2013年军转：城镇化考验融资管理“手腕”[五篇范例]

第一篇：2013年军转：城镇化考验融资管理“手腕”

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2013年军转：城镇化考验融资管理“手腕”

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一边是城镇化发展在加速，一边是被动收窄的融资渠道。开年以来，地方政府的资金需求有增无减，城投债发行“高烧”不止，规模远超去年同期水平。业内普遍预计，今年通过债券渠道筹措资金将成为各级融资平台优先考虑的方式，而城投债2013年的净发行规模可能较2012年显著上升。

地方融资需求有增无减

最近，记者在地方两会上了解到，在经济增长放缓，房地产调控政策不放松及外需疲软的环境下，多地下调了2013年财政收入增长目标。

事实上，自去年以来，我国财政收入增速就已经出现了大幅回落。财政部1月22日公布的数据显示，2012年全国财政收入逾11.7万亿元，增幅放缓至12.8%，较上年回落12.2个百分点。种种迹象表明，财政收入已结束了多年的高增长期，2013年增收压力依然较大。

除此之外，地方政府还面临着土地使用权出让收入骤降的尴尬局面。穆迪最新发布的报告指出，去年我国地方政府土地收入同比下滑14%，和2011年增长22%形成鲜明对比，这也是导致地方政府收入增长放缓的重要原因之一。

毫无疑问，土地收入一直是我国地方基建项目资金的主要来源。而在城镇化发展不断加速的背景下，地方政府投入服务和基础设施建设的支出有增无减，其融资与再融资压力可见一斑。

财政部财科所的研究表明，城镇化率每提升1个百分点，地方政府公共投资需求将增加5.9个百分点，“十二五”时期因工业化和城镇化带来的地方政府公共投资规模将在30万亿元左右。

安邦咨询高级研究员贺军坦言，随着房地产调控的持续，“土地财政”模式难以为继，这显著加大了地方的财政压力和融资压力。

贺军指出，我们注意到，在经济增长放缓、财政增收放缓、经济转型与调结构、持续房地产调控、整顿„影子银行‟等多种手段之下，地方政府的融资环境实际上面临空前紧缩。地方经济发展有着巨大的惯性，过去铺开的摊子不可能一下子紧缩。鉴于此，地方政府的融资焦虑，不仅会持续，而且会加剧。

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“平台贷款年初以来一直以展期为主，基建信托逐渐受到监管层关注，后期大幅增长空间着实有限。”在复旦大学经济学院副院长孙立坚看来，这意味着今年地方政府的大量融资需求还会通过城投债的渠道来解决。

城投债券发行持续升温

有业内人士告诉记者，当前各级地方政府投资冲动和债务风险之间的矛盾正愈演愈烈，不少城投企业采取“发债还贷”“发债付息”等方式投入项目建设，财务风险不断加剧。

值得一提的是，2012年以来，城投债的发行力度明显加大。根据中央结算公司登记托管的数据，2012年全年，银行间债券市场发行的城投类债券累计已达6367.9亿元，较2011年增加3805.9亿元，同比增长148%。

此外，按照万得资讯统计的城投口径，现阶段单月新发城投产品的规模已经达到千亿水平。其中，城投中票的比例稳定在40%附近，城投品种继续占据企业债约80%的份额。

“个人认为，随着融资监管的趋严，以及融资渠道的受阻，地方必然会在债券市场方面寻求新的突破。”上海新世纪资信评估公司公共融资部总经理曹明说，“今后直接融资比重的提升将成为大势所趋，城投债、资产支持证券这种风险分散型融资渠道的使用将会进一步增加。”

记者发现，虽然城投公司所进行的项目并不仅限于公用设施的建设，但是城投公司对资金的需求与城市市政公用设施建设固定资产投资完成额具有很强的一致性。

有券商提供的统计数据显示，2010年和2011年城投债发行量在市政设施投资中的占比稳定在16.6%附近，可到2012年中，上述比例已迅速攀升至36.7%。

东方证券预计，如果2013年银行对地方融资平台的信贷额度依然紧张，那么城投类债券的规模很可能延续快速增长态势，净发行规模料超过8000亿元。

“在新一轮融资中，地方平台的资金来源渠道已逐渐从传统银行信贷向城投债等形式拓展。”孙立坚表示，“城投债发行主体资质下沉、信息披露不及时、信用评级虚高等现象目前较为普遍，这都是潜存的风险。”

中债登(中央国债登记结算有限责任公司)在近期发布的报告中亦警示，随着信用债市场的超速发展，特别是城投类债券的迅猛扩张，2013年信用债爆发倒债危机的风险将会加大。

阳光融资仍是演进方向

“展望未来，监管层除了应通过行政手段规定地方政府在限定时间内完成地方资产负债

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表的编制外，也可以把城投债改为市政债，明确发债主体的责任。”一位接受记者采访的券商高管认为，城投债向市政债的演进将成为大势所趋。

城投债虽然处于灰色地带，有不规范、不透明等问题，但它对于我国经济增长确实作出了贡献，全盘否定是不明智的。在发展中完善、并逐步化解其中的风险才是正确选择。

“当然，将城投债转变成为市政债，所面临的障碍绝不仅仅只存在于修改预算法这些技术性的层面。”在光大证券首席宏观分析师徐高看来，建立市政债体系所要求的，是对我国现行财税体系的大幅度调整，通过平衡地方政府的财权和事权来消除其预算软约束，这显然不是一蹴而就的事情。

不过，把城投债发展成市政债，把地方政府的权责界定清楚，把风险暴露在阳光下，将更多长期资金吸收到基建投资中来，应该是未来发展的大方向。

“既要稳妥推进城镇化，又要有效防范潜在金融风险，未来的路依然任重道远。”孙立坚强调，“我们不能因为城镇化而一味强调„做大‟融资平台，也不能因为高度重视潜在风险，就滞留了走新型城镇化道路的步伐。可以说，未来新型城镇化的质量与速度，将更多取决于地方政府对债务的管理能力。”

参照发达国家城镇化经验，结合我国当前现状，规范地方政府举债融资机制是首要问题，既要综合施策，标本兼治，妥善处理存量债务，又要探索新的融资机制，比如积极稳妥地扩大地方债发行试点，让地方政府举债融资走向阳光化和规范化。

对此，中债登呼吁，要引导城投债逐渐向市政债转型，将地方政府的隐形担保显性化，同时完善相关配套措施建设，如要求地方政府公布财政收支状况、出台市政债免税措施等，鼓励城投债朝着更为阳光、健康的方向发展。(《半月谈》记者 杨溢仁)

第二篇：20150604PPP：新型城镇化融资重要渠道

PPP：新型城镇化融资重要渠道

中国信息报 张亚东 2015-06-04

新型城镇化建设的推进遇到了现实困境：户籍改革特别是特大城市的户籍改革远未取得特破性进展；与“人的城镇化”密切相关的公共服务均等化也因地方政府债务问题而难以有效实施。多种现实情况表明，创新新型城镇化融资模式已经成为新型城镇化顺利推进的重要因素。国务院办公厅日前转发的财政部、国家发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，传递出进一步推广政府和社会资本合作模式的信号。PPP模式（即政府和社会资本合作模式）将成为我国新型城镇化建设的重要融资渠道。公共服务领域PPP模式加速推进

《意见》对充分激发社会资本活力，打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，在改善民生中培育经济增长新动力作出了重要部署。《意见》明确了在公共服务领域推广PPP模式的工作要求，坚持依法合规、重诺履约、公开透明、公众受益、积极稳妥五项原则，改革创新公共服务供给机制，形成有效促进PPP规范健康发展的制度体系，新建项目逐步增加使用PPP模式的比例。健全财政管理制度，加强公共服务质量和价格监管，完善公共服务价格调整机制，健全法律法规体系。鼓励广泛采用PPP模式，推动融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目。

国家发改委日前在门户网站开辟PPP项目库专栏，公开发布政府和社会资本合作(PPP)推介项目。首批发布的项目共计1043个，总投资1.97万亿元。项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。所有项目都已明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等信息，社会资本可积极联系参与。

可以明确看出，继去年国家重点在经济类基础设施领域推广PPP项目后，今年公共服务领域无疑将成为推广PPP项目的重点。PPP模式成为新型城镇化融资重要渠道

公共服务领域PPP模式加速一方面是国家鼓励和相关政策的促进，另一个更为现实的原因是顺利推进新型城镇化，在地方政府债务困境下，打造有效的融资渠道具有决定性作用。财政部部长楼继伟今年3月在博鳌亚洲论坛2015年会“市政债：化解地方政府债务风险的

最优选择”分论坛上表示，目前，地方债的规模比国家债务的规模大，国债将近10万亿元，地方债在审计署2013年6月审计的情况来看，按当时估计的政府需要代偿的比例估算，地方政府要偿还的债务责任在12万亿到13万亿元之间。从目前的统计结果看，有一定的增长，但是增长的速度比预估要低。

评级机构惠誉日前预计，中国地方政府债务比例将从2008年底占GDP的18%升至2014年底的32%。14.9万亿元人民币的地方债增长占总债务增长的18%。

一边是高歌猛进的新型城镇化建设，一边是地方政府捉襟见肘的融资现状，创新新型城镇化融资模式已经成为迫切需要解决的难题。正是在此背景下，PPP等创新融资模式得到前所未有的关注。

社会资本创新参与地方基础设施领域投资再现新进展。5月26日，国内首只千亿元规模的中国城市轨道交通PPP产业基金在上海诞生。该基金由中国建设银行、绿地集团牵头发起，以绿地集团签约的城市轨道交通项目为主要投资对象。轨道交通基金以有限合伙企业形式设立，由绿地金融、建工投资、建信信托三方成立的基金管理公司担任普通合伙人、执行合伙人，并由发起人、战略合作方作为有限合伙人，总规模为1000亿元，分期发行，首期规模240亿元。

从各地情况来看，目前各地PPP合作项目正加速推进。深圳市轨道办近日披露，深圳地铁6号线将采用公私合营(PPP)的投融资模式进行建设，前期工程已于2014年底动工，主体工程力争今年内展开。5月12日，河北省举行PPP项目推介会，推出首批32个重点项目，涉及城市轨道交通、机场、垃圾和污水处理等领域，估算投资总额达1330亿元。

事实上，自去年底财政部推出全国30个示范项目以来，江苏、安徽、湖南、福建等诸多省份都已推出当地的PPP项目，尽管尚无全国统计数据，但财政部估算，目前已公开的PPP项目总投资约2万亿元。完善机制促使PPP模式顺利开展

在相关部委的大力推动下，PPP模式调动了地方政府和民资的积极性，但需要正视的是，犹豫观望也不为少见，项目“抛荒”或者长时间难以取得有效进展的现象时有发生。

“社会对PPP模式存在一定的误解，以为这是一种融资方式。如果从目标管理的角度来看，引进和运用PPP模式更多的是为社会提供一种公共服务。融资只是手段，提供公共服务才是目的。从这一角度来说，PPP模式更多的是管理模式，而非仅仅是融资模式。”财政部中国财政学会PPP专业委员会秘书长孙洁说。

孙洁指出，PPP模式的核心要素有三个。一是社会资本与政府公共部门是平等的伙伴关系，在实现共同目标中，社会资本对利润的追求与政府公共部门对公共福利的追求共同实现。二是利润的可控制性。PPP项目一般都是社会公益项目，对追求短期效益的企业，政府应该加以拒绝。三是风险分担。PPP模式应以承担能力划分风险，从而降低项目的整体风险。业内人士指出，当前PPP项目运行最大的难题就是各有想法。地方政府及部门大多将其视为投融资渠道；社会资本则想尽快回收资本、技术，有的甚至希望从中获取暴利。而“政府能否按合同依法办事是民资最大的顾虑”。北京大岳咨询公司总经理金永祥说。

能不能让PPP项目成为政府、企业、社会三方共赢，现在来看，关键在于完善并细化制度建设。

第三篇：城镇化建设资金PPP融资思路

2020年城镇化建设资金缺口达42万亿

地方上哪融资

土地财政难以为继，融资平台融资职能将被剥离，面对城镇化建设所需求的巨大资金缺口，未来地方政府去哪儿融资？

目前，地方政府自发自还债试点已经启动，一些意在替换此前融资平台融资、更加规范的项目收益性债券融资方式也在不断涌现。业内人士表示，地方政府负债并不可怕，降低债务风险的实质是限制无节制的债务规模的扩张以及将以前融资平台多种“隐性”负债方式“显性化”，做到对债务心中有数。与此同时，通过PPP模式，市政建设在引入资金的同时，也有望引入更有效率的私营资本的管理机制。

矛盾

地方债难填巨量资金缺口

国务院批转《发展改革委关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》(下称《意见》)明确提出，规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。

《意见》指向非常明确，即堵住平台融资后门，打开地方政府债券融资前门。2014年5月22日，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，进一步推进地方政府债券改革，也意味着我国地方政府债券从“代发代还”经“自发代还”过渡终于迈向了“自发自还”的新阶段。

“地方政府债券自发自还不仅有利于降低地方政府举债融资成本，还有利于拉长债务期限，解决地方政府债务期限错配问题，是建立规范的地方政府融资体制的核心。”中债资信评估有限责任公司评级业务部霍志辉表示。

不过，霍志辉同时指出，未来地方政府直接发行一般责任债券将是大势所趋，但是短期内规模仍有限。数据显示，2014年试点自发自还地方政府债券的总发债额度为1092亿元，仅占2013年融资平台债券发行额的13.18%。

而若将地方政府债券的规模和城镇化建设需求资金相比较，则更能明显看出两者之间的“巨大”差异。财政部副部长王保安今年3月份曾表示，预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元人民币。就此，合肥市建设投资控股(集团)有限公司董事长吴晓东给《经济参考报》记者算了一笔账：离2020年只剩6年时间，平均每年投资约为7万亿元，假定每个城镇化建设项目资本金按30%的最低标准计算，70%须通过市场融资来完成。这样除每年地方政府将投入2万亿元左右作为项目资本金用于城镇化建设，剩下的5万亿元资金均将通过市场融资来实现“每年5万亿元的资金，完全依靠政府发债在目前是不现实的。”吴晓东说。

吴晓东告诉记者，今年试点自发自还的地区最高发债规模也不足150亿元，假设安徽省可自发自还债150亿元，筹集的150亿元资金需在安徽的16个地级市之间进行分配，以省会城市为例，若能分到40亿元，再将这笔资金下分至下一级行政区，一个开发区或县只能分到大约4亿元左右的资金“这个数目对城市基础建设来说只能是杯水车薪，完全不能解决城市基础设施建设的问题。”他直言。

短期内，政府债券不能成为融资“主力军”的观点得到了大部分业内人士的认同。另一位地方城投公司人士对《经济参考报》记者坦言，《预算法》尚未修订，法律上还存在障碍，地方政府债券根本无法置换此前地方融资平台已经形成的存量债务，自主发债形式上的意义大于实际意义“城镇化建设所需要的巨量资金还得依靠其他渠道来获取。”他说。

新路

项目收益性债券主打“准公益”

短期内政府一般责任债券规模有限，无法独扛万亿融资“大梁”。与此同时，一些创新的项目收益性债券融资方式也在不断涌现，这类创新瞄准的正是一些有现金流收入、但是需要政府一定补贴的“准公益”项目。

国家发改委今年5月下发一份文件，创新棚户区改造的债券融资方式。该文件首次提出将研究推出棚户区改造项目收益债券，即“对于具有稳定偿还资金来源的棚户区改造项目，将按照„融资———投资建设———回收资金‟封闭运行的模式，开展棚户区改造项目收益债券试点。”

与此同时，中国银行(3.430, 0.00, 0.00%)间市场交易商协会也于日前正式推出项目收益票据。7月11日，交易商协会发布《银行间市场非金融企业项目收益票据业务指引》，正式推出“募集资金用于项目建设且以项目产生的经营性现金流为主要偿债来源的债务融资工具”。《指引》发布当天，交易商协会接受了郑州交投地坤实业有限公司项目收益票据项目注册，该项目注册12亿元，首期拟发行5亿元。据悉，该资金主要用于城市地下交通人防工程项目。

与融资平台作为主体融资不同，项目收益债券这种市场化的方式实现了发行主体与地方政府债务隔离，能有效防范传统融资平台模式带来的财政和金融风险。

实际上，项目收益债券弥补了当前准公益、却无确定现金流项目债券融资的空白。“运用项目收益债券融资方式的很多项目并非不需要政府补贴，但是在融资过程中，补贴部分和项目本身的收益部分会被划分清楚，由投资人自己判断风险。而以前，公益性、准公益性和经营性项目都混在一起通过融资平台融资，债务风险很不明确。”某大行债券承销人士告诉记者，降低债务风险的实质是限制无节制的债务规模扩张及将融资平台多种“隐性”负债方式“显性化”。

“此前一提到地方政府债务问题，就笼统把经营性项目债务也涵盖在内，其实这部分可以通过项目收益化解掉，应该与政府信用隔离开来。”江苏省镇江市国资委[微博]副书记于文丰在接受《经济参考报》记者采访时表示。

中债资信评级业务部叶枫表示，考虑到监管层政策导向，我们可以预期未来地方政府将通过注入更多市场化的经营性资产或采取“政府购买”、“拨付改租赁”等更加市场化的支持方式将融资平台改造为能获取稳定经营性现金流的“特殊实体”，用来发行项目收益类债券。叶枫认为，在监管部门“市场化、经营性”原则指引下，将融资平台改造为发行项目收益类债券的“特殊平台”将是地方政府另一条规范化直接融资渠道。

探索

借PPP模式引入社会资本

除通过债券融资引入市场资金之外，市政建设也希望引入社会资本的管理机制和监督机制，在这样的背景下，财政部在今年力推PPP模式。

PPP模式即公私合作制，是指政府和企业之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作融资模式，适用于具有长期稳定收益的基础设施项目建设。其具有三大特征：一是伙伴关系，二是利益共享，三是风险共担。在发达国家，PPP的应用范围很广泛，既可以用于基础设施的投资建设，如水厂、电厂、地铁、道路等，也可以用于很多非盈利性设施的建设，如医院、学校等。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，要解决城镇化的资金需求，债务融资之外，可以考虑PPP模式。PPP模式可以卸掉财政资金背上的“重负”，发挥财政资金的引导作用，调动社会资本并发挥各自优势。

据悉，财政部此前正对PPP项目进行筛选，其中收益性项目或将作为PPP模式的推广重点。王保安说：“对存量及新增城市基础设施建设项目进行全面梳理，尽快筛选出合适的项目先行先试。”目前，PPP模式正在全国多个省市推进。

值得注意的是，PPP绝非万灵药，如果不妥善设计和实施，可能给地方政府带来风险。“技术不规范、商业可行性不匹配、风险分配机制缺失、项目准备不充分等一系列因素都可能造成PPP项目失败。”亚洲开发银行行长中尾武彦此前接受《经济参考报》记者采访时表示。

“对PPP模式的评价不能一概而论，只有在政府与民营资本企业实现双赢的前提下，PPP才是一种好的模式。”吴晓东表示，一方面，政府所希望得到的是低成本的建设资金与高效的运营管理，政府不缺的是风险小、现金流稳定的公共项目；另一方面，社会资本也希望投资一些风险小、收益稳定的项目，这刚好是政府所拥有的。“PPP本身是不能实现这种双赢的，只有通过公平、公正、公开的招标，在充分竞争的前提下，才能实现有效率的PPP模式。”他说。

第四篇：城镇化融资机制研究陈铮

湖北省城镇化融资机制研究

[摘要]城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。本文以湖北省为研究对象，以解决城镇化建设资金需求为目的，分析目前湖北省城镇化融资面临的困难，并基于传统融资模式，引入资本市场，提出了依托资本市场，建立多元化、多层次、市场化的投融资体制，增加融资渠道，推动城镇化投融资。

[关键词]湖北省；城镇化；融资机制

党的十八大报告提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，2012年年底召开的中央经济工作会议也指出：“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，积极引导城镇化健康发展”。政策背后，体现了我国社会经济发展的现实诉求。

城镇化是一个系统工程，不是简单将居民从农村户口转移到城市户口，它涉及经济发展、产业布局、提高居民收入水平以及居民能否在城市安居乐业的大问题。在各个国家城镇化发展历程中都遇到各种各样的问题，对这些问题的解决直接决定了城镇化的成败。透过城镇化建设的复杂表面看过去，背后却是一系列看不见的资金在流动，城镇化推动的问题首先表现在资金缺口大，本文将对城镇化进程中的融资机制问题进行探讨，以提出有效的融资机制支持城镇化进程。

一、我省城镇化历史、现状及计划

我省作为中部大省，肩负着中部崛起的历史使命，积极响应中央政策。我省于2010年制定的《关于制定湖北省经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中强调我省将“大力推进城镇化，坚持走新型城镇化道路，协调推进新型城镇化和新型工业化”。经过多年的城镇化建设，目前我省已初步形成了以省会武汉为中心，以长江经济带为主线，以中小城市为主体，以县城（市）和小城镇为依托，大中城市和小城市共同发展的城镇体系。以改革开放初期为参照基点，我省城镇化率由1978年的15.4%上升到2012年的53.5%，提前完成我省在《关于加快推进新型城镇化的意见》中规划的“到2015年，全省城镇化水平达到52%以上”的目标，城镇人口由1978年的703.22万人上升到2012年的5779万，取得了较大的进步。

根据“纳瑟姆”曲线，城镇化水平达到30%而继续上升至70%的区间，是城镇化率上升最快的发展阶段，此阶段的突出特点就是公共服务、基础设施和公用事业的社会需求急剧增长，亟需大规模公共投入。湖北省2012年城镇化水平为53.5%即属于城镇化的加速期，并且在未来的二十年里还将继续处于上升阶段，这对我省各级政府的融资能力是一个巨大的考验。

二、我国传统城镇化融资问题

目前，我国城市建设资金缺口巨大，特别是根据我国城镇化建设目标和新型城镇化建设的要求，国开行预计未来 3 年我国城镇化投融资资金需求量将达 25万亿元，而现阶段财政资金难以独立承担城镇化建设重任，城镇化建设资金缺口约为 11.7 万亿元。从人均城镇化转化成本计算，如果要在 2020年达成城镇化率达到 60%的目标，单就城镇人口转化，就需要投入20万亿元，投入资金中的大部分需要地方政府筹集，而目前地方财政收支不平

衡，负债高企，城市建设资金缺口巨大。

为何在城镇化过程中，地方对资金如此饥渴？本文以为主要有以下三个方面的原因：一是08年金融危机期间为配合中央政府的经济刺激计划配套的地方项目资金导致地方政府大量举债，由此形成了后期的还本付息压力；二是地方官员的政绩驱动进行的类似“移山造城”的盲目城镇化运动；三是金融机构的参与起到了加速形成“重资产泡沫”的作用。目前城镇化中的诸多投资中，与民生关联不高的投资活动往往超前，而与民生紧密相关的投资支出却往往滞后，这与现在的城镇化主要由强势政府带动而非市场力量带动、现行行政体制有关。

以08年4万亿投资为例，2008年金融危机时期我国推出的4万亿元大投资，以我国城镇化为契机，转危为机，深入推进了城镇化进程，在此次大规模财政政策刺激中，中央是领军投资主体，地方政府提供配套资金为本地区包括城市建设在内的投资筹资。中央投资资金来源包括国债、铁路建设债券、财政支付和大型银行配套贷款等，但地方政府由于财政收入寥寥，不能满足于大规模投资需求，而且政府限于法律约束，不能直接从银行贷款或者从资本市场发债融资，从而各地政府纷纷成立政府融资平台公司，并以土地出让金为保证来筹资。这种融资模式成为了后续城镇化建设过程中的主要资金来源。

根据融资模式可以将传统城镇化融资方式分为四类：财政投资模式、土地储备制度融资模式、国内外贷款模式、证券市场融资模式。

财政投资模式：财政投资主要包括政府从财政收入中的拨款，税收中的基础设施建设税以及某些专项资金。虽然财政投资在基础设施投融资中逐渐力不从心，在我国现阶段，它依然是城市基础设施投融资的重要组成部分。

土地储备制度融资：指地方政府依照法律程序，运用市场机制，对通过收回、收购和征用等方式取得的土地，进行前期开发、整理，予以储存，以满足城市各类建设用地的需求，确保政府垄断土地一级市场的一种管理制度。土地储备制度主要通过 “土地收购——土地储备——土地出让”来实现融资。

国内外贷款模式：从实践经验看，城市基础设施主要运用国内政策性银行贷款和国外政府贷款以及国际金融机构贷款。通过向世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构贷款以及外国政府如德国、日本等国家的贷款，由于城市基础设施的融资规模大、回收期长等特点，这种融资方式一般手续复杂，需要较长时间的审批和可行性论证，并且国际金融机构和外国政府往往会附加苛刻的条件，因此，限制了此种融资模式的适用性，但国内贷款较国外贷款相对容易，在自筹资金中，主要资金来源还是靠国内银行贷款。

证券市场融资模式：在基础设施传统融资模式中，具有固定利率的长期债券是最适合的融资模式。基础设施项目通常在一个较长的时期内产生可预见的稳定收益，这种特征与具有固定利率的长期债券的筹资特点一致。由于我国债券市场的先天缺陷，证券市场融资多以发行国债的方式为基础设施筹集资金。

三、湖北省城镇化资金需求及融资机制

我省“十二五”规划要求，坚持统筹城乡区域协调发展，加快武汉城市圈“两型”社会综合配套改革试验区、鄂西生态文化旅游圈建设，加快湖北长江经济带新一轮开放开发，实行协调推进、联动发展，大力推进城镇化进程，积极推进城乡一体化发展。与我国其他省份一样，在城镇化过程中，政府自有资金远远不能满足资金需求，为解决城镇化资金问题，我省采取的主要融资方式为：政府资金投入（含土地买卖收入）、政策性金融投入（主要是由国开行执行）、地方政府融资平台借入，由于我省并未纳入地方债发行试点，所以暂时还不能采取在资本市场进行债券融资。

根据2012年统计数据显示，2012年，全省固定资产投资呈较平稳增长态势，全社会累计完成投资16504.17亿元，增长27.6%，全省基础设施建设完成投资3656.09亿元，增长11.9%，占全省投资的比重为22.8%。

从资金来源角度来看，2012年，全省投资资金来源为17393.79亿元，增长25.7%，其中：国家预算内资金826.55亿元，占比重为4.8%；国内贷款2070.02亿元，占比重为11.9%；利用外资138.74亿元，占比重0.8%；自筹资金12448.86亿元，占比重71.6%；其他资金来源1908.04亿元，占比重11.0%。按资金来源占比排序，依次是：自筹资金（含政府融资平台融资与政府土地买卖收入等）、国内贷款、国家预算内资金。由此可见我省国家预算内资金根本无法满足固定资产投资需求。

从资金来源增速与投资增速的比较来看，资金来源增速低于投资增速，随着我省城镇化的深入推进，这种资金紧张趋势只会越来越严重。如果不改变现有融资渠道，扩宽资金来源，将会严重影响我省城镇化的推进与发展。

四、融资机制创新建议

在全国深入推进城镇化的背景下，我省城镇化建设也将需要大量稳定的、持续的资金支持，但由以上分析可知，单凭政府力量难以满足，这就需求在传统融资模式基础上创新融资机制，扩宽资金来源渠道，引导社会资本广泛参与城镇化建设，以为城镇化的快速发展提供可持续性的资金保障为出发点，形成多元化、多层次、市场化的投融资体制，增加融资渠道，盘活社会资源，以下为基于现有融资机制可以选择创新的融资方式：

1、资产证券化，基于土地储备制度融资的局限性和土地融资的不可持续性，可以采取资产证券化，简称ABS（Asset-backed Securitization），是指以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来收益作保证，通过在国际资本市场发行高档债券或国内资本市场发行债券等金融产品来筹集资金的一种证券融资方式。ABS模式的目的在于通过其特有的提高信用等级的方式，使原本信用等级较低的项目可以进入高档证券市场，并利用该市场信用等级高、债券安全性和流动性高、债券利率低的特点，大幅度降低发行债券和筹集资金的成本。同样这种融资方式也适用于未来有可持续性收益支持的项目，比如基础设施领域的收费公路、桥梁等。

这种证券化的直接融资模式对城镇化过程中的金融支持具有重要意义，通过引入这种市场化的融资方式可以拓宽融资渠道、降低融资成本、强化约束信用，这是相对于传统的以银行为代表的间接融资方式的优势所在，我省可以在适当的时机推出此类债券，扩大融资渠道。

2、积极推行市政债券模式

所谓市政债券是指地方政府及其代理机构或授权机构发行的一种债券。1994年，我国推行财政体制改革，中央与地方政府实行“分税制”，自此地方政府成为一个相对独立的主体，但是，从我国财政运行的现实矛盾来看，地方政府缺乏筹集资金的权利，却面临艰巨的基础设施建设任务，事权和财权不匹配，因此，地方政府在基础实施建设过程中往往难以解决自身财力不足的问题，因此我省应借鉴其他国家、地区经验，以政府为主体通过适度举债筹集建设资金，缓解资金矛盾。市政债券大体上分为一般责任债券和收益债券，前者是以地方政府的财税收入作为偿债的保证，一般适用于无项目收益或现金流的情形；后者是以特定项目的未来收入作为款款的保障，因此具有一定的风险。

我国的市政债券发行仍处于探索阶段，2010年发行了市政项目建设债券用于市政道路、公共交通等城市公共基础设施项目建设，类似于市政债券中的收入债券。2011年，经国务院同意，上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，随着政策的开放，我省应积极争取市政债券发行主体资格，这将对缓解我省城镇化资金紧张有重大意义。

3、积极发展城市基础设施信托

信托融资是指利用信托方式筹集资金，这将是未来解决城镇化建设资金缺口的一种重要方式。城市基础设施信托是将社会闲散并期待增值的资金集中起来，委托信托投资公司管理、运作，投资于某个特定的城市基础设施建设项目，共同分享投资收益。在这个过程中，信托公司是作为项目的投融资中介，以其专业、经验和理财技能参与安排融资计划。

具体而言就是信托公司通过发行信托计划，采用信托贷款、股权投资合作开发等方式募集资金参与投资市政工程、公共设施、水务系统、道路交通或者能源通信等基础设施项目。实践中常见的是各地信托投资公司与地方政府或其融资平台合作，为其解决建设中的融资难题。基础设施信托产品具有风险小、收益稳定、回收期较长的特点，收到居民及机构投资者的青睐，能吸引巨大的社会资本。

4、扩大公私合作领域

公私合作融资模式由来已久，简称ppp模式，是指在提供公共品的过程中，政府公共部门与民营部门合作，让私人部门参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门职能的管理模式。这种模式的好处在于既能让政府更有效地实现公共职能，又能适当满足私人部门的盈利要求。该模式并非现在才兴起，而是兴起于20世纪90年代，在其他很多国家的城市基础设施建设、公用事业和公共服务领域有着广泛的运用。

城市基础设施项目融资就是这种模式的应用。我国运用比较成熟的有BOT（建设—经营—转让）、BTO（建设—转让—经营）、BOO（建设—拥有—经营）、LBO（租赁—建设—经营）、BBO（购买—建设—经营）等多种形式，这些形式的特点是建成的项目一般都具有稳定的现金流，建设者或经营者可以通过租赁或授予特许经营权的方式获得项目未来一段时间的收益。这种方式可以吸引社会资本参与到城市基础设施的前期建设中来，以减少政府投入或为政府臵换和融通资金。现在我省公私合作领域还比较窄，在后期应该扩大并深化合作领域，如教育、养老、医疗、卫生等，这种合作方式既可以弥补政府公共服务的不足与低效，又可以缓解政府在此类项目上的资金困难，而且通过引入市场竞争机制，可以提高政府的公共服务效率及全社会的福利水平。

城镇化资金缺口的解决不仅仅在于模式的创新，还需要在融资模式之外构建相应的配套措施，以更好地发挥融资渠道的效用，促进金融系统更好得服务于城镇化建设。比如为了增进农村经济活力与效率，确定土地确权流转制度；为了吸引民营资本进入公共建设领域，完善风险分担机制；为了增加城镇化资金来源，支持民间非正式金融的正式化；为提高融资效率，围绕农业现代化、城镇化开发金融产品，开展产品流程创新，为确保专款专用，建立良好的资金使用质量监管机制等。

以上城镇化融资机制的创新在解决短期内城市融资问题时具有较大作用，而从长期来看，要彻底解决城镇化资金需求问题则需我省能变外部筹资为内部筹资，变外部输血为内部造血，提升自身经济实力，优化本省产业结构，建立良好的资金循环体系为城镇化建设提供源源不断在资金流。

[1]参考文献：

1、付敏英、汪波：《城镇化大型产业园区开发融资模式选择与方案设计研究》，《财经理论与实践》，2012年第7期。

2、李晓杰：《创新城镇化投融资机制的若干思考》，《华北金融》，2013年第3期。

3、刘良谋、张学峰：《新形势下推进湖北城镇化建设的思考与建议》，《政策》，2011年第10期

4、江易华、程琼：《湖北省城镇化现状及对策分析》，《湖北工业大学学报》，2011年12

月

[2]作者简介

作者：第一作者：韩民春；第二作者：朱森林 通信作者：朱森林

通信地址：湖北省武汉市华中科技大学经济学院 邮编：430074

联系电话：***

E-mail：zhusenlin2005@163.com

第五篇：2015年军转公选——国家城镇化开创规范之路

2015年军转公选——国家城镇化开创规范之路

关键词：军转公选，张为臻，军转考试，军转安置，城镇化建设 国家城镇化

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，现提出以下意见。

一、总体要求

(一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，适应推进新型城镇化需要，进一步推进户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策。统筹推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展。统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化。

——坚持积极稳妥、规范有序。立足基本国情，积极稳妥推进，优先解决存量，有序引导增量，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。

——坚持以人为本、尊重群众意愿。尊重城乡居民自主定居意愿，依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，不得采取强迫做法办理落户。

——坚持因地制宜、区别对待。充分考虑当地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，实施差别化落户政策。

——坚持统筹配套、提供基本保障。统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面。

(三)发展目标。进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

二、进一步调整户口迁移政策

(四)全面放开建制镇和小城市落户限制。在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定住所(含租赁)的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。

(五)有序放开中等城市落户限制。在城区人口50万至100万的城市合法稳定就业并有合法稳定住所(含租赁)，同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。城市综合承载能力压力小的地方，可以参照建制镇和小城市标准，全面放开落户限制;城市综合承载能力压力大的地方，可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出具体规定，但对合法稳定住所(含租赁)不得设置住房面积、金额等要求，对参加城镇社会保险年限的要求不得超过3年。

(六)合理确定大城市落户条件。在城区人口100万至300万的城市合法稳定就业达到一定年限并有合法稳定住所(含租赁)，同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。城区人口300万至500万的城市，要适度控制落户规模和节奏，可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出较严格的规定，也可结合本地实际，建立积分落户制度。大城市对参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年。

(七)严格控制特大城市人口规模。改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。

(八)有效解决户口迁移中的重点问题。认真落实优先解决存量的要求，重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题。不断提高高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学回国人员等常住人口的城镇落户率。

三、创新人口管理

(九)建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。

(十)建立居住证制度。公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证。符合条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记常住户口。以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利;以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。各地要积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。按照权责对等的原则，居住证持有人应当履行服兵役和参加民兵组织等国家和地方规定的公民义务。

(十一)健全人口信息管理制度。建立健全实际居住人口登记制度，加强和完善人口统计调查，全面、准确掌握人口规模、人员结构、地区分布等情况。建设和完善覆盖全国人口、以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库，分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、卫生计生、税务、婚姻、民族等信息系统，逐步实现跨部门、跨地区信息整合和共享，为制定人口发展战略和政策提供信息支持，为人口服务和管理提供支撑。

四、切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益

(十二)完善农村产权制度。土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。推进农村集体经济组织产权制度改革，探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。进城落户农民是否有偿退出“三权”，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

(十三)扩大基本公共服务覆盖面。保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利;将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴;逐步完善并落实随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育的政策以及接受义务教育后参加升学考试的实施办法。完善就业失业登记管理制度，面向农业转移人口全面提供政府补贴职业技能培训服务，加大创业扶持力度，促进农村转移劳动力就业。将农业转移人口及其他常住人口纳入社区卫生和计划生育服务体系，提供基本医疗卫生服务。把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系，完善并落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度。提高统筹层次，实现基础养老金全国统筹，加快实施统一的城乡居民基本养老保险制度，落实城镇职工基本养老保险关系转移接续政策。加快建立覆盖城乡的社会养老服务体系，促进基本养老服务均等化。完善以低保制度为核心的社会救助体系，实现城乡社会救助统筹发展。把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求。

(十四)加强基本公共服务财力保障。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，逐步理顺事权关系，建立事权和支出责任相适应的制度，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。深化税收制度改革，完善地方税体系。完善转移支付制度，加大财力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服务的财力。

五、切实加强组织领导

(十五)抓紧落实政策措施。进一步推进户籍制度改革，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。各地区、各有关部门要充分认识户籍制度改革的重大意义，深刻把握城镇化进程的客观规律，进一步统一思想，加强领导，周密部署，敢于担当，按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，切实落实户籍制度改革的各项政策措施，防止急于求成、运动式推进。各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见，统筹考虑，因地制宜，抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施，并向社会公布，加强社会监督。公安部、发展改革委、教育部、民政部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、卫生计生委、法制办等部门要按照职能分工，抓紧制定教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的配套政策，完善法规，落实经费保障。公安部和发展改革委、人力资源社会保障部要会同有关部门对各地区实施户籍制度改革工作加强跟踪评估、督查指导。公安部和各地公安机关要加强户籍管理和居民身份证管理，严肃法纪，做好户籍制度改革的基础工作。

(十六)积极做好宣传引导。全面阐释适应中国特色新型城镇化发展、进一步推进户籍制度改革的重大意义，准确解读户籍制度改革及相关配套政策。大力宣传各地在解决农业转移人口及其他常住人口落户城镇、保障合法权益、提供基本公共服务等方面的好经验、好做法，合理引导社会预期，回应群众关切，凝聚各方共识，形成改革合力，为进一步推进户籍制度改革营造良好的社会环境。