完善公安社会救助机制问题现状及建议

第一篇：完善公安社会救助机制问题现状及建议

完善公安社会救助机制问题现状及

建议

完善公安社会救助机制问题现状及建议

公安社会救助是指社会成员因刑事案件、治安事件、意外交通事故等涉及公安业务范围因素，陷入生存困难不能维持最低限度生活水平时，由国家或社会有关部门依法给予一定的物质或资金的救助和扶持，以使其基本生活得到保证的一系列社会保障措施，是现代生活中促进社会和谐的一种有效手段。由于我县尚未建立完善的社会救助网络，造成了因案件当事人得不到及时救助而引发的不安定因素和各类社会问题。今年来，我们结合正在开展的“千名干部下基层”活动中，组织全体班子成员及办公

室、刑警、交警、治安、派出所等有关警种就建立公安社会救助体系进行了专门调研，并形成了一些初步的看法和建议，以期望公安机关在构建和谐社会中更好地发挥作用。

一、因得不到及时社会救助引发的各类社会矛盾应引起高度重视

在公安工作实践中，经常会发生刑事案件、治安案件、交通事故当事人、受害人病情危急、生活无着落等需要社会救助的情况，造成一些当事人、受害人生活困难，因得不到及时救助，引发当事人集体上访、越级上访，或出现过激行为，引发新的更大的矛盾，这种行为随着社会经济的发展并呈现出多发的势头。就我县来说为17件，为21件，达28件。对这些矛盾进行综合分析，主要表现在以下几个方面：

㈠因刑事案件犯罪嫌疑人被依法判决或案件暂未破获，受害人及其家属得不到民事赔偿，引发各类问题。近年来，我县平均每年发生致人重伤案件以

上的案件十多起。这些案件侦破后，虽然犯罪嫌疑人被抓获归案，但由于犯罪嫌疑人被处以刑罚，受害人有的得不到经济赔偿而生活受到影响；且部分受害人家庭困难，本人又遭病痛伤残之累而得不到救助；还有极少数伤害案件未得到及时侦破，而引发受害人上访。如：8月，江苏淮安民工高某在我县“金城云阁”房产工地打工，向工地的包工头吴某和季某两人讨要工资，因双方对其中8小时的工资给付存在异议，竟而发生争吵后互相推搡，导致动手打架。事后，高某双下肢瘫软不能动弹。2月经司法鉴定中心鉴定为目前存在双下肢瘫痪，综合评定为轻伤。案发后因季无能力赔偿因此为逃避责任逃跑一直在逃。高某前后到市委、市政府，市公安局，县委、县政府和县公安局上访达50余次，造成了恶劣的影响。

㈡因交通事故肇事车辆逃逸，受害人及家属得不到有效赔偿而引发的社会问题。近年来，我县平均每年要发生重

大以上交通事故十余起，发生交通肇事逃逸案件平均每年有2至4起。虽经公安机关竭尽全力，但仍有一些案件未能侦破，个别案件虽经公安机关努力予以侦破，但案发当时因得不到救助，也引发了一些上访等问题。1月，云坛乡绽青山村徐某，驾驶无牌的三轮车，搭载乘客5人,行至云坛乡附近时车辆翻车,造成5名乘客受重伤的交通事故。在本起事故中因车辆为无牌车辆,没有保险,使受害人得不到应有的赔偿,使得爱害人多次上访,并引发多次上门讨要医药费发生矛盾和纠纷。3月14日，石塘镇叶村坪村兰某无证驾驶二轮摩托车，在云和县中山东路将行走的县技术学校学生魏某撞成重伤后逃逸，魏某家境困难,只能四处奔波求讨医药费。这种由于得不到救助，引发的社会各类问题矛盾在日益增多。

㈢公安机关在日常接处警工作中经常受理一些需要救助人员，因无专项经费，公安民警处置困难。公安机关110接处警向社会承诺“有警必接，有难必

帮”，致使大多数需要救助人员均向110报警求助。据统计，我县每年110受理的群众求助达600余起，其中，有许多求助群众需要公安机关予以资金支持，但公安机关无此项经费，给处置工作带来较大的困难。

二、建立公安社会救助机制的重要意义

公安社会救助体系是为保证公安救助制度的实施而形成的管理体制、运行机制、组织网络、物质技术条件等要素有机结合的整体。当前，我国正处在经济社会转型的关键时期，由于区域之间、行业之间发展不平衡，容易产生各类社会矛盾，加之部分群众因刑事案件、治安案件、交通事故等原因受到伤害且得不到及时、全面的解决，更易引发各类社会问题，产生不稳定因素。而构建新型公安社会救助体系，可以直接或间接地弥补其他社会保障制度社会功能的不足，帮助陷入困境的群众解决燃眉之急并逐步改善生活。它不仅可以体现政

府和社会对于弱势群体的关怀，还有助于解决社会矛盾，维护社会的和谐与稳定。因此，我们必须把构建新型公安社会救助体系看作是维护社会安定的“稳定器”，实现社会公平的“调节器”。由此可见，建立规范的公安社会救助机制，对于最大限度地减少不和谐因素，妥善处理好各类人民内部矛盾，促进地方社会经济快速稳定发展意义重大，也是公安机关贯彻落实以人为本的科学发展观的具体体现。

三、公安社会救助的对象、范围

从公安工作的实际来看，公安社会救助的对象、范围应该明确为四种：一是重大刑事案件当事人死亡家中困难人员或因受到伤害伤情较重但一时难以找到家属或家中特别困难无法得到及时抢救的人员；二是交通事故当事人死亡或受重伤，但一时难以找到家属或交通肇事逃逸案未侦破当事人家中又特别困难无法得到及时救治或妥善处理的；三是在清理非法用工、暂住人口过程中，发

现无钱回家、生活无着落的外地打工者；四是公安机关110接处警过程中发现的社会流浪人员、弃婴等无生活着落人员。

四、建立公安社会救助的对策

加大推进公安社会救助体系建设力度，尽快形成以专项公安救助基金为基础，以医疗、民政等专项救助为辅助，以其他救助方式为补充的，与社会经济发展水平相适应的新型公安社会救助机制。

㈠构建新型公安社会救助的长效机制。新型公安社会救助体系是一项庞大的社会系统工程，是构建和谐社会的重要内容，不能应付了事，更不能一蹴而就，必须建立规范有效的长效工作机制。一是要加强公安社会救助工作的领导，建立由政府牵头，民政、财政、公安、司法、卫生等有救助职能的相关单位负责人为成员的公安社会救助工作领导小组，下设公安社会救助管理办公室，具体负责该活动的具体实施；二是要明确相关职责，对具有救助能力的单位的

具体职责进行规范；三是要筹措和整合救助资源，多方筹措救助资金；四是要规范操作程序，严格监督管理，对每项救助工作的原则、对象、程序、标准、款物发放等作详细的规定，对社会救助资金各相关单位设专用帐户，审计监督部门跟踪审计，保证社会救助资金的专款专用。同时，进一步强化政府责任意识，建立公安社会救助工作目标考核体系，列入政府考核目标，增强刚性约束。

㈡加大对公安社会救助工作的宣传，营造良好氛围。通过各种途径广泛宣传关于公安社会救助的法律法规和政策措施，在全社会弘扬“一方有难、八方支援，守望相助、和衷共济”的传统美德和时代精神。广泛动员社会力量，充分调动社会各界的积极性，形成人人关心，户户支持，个个参与公安社会救助的社会环境。

㈢动员社会力量，加大对公安社会救助资金的筹集力度。构建新型公安社会救助体系，除政府推行的社会救助体

系建设外，还需动员社会各方面力量共同参与，建立形成政府领导，部门单位、社会组织和个人共同参与的公安社会救助机制。要广开社会筹资渠道，特别要在民营企业开展“扶贫帮弱、回报社会”等各种形式的慈善筹资、社会捐赠活动；有条件的乡镇和社区也可建立专项救助基金。

㈣建立公安社会救助的具体途径。按照构建社会主义和谐社会的要求，依据上级关于社会救助的有关规定，借鉴北京、青岛等地开展社会救助的成功经验，结合我县实际，建议政府部门建立公安社会救助体系，共同保障刑事案件、治安案件、交通事故当事人、受害人病情危急、生活无着落等需要社会救助人得到及时救助，消除各类矛盾纠纷，增加和谐因素。一是通过财政拨款或社会筹集等方式建立公安社会救助基金，由政府统一管理，专款专用，确保在需要救助的情况下得到及时救助。二是与有关医院联系建立公安社会救助绿色通

道，确保在需要救助情况下，公安机关通过有关程序可以要求医院在未交付医药费情况先行组织抢救需要救助的人员。三是动员涉案单位参加公安救助。特别是对因监管不力，存在过错的单位参加救助也是一项重要的途径。例如我们在办理高某伤害案中，对用工监管不利的“金城云阁”房产公司多次做工作，使之认识到做为企业业主存在的过错行为，并积极参与救助，从而为该案的顺利息访创造了条件。四是民政部门要与公安机关建立救助网络，对于流浪人员、弃婴等需要民政部门管理的人员，由民政部门及时救助。四是要建立规范的救助程序，发现有需要救助的人员后，由公安机关基层办案单位提出书面申请，报主管局领导及主要领导审批，同意后报政府有关部门执行。

第二篇：完善社会救助

完善社会救助，关键在制度建设

现在，我国城镇公民基本上得到了宪法所规定的物质保障权利，贫者、病者、老者皆有所保。但是我国的社会救助体系还存在种种问题，具体表现为：农村社会救助地区不平衡；政府投入不足；五保供养难；农村社会救助无法律体系；司法救助不完善；有些地方缺乏教育救助；救助水平低，与经济增长不同步；社会救助项目单一等。

之所以发生以上种种问题，主要是制度缺失造成的。做好立法、完善制度条例、加强监管方面显得尤为重要。

首先，建立农村社会救助的专门法律。目前我国农村的公民对于宪法所规定的种种物质保障的权利部分不能得到，病者无医疗社会救助，失业无失业社会救助，贫者（灾者）所得到的定期社会救济和临时社会救济并非是“应保尽保”，往往只有16%——50%的贫困者。可见我国社会救助尚处于一种无法律可依、无程序可循的无序状态。正因为这样，在经济高速发展的今天，竟然还有些农村孩子买不起笔、本子、橡皮，上不起学；有些灾民拿不到临时社会救济款等。这时建立专门的社会救助法律体系就显得尤为重要。法律规定在哪些领域哪些人可以拿到社会救助款，分别拿到多少救助款，如：医疗救助体系、教育救助体系等。

其次，完善各类工作条例。目前，我国的社会救助水平偏低，与经济增长不同步。一些地区，特别是贫困地区救助经费增长更是微乎其微。截至2006年3月，我国各地农村沿用的是1994年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》，随着市场经济体制的建立，农村新形势、管理方式的变化，五保供养存在着越来越多的问题，如人均所得水平低等。由此可见，完善《农村五保供养工作条例》刻不容缓。根据当前的形势和存在的问题完善条例，使之切实可行。只有这样，才能使救助对象摆脱贫困，而不是只起到道义上象征性的支持作用。

最后，加强对社会救助的监管。目前，社会上存在一种误解，认为只要提出申请，他们的要求就能得到满足，因此都申以各种各样的理由申请社会救助。而办事人员针对公民的申请，只是向村级民政联络员了解情况，“情况属实”就下发救济金。这样使一些真正需要救助的人得不到社会救助，失去了社会救助的意义。因此要注意发放救助金的方式方法，党申请人提出申请，办事人员可组织人去调查，看情况是否属实；调查过程中不可忽视村民的意见，可依向村民了解情况，看情况是否属实。这样才能达到社会救助金保障居民最低生活水平，使救助群众免于饥饿、免于死亡的目的。

可见，加强制度建设是完善社会救助体系的关键。所以，我们要建立专门法律、完善工作条例、加强监管，推动社会救助体系更加完善，更好地解决困难者的难题。

第三篇：浅谈案后救助机制存在的问题及完善

在建设社会主义和谐社会的主题之下，保护作为弱势群体的刑事被害人的呼声日趋强烈，如何切实有效保护刑事被害人权益已经成为当今社会普遍关注的重要话题。近年来，我市检察机关在国家未建立刑事被害人补偿制度的情况下，积极开展案后救助工作，在促进社会公正、化解矛盾、实现社会和谐和树立检察机关形象等方面起到了积极作用，但工作中也出现了一些亟

待解决的问题，需要在工作中不断完善。

一、工作中存在的问题：

一是案后救助资金无来源。检察机关实施案后救助的资金未纳入国家财政预算，无固定来源，只有挤占有限的办公办案经费，或向有关责任单位协调，资金来源不足成为案后救助工作开展的最大障碍和阻力。

二是补偿对象不确定。案后救助补偿对象没有明确规定，实际工作中案后救助补偿对象既有刑事案件当事人又有民事案件申诉人，还有当事人或受害人的亲属。

三是启动程序无规定。案后救助的程序如何启动没有规定，一般采取不告不立、不诉不立形式，只有在案件久诉不止，难以平息的情况下，经检察长同意才会启动案后救助的程序。

四是救助标准无依据。主要是通过协商和谈判的方式确定救助标准和数额，可能出现通情达理的少得钱，胡搅蛮缠的多得钱的现象。

二、案后救助机制的完善

（1）案后救助金的来源和管理

案后救助目前只是检察机关开展的对案后救助人的救济活动，既没有专门的资金也缺乏专门筹集资金的渠道。因此案后救助资金应纳入财政预算，由同级政府财政部门编制预算，专款专用，并接受审计部门监督。案后救助资金应当专户存放在财政部门，来源可由以下几个方面：

1、国家预算；

2、罚没收入；

3、犯罪人因犯罪所得的财产及孳息；

4、上交国库的无主财产；

5、社会捐助款。

（2）案后救助的对象与范围

案后救助的对象首先应当是检察机关对犯罪嫌疑人作出不批捕或不起诉，导致刑事案件诉讼程序终结，从而使被害人及其家属无法通过诉讼程序获得加害人或其他途径的赔偿或补偿。目前阶段案后救助的范围可以将救助对象限定为：因被抢劫、绑架、杀人、强奸、故意伤害等重大侵犯人身权利的刑事犯罪造成刑事被害人死亡或者重伤，丧失全部或部分劳动能力，且无其他收入来源的；被害人因遭受犯罪行为的侵害致伤、致残而需要花费巨额医疗费用，而本人无力支付的；刑事附带民事赔偿又很难得到执行，被害人家庭失去正常收入来源且家庭收入低于当地最低生活水平保障线的；遭受巨大经济损失，生活特别困难的；被害人死亡，因赡养、抚养、扶养无着而严重影响其家庭正常生活的。关于救助对象把握两个标准，一是犯罪结果的严重性；二是被害一方（包括重伤的被害人和已死亡被害人的近亲属）因犯罪陷入生活困难境地。

（3）案后救助申请人的资格及程序

案后救助补偿金的申请人，必须为刑事犯罪的被害人，被害人已经死亡的，为被害人的近亲属，而且申请人须因刑事犯罪而生活陷入困境。除此之外，申请人还需具备一定的要件：

1、无法从罪犯或其他途径得到充分的补偿；

2、被害人对遭受被害没有责任或责任很小；

3、根据特定情形，综合考虑被害人或其遗属与犯罪人的关系及其它事由依一般社会观念，认为救助不失妥当的场合。

被害人或被害人的近亲属向检察机关提出救助申请时，应提交以下证明材料。（1）检察机关不捕、不诉的法律文书；（2）申请救助的原因、理由和基本情况；（3）、相关身份证明；（4）家庭经济状况证明；（5）检察机关认为其它需要提供的材料。

（4）案后救助补偿金的标准

可以参照《国家赔偿法》和《道路交通事故处理办法》相关规定制定统一标准：

（一）造成身体伤害的，应当支付医疗费，以及补偿因误工减少的收入。减少的收入每日的补偿金按照国家上职工日平均工资计算，最高额为国家上职工年平均工资的五倍；

（二）造成部分或者全部丧失劳动能力的，应当支付医疗费，以及残疾补偿金，残疾补偿金根据丧失劳动能力的程度确定，部分丧失劳动能力的最高额为国家上职工年平均工资的十倍，全部丧失劳动能力的为国家上职工年平均工资的二十倍。造成全部丧失劳动能力的，对其扶养的无劳动能力的人，还应当支付生活费；

（三）造成死亡的，应当支付死亡补偿金、丧葬费，总额为国家上职工年平均工资的二十倍。对死者生前扶养的无劳动能力的人，还应当支付生活费。

前款第（二）、（三）项规定的生活费的发放标准参照当地民政部门有关生活救济的规定办理。被扶养的人是未成年人的，生活费给付至十八周岁止；其他无劳动能力的人，生活费给付至死亡时止。

（5）案后救助原则和方式

救助的原则应有三个：

（一）救助及时原则。被救助人遭

受暴力犯罪侵害，身体、精神受到严重伤害，应及时给予救助以减轻其痛苦和损失。

（二）救助的有限性；救助仅仅是为了帮助被害人走出被害后的困境，而不是为了完全恢复被害人被害前的权利状况；救助的救济性和有限性不反对被害人通过其他方式和途径获得更充分的赔偿和补偿，可以通过限定不同情形最高救助额度来体现救助的有限性。案后救助方式应以货币形式一次

性给付；

（6）国家的代位求偿权

国家因对被害人的救济而获得在救济额度内向犯罪人追偿的权利。国家的代位求偿权与被害人对犯罪人的求偿权不冲突，如果被害人通过其他方式获得赔偿和补偿，那么国家有权要求被害人一方依法退还相关的补偿金。如果在刑事案件审理终结之后，发现被害人一方依法丧失或者部分丧失补偿金的申请权，则国家依法向被害人一方追讨已付补偿金。涉嫌犯罪的，依法追究相关责任人的法律责任。

第四篇：完善社会救助促进社会和谐

完善社会救助 促进社会和谐

洪大用

2012-11-19 14:01:08 来源：《教学与研究》(京)2004年12期第18～23页

【作者简介】洪大用，中国人民大学教授，社会学博士。（北京100872）

【内容提要】 当前我国社会救助的突出问题表现为：没有实现城乡统筹、救助项目单

一、救助水平偏低、救助理念落后、资金分担不合理、救助管理缺乏协调。为了切实保障民生，缓和社会矛盾，进而促进社会和谐，有必要以最低生活保障制度为基础，以覆盖城乡困难人群为目标，进一步完善与我国社会经济发展水平相适应的社会救助体系。

【关 键 词】社会救助/社会和谐/政府/权益

党的十六大报告提出，要全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使社会更加和谐。党的十六届四中全会更进一步指出，构建社会主义和谐社会的能力是共产党执政能力的重要体现。从社会学的角度看，完善社会救助制度，保障困难人群的基本权益，是促进社会和谐的重要机制之一。

改革开放以来，我国在整体上进入从传统到现代的加速转型时期，与原有计划经济体制相适应的社会救助制度也面临着全面转型。自20世纪90年代开始，以城市社会救助改革为突破口，我国社会救助制度建设取得了一些重要成就，但是依然存在诸多问题，仍需进一步改革和完善，以充分发挥其保障民生、促进社会和谐的作用。

一、社会救助与社会和谐

社会救助可以这样理解，即当社会成员由于各种原因陷入社会生活困境或无法伸张其权益时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金、物资或其他方面的援助与支持。社会救助制度是现代社会保障制度的重要内容，在一些国家和地区甚至是社会保障制度的主体内容。对于社会和谐这个概念，事实上可以有多种理解角度。我们认为，在基本生活需求得到满足的基础上，社会成员各尽所能、各得其所、和睦相处，这是社会和谐的一个重要方面。由此来看，社会救助对于促进社会和谐有着十分重要的意义。

第一，社会救助体现了政府和社会对于困难人群的关怀，有助于促进社会认同。互助互济是社会的基本价值。任何社会成员都有可能因为个人的、家庭的或社会的原因陷入贫困，此时如果不能从他人、社会和政府得到任何支持，他们就难以生存。而求生的本能会促使人们采取各种极端的手段获取生存资源，从社会的角度讲，社会稳定就面临着严重威胁。不仅如此，如果生活困难的人长期得不到有效的社会支持，还会滋生疏离主流社会，甚至反抗主流社会的情绪和心态，对他人、社会和政府失去认同和信任，由此造成社会隔阂乃至分裂，这不利于社会和谐发展。

第二，社会救助有助于缩小社会成员在竞争起点上的差距，从而有助于促进社会公正。而社会公正是社会和谐的前提。人类社会是充满着竞争的社会，现代社会的竞争尤其激烈。由于个人、家庭或者社会的原因。一些人总是有可能与其他人在竞争的起点上存在差距，比如说穷人与富人相比，有病的人和没病的人相比，不能接受教育的人和能够接受教育的人相比，就在社会竞争方面居于明显的劣势。如果不进行必要的社会干预，这种竞争显然是不公平的。放任这种竞争，实际上是把人类社会还原为动物社会，遵循简单的生物法则，从而也就损害了人类社会的独特价值以及人类社会和谐的基础。实施社会救助就是使陷于困境的社会成员得到一定的社会支持，有一个恢复调整自己的机会，以便在一个相对公平的起点上参与社会竞争。在这方面，基本生活救助、教育救助以及医疗救助等的价值是极其重大的。

第三，当代社会和谐是在发展进程中实现的动态和谐，而要在发展进程中实现社会和谐，就需要保证所有社会成员共享发展成果，增进社会成员对于发展的认同。如果发展的实践表明，只有一部分，甚至是一少部分人独占发展成果，或者说一部分人的获益以另外一部分人的损失为代价，那么这种发展是难以为所有社会成员认同的，由此也就容易引起部分社会成员对于发展的抵制乃至社会动荡。完善的社会救助制度在一定意义上有助于促进发展成果的公平分配，缩小社会分配的差距，使得那些在发展进程中由于各种原因获益较少甚至利益受损的人得到一定程度的补偿，从而缓和其对于发展的抵触情绪，增进其对发展模式和发展方向的认同。

在此需要特别强调的是，中国的发展进程伴随着体制的变革和转轨，在此过程中，一些与原体制相关的人员遭受了严重的相对剥夺，比如说国有、集体企业的失业下岗人员。对于那些生活陷于困难的失业下岗职工给予救助，可以说是支付改革成本的一种形式，这种救助对于缓和社会矛盾非常重要。另外，中国的发展实践确实导致了非常明显的贫富分化，社会成员在收入、财富分配方面严重不平等，相当一部分人有着非常迫切的社会救助需求。如果不能满足这种需求，社会和谐难以保证，社会发展也将因此而不可持续。

第四，在现代社会，社会成员在需要时享受社会救助是法律规定的一项基本权利，许多国家都有专门的社会救助立法。我国虽然还没有专门的社会救助法，但是，中华人民共和国《宪法》规定：公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民提供享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国务院1999年发布的《城市居民最低生活保障条例》（国务院第271号令）也明确指出：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。由此来看，社会救助的完善程度反映了公民权利的实现程度。而在现代社会，尊重和保障公民的基本权利，无疑是实现社会和谐的重要保证。

二、当前社会救助的突出问题

20世纪90年代以来，我国在城乡社会救助制度改革和建设方面取得了一定的成就。目前，主要的社会救助制度包括城市居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度、农村五保供养制度、自然灾害救助制度、城市流浪乞讨人员救助制度、农村特困户救助制度以及其他社会救济等。整体上讲，我国的社会救助制度在保障困难人群的基本生活、促进社会和谐方面已经发挥了一定作用。但是，当前社会救助还存在着一些突出问题。

第一，社会救助没有实现城乡统筹。城乡分割是我国社会结构的显著特征，这种结构已经成为我国社会全面、协调、可持续发展的严重制约。然而，现有的很多经济、社会政策仍然在强化着城乡分割，没有充分考虑促进城乡统筹和协调。现行社会救助制度就是如此。

可以说，改革开放以后，社会救助的转型首先是从城市开始的。在20世纪90年代发端、推广并逐步定型的城市居民最低生活保障制度是城市社会救助转型的重要成果。这项制度初步整合并改进了城市社会救助，使得城市贫困居民可以享受基本生活保障。截止2004年9月30日，该项制度覆盖了全国城市2199.4万贫困人口，其中包括在职生活困难人员144.7万人，下岗人员469.6万人，退休人员78.1万人，失业人员417.7万人，“三无”（即无劳动能力、无收入来源、无赡养人或抚养人）人员96.8万人，其他人员992.4万人。[1]

而与此同时，农村居民最低生活保障制度迟迟不能在全国推广，大部分地区的困难农民难以期望获得政府的制度性救助。截止到2004年9月30日，在部分地区试行的农村居民最低生活保障制度只覆盖了444.6万人，[1]其中还包括了部分原本就应享受“五保”待遇的人员。事实上，根据比较保守的估计，农村居民中有3000万人左右处于贫困状态，急需政府和社会的制度性救助。

由此可见，即使是在保障居民最低生活水平方面，目前仍然是城乡有别。现行社会救助更多地满足城市贫困居民的需求，而对农村贫困居民的救助需求满足不够。由此，事实上进一步强化甚至扩大了城乡差距。

第二，社会救助的项目比较单一。从整体上看，现行社会救助主要是单一的生活救助，重在保障贫困居民的最低生活需求。尽管一些地区在试行一些专项救助，比如医疗救助、教育救助、住房救助等，但是目前成效还不明显。我们也了解到一些地方有一些针对救助对象的优惠政策，比如可以减免一些服务项目的收费。但是，根据我们的调查，很多救助对象实际上并没有享受到。其他一些有助于救助对象摆脱贫困状态的支持性的救助项目，还几乎没有开展，例如，促进救助对象的社会参与，改进救助对象的生活质量等等。

另据我们对农村五保供养状况的调查，五保户本应享受的衣、食、住、医、葬或教育等方面的保障，在很多地区都演变成两保（保吃、保葬）甚至一保（保吃）。[2]

第三，社会救助的水平偏低。现行社会救助或者沿用十几年前的救助标准，或者有意制定偏低的救助标准，在实施社会救助时，过分强调保障“最低”生活水平。根据我们的研究，全国很多地区的城市居民最低生活保障标准要比当地的实际贫困线低，一般只占实际贫困线的79%，有的地区低保标准仅占实际贫困线的54%。[3]

根据民政部发布的数据，2003年全国城市居民最低生活保障金月人均支出水平仅有59元，最低的海南省屯昌县，全年人均月补差金额只有20元。[4]很明显，这种救助水平是偏低的。低水平的救助不仅不能有效地支持救助对象摆脱贫困，甚至有可能制造贫困陷阱。

第四，社会救助理念落后。现行社会救助基本上还是延续传统的救助理念，即以个人或家庭的收入调查为基础，只有那些个人或家庭收入低于政府确定的救助标准的人才可以获得救助。实际救助的金额等于政府救助标准减去申请救助者的实际收入。

基于这种理念实施的救助，不可避免地导致以下结果：1.申请者想方设法隐瞒自己的实际收入，因为隐瞒多少意味着可以从政府那里多拿多少。2.申请者无意通过劳动或其他方式增加自己的收入，因为增加多少意味着失去多少，实际上意味着承担100%的收入税。一旦其实际收入水平超过政府颁布的救助标准，他／她还将失去享受救助的资格。3.由此，现行社会救助制度无助于贫困者摆脱贫困，相反却有可能长期维持一个最低收入阶层。4.如果收入补助之外的其他社会救助继续以这一部分人为对象，又会在客观上制造不公平，特别是那些收入虽然高出政府救助标准，但是并没有高出太多的人，将会感受到比较明显的相对剥夺，尤其是当他们确实存在一些专门的救助需求时，例如，确实需要住房救助、医疗救助等等。因此，现行社会救助所秉持的基本理念还是比较落后的。

第五，社会救助资金分担不太合理。现行社会救助在制度规定上过于强调地方责任。例如，《城市居民最低生活保障条例》规定：该项制度实行地方各级人民政府负责制，所需资金由地方人民政府列入财政预算。现行《农村五保供养工作条例》甚至规定：五保供养工作是“农村集体福利事业”，因此资金筹措的主体是乡镇和村集体，尤其是村集体。事实上，目前中国基层财政状况不好是众所周知的事实。在2001年以前，城市低保制度总是存在严重的“应保未保”问题，一个重要原因就是地方政府拿不出钱来。而目前农村五保供养问题突出，同样是因为基层没有钱，尤其是村集体没有钱。[2]

自2001年以后，为了推动“应保尽保”，中央财政突破了制度规定，大幅度增加了社会救助支出，主要是增加城市低保金支出。然而，新的问题又出来了，主要表现为地方不配套、少配套或假配套，过度依赖中央资金，由此甚至导致低保金不能按时足额发放。

根据民政部发布的数据，2003年，全国累计支出城市低保金153亿元，[4]其中中央财政支出了92亿元，占到60%多。2004年全国城市低保金支出预算为180.87亿元，其中中央财政92亿元，占50.86%；省级财政22.1亿元，占12.22%；地市级财政20.2亿元，占11.17%，区县级财政46.57亿元，占25.74%。[5]很明显，在中央财政出钱的情况下，低保金支出主要就依靠中央财政，省、地两级财政支出所占比例过小，财政状况最差的区县又负担较重。

第六，社会救助管理缺乏统筹。由于我国社会救助没有统一的设计和专门的立法，各项救助制度是在实际工作中逐步发展起来的，因此，社会救助的管理表现出缺乏统筹和协调的特征。首先是没有统一的社会救助管理部门，例如，灾害救助、最低生活保障、流浪乞讨人员救助虽然都归民政部门管理，但是在民政部内部却又分属不同的部门；而一些专项救助，例如教育救助、医疗救助、住房救助以及司法援助等，更是属于不同的部门管理。其次，由于部门分割，导致社会救助缺乏联动机制，难以有效地满足救助对象的各种救助需求。再次，由于不能适当地区分基本生活救助与专项救助，常常将它们捆绑在一起，由此导致一些迫切需要获得专项救助的人不能享受救助。

三、近期完善社会救助的重点

鉴于以上社会救助存在的突出问题，为了充分发挥社会救助保障民生、促进社会和谐的重要作用，有必要进一步改革我国社会救助制度，加速形成与中国社会经济发展水平相适应的社会救助体系。我们认为，近期的工作重点应该包括以下内容：

第一，进一步调整和转变观念，正确认识社会救助。首先要转变的是对于穷人的看法和态度，不能简单地把穷人的贫穷归结为个人原因。在结构转型和体制转轨的当代社会，很多人的贫困不是由于个人原因造成的，更多的是由于社会原因，政府和社会应当承担对于穷人的救助责任，支付社会变迁的成本。

其次，不能把救助穷人单纯地看作是增加政府和社会的负担，而应看作是政府和社会的应尽之责，是保障公民基本生存权利的客观需要。与社会保险、社会福利相比，人们过多地谈论社会救助的消极色彩。实际上，在促进劳动力的再生产，保障基本民生和维护社会稳定方面，社会救助、社会保险、社会福利是完全一致的。

再次，应当深入领会社会救助的内涵，明确区分现代社会救助与传统式的社会救济的差异。社会救助是向陷入困境者传递多种资源的复杂过程，而不仅仅是一次性的现金救济。社会救助也不以保障被救助者的生存为最终目标，而是把保障其生存看作一个基础，在此基础上通过各种配套救助和社会工作，促进被救助者通过自助摆脱贫困状态，融入主流社会。因此，现代社会救助远比传统式的社会救济要复杂，是一项有着很强专业性的工作，是一项真正体现以人为本的工作。

最后，要正确看待社会救助在我国社会保障体系中的位置。一种比较流行的观点认为，我国社会保障体系应该以社会保险为中心。但是，目前社会保险的实践并不理想，在很大程度上使雇主、员工和政府都不满意。必须认真考虑的一个问题是，源于西方早期工业化、市场化实践的社会保险制度在当代中国社会究竟有多大的适用性和发展空间？基于社会救助现收现付、程序公开、运作成本低、收效明显以及很容易为中国公众所接受等特点，我们认为，必须高度重视社会救助体系的作用，甚至应该认真考虑构建以社会救助体系为核心的真正具有中国特色的社会保障体系。

第二，积极促进社会救助的城乡统筹。逐步缩小城乡差距，消灭城乡差别是社会主义现代化的一个重要目标，也是当前全面建设小康社会，促进社会和谐，促进经济健康、持续发展的客观需要。所有的社会政策、经济政策都不应偏离这一重要目标。社会救助作为一项重要的社会政策，理应促进城乡协调，而不能进一步强化城乡分割，扩大城乡差距。

为了促进社会救助的城乡统筹，需要强调各级政府在保障城乡居民基本生活方面具有义不容辞的责任，需要突破农民有土地提供保障的错误观念，需要加速推进城乡一体的居民最低生活保障制度。事实上，由于农业比较收益的持续下降、农村社会经济的持续市场化和城乡差距的持续扩大，土地和家庭对于农民的保障作用已经明显衰减，为农村贫困居民提供制度化的社会救助已经迫在眉睫。而一些地区的试点表明，建立农村居民最低生活保障制度是完全可行的，在财政上也不会增加过大的压力；当务之急是总结经验，广泛推行。

建立城乡统筹的面向全民的最低生活保障制度，从资金保障方面看，应该坚持各级财政合理分担的原则。中央财政和省级财政应该负主要责任，承担主要的资金；地市级财政负次要责任；区县级财政负一定责任。四级财政具体分担比例可以考虑为40%,30%,20%,10%。

第三，使社会救助更有针对性。首先是要进一步识别和区分受助者的需求差异，改革平均施助的方式，推广分类施助和差异施助。研究表明，不同类型、不同规模的家庭对于生活资源的需求也是不同的。比如，有未成年人、老人、病人或残疾人的家庭，与那些没有这类成员的家庭相比，可能就需要更多数量和更多种类的生活资源；而人口多的家庭由于规模效应的影响，可以共享很多资源，所以其所需生活资源比人口少的家庭要节约一些。有鉴于此，如果简单地按照家庭人均收入与政府救助标准之差计算并发放救助金，就会使得救助的针对性较差，也可以说是效率不高。事实上，有些地区已经在尝试分类施助和差异施助，近期应该在规范的基础上进行大力推广。

其次，应当适当区分基本生活救助和其他专项救助，这两个方面的救助对象不能完全重合。事实上，那些需要基本生活救助的人不一定全部需要教育、医疗等专项救助，尽管他们当中需要这些专项救助的人可能占的比例要高一些。如果将专项救助的目标人群锁定在需要生活救助的人，不仅有可能造成救助资源闲置或浪费，而且有可能制造相对不公平，使那些基本生活水平略微高于政府救助标准的人不能享受急需的专项救助。因此，为了使专项救助更有针对性、更有效率，应使其救助范围大于需要接受基本生活救助的人，也就是说，应当把那些收入稍微高于贫困线的人也纳入到专项救助的范围。

第四，重视受助者的能力建设。社会救助的最终目的不是为了维持或“制造”一个最低收入阶层，而是要使受助者借助外力摆脱贫困。为此，需要转变传统的救助理念，变消极救助为积极救助，变单纯现金救助为综合性服务提供，变对象化救助为参与式救助，变救助赤贫为促进资产积累，最终增进受助者自我摆脱贫困的能力。

具体到实际工作，主要体现为以下五点：一要改变救助工作者对于受助者的对象化态度，加强施助者与受助者的互动，促进受助者的社会参与；二是要适当丰富救助项目，不能把救助工作理解为简单地提供现金或物质支持，要拓展有助于受助者社会参与和社会竞争能力提高的服务项目；三是要允许受助者在一定的范围内积累资产，不能简单地把赤贫作为接受救助的前提，不能使受助者面临100%的收入税而失去增加收入的动机；四是提高社会救助工作人员的素质，提升社会救助的专业化水平；五是鼓励专业社会工作者和非政府组织介入社会救助事务。

第五，积极推动社会救助制度的有机整合。现行社会救助制度是在不同时期，由不同部门，为了因应不同的社会需求，而逐步建立起来的。因此，各项制度之间缺乏有机整合，不成体系，这是可以理解的。但是，这种状况妨碍了社会救助制度发挥其应有的功能，与完善我国社会保障制度不相称，与切实保障民生、促进社会和谐不相称。在一定意义上讲，能否在新的形势下加速构建更加完善的社会救助制度体系，是对执政党执政能力的一项考验。

我们认为，近期一个很迫切的任务是推动社会救助立法，这是促进社会救助整合的重要基础。从国外经验看，社会救助立法在社会保障的各项立法中是予以优先考虑的。但是，我国目前的社会救助所依据的还是各种“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等，没有一部明确、统一的法律。我们建议尽快出台《社会救助法》，对社会救助意义和地位，对社会救助的理念和原则以及社会救助的主体、对象、类别、标准、程序、机构、人员、管理和资金来源等等进行明确的规范。

此外，我们认为社会救助制度的整合应以面向全民的最低生活保障制度为基础，着眼于不断完善这项制度。在此基础上，努力在救助内容上做到普遍性救助与专项救助相结合、现金救助与服务提供相结合；在救助方式上做到常规救助与临时救助相结合；在救助管理上做到部门主导与部门联动相结合；在救助主体上做到政府负责与社会互助相结合。

【参考文献】

[1]参见民政部网站：http://“2004年三季度民政事业统计数据”.[2]洪大用，房莉杰，邱晓庆.困境与出路：后集体时代农村五保工作研究[J].中国人民大学学报，2004,(1).[3]洪大用.城市居民最低生活保障标准的相关分析[J].北京行政学院学报，2003,(3).[4]参见民政部网站：http://“2003年民政事业发展统计主要指标呈健康态势”.[5]参见民政部网站：http://“2004年全国城市低保资金预算统计表”.^NU1

第五篇：完善社会救助构建和谐社会

完善社会救助 构建和谐社会

——2005年社会救助实践与研究的新进展

洪大用

2012-10-23 20:48:31 来源：《东岳论丛》(济南)2006年3期第22～26页

【作者简介】洪大用，中国人民大学社会与人口学院，北京100872

洪大用，中国人民大学社会与人口学院党委书记、副院长，社会学系教授、博士生导师。

【内容提要】 通过对2005年社会救助实践与研究的总结，提出应当反思社会救助实践与研究中的6个关键问题：公民基本生存权利保障的公平性问题、社会初次分配的公平性问题、社会救助的积极取向问题、政府救助与社会互助的平衡问题、社会救助制度的整合问题、社会救助与社会建设问题。换句话说，在今后的研究和实践中，应更加关注社会救助六大原则的确立和应用，这些原则就是社会救助的公平原则、最少原则、积极原则、平衡原则、整合原则和配套原则。

【关 键 词】社会救助/社会建设/研究与实践/2005

［中图分类号］C916［文献标识码］A［文章编号］1003—8353（2006）03—0022—05

全面落实科学发展观，建设社会主义和谐社会，为推动和完善我国社会救助工作提供了重大机遇，但是，对实践中的社会救助工作而言，也可以说是提出了重大挑战。2005年，全国民政系统积极贯彻中央精神，抢抓机遇，应对挑战，着力推进社会救助工作，使我国社会救助呈现出稳步发展的态势。与此同时，社会救助的相关研究也成为热点，正在逐步深化，一个面向社会最弱势群体的完善的社会救助体系正在构建之中，这样一个救助体系的形成无疑是落实科学发展观、建设社会主义和谐社会的重要工作。

一、2005年社会救助工作稳步发展

改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，我国在城乡社会救助制度改革和建设方面取得了一定的成就，已经初步形成以城市居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度、农村五保供养制度、自然灾害救助制度、城市流浪乞讨人员救助制度、农村特困户救助制度以及其他社会救济等为基础的社会救助框架。整体上讲，我国的社会救助制度在保障困难人群的基本生活、促进社会和谐方面已经发挥了重要作用。但是，我国社会救助也还存在着一些突出问题，需要加速改进和完善。

2004年12月29日，民政部李学举部长在全国民政工作会议上的讲话指出：2005年民政工作的主要目标之一是初步建立城乡社会救助体系。要以建立城乡社会救助体系为重点，完成中央和地方两个层面的各项救助制度的建立、完善、配套和衔接，力争90％的省份、70％的县（市）初步建立起城乡社会救助体系。要以为民办实事、做好事、解难事为重点，将各项为民解困工作落到实处。要大力推动慈善事业发展，动员社会力量参与社会救助工作。

2005年7月4日，李学举部长在全国民政工作年中分析会议上进一步指出：社会救助体系是国家为保障城乡特殊困难群众基本生活，帮助解决他们生活中遇到的特殊困难而建立的一系列法规、制度和保证制度实施的体制、机制、组织网络、物质技术条件等因素的有机整体。要针对一些领导重视程度不够、配套制度欠缺、财力支撑不足、工作管理多头、工作体制不顺、工作机制不活、工作力量薄弱、城乡发展不平衡等问题，大力改进工作，加快推进城乡特殊困难群众社会救助体系建设。

在民政部的大力推动下，2005年社会救助工作稳步发展。上半年，各项救助资金增加，整体救助面扩大。其中，救灾支出17.8亿元，比上年同期增长8.2％；城镇最低生活保障支出92.6亿元，比上年同期增长11.9％；农村最低生活保障支出9.8亿元，比上年同期增长31.3％；农村定期救济支出8.7亿元，比上年同期增长38.6％。农村共有1434万困难群众得到了最低生活保障和社会救济，比上年同期增长16％。截止到2005年8月，城镇居民最低生活保障对象2184.2万人，农村居民最低生活保障对象552.4万人，农村居民传统救济对象918.3万人，救灾、城镇低保、农村低保、农村定期救济支出达到173亿元[1]。

2005年，社会救助体系建设逐步推进。2004年，有14个省（区、市）以党委、政府的名义出台了加快社会救助体系建设的文件。在此基础上，2005年又有一些省份出台了相关文件，例如甘肃、内蒙等地。

2005年，全国有更多的地区建立了农村低保制度，在2004年8省（市）、1206个县（市）的基础上，又有陕西、河北等省出台了建立农村低保制度的有关文件。

2005年，城市低保制度进一步完善，操作规程更加细致，分类施保的地区增多。一些地区在促进低保对象就业方面作出了努力，一些地区尝试救助低保线上的边缘人群。例如，杭州市将所有人均年收入在低保标准100％—120％之间的困难家庭和家庭成员中有年自负医疗费4000元以上，家庭年收入减去自负医疗费后人均年收入在低保标准120％以下者，以及家庭成员中有就读于全日制高等院校且家庭年收入减去高校学费后，人均年收入在低保标准120％以下者，全部纳入帮扶救助范围，由民政部门统一发放《杭州市困难家庭救助证》。

2005年，灾害救助更加规范。灾民救助全面实行《灾民救助卡》管理制度。上半年，全国共发放1549.4万张灾民救济卡，救助灾民4552万人。根据国务院2004年审定的《自然灾害救助应急预案》，民政部按照灾害损失情境，将应对自然灾害工作设定为四个相应等级，明确规定了应对不同等级自然灾害的工作规程。

2005年，城市流浪乞讨人员救助管理工作逐步深化。各地在发现问题、总结经验的基础上，积极探索改进救助管理工作。

2005年，医疗救助工作进一步加强。8月份，民政部发布了“关于加快推进农村医疗救助工作的通知”（民发［2005］121号），要求针对一些新情况和新问题，如各地工作进展不均衡，一些地区工作进展缓慢，医疗救助资金筹集不足，资金供需矛盾突出，一些地区在实施过程中出现了政策不公开、管理不规范问题等，进一步推动农村医疗救助工作。

二、2005年社会救助研究不断深化

整体上看，2005年，实际工作部门和学术界对社会救助的研究呈现出不断深化的趋势，社会救助研究正在成为研究热点之一。从中国民政论坛（2005）收到的论文看，在救助福利类的93篇论文中，关于社会救助的论文有46篇，约占50％。在学术界，我们也可以看到大量关于社会救助的研究论文、调查报告，甚至也有专门著作出版。

一些研究者从我国改革以来贫困形势的演变出发，论证了加强社会救助制度建设的必要性和迫切性。比如，有学者认为，尽管改革以来的经济增长大幅度改善了居民生活，但是并没有消除贫困。当前贫困形势出现了以下特点：从社会成员普遍贫困到贫富差距迅速扩大，从绝对贫困为主到相对贫困为主，从农村贫困突出到城市贫困问题凸显，从区域性贫困到阶层性贫困，从社会分割性贫困到社会转型性贫困，从暂时性贫困到持续性贫困。新的贫困形势表明，单纯靠经济增长是无法解决贫困问题的，必须完善与市场经济相对应的社会再分配体系，特别是完善社会救助体系[2]。

一些研究者从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的角度研究了社会救助的重要性，指出社会救助是保障公民权利、协调社会利益、体现社会公正、促进社会融合、维护社会稳定的重要机制。

一些研究者就社会救助体系的建设进行了有益的探索。比如说，有的学者将社会救助体系直接等同于社会救助的制度安排，指出“社会救助体系是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定程序给予款物救济与服务，使其生活得到基本保障的制度”[3]。也有学者不同意这个观点，认为“社会救助体系是指支撑社会救助制度并确保其有效运行，以满足救助对象需求的一整套相互联系的观念主张和资源、制度、组织、人员、程序、技术安排，它内在地包含各项具体的社会救助制度，但决不仅仅是这些制度的总和”[2]。有很多学者对建立城乡统筹的社会救助体系问题进行了深入研究，探讨了可能的模式与路径。这些研究对我国社会救助制度体系建设是有重要启示的。

一些研究者对现行社会救助制度实践中的新问题进行了研究，比如说城市低保制度实施中的没有预期到的后果、城市低保标准的制定和调整、城市低保对象的就业援助对策、农业县（区）城市低保问题、城市救助管理制度实践中的恶意求助问题、流浪儿童救助管理问题、农业税全免后对农村社会救助的影响、农村低保的操作模式问题、乡镇贫困问题、医疗救助的落实问题、利用保险公司和保险机制进行城乡困难群体医疗保障问题、社会救助与慈善福利事业的结合问题，等等。这些研究无疑对改进和完善我国社会救助制度具有重要意义。

一些研究者还对一些特殊对象的救助问题进行了很有价值的研究。比如说河南省民政厅杨文涛先生撰写的“河南省艾滋遗孤救助政策分析”，就是很有分量的论文。该文阐述了河南省艾滋遗孤救助政策出台的特定环境，比较全面地介绍了河南省艾滋遗孤救助政策的特点及其与现行社会福利政策的差异，并对艾滋遗孤救助政策的立意、遴选、执行、结果等方面进行了分析和评估，提出了社会福利与社会救助体系相连接的思想。

一些研究者对城市农民工的社会救助问题进行了研究，认为数量庞大的农民工群体不能纳入社会救助体系是对现行社会救助制度的重大挑战。大体上，研究者提出了社会救助覆盖农民工的三种模式：一是将农民工纳入城市社会救助体系，二是建立农民工相对独立的社会救助体系，三是将农民工纳入农村社会救助体系。这方面的研究还需要深化。

值得注意的是，在社会救助研究中，来自美国的一种所谓“以资产为本”的理论正在产生越来越大的影响。这个理论的代表人物是美国华盛顿大学社会发展中心主任迈克尔·谢若登（Michael Sherraden）教授。该理论的核心思想集中体现在该教授1991年出版的《资产与穷人——美国的一项新型福利政策》一书中，这本书今年已经在国内翻译出版。

“以资产为本”的社会政策主要是相对于以前基于收入或消费而制定的社会政策而言的。这种理论认为，关注穷人的收入或消费只能改善其当前和近期的状况，无法激励并促使穷人自我摆脱贫困，只有帮助穷人积累具有长期和多种效应的资产，才能真正改善穷人的境况。目前，这种理论在一些国家和地区有所试验，但是也引起了激烈的争论。有些学者主张在中国应用“以资产为本”的理论，建立穷人的个人发展账户，通过国家和社会的力量，帮助穷人积累有效资产，从而促进穷人持续地摆脱贫困状况。这种观点是很有启发性的。但是，应该注意到，它在中国真正付诸实践还有很多障碍，需要进一步研究和试验。

三、社会救助实践与研究的反思

整体上看，我国社会救助实践与社会救助研究密切联系、互相促进，呈现出了良好的互动关系。研究者的很多问题直接来自实际工作，研究者的很多研究成果也直接服务于实际工作。

但是，从进一步完善社会救助、构建和谐社会的角度出发，我们需要反思并关注目前社会救助实践与研究中的几个关键问题。

第一，公民基本生存权利保障的公平性问题

中华人民共和国《宪法》规定：公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。很明显，这里的“公民”是指所有中华人民共和国的公民。

然而，在实际工作中，我们对城市居民和农村居民的权利保障是有差别的，城市居民所能享受的社会保障要明显优于农村居民所能享受的社会保障。在一定程度上甚至可以说，农村居民的社会保障几近于无。即使是在公民基本生存权利保障方面，我们也存在着明显的城乡有别的情况。一方面，城市居民最低生活保障制度正在逐步完善；另一方面，大部分农村地区还没有建立保障公民基本生存权利的制度体系。

为了促进在公民基本生存权利保障方面的公平，我们要高度重视社会救助的城乡统筹问题。因为，社会救助制度是保障公民基本生存权利的重要制度。为了促进社会救助的城乡统筹，我们应当强调各级政府在保障城乡居民基本生活方面具有义不容辞的同等责任，我们需要突破农民有土地提供保障的错误观念，需要加速推进城乡一体的居民最低生活保障制度。事实上，由于农业比较收益的持续下降、农村社会经济的持续市场化和城乡差距的持续扩大，土地和家庭对于农民的保障作用已经明显衰减，对于农村贫困居民提供制度化的社会救助已经迫在眉睫。而一些地区的试点表明，建立农村居民最低生活保障制度是完全可行的，在财政上也不会增加过大的压力。当务之急是总结经验，广泛推行。

第二，社会初次分配的公平性问题

我们应当注意，造成目前社会分配严重失调、贫富差距过大、需要救助的对象较多的原因，既有再分配方面政府职能不足的一面，更有通过市场竞争实现初次分配的不公平的一面。

比如说，由于公民的劳动就业权利没有得到充分保障，失去了通过就业实现自我保障的机会；比如说，在就业竞争中，劳动者的基本权利得不到有效的尊重和保障，通过就业获得的实际收入比应得收入要低，从而导致自我保障的能力较弱；比如说，由于缺乏全国统一的基本医疗和教育方面的公共服务，从而不能有效地保障社会成员在竞争起点上的公平，由此造成了不平等竞争，使得一些社会成员无法公平地通过市场机制获得自己的利益；再比如说，由于公权介入市场，权钱交易现象严重以及垄断利益的作用，导致市场竞争的失序和不公正，也妨碍了很多人通过市场竞争获取利益。我们应当充分地认识到：作为实现初次分配之重要机制的市场，目前还有很多不完善的地方，甚至有向“坏”的市场经济发展的迹象。这样一种状况加大了社会救助制度所承受的压力。

前几年，在推行城市居民最低生活保障制度的时候，民政部门由于所谓“应保未保”问题受到社会上的一些批评。比如说，一些地方计算所谓“虚拟收入”的做法就被认为是错误的做法，妨碍了居民接受救助的权利。的确，当居民实际生活陷于困境时，无论出于何种原因，作为主管救助工作的民政部门都应该先将他们纳入救助制度覆盖的范围。但是，救助之后还是应该深入反思，究竟是什么原因使得大量社会成员陷入困境，落到所谓“最后的安全网”上来？在这些人陷入困境的过程中，肯定是有些制度安排不足或者制度安排失效的。一些地方计算“虚拟收入”实际上也是有其道理的：这些收入本来是人们应该得到的，比如说劳动者的最低工资、失业人员的失业保险金、退休人员的退休金等等。如果这些收入都没有有效的制度保障，社会救助制度就将不堪重负。

为此，我们在完善社会救助的同时，要高度重视完善初次分配的市场机制，维护市场竞争的公平和公正，以便更好地发挥市场机制的初次分配功能，使市场经济朝着“好”的方向发展，使在市场竞争中跌入社会救助范围的人最少化。今后，在发展社会主义市场经济的过程中，应当把维护公平放到更加突出的位置，应综合运用多种手段，逐步建立起以权利公平、机会公平、规则公平和分配公平为主要内容的社会公平保障体系，努力使全体人民共享经济发展的成果，并朝着共同富裕的方向稳步前进。

第三，社会救助的积极取向问题

我始终认为，社会救助不能使救助对象边缘化、耻辱化，不能实际上维持或“制造”一个最低收入阶层，而是要使受助者享有必要的尊严，能够借助外力摆脱贫困。为此，需要转变传统的救助理念，变消极救助为积极救助。

我所说的积极救助主要有两层含义：一是对那些必须依靠救助才能生存的人，应当惜尽政府之责，传递仁爱之心，关心关怀他们，使他们能够有尊严地生活，而不是沦为被动接受施舍的对象；二是对那些尚有脱贫潜力的人，一定要注重其能力建设，努力增进其自我摆脱贫困的能力，最终实现助人自助。

具体到实际工作，积极取向的社会救助主要体现为以下五点：一要改变救助工作者对于受助者的对象化态度，加强施助者与受助者的互动，促进受助者的社会参与；二是要适当丰富救助项目，不能把救助工作理解为简单地提供现金或物质支持，要拓展有助于受助者社会参与和社会竞争能力提高的服务项目；三是要允许受助者在一定的范围内积累资产，不能简单地把赤贫作为接受救助的前提，不能使受助者面临100％的收入税而失去增加收入动机；四是提高社会救助工作人员素质，提升社会救助的专业化水平；五是鼓励专业社会工作者和非政府组织介入社会救助事务。

第四，政府救助与社会互助的平衡问题

社会救助实质上是指：当社会成员由于各种原因陷入社会生活困境或无法伸张其权益时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金、物资或其他方面的援助与支持的一种制度安排，这种制度安排旨在保障社会成员的基本权利，促进社会的和谐稳定。社会救助内在地包含了政府救助和民间互助两个部分。

然而，我们在实际工作中发现，如果没有政府的介入，社会救助几乎就是不能实现的。这与西方一些国家的情况有很大不同，说明我们国家“社会”的发育还不是很健全，公民的互助意愿还有待增强，互助机制还有待完善，互助水平还有待提高。在这方面，进一步加大发展慈善公益事业的力度是一个重要方向。可以说，一个社会中慈善公益事业发展的程度不仅标志着这个社会的文明程度，而且明显影响着社会救助的实际效果。因为，政府救助除了在提供资金方面具有明显的优势外，其他方面都有一定的局限。没有发达的社会互助作为依托，单纯的政府救助很难满足救助对象的实际需要，很难实现助人自助。一个完善的社会救助体系实际上在很大程度上取决于政府救助与社会互助的适度平衡。

第五，社会救助制度的整合问题

一个完善的社会救助体系，应该是一个有机整合的体系。但是，应该看到，我国现行社会救助制度是在不同时期，由不同部门，为了因应不同的社会需求，而逐步建立起来的。因此，各项制度之间缺乏有机整合，事实上还构不成体系。这种状况虽然是可以理解的，但是明显妨碍着社会救助制度发挥其应有的功能，与完善我国社会救助，切实保障民生，促进社会和谐不相称。在一定意义上讲，能否在新的形势下促进社会救助制度的整合，加速构建更加完善的社会救助制度体系，是对执政党执政能力的一项考验。

我们认为，近期一个很迫切的任务是推动社会救助立法，这是促进社会救助整合的重要基础。从国外经验看，社会救助立法在社会保障的各项立法中是予以优先考虑的。但是，我国目前的社会救助所依据的还是各种“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等，没有一部明确、统一的法律。我们建议尽快出台《社会救助法》，对社会救助意义和地位，社会救助的理念和原则以及社会救助的主体、对象、类别、标准、程序、机构、人员、管理和资金来源等等进行明确规范。

此外，我们认为社会救助制度的整合应以面向全民的最低生活保障制度为基础，着眼于不断完善这项制度。在此基础上，努力在救助内容上做到普遍性救助与专项救助相结合、现金救助与服务提供相结合；在救助方式上做到常规救助与临时救助相结合；在救助管理上做到部门主导与部门联动相结合；在救助主体上做到政府负责与社会互助相结合。

第六，社会救助与社会建设问题

完善的社会救助不仅意味着社会救助制度设计的全面、合理、协调与整合，而且意味着社会救助制度的实施和运行有着适宜的社会环境。这样就涉及到社会建设问题。当然，社会救助也可以说是社会建设的一部分，因为它体现了社会对于弱势群体的关心与支持，有助于促进社会团结，防止社会分裂。

但是，社会建设的内容更为广泛，其中很多方面直接影响着社会救助体系能否良性运行。比如说，社会利益的协调、社会事业的发展、民间组织的培育、社会共同体意识的培育、公众参与的促进、法制建设的加强，等等。如果这些方面做得好，社会救助就有了良好的社会环境，救助对象的需求更容易得到满足，救助对象也更有可能参与社会、融入社会。如果这些方面做得不好，社会救助制度也就不能发挥最佳作用，甚至出现种种问题。在此意义上讲，构建完善的社会救助体系就不仅是一项局部的、部门的工作，而且是一项全局性的、整体性的社会建设工作。换句话说，我们应当在完善社会救助中推动社会建设，同时又在推动社会建设中完善社会救助。

总结起来讲，以上对社会救助实践与研究的反思，事实上涉及到社会救助需要确立的一些基本原则，这些原则大致可以概括为：公平原则、最少原则、积极原则、平衡原则、整合原则和配套原则。笔者认为，今后在研究和实践中，应更加关注这些原则的确立和应用。

【参考文献】

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