。从单个企业来讲，国企改革只是企业的生存和发展问题，但从整个经济社会发展来讲，一个国有企业的改革还要涉及到整个产业和区域经济结构的调整。原有国企的生产力布局是大而全、小而全，人为割裂了产业的专业化分工，造成低速低效增长，竞争力持续下降。新时期的国企改革必须把区域和产业结构调整统筹考虑进来，充分发挥改制后国有经济的主导作用。比如，可以通过设立产业投资公司来解决这个问题。一方面由产业投资公司主导可以保证以市场化方式运作，另一方面也可以站在整个区域产业发展的高度，谋划国企改革，通过改革最大程度地带动和提高区域产业结构、产品结构和产业组织结构的优化升级。

4、加快建立现代企业制度仍是企业发展的重要工作。“加快建立现代企业制度，切实转换企业经营机制”是多年来企业改革的主旋律，未来仍是值得继续关注和努力的新课题。在以产权制度改革为核心的企业改制进程中，现代企业所应具有的法人治理结构框架基本搭建起来，但在具体的操作和实施过程中，还不完善。必须按照《公司法》和国家对国企改革改制的一系列指导性意见，科学划分企业内部各组织部门的职能及其相互关系，并建立明确的制度性保障机制，认真贯彻执行，建立真正意义上的法人治理结构，增强国企改革效果。

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