整治农村选举中的贿选问题研究

第一篇：整治农村选举中的贿选问题研究

整治农村选举中的贿选问题研究

作者：丁宁 来源：《中州学刊》2010年第2期

摘 要:农村选举中存在的贿选问题,妨碍了农村优秀人才的选拔,败坏了农村社会风气,影响了农村社会稳定,制约了农村经济发展,阻碍了农村民主进程。产生贿选的主要原因是:“村官”背后利益上的驱动;部分选民的民主法制意识比较淡薄;“官本位”思想的影响尚未根除;对基层换届选举的监督不够有力;法律制度上对贿选问题的规定不够完善;查处贿选案件难度较大。治理村“两委”选举中的贿选问题,要坚持加强党的领导,确保基层选举公开、公平、公正;实行阳光操作,确保选民的民主权利;完善法规制度,规范基层选举程序;严肃选举纪律,加大监督查处力度;大力发展农村经济,从源头上防治贿选。

关键词:农村选举;贿选;整治

党的十七届四中全会明确提出要“匡正选人用人风气,坚决整治跑官要官、买官卖官、拉票贿选等问题”。治理农村基层选举中的贿选问题,直接关系我国改革发展稳定的全局和党执政根基的稳固。

一、村委会选举中贿选问题的表现形式及其危害分析

1.贿选的内涵

按照全国人大常委会、国务院、民政部对《〈中华人民共和国村民委员会组织法〉条文释义》的解释,贿选是指“以获取选票为目的,用财物或其他利益贿赂选民、选举人或选举工作人员,使其违反自己的意愿参加选举,或者在选举中进行舞弊,并对正常的选举工作产生影响的活动”。中办、国办《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》(中办〔2009〕20号)进一步明确了贿选的定义:“在村民委员会选举过程中,候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村村民、选举工作人员或者其他候选人,影响或左右选民意愿的,都是贿选。”

2.贿选的主要表现形式及特征

农村选举中贿选问题的表现形式呈多样化、复杂化趋势。在新疆自治区组织部课题组组织的对有关地州、市、县、乡村共8787人开展的问卷调查中,当问及“您认为基层(乡村)选举中贿选的主要表现形式有哪些(多选题)”时,排在第一位的是“利用请客吃饭‘聚集’人气贿选”,占63.25%;排在第二位的是“利用利益‘承诺’蒙骗选民贿选”,占52.41%;排在第三位的是“利用赠送财物‘笼络’人心贿选”,占44.22%;排在第四位的是“利用宗派关系‘拉拢’感情贿选”,占40.07%;排在第五位的是“利用赠送金钱‘购买’选票贿选”,占39.08%。

农村选举中的贿选问题主要呈现以下特点:一是农村选举中的贿选问题不同程度地存在。村委会换届选举中的贿选问题比较严重。二是经济发达地区基层选举的贿选问题比经济欠发达地区突出。三是基层选举贿选问题多发生在基层党组织软弱涣散和风气不正的村,基层党组织坚强有力和风气好的村贿选问题较少。

3.贿选的危害

农村选举中的拉票贿选问题不仅破坏社会主义民主政治的健康发展,而且严重影响基层政权建设,进而危害改革发展稳定的大局。一是妨碍农村优秀人才的选拔。在对8787人开展的问卷调查中,当问及“您认为基层(乡村)选举中贿选问题的危害主要有哪些(多选题)”时,65.23%的受访者认为这是贿选问题的主要危害。由于贿选问题的影响,基层选举无法公正地选出德才兼备、群众公认的优秀人才,严重影响农村基层干部队伍建设。二是败坏农村社会风气。由于贿选的对象是广大乡村党员干部群众,他们对此看得清清楚楚,体会得真真切切,“拿钱买官,做官捞钱”,严重败坏了党风、政风和农村的社会风气,引起农民群众的强烈不满。三是影响农村的社会稳定。农村基层党员干部群众对贿选行为十分厌恶,那些通过贿选当选的参选者如果处事不公,必然导致群体上访事件不断发生,从而影响农村社会稳定。四是制约农村经济的发展。通过贿选手段当选的村干部,上台后考虑的往往不是全体村民的利益,而是个人利益,想的是如何以权谋私、中饱私囊、“收回投资”,而不是怎样发展农村经济,提高农民生活水平,从而制约了农村经济的发展。五是阻碍农村民主进程。贿选行为往往导致选民根据送钱送物的多少来决定投票,从而削弱了选民的民主意识,禁锢了选民的民主思想,严重破坏了选举的公开、公平和公正,从而损害了基层民主政治建设。

二、村委会选举中出现贿选问题的原因分析

村委会选举中出现贿选问题,既有历史原因也有现实原因,既有内因也有外因,是各种因素共同作用的结果。

1.“村官”背后利益上的驱动

乡村最基本和最重要的资源是土地、水域、矿石、林木、经济实体等。贿选问题的存在与“村官”背后巨大的经济利益密不可分。在对5227人开展的问卷调查中,当问及“您认为造成基层(乡村)贿选问题的主要原因是哪些(多选题)”时,75.01%的受访者认为这是造成基层贿选问题的主要原因。

2.部分选民的民主法制意识比较淡薄

有的选民认为民主选举就是画圈圈、走形式,对自己的选举权利重视不够。有的缺乏主见,随波逐流,投票随意性较大。有的凭关系亲疏、个人好恶、利益轻重来决定投票。部分农村的家族势力有干扰和影响选举的现象。还有一些村由于土地征用、财务管理等历史遗留问题得不到及时解决,村干部工作方法简单,导致干群关系紧张,使部分村民对选举产生抵触心理,进而给拉票贿选者以可乘之机。

3.“官本位”思想的影响尚未根除

从我国传统文化来看,“官本位”思想根深蒂固,权力不仅能给个人带来利益,更能给家族带来荣耀。多数拉票贿选者把权力视为一种资本,对权力有极强的诉求。由于目前基层选举的相关制度和机制尚不完善,对拉票贿选行为定性和处罚不到位,导致贿选者认为法不足畏,产生了“毕其功于一役”和“不贿选出不来、贿选了还有一些机会”的投机心理。

4.对基层换届选举的监督不够有力

贿选案件大多是群众检举揭发后才引起有关部门的关注和介入,监督部门事先往往没有实施有效的监督。这表明,基层选举还缺乏强有力的监督,尤其是缺乏监督选民的法律依据和有效手段,已成为产生贿选现象的重要原因之一。

5.法律制度上对贿选问题的规定不够完善

目前虽在《村委会组织法》和中办、国办《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》中涉及了关于贿选问题的规定,但对贿选概念的界定、贿选行为的具体认定、相关涉及人员的处罚原则和具体处分规定等不够具体,可操作性不强。这不仅造成了贿选行为认定上的难度和争议,而且即使发现也无法可依,不能进行及时而适当的处罚。《刑法》中所规定的“破坏选举罪”仅适用于各级人民代表大会代表和国家机关领导人员的选举,而作为村民自治组织的村委会的选举,出现贿选就无法按照刑法的相关处罚规定进行惩处。同时,对贿选的人和接受贿选的人没有明确具体的惩罚制度,造成潜在的贿选者有恃无恐。

6.查处贿选案件难度较大

一是发现难。在选举过程中参选者一般不直接露面,往往由中间人一手操办,因而具有较强的隐蔽性,不易被发现。二是揭露难。农村选民受传统观念影响较深,民主意识不强,对发生在身边的贿选现象习以为常。三是取证难。敢于对贿选问题直言的选民仅占少数,多数走访对象只谈现象和危害,对具体的人和事讳莫如深,不愿涉及。一旦进入司法调查程序,取证工作将会遇到很大困难。

三、整治农村选举中贿选问题的对策建议

整治农村选举中的贿选问题,要坚持多管齐下、疏堵结合,标本兼治、综合治理,惩防并举、注重预防。

1.坚持加强党的领导,确保基层选举公开、公平、公正扩大农村基层民主,必须坚持党的领导,必须加强宣传教育,有领导、有秩序、有步骤地进行。一是要坚持把加强党的领导贯穿基层选举工作的始终。搞好基层换届选举工作,加强党的领导是关键。从这些年的实践情况看,凡是出现贿选的地方,与重视不够、领导不力、工作简单化有很大关系。要始终坚持党的领导核心地位,充分发挥党的政治优势、思想优势、组织优势,确保基层换届选举不偏离正确方向。各级组织部门要牵头抓总,组织足够力量指导村委会换届,把建设一个强有力的党支部作为换届选举的前提,向每个村派驻由县乡干部组成的工作组加强对换届工作的全程指导。特别要注意深入开展摸底排查,摸清党员干部和群众的思想状况,摸清可进班子的人选情况,摸清宗教、家族、帮派势力可能对选举工作产生的影响以及历次换届中出现的问题,有针对性地制定换届选举工作实施方案和操作规则,精心组织实施,坚决做到法定程序不变通,规定步骤不变更,确保换届选举工作依法依规、健康有序进行。要切实加强以村党支部为核心的农村基层组织建设,全面推行村党支部书记和村委会主任“一肩挑”、村“两委”班子成员交叉任职,夯实党在农村的执政基础,为村委会换届选举的顺利进行提供强有力的组织保证。要切实把好“选人关”,确保把党组织信任、群众满意,想干事、能干事、会干事,真心为村民服务的人选进村委会。各地应按照中央的原则要求,依照法定程序,结合当地实际情况和村民意愿细化候选人条件,在选什么样的人上狠下功夫。在少数民族地区,要进一步强化政治标准,把是否在维护祖国统一、维护民族团结、维护社会稳定、反对民族分裂的大是大非问题上旗帜十分鲜明、立场十分坚定作为首要条件;要注重紧密结合当地全面建设小康社会的发展规划,注重从带头致富能力强、带领群众致富能力强的“双强型”党员中推举候选人,使村委会换届选举与各地经济社会发展全局贴得更紧,与农牧民群众致富奔小康的强烈愿望贴得更紧,从而激发广大农民群众参政议政的热情和维护自身民主权利的意识。二是要切实加强宣传教育,营造良好的换届环境。村委会换届选举必须在党的路线、方针、政策的指引下,在《村委会选举法》等法律法规规定的范围内,依法进行民主选举。要加强正面宣传教育引导。广大村民是村民自治的主体,贿选能否得到有效遏制,提高选民的素质是基础、是关键。要强化选民的民主意识,把提高村民素质作为培育民主意识的基础性工作来抓,不断增强拒贿意识,提高防贿能力。要强化选民的法制意识,有计划、有针对性地向农民宣传有关村委会选举的相关法规,重点向农民介绍什么是贿选及法律对贿选的处罚规定。要强化选民的责任意识,教育引导选民正确认识权力和责任的关系。引导选民认清贿选者“以钱谋权”、“以权谋私”的实质和危害,从维护全局利益、集体利益的高度,认识正确行使民主权利的重要性、必要性。要加强反面警示教育,对拉票贿选典型案例要及时通报,并在新闻媒体公开曝光,以达到震慑效果。

2.实行阳光操作,确保选民的民主权利

一是要确保村民的候选人提名权。“群众的眼睛是雪亮的。”上级指导机关和村民选举委员会的职责,是确保选民行使对村委会候选人的提名权。多年来的实践证明,农民最了解应当选谁、不选谁。选举组织者的任务不是指手画脚诱导选民,更不能越俎代庖替选民作主。二是要搭建公平竞选平台。要严格规范候选人的竞争行为,搭建公平选举平台,着重做好对候选人治村设想或竞职承诺的审核把关工作,禁止候选人或候选人指使的人私下拉票,变地下选举为阳光选举,变拉票为公开有序竞争,由非法变为合法。三是要把公证引入村委会选举。由公证部门对村委会换届选举进行全程司法证明和司法监督,实行“阳光选举”。通过对选举过程的监督,排除非法干扰,纠正违规操作,确保选举依法进行,实现选举过程及其结果的公平、公正、公开。重点是监督选举程序,实行公开计票,最后当众宣布选举结果的真伪。公开计票时,由于公证员现场监督,并让整个过程都在村民的高度关注下进行,任何组织或个人,都不可能对选举结果施加不正当的影响,从而保证选举结果的公正性。四是要坚持“四个民主”一起抓。民主选举、民主管理、民主监督、民主决策是保证村民行使自治权的关键所在。村民自治不仅要通过民主选举产生一个能真正代表村民利益、能够带领大家共同致富的村委会班子,更要通过民主管理、民主监督、民主决策来规范和约束当选人的行为,使其能真正造福于民。因此,要坚持把民主选举与民主决策、民主管理、民主监督等有机结合起来,既要让参选人公正合法地走上村委会领导岗位,也要促其在实际工作中公正履行职责,从根本上防止那些企图当选后利用职务之便谋取私利的人搞拉票贿选。

3.完善法规制度,规范基层选举程序

一是要把贿选纳入《刑法》和相关法律惩治的范畴,增加贿选的成本。鉴于现行《刑法》和《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》均没有涉及到对村委会选举中的贿选行为的相关规定,建议将《刑法》和三大诉讼法加以修改,使其扩大适用于村委会选举。在《刑法》“侵犯公民人身权利、民主权利罪”一章中可增设“破坏村民委员会选举罪”,在村委会选举中,以暴力、威胁、欺骗、贿赂、侮辱、诽谤、伪造选举事件、虚报选举票数、故意损坏选举设施、扰乱选举秩序等手段破坏选举或妨碍村民自由行使选举权和被选举权的,要追究法律责任。在行政诉讼救济中,应将行政机关在村委会选举中的违法行政行为纳入行政诉讼的可诉范围,凡村民认为有关行政机关在村委会选举中侵犯了自己选举权利者均可对其提起行政诉讼。行政诉讼救济中还应当增加对行政机关侵犯村民选举权利所应负的行政责任的规定,并可建立对违法行政行为的行政赔偿制度。这样既能打击和制裁贿选等破坏选举行为,又能惩处对收到贿选举报后不作为和不当作为的行政机关工作人员。二是要抓紧修订完善《村委会组织法》。现行《村委会组织法》关于村委会选举的内容只有6条500多字,过于简略,操作性不强,已不适应当前村委会选举的要求。应抓紧修订《村委会组织法》,细化选举程序,同时适时制定出台全国统一的《村委会选举办法》。(1)要明确候选人条件,防止素质不高的人靠贿选“混”进村委会班子。对候选人条件要从政治素质、思想品德、文化水平、工作能力、身体条件等几个方面作出原则规定,各地制定具体选举办法时,要结合本地实际再具体化,凡不符合标准的不得作为候选人。(2)要规范候选人的竞选行为,防止贿选者“超常发挥”“冲”进村委会班子。候选人要提交遵守竞选规则的书面承诺书,并张榜公布。如果候选人在选举中违反竞选规则和个人承诺,情节较轻的给予警告;情节较重,违反选举规定的,取消参选资格;已经当选的,视为无效;违犯法律的,依法处罚。(3)要加强对竞选过程的监督,防止贿选者投机取巧“钻”进村委会班子。建立由各级人大代表、离退休干部、媒体工作者、法律专家等人员组成的村委会选举监督小组,对村委会选举中的领票、写票、投票(包括委托投票)、唱票等环节进行监督,保证选民按自己意愿投票,不受他人干扰,不给贿选者可乘之机。(4)要完善和简化罢免程序,加强罢免权的贯彻落实。罢免权和选举权一样,是村民的一项重要民主权利。《村委会组织法》第16条规定:“本村五分之一以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议,投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”但在具体实践中,该法所规定的罢免程序的启动门槛过高,这就使得原本作为一项重要的监督手段和村民的一项重要权利的罢免规定,很难发挥应有的作用。要进一步完善和简化罢免程序,使罢免权真正落到实处。三是要完善约束激励机制,减少权力寻租机会。贿选者的主要动机是当选后以权谋私,收取高于贿选投资的回报。因此,要最大限度减少权力寻租机会,消除以权谋私的企图。要健全和完善监督考评制度,按照“公开承诺、全程监督、群众考评”的原则,完善村委会干部“公开承诺”监督考评制度。要创新村务民主决策机制,按照“民主管理、民主决策、民主监督、还权于民”的原则,建立重大村务民主决策机制,大力推广村级组织“四议两公开”工作办法(即,村里重大事项的决策,由党支部提议,“两委”商议,党员大会审议,村民代表大会决议,事前公布方案,事后公布结果),同时建立《质询评议制度》和《责任追究制度》。要建立健全村级财务管理制度和民主理财制度,凡工程项目资金筹集、招投标方案、对外签订合同、土地征用及补偿等重大开支必须经村民代表会议民主决策。要建立健全村干部考核激励制度,妥善解决村干部的报酬和养老保险等问题,切实解决村干部的后顾之忧。对于一心为民、工作成绩突出的村干部予以表彰和奖励,加大从优秀村干部中招录乡镇公务员或进乡镇领导班子力度,激发村干部干事创业的激情和信心。四是要合理确定村“两委”的任期。建议村党支部、村委会同步选举,与乡镇党委、政府任期一致,每届任期由3年改为5年。目前村“两委”每届任期3年,时间太短,存在“一年看、二年干、三年选”的现象。若一届任期改为5年,则有利于村级班子的稳定,并在一定程度上能减少贿选机会。

4.严肃选举纪律,加大监督查处力度

一是明确贿选的标准和界限。要明确贿选行为的表现形式不仅包括直接的,还包括亲友间接参与的,不仅包括送钱送物、请吃请喝,还包括违反法律法规和政策的利益承诺、关系操纵等。对贿选行为的认定,主要包括以下几种情形:具备查有实据且有一定数量的请托人和受托人所承认的“物”;大多数选民有反映,并且有一定的事实依据,且拉票贿选违法乱纪行为在社会上造成了一定的恶劣影响,干部群众反映强烈,当事人直接或间接在三分之一以上的干部群众或选民中进行了不正当的非组织活动;因拉票贿选人的活动及不正当的引导,严重误导群众,严重干扰了选举的正常秩序。二是要建立完善贿选信息收集、核查、惩处监督工作机制。组织、纪检、监察部门要把防止和克服拉票贿选纳入到对干部选拔任用工作监督检查的范围,主动与信访、人大、政协及群团机关建立信息沟通、反馈的信息交流制度,以组织部门干部及干部监督机构为主体,建立信息收集上报的快速反应机制,对所反映的信息收集汇总,经党委部门主要领导审核后及时反馈给相关职能部门,由纪检监察部门牵头,组建联合核查组,制定核查方案,培训核查工作人员,依照党纪、法规和章程进行核查。三是要把“民主监督”贯穿换届选举的始终。要充分发动基层群众,让他们积极参与基层选举的监督工作。为解决目前存在的贿选问题调查难、取证难等问题,要善于借助“外力”加大监督查处力度。比如,可成立“换届选举工作监督委员会”等选举监督机构,加大对贿选行为的监督力度。四是要采取措施消除家族势力对村委会选举的干扰和影响。制定出台依法处理村民委员会换届选举中违法行为的刚性规定,限制拉票贿选者的不正当活动,保障村委会换届选举依法进行。五是加大惩处力度。对查实有拉票贿选行为的人员,及时取消候选人资格,并予以通报批评,记录在案。对于参与帮助他人拉票贿选的,按照有关规定给予相应处理。对于接受有拉票意图的宴请、收受拉票人礼品或参与拉票人安排的消费活动的选民,也要严肃批评教育,有违反治安管理规定的,依法给予治安管理处罚,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

5.大力发展农村经济,从源头上防治拉票贿选

一定的经济发展水平是实行以直接选举为前提的村民自治的条件和基础。要深化农村改革,大力发展农村经济。农民富裕了,文化水平提高了,才能不断提高参政议政的自觉性和能力。村集体经济发达,村民自治对农民的吸引力就大,村民参与村务管理的积极性就高,在参加选举时才会珍惜自己的政治权利,公正地投出自己神圣的一票。相反,如果村里经济不发达,集体经济薄弱,村民考虑最多的是如何解决温饱问题,他们参与选举的积极性往往不高。在这种情况下,如果有人拿钱收买他们手中的选票,他们能否坚持按自己的真实意愿投票就会成为问题。因此,要坚决落实国家的“三农”政策,以科学发展观为指导,按照统筹城乡发展的要求,坚持“多予、少取、放活”的方针,调整农业结构,扩大农民就业的门路,增加农民收入。只有集体经济得到了快速发展,农民手中有了更多的可支配收入,他们才可能有更大的兴趣和更多的精力参加政治生活,张扬自己的民主权利。

第二篇：村民自治中的贿选问题研究

村民自治中的“贿选”问题研究

——基于制度分析的视角

骆 苗 祝 军

 2013-02-28 14:59:33

来源：《中国青年政治学院学报》(京)2012年5期第98～

103页

【作者简介】骆苗，中国人民大学公共管理学院博士研究生，主要研究行政管理，中国人民大学公共管理学院，北京100872；祝军，中国青年政治学院人事处助理研究员，中国人民大学公共管理学院博士研究生，主要研究行政管理、人力资源管理，中国青年政治学院人事处，北京100089

【内容提要】 村民自治是我国重要的基层政治制度，但目前“贿选”现象严重，危害了这一制度并可能摧毁我国村庄基层民主的基础。应通过大力宣传选举政策、规章制度等提升村民认识，因地制宜地调整村民自治形式及增强惩罚机制等办法予以解决。

【关 键 词】村民自治/贿选/基层政治制度/制度分析框架

村民自治是我国基层民主发展的重要脉络，村委会选举作为村民自治的主要实践形式，其自身的科学性、公平性及公开性是衡量村民自治绩效的关键指标。我国的基层民主是一种自上而下的外生嵌入民主，尚未真正融入民众的公共生活领域，在公共精神和民主参与意识淡薄的农村，村民缺乏参与公共事务的积极主动性，为村委会选举出现“贿选”提供了广阔的操作空间。本文在借鉴传统的三条分析路径的基础上，试图构建一个更具解释力的制度分析框架来剖析我国村委会选举中的“贿选”问题。

一、村民自治中的“贿选”：三种传统分析路径

古希腊剧作家阿里斯托芬的《骑士》中就有关于候选人在乡村选举中向选民行贿的记载，而现代意义上的“贿选”是随着资本主义民主化的进程而逐步出现的。当前学者对村委会选举中的“贿选”问题主要按照以下三条路径进行研究。

(一)群体属性与熟人社会的逻辑

群体属性与熟人社会的逻辑对“贿选”问题的分析着眼于村委会选举的外生环境和村庄的内生传统文化。中国农村的基层民主不同于西方，长期处于以乡绅为代表的精英管理之下的村庄中的村民缺乏民主自觉性。所以在实行村民自治后，我国村庄基层民主仍然处于起步生长阶段。对于农村基层这种政府主导下建立的外生、植入型民主，处于成长期的农村基层民主仪式尚无法与长期以来在农村占统治地位的重义、尚礼、忍耐、顺从、崇拜权威等小农意识相抗衡，村民普遍无法深刻意识和理解自身的民主权利和民主责任[1]。该逻辑认为，“贿选”产生的原因包括：村民的整体知识文化层次不足以满足直接选举需要的条件，为“贿选”提供了空间；强烈的宗族意识环境下，候选人利用宗族之间的私人关系进行“情感”贿赂；在熟人、半熟人的农村社会，人际关系更多的是非正式的私人情感联系。村委会选举是嵌入在农民相互之间的私人关系网络中的，私人关系的规则是选举运作的现实逻辑，也在这个过程中形成了村庄的权威结构，很多选民为了情意的维系从而接受候选人的“礼物”。

该分析逻辑从农村特定的文化背景和社会现实对村委会选举中的“贿选”进行了系统的分析，但是对制度分析不足，缺乏对当前转型社会特定社会形态社会资本运作的系统研究。

(二)成本-收益分析的逻辑

新制度经济学将政治看作是类似于市场行为的复杂交易过程。因此，政治投票行为也被认为是一种交易[2]。成本-收益分析逻辑假设参与选举的选民和候选人都是理性的，在利益博弈过程中会采取能使自己收益最多的行为。选举本身就是一个政治-利益博弈的过程，候选人、选民和政府官员通过博弈实现自身利益最大化。在行贿成本明显小于当选收益的情况下，理性的候选人为了确保当选会采用“贿选”的最优竞选策略；选民为了确保自己的利益最大化，易于接受候选人的“好处”，最小化自己的投票成本，以维持“和谐”的村民关系；作为村委会选举的监督者的乡镇政府，他们最大的利益就是政治利益，为了维持选举秩序，避免出现群体性事件，往往默许“贿选”，避免因为“干预自治”可能出现的政治责任。该逻辑以博弈论为基础，强调理性人的行为选择，却忽视了制度约束以及制度在规范行动者行为中的作用。

(三)转型社会结构的逻辑

转型社会结构的分析逻辑对村民自治中的“贿选”的分析更多地从当前农村社会秩序的新特征着手。如大规模的农村人口流动、村委会与乡镇政府的关系异化以及农村社会的半熟人化，认为“贿选”出现的原因在于农村的传统秩序和信用规矩趋于瓦解，新的农村社会秩序尚未完全建立，人与人之间的行为方式更多地受制于理性的经济考虑，选民面对候选人提供的经济好处往往难以自制，人情规则让位于经济利益。该逻辑从当前农村社会的新特征分析村委会选举中的“贿选”，但是缺乏对于“贿选”问题产生环境的具体深入分析。

综上所述，以上三种分析逻辑为遏制“贿选”提供了非常好的研究视角，但是都存在“短板”。如群体属性与熟人社会的分析逻辑对当前农村特质和选民投票自利化倾向分析不足，对法制完善的研究不够清晰；成本-收益分析的逻辑更多地考虑参与主体的利益最大化倾向，忽视了农村特定的社会环境背景和制度约束；转型社会结构的分析逻辑对当前农村社会特质进行了系统分析，但是在解决“贿选”问题上强调修补，没有在深层次上为解决“贿选”问题提出建设性政策建议。笔者拟在借鉴三种分析逻辑框架的基础上，将规制村委会选举参与主体的制度规范作为核心要素对“贿选”进行分析，超越物质利益至上和人情关系的单一分析，强调制度的短板才是造成“贿选”恶化的根本原因并通过对参与主体的行动逻辑进行系统分析，构建监督机制、边界机制、过程机制和惩罚机制四位一体的制度分析框架，将“贿选”看作一种制度、行为的结果变量进行分析，进而提出防治“贿选”的政策建议。

二、村民自治中的“贿选”：一个制度分析的视角

村民在其选举中的行动选择有哪些？采取不同行动的原因是什么？不同的行动选择会对选举产生什么样的影响？基于这样的设问，本文构建了村委会选举的制度分析框架(见图1)，将选举的利益相关者的行动选择逻辑和选举机制的规范程度作为变量，分析不同行动者在选举中的多种行动路径。

图1村委会选举的制度分析框架

(一)利益相关者的行动逻辑

村民自治是将村民培养成民主行动者的重要机制，同时也是推进农村民主化的重要行动。

1.选民的行动逻辑

公正、合法的村委会选举不仅是民主实践的过程，更是对村民进行民主教育和训练的过程，对提升村民的民主意识和政治参与能力意义重大。随着改革开放的深入和市场经济在农村社会中的渗透，农村开始由传统秩序向现代秩序转变，过渡期的制度失范使很多村庄由于“适应不良”产生了村民自治的异化，出现了“贿选”的现象。面对选举中的“利益诱惑”，作为主体行动者，选民的行动有两种逻辑：积极行使权利或出卖选票。

积极行使权利。随着农村经济、文化等的快速发展，农民的民主权利意识和村务活动参与积极性明显提高，在选举的整个过程中，主动参与村民自治，认真行使自治权利，并寄望自己的行动能够影响选举结果。选民在选举过程中不但拒绝接受“好处”，并且对“贿选”的候选人进行精神谴责。选民拒绝出卖选票的行动最终确保了村庄自治精神的延续发展和集体利益的实现。

出卖选票。改革开放后，越来越多的农民通过不同方式进入城市，但是其中只有很少一部分人能真正融入城市，多数人在城乡间做候鸟式流动，高频率的人口流动使得农村选民的稳定性不足。对于投票人来说，只要他对当选者所采取的政策无异议，那么出卖选票总是比投票更理性一些[3]。此外，传统的宗族意识和人情意识在转轨期村民关系中仍占据重要位置，特别是在“差序格局”比较明显的地区，选民出于自身利益和维持家族关系的需要往往主动出售选票给本宗族的候选人或者与其关系密切的候选人，甚至充当其“选举动员团队”①的重要成员。

2.候选人的行动逻辑

从选举的实践来看，村民选举中的候选人一般是村庄能人，渴求通过进入村委会从而掌握村庄的管理权。不同村庄的选举环境不同，候选人在竞选中会综合各种因素采取不同的竞选策略，其行动策略主要有两种：合法竞选或违规“贿选”。

合法竞选。在一个村民自治意识浓厚、法制落实较好的村庄，候选人进行违法的选举面临很大的风险，不但有可能在竞选中失败，而且可能影响其在村庄中的声誉。“村民自治第一村”合寨村实行村民自治30年不曾出现“贿选”，关键在于村庄的民主习惯和法制意识。此外，村庄中参选的多为经济能人和政治能人，他们无需采取冒险策略。

违规“贿选”。候选人违规竞选多发生在民主意识薄弱或者法制落实比较差的地区，是候选人为确保自身当选成功而采取的竞选策略。选民短视的利益观、乡镇政府监督的失范以及有效的惩罚措施的缺乏，使得候选人选择“贿选”作为自己的最优策略。

3.乡镇政府官员的行动逻辑

自村民自治作为一项基本制度在农村中确立以来，乡镇政府和村委会的关系由领导与被领导变为监督与被监督、指导与被指导。乡镇政府官员根本的利益诉求是通过完成上级交给的任务实现职位晋升，村委会是其顺利完成政治任务的重要工具，因此，保持与村委会成员的密切关系非常必要。对于村庄“贿选”，负有维护村民自治秩序责任的乡镇政府，其行动有两种策略：漠视“贿选”结果或纠正违规“贿选”。

漠视“贿选”结果。由于人员有限，监督存在落实困难。同时为了避免“干涉村民自治”的政治风险，对村委会选举中的“贿选”，乡镇政府一般采取漠视态度，对村庄的选举结果不予干涉。

主动纠正“贿选”结果。乡镇政府与村委会的关系自实行村民自治之后有了很大的变化，但是乡镇政府对村委会仍然具有很大的影响力。“听话”的村委会有利于乡镇政府在村庄中维稳以及法制宣传工作的顺利开展。所以一旦不中意的候选人通过违规方式赢得选举，乡镇政府在衡量风险和收益之后，愿意主动纠正违法结果。

(二)村委会选举中的制度安排与行动者行为选择

本文通过构建制度分析的框架分析村委会选举的制度架构，从监督机制、边界机制、过程机制和惩罚机制四个层面对村委会选举中的制度进行分析，洞悉相关利益者的行动。

1.监督机制

上级政府的监督乡镇指导组检举违法候选人村民对选民的保障：人身和权利

监督选举程序的合法性监督候选人的竞选策略的合法性选举中监督候选人：是否存在违法行为选举后监督候选人：是否依法行使职权候选人：1.采取合法的竞选策略2.依法行使村庄资源的管理权

图2村委会选举的监督机制

村委会选举的监督指的是在村委会选举过程中，对选举利益相关者的行为进行密切关注，严格监视其行动，并督促其按照预定的合法程序采取行动。村委会选举的监督机制(见图2)包括一系列的监督规范。它不仅包括对候选人行为的监督，还包括对选民和乡镇政府这两个重要的利益相关者的监督；不仅包括选举前的监督，还包括选举过程中和选举之后的监督，监督机制贯穿于村委会选举的整个过程。

2.边界机制

图3村委会选举的边界机制

村委会选举中的相关利益者会根据自己所处的环境和条件采取行动，其行动要有明确的边界②予以规范。村委会选举的边界机制(见图3)主要包括三个层面：(1)乡镇政府的监督边界。应该界定乡镇政府在村委会选举中的作用，既不能干涉村民自治，也不能在维护合法秩序方面不作为。具体来讲，乡镇政府的作用应该更加强调对相关法规政策的宣传、对选举程序的监督，宏观上把握选举，避免“干预”选举程序、影响选举的正常进行、侵害村民的自治权。(2)候选人竞选策略的边界。应严格界定候选人的竞选策略：一是严格遵守选举的法律规定，不能依靠向选民提供物质或者其他方面的“好处”承诺获得选民的支持；二是候选人在竞选宣传演说过程中不能对其他候选人或者本村村民进行人身攻击或者其他方式的攻击。(3)选民行为的边界。村民对村委会选举的监督应该有一定的规范，不能恶意检举、诽谤候选人或村委会成员，影响整个村委会选举的正常秩序。

3.过程机制

村委会选举的过程机制主要强调的是选举的程序合法性和对村委会工作的长期性日常监督，包括两个层面的内容：(1)选举程序的合法性，村委会选举应该确保选举环节的公开性、合法性；(2)日常事务处理的监督。过程机制强调将村委会整个任期内的活动都看成是一个整体。对其选举后行为的监督能加强村委会运作的规范性，压缩滥用职权的空间，降低村官对某些自我利益导向的候选人的吸引力。

4.惩罚机制

村委会选举的惩罚机制主要是针对选举过程中的利益相关者包括：(1)对候选人以及村委会成员的惩罚。惩罚机制对候选人违反选举程序的行为应该严厉打击，不但要取消其竞选资格或宣布其当选无效，同时还应该从精神层面给予处罚，将惩罚机制与监督机制、过程机制有效结合，一旦违法则移送司法机关予以严惩。(2)对选民的惩罚。“面子”惩罚和物质惩罚相结合，对于没有按照选举法律、法规、政策进行公正投票的选民，不但要从舆论上和道德上予以谴责，还应施以一定的物质惩罚。(3)对乡镇政府的惩罚。对于科层制的乡镇政府官员而言，晋升是其行为的主要激励，在村委会选举中没有认真进行选举宣传工作以及后续没有及时处理村民申诉的乡镇政府官员都应该受到上一级政府部门的实质处罚，将对村委会选举秩序的维护作为考核其绩效的重要内容。

(三)“贿选”：作为制度-行为的结果变量

村民自治是一种内部取向的治理机制，是源于村庄内部的一种群众性的自我主动整合。制度的完善是村委会选举公正、公平、公开进行的重要条件，但在实践中，制度不完善、落实不彻底导致村委会选举中的利益主体各自谋利，出现“贿选”问题，其本质是公共权力的私人化[4]。

基于以上制度框架的分析，笔者认为村民自治出现“贿选”的原因在于以下几个方面。

1.监督机制不完善

一方面，乡镇政府的监督流于形式，在村委会选举中并没有真正起到监督指导的作用；另一方面，村民日常监督没有明确的规章制度，往往只是由村庄或乡镇政府根据本地区情况出台一些政策性文件，没有强制约束力，很多时候村民会议成了摆设。例如，陕西省岚皋县堰溪村原村支书王显正利用职权在缺乏科学监督的情况下将转让土地款据为己有。监督机制的缺位为“贿选”提供了操作空间。

2.边界模糊

边界机制是界定村委会选举中各个利益主体行为的重要标尺。在社会环境比较复杂的农村，利益相关主体行为的边界模糊。一方面，无法准确定义“好处”。熟人—半熟人的农村社会关联网的密度远高于城市，很多选民并不认为接受“好处”是违法行为，候选人网罗选民的行为也很难定性为违法。因为在农村人看来，这可能是正常的人际关系往来，如在“贿选重灾”镇——温州市龙湾区沙城镇，第一轮选举中“候选人给选民几盒中华烟，是平常事”。另一方面，实践中衡量候选人的竞选策略是真承诺还是虚伪的欺骗缺乏有效标准。此外，对乡镇政府维持村委会选举正常秩序行为的界定目前还较模糊。

3.过程机制缺位

过程机制对实行直选的农村而言是非常重要的，是制度环节的关键链条，但是在村民自治的实践中，过程机制往往缺位，尚未发挥其应有的作用。(1)选举流程缺乏规范性。乡镇政府由于人手有限，下派督导组难以全面宣传选举政策，很多选民对程序不甚了解，造成很多选民被动“接受好处”；同时，选举环节的透明度不高，选民对候选人的信息了解不充分，候选人利用信息优势收买选民选票。(2)日常监督缺位。在村庄管理的实践中，日常监督往往形同虚设，难以对村委会的治村过程进行有效的监督，使得村委会的权力被无限放大，如浙江省慈溪市界牌村原村支书朱晓其在任职的13个月时间里，由于缺乏对其行为的日常监督，他利用职务之便挪用村集体资金609.6万元。日常监督的缺位为村委会成员利用治村的公共权力谋取私人利益、攫取村庄资源提供了条件和空间。

4.惩罚威慑不足

当前村民自治的监督机制对参与主体威慑力比较小，同时在实践中的落实存在困难，进一步刺激了村委会选举中“贿选”的泛滥。具体来讲：(1)缺乏对选民出卖选票行为的有效惩罚机制。很多选民将村委会选举看作获利机会。(2)集体责任的惩罚对乡镇政府官员无实质影响。监督不力的乡镇官员要接受上级的批评教育，但缺少有效的检查，除非发生具有社会影响的群体事件。(3)对违规竞选者的惩罚不足。对“贿选”的候选人尚无威慑力很强的惩罚措施，主要是批评教育，严重者则取消竞选资格，很少上升到司法程序。

三、对策和建议

根据上述分析，笔者认为正是监督机制、边界机制、过程机制和惩罚机制在村委会选举中的缺位使得“贿选”成为村委会选举中候选人的惯常策略，严重影响了村庄的正常社会秩序。对于防治选举中的“贿选”问题，结合前面的分析框架，本文从制度角度提出以下几点建议。

第一，在边界制度和过程制度层面，可以采取有效的措施，提升村民对选举政策的认识。对民主意识的宣传教育应该贯穿于村民自治的全过程：首先，要通过边界机制明确选民在整个选举中行动的边界，避免出现诽谤候选人的行为。同时对候选人宣讲内容进行严格的界定，避免出现不实承诺或物质许诺。其次，要健全过程机制，不但要在选举前对选民进行政策教育，更要注重日常村民自治过程中对村民民主意识和政治参与能力的培养，构建支持民主制度的村庄政治文化，培育民主体制赖以生存的公民精神。

第二，在监督制度层面，可以不断调整村民自治的形式，因地制宜地推动村委会选举。国家对村民自治的规定多是宏观层面的，微观意义上的村民自治应该切实结合本村的实际在国家规定的大的制度背景下因地制宜地展开。首先，农村人口流动现象明显，应采取多种措施有效保证选举的质量，人口流动性比较大的农村应该创新形式保障选民的投票权。其次，监督机制对于村民自治制度在农村的建设和发展具有重要意义，应该建立更加明确的日常村务监督制度，保障治村过程的透明性。此外，村民对村委会的监督也需要有保障机制作为后盾，避免出现打击报复的情况，以提升村民政治参与的能力和积极性。

第三，在惩罚制度层面，需要进一步增强惩罚机制的效用。针对村委会选举中对违规行为惩罚威慑力小的问题，需要不断研究、创新惩罚机制，除了乡镇政府的监督和惩处之外，还可以根据本村庄的实际情况在《村民委员会组织法》的指导下制定相关的具体惩罚措施，适当加大对“贿选”的惩罚力度，不仅从物质上给予一定惩罚，同时还要充分利用农村社会特殊的治理背景给予违规人员其他有效的惩罚，让所有企图“贿选”的候选人远离雷区。

注释：

①当前的农村社会选举呈现出团队运作的特点，很多候选人在进行“贿选”的时候都会把自己信任的人联合起来组建选举团队，帮助其在村庄中挨家挨户对选民进行投票动员、发放好处。

②村委会选举中的“边界”的涵义与埃莉诺·奥斯特罗姆教授在《制度的语法》中提出的“道义”概念类似，指的是允许采取的行为和不允许采取的行为的界限。

【参考文献】

[1][4]董礼胜：《村民委员会选举中的贿选及其治理研究》，北京：中国社会科学出版社2005年版，第19、36页。

[2]肖立辉：《影响村民投票的因素分析》，载《理论参考》，2009年第4期。

[3]唐斯：《民主的经济理论》，上海：上海世纪出版集团2005年版，第171页。

第三篇：农村问题研究

关于改善农村民生问题的几点思考 ——农民素质与农村社会发展

改善农村民生对加快经济社会发展具有全局性的重大战略意义经过30多年的改革发展，我国已经由生存型社会进人发展型社会阶段，广大农村发生了翻天覆地的巨大变化。但长期以来，仍然存在着城乡经济社会发展失衡问题，“三农”问题凸显，城乡差距扩大，农村社会事业和公共服务发展滞后，一些深层次矛盾和问题交织，已经成为经济社会全面发展的掣肘因素。落实科学发展观，全面建设小康社会、和谐社会和建设社会主义新农村，化解当前存在的突出矛盾和问题，最关键、最现实、最有效的措施就是加快推进以改善农村民生为重点的社会建设。

一、改善农村民生是落实科学发展观的客观需要。

（一）在农村工作中，只有把改善农村民生放在首位，始终把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，用发展的观点和统筹兼顾的方法，切实解决好经济发展与社会发展长期存在的“一条腿长、一条腿短”的问题，做到发展为了农民，发展依靠农民，才能真正实现农村经济社会全面协调可持续的科学发展。

(二)改善农村民生是实现城乡一体化发展的现实选择。实现城乡经济社会一体化发展是必然趋势，也是当前和今后工作的总体要求。当前城乡发展极不平衡，城乡居民收人差距拉大、公共设施和公共服务方面的差距更大，已经成为经济社会发展不协调不稳定的主要因素。因此，必须彻底打破城乡二元体制束缚，着力改善农村民生，努力增加农民收人，切实解决农村社会保障脆弱，教育、医疗、文化事业滞后，公共服务水平低等矛盾和问题，让全体人民共享发展成果，加速城乡经济社会发展一体化进程。

(三)改善农村民生是全面建设小康社会、和谐社会的重要举措。全面建设小康社会、和谐社会的重点难点都在农村。虽然我国总体上已经达到小康水平，但据调查资料显示，我国80%的财富集中在20%的人手中，反映居民收入差距的基尼系数已经达到0.5，超过了联合国有关组织规定的0.4的警戒线，贫富差距过大已经成为社会新的不稳定因素。特别是长期实行的城乡二元体制，造成了农村经济社会贫穷落后的局面，因此，作为农业大省，只有着力解决农村民生问题，为农民群众创造良好的生产生活环境条件，促进社会公平正义，增强社6刻4n 2009 V-0 7 IM村的总体要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这一总体要求涵盖了农村民生工作的全部内容。新农村建设不把农村民生作为主要内容，就会显得空洞无物，甚至走上形式主义、政绩工程的路子。因此，在新农村建设中，必须把农民最关心、最现实、最直接的民生问题作为总抓手.突出抓好农民就业增收、农村教育文化卫生等社会事业、改善农民生产生活环境、发展农民民主政治权利等工作任务，才能充分调动农民建设新农村的自觉性、积极性，发挥农民的主体作用建设美好家园。

(四)改善农村民生是扩大内需的主要途径。扩大内需是抵御国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展的重要举农村居民的消费水平比城镇居民落后10年左右。应该说农村消费需求空间广阔，潜力巨大，这一潜力一旦被激发，对经济发展的拉动作用将是十分巨大的。而释放农村巨大消费需求潜力，重点是扩大农民就业，改善农村民生。因此，我们把改善农村民生作为经济社会建设的重点，既有利于争取国家扩大内需的投资，又有利于扩大农民就业，加快农村基础设施和社会事业建设，改善农民生产生活条件，使农民敢于消费，有能力 1 消费，真正实现扩内需、保增长的目的。

二、改善农村民生要突出抓好的重点任务

按照中央的要求和部署，我们应该把转移就业、农民教育、医疗卫生、社会省当前和今后一个时期经济和社会发展的重要任务。同发达省份相比.我省农村劳动力转移存在很大的育目性，就业供求信息不通畅，市场化程度较低，缺少有效的组织和合理的引导。农村剩余劳动力的素质普遍不高，缺乏必要的就业技能，直接影响其正常收人和就业的稳定性。当前，我国城镇就业环境日趋严峻，加之国际金融危机对我国经济影响的传导效应日益显现，出现了大量农民工返乡的现象。就业是发展之要、民生之本、稳定之基，对于我省来说，保民生首要的就是保就业，必须全面落实国家促进就业的各项政策，认真研究增加就业岗位的措施办法。一是大力发展农村经济，做大做强农产品加工业、园艺特产业、绿色民生关注食品产业等我省优势特色产业，提高农业内部就业吸纳能力。二是加快县域经济发展，大力扶持农村二三产业，推动农村城镇化和农民非农化进程，促进农村劳动力在县域内就地转移就业。三是充分发挥政府在转移农村剩余劳动力中的作用，打破城乡二元结构壁垒，逐步建立城乡统筹的就业制度体系。四是建立以市场为导向，以定单、定向、定岗培训为重点的培训机制，提高农村劳动力素质。五是在政策、资金、税费等方面出台优惠政策，鼓励返乡农民工创业，同时加强农民工维权工作，保障农民工合法权益不受侵害。

(二)农民教育是农村民生的基础。教育是一个民族最根本的事业，担负着提高劳动者素质和培养专门人才的重要任务。新时期以来，虽然我省农村经济取得了长足发展，农民生活水平持续提高，但农村教育水平相对滞后，提高农村教育水平仍是一个长期而艰巨的任务。当前，要继续加大扶持力度，认真落实“两免一补政策”，改善农村办学条件;继续巩固提高“两基”成果，切实控制中小学学生辍学，高质量普及九年义务教育;继续完善“以县为主”的农民职业技能教育培训管理机制，整合县域各类职业与成人教育培训资源，打破条块分割，整合资源，形成合力，共同搞好农民职业技能教育培训。

(三)医疗卫生是农村民生的保障。加强和完善农村卫生服务体系建设，是保障广大农民群众身体健康的物质条件，是建设社会主义新农村的重要内容，是全面实现小康社会目标、构建和谐社会的迫切要求。近年来，我省农村卫生服务体系建设和新型农村合作医疗工作取得了可喜成绩，但是基层医疗机构仍存在着财政拨款不足，医疗设备陈旧短缺，专业技术人员素质参差不齐、水平OTR待提高等问题。新型农村合作医疗运行成本高、监管难的问题没有得到有效解决。各级卫生行政部门应加快公共卫生体制改革，推进农村三级卫生服务体系建设，打破行政区域藩篱，整合各类卫生资源，促进人员、设施、设备相对集中，提高农村医疗服务水平;要继续抓好新农合工作，规范运行管理，加强基金监督，提高基金运行效益，防止农民因病致贫、因病返贫;加强农村医疗卫生队伍建设，做好农村卫生人员的技术培训和学历教育工作，鼓励医学院的大学毕业生到农村去，充实乡村医生队伍，提高基层卫生机构的服务能力，为广大的农民群众提供安全、有效、便捷、廉价、优质的医疗卫生服务。

(四)社会保障是农村民生的依托。享有社会保障是宪法赋予每个公民当然也包括农民的一项权利，完善的社会保障体系在现代社会里起到“安全网”和“减震器”的作用。我省农村社会保障覆盖面窄、水平低，是当前改善农村民生工作的一个突出的难点问题。各级政府和相关部门必须把这项工作摆在重要位置，加快建立健全农村社会保障体系。一是完善农村社会保障的法律框架，制定相关规定。二是建立健全与经济发展水平相适应的农村居民基本生活保障制度，将农村社会保障纳人法制化、规范化的轨道。三是要采取有效措施逐步扩大社会保障覆盖人群，在提高农村“五保”人员救助水平、低保人员低保水平的同时，应把失地农民全部纳人社会保险范围，加大独生子女户参加养老保险工作力度，推进农村党支部书记、村委会主任首先进人农村养老保险范围。

(五)安居工程是农村民生的福扯。安居方能安民，居住条件的改善，是我省农村全面小 康建设的重要内容。多年来的城乡二元结构，导致城乡居住条件方面的差异十分明显。要注重科学规划，因地制宜推进农村泥草房的改造，注重实事求是，按照申报计划有序推进，广开筹资渠道，加快落实泥草房改造资金。同时，要积极发挥农民主体作用，进一步调动农民参与泥草房改造的积极性。

三、改善农村民生应加快建立长效机制农村民生是一项系统工程，是长期复杂的艰巨任务。近年来，省委、省政府高度重视农村民生，加强组织领导，强化政策扶持，狠抓措施落实，开展了大量卓有成效的工作，每年承诺并为农民重点办好10件重大民生实事，农村民生得到极大改善。巩固扩大已经取得的成果，保障农村民生建设持续快速推进，需要建立长效机制，进一步强化领导，加大投人，健全机制，完善措施，确保全体农民共享改革发展成果。

(一)强化组织保障，形成合力服务农村民生的良好氛围。民生连民心，民心聚民力。各级党委、政府要真正把农村民生工作摆在更加突出的位置，结合小康社会、和谐社会和新农村建设，发动各部门和社会力量合力改善农村民生。特别是各级政府和有关部门应切实发挥主导作用，分工协作，履职尽责，切实承担起农村公益事业、公共设施、社会管理等公共服务职能。要建立激励约束和监督考核机制，把农村民生建设作为衡量各级领导干部政绩的主要标准，落实奖惩措施，确保各级领导干部权为民用、利为民谋。要加强宣传引导，积极争取群众的理解和支持，发动农民群众及社会力量参与农村民生工程，形成全社会合力改善农村民生的良好局面。

(二)强化资金保障，切实调整财政支出结构。农业是弱质产业，农民是弱势群体，农村是落后区域，农村内部资金严重匾乏，必须依靠加大公共财政投人，才能切实改善农村民生。应着力构建公共财政向农村民生倾斜的支出结构，扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制，对农村民生投人的增长幅度应明显高于财力增长幅度，对农村教育、文化、医疗、卫生、低保、8刻扬2009年第7期学习实践科学发展观养老保险等社会事业，农村道路、电力、通信、安全饮水等公共设施，公共财政应给予资金保障。要提高转移支付标准和利用效率，积极调整国民收人分配结构，加快缩小贫富差距和城乡差距。

(三)强化体制保障，推进城乡基本服务均等化。城乡差距不仅体现在收人上，更主要的是公共服务上的差距。缩小城乡差距，必须深化改革，创新体制机制，彻底打破城乡分割的二元结构，尽快建立城乡统一的公共服务体制。一是建立城乡统一的义务教育体制，保障农村孩子享受均等义务教育机会。二是协调城乡公共医疗卫生事业的发展，健全农村公共卫生体系，建立经费保障机制，完善新型农村合作医疗制度，保障农民享有卫生保健和基本医疗服务。三是逐步建立城乡可衔接的农村社会保障体系，提高农村低保水平，妥善解决失地农民和进城农民工的社会保障问题，完善农村“五保”供养、特困户救助等机制办法，积极探索建立符合农村特点的养老保障制度。四是统筹城乡劳动力就业，着重建立城乡统一、公平竞争的劳动力市场。五是统筹城乡基础设施建设，加快公共基础设施建设向农村延伸，公共服务向农村覆盖，不断改善农民的生产生活条件。六是深化户籍制度改革，逐步取消农进城落户的所有限制。

(四)强化制度保障，优化农村民生建设的政策环境。解决农村民生问题必须有制度作保障，发挥出制度的刚性作用，保持制度的连续性，力戒形式主义和“政绩工程”。要维护制度的公正性，认真落实涉及农民群众利益的各项政策，依照法律和政策及时解决农民关心的民生问题和反映强烈的热点难点问题，确保广大农民充分享受党的政策的阳光雨露。在深人学习实践科学发展观活动中，省工商局党组按照中央、省委确定的指导思想、目标任务和主要原则，紧紧围绕科学发展主题，以“建设服务型工商管理，努力提高服务科学发展的能力”为实践载体，坚持解放思想，坚持突出实践特色，着力在查找和解决突出问题、完善体制机制、提高服务科学发展能力和水平上下功夫，理清发展思路，实事求是制定整改措施，充分 3 发挥职能作用，狠抓各项重点工作，全力服务经济发展大局，以实际成效检验学习实践活动的成果。

三农问题：农村和城市的拔河

中国进人改革开放的时代以后，中国的农村曾一度呈现生气勃勃的景象，农业产量持续增长，农民收人也不断提高。不过，自90年代中期以来，“三农”(农业、农村、农民)就陷人每况愈下的困境耕地减少、产量和价格下降，乡镇企业发展停滞不前，乡村干部人数膨胀、财政赤字不断扩大等种种相互纠缠的现象造就了朱锗基‘最头痛的问题”:农民收人增长不快，有些地方还有所下降，他们肩上的各种税费负担却不断增长。如果考虑到中国政府是按产量，而非产量的现金值来统计农民收人，那过去几年中国的农民收人甚至连朱铬基所说的“增长不快”都谈不上。“朱熔基总理在政府工作报告中用这么多的篇幅来讨论农村、农业、农民的问题，说明领导人对这个问题的关心。要强调的一点是，这些好的措施都是应该做的，可是，我认为须要抓住最基本的一条:中国三农问题的症结是在依赖土地的人口太多，而每个人拥有的资源量又太少。不解决这个问题，其他的措施不无小补，但是，不能解决根本问题。”国务院发展研究中心学者吴敬琏对朱铬基在今年的政府工作报告中讨论的扶农措施给予这样的评价。

农民除了面对上述问题之外，也面 对苛捐杂税的问题。

以湖北监利县棋盘乡为例，曾给朱 铭基上书揭露乡村苛捐杂税、干部腐 败、农民活不下去的棋盘乡前乡委书记 李昌平就指出，棋盘乡全年农业总收人 只有1000万人民币，但农民需要上缴 的各种税费竟达到400万人民币，农民 的人不敷出可见一斑。

加人世贸组织加剧了中国朝野对 此问题的危机感自去年起，朱铬基就 几次公开对中国的农业表示关注。在今 年的政府工作报告中，他特别强调，提 高农民购买力关系到扩大和培育内需，关系到经济发展和社会稳定的全局，“要采取更有力的措施，千方百计增加 农民收人，切实减轻农民负担”。

农村劳动力过剩应转至非农业产业

“我不是说别的事不要做，减少农 民负担，反对摊派，这些都要做，但如果 大量的人挤在一小块土地上的情况不 改变那这些人怎么也不会富起来。”吴 敬琏认为，提高农民收人的关键，在于 如何把大量农业剩余劳动力转移到非 农业产业。

假设在一块面积不变的土地上，一 个农民可以种植10株果树，再添一个 人，可以多植8株果树，第三个人可以

多植6株果树„„每增加一个人，这个 额外帮手的贡献必然越来越小。劳动人 数到了一定的数目，新增的帮手还会因 为造成果园过于拥挤而帮倒忙。中国农 业目前面对的，正是这种劳动力严重过 剩造成生产率乃至收人无法提高的问 题。

农业部农村经济研究中心特聘专 家温铁军估计，中国农村劳动力有五六 亿人，但农业真正需要的人力不过一亿 多，剩余劳动力多达到三四亿人。

但三农问题并不只是一个就业的 问题。把几亿农民从农田转移到工厂或 店铺，就必然牵涉到大规模的城市化。农民进人了城市，除了就业，还有居住、交通、子女教育、社会福利等方面的需 要。这些需要要得到满足，政府就必须 提供庞大的资源。

在外人眼中，这不过是要求政府把 它在农村提供公共服务和社会保障的 资源，转移到城市来，但实际情况并非 如此简单。80年代初期，政府放弃人民 公社的形式，允许农民分户承包土地 后，就不再承担抚养乡村弱势群体，提 供农村基础建设、农村教育和其他公共 品的责任，而是把这些公共责任作为农 民占有土地使用权的代价，转移到土地 上。

也就是说，农户在得到土地的完整 使用权和大部分收益权的同时，也失去 了政府提供的社会保障。现在农民如果 到了城市，不再依靠土地生活，那么给 他们提供社会保障的责任，自然又要回 到政府身上。即使这个问题长远来说可 以得到妥善解决，在过渡时期里，大量 的农民涌人城市，中国城市的公共设施和福利体制能不能承受，还是一个大问号。

中国政府已了解到有必要允许农 民进城寻找工作，让农村不断累积的人 口压办有个疏解的渠道。在这方面，它 虽然说得不多，但也并非没有行动。近年来，人为分割中国城乡的户籍制度已 不断出现松动，农民人城寻找就业所受

的限制、所需的手续和所缴的费用都已 经大为减少。目前，从农村到城市就业 的流动人口就已经达到一亿人。据官方 估计，在未来5年里，将有另外4650万 农民到城市寻找就业。

然而，政府显然也担心，大量农民 一窝蜂涌人大城市，可能造成北京、上 海、广州等重点城市的发展出现后退。因此，它目前采取的策略是通过小城镇 来推动城市化。去年10月1日起，中国 超过两万多个小城镇正式展开户籍制 度改革，允许在这些小城镇拥有固定住 所和合法收人的外来人口，包括在当地 工作的农民，办理小城镇户口。

在城市化应该侧重小城镇还是大 城市的问题上，清华大学教授蔡继明却 提出了不同的观点。他指出，比起小城 镇，同量的土地在大城市可以承载更多 人口，具有更高的经济效益和社会效 益，而大城市的污染和能源消耗相对地 说都比较低。对于人均占有耕地低于世 界平均水平的中国来说，在城市化道路 的选择上更应考虑到这一点。

目前，中国内陆省份农民不断涌人东部寻找工作，已导致一些学者开始预 测，沿海地区的大城市将出现驱之不散 的贫民窟问题。那当局是应该保护城市 人、增加农民进城的限制，还是该尊重 农民进城的自由?.画碟圈皿自峨哑玉翻亘画困盆现喧

蔡继明属于支持后一种做法的那 一群人。“一些人担心农民进城会使城 市内部或边缘产生贫民区。不过，我们 在印度等发展中国家看到，即使在那些 贫民区里，居民的生活也是很有秩序 的，他们的生活水平也比在偏远地区的 农民生活水平要高。即使相对于城市人 来讲，他们生活在贫民区，但是，相对于那些偏远的山区，他们可能还是在天堂 呢。”

即使农民进城可能造成大城市的 治安问题和失业问题恶化，蔡继明仍坚 信，这些都不足以构成把农民排除在大 城市外的理由。“城市没有特权，也不应

该有特权，不能够为了保护城市人的利 益而让农民长期在农村吃苦。”他在接 受访问时几次重申。

无可否认，在某个程度上，城市人 和农民的利益是对立的。因此，任何人 的答案都只能是一种价值的判断。中国 的三农问题其实也因为在许多层面上 必须涉及这种价值的判断，而显得剪不 断，理还乱。

“中国的三农问题是个积重难返的 问题，只能相对缓解，我从来没有寄望 能解决它。”也难怪一位长期关注农村 的中国学者要发出这样的感慨。

发展农产品加工业和农村服务业，有助为这当中的一部分人提供就业，但 要基本消化掉这三四亿的剩余劳动力，就必然得走出农业的 框框，从工商业和服务 业着手，设法在这些领 域制造就业机会。问题 在于，仍在中国经济占 主导地位的国有企业 目前已自身难保，在过 去4年里，国有企业累 计下岗的职工多达

2550万人，单是重新安 置这些国企的“剩余劳 动力”，已够当局头痛，它还怎能指望国企可 以吸收农村的剩余劳 动力?

吴敬琏相信，解决 此问题的关键在于发 展私营劳动密集型企业。“你要把这么 多的人转到非农产业就业，除此之外，你没有别的办法。”

在1997年十五大以后，中国政府 就明确地把非公有制经济，定位为社会 主义市场经济的重要组成部分。不过，近年来不少人指出，官方现行政策实际 上对中国国内的私营经济仍构成歧视。例如，私营企业所得税税率为33%,外 资所得税一般按巧%的税率征收，一些 已向外资开放的行业仍是私营企业比 禁区。

另外，由于中国的国有银行缺乏鉴 定商业借贷风险的经验，而私营企业又 不像没有国有企业一样享有政治上郎 “担保”，因此，私营企业向国有银行副 资的渠道实际上是封闭的。这些问题荀 严重限制了私营企业发展的空间。

“我们应该采取一整套的措施，3} 保证私营的中小企业有一个好的经翟 环境。这需要政府消除(对私营企业的 歧视，包括政治上和进人(个别行业)方 面的歧视。中小企业的融资环境也需妻 改善。”吴敬琏以浙江和广东的经验榨 出，私营中小企业发展得较快的地方 三农问题即使没有完全得到解决，也牙 再那么严重。口

农民素质的提高与农村社会发展

新中国成立后，农民虽然成了土地的主人，衣食住行有了保障，身体素质较前提高，但是受政治运动的冲击，受经济发展水平的限制，农村教育发展缓慢，加上老一代农民对学习知识掌握技术的重要性认识不够，极大地制约了农村人口素质的提高。改革开放20年来，党和国家大力振兴教育事业，农村经济的快速发展也明显带动了基础教育的进步，教育经费的追加和教学设施的改善基本上能够满足学龄儿童人人人学的需要。令人遗憾的是，农村实行家庭联产承包责任制以后，一些家长为了取得更多的经济收人，早早地让孩子辍学，成为劳动的帮手。从20世纪80年代以来，不少农村孩子过早地离开学堂，走人农田，走向城市成为“打工仔”、“打工妹”。这样的问题在贫困地区，在不富裕的家庭表现得尤为突出。据1992年3月5日(中国统计报)公布，当时中国有三千万儿童不在学校。直到1995年，中小学生流失率还在不断上升。在这些失学群体中，农村孩子占绝大多数。他们成为中国文盲半文盲的主要来源。无论是过去遗留的，还是现今人为的，农村文盲半文盲队伍的存在不能等闲视之，由它导致的诸多问题相当严重，并在短时期内难以消除。

一、缺少科学文化知识的农民，很难改变陈旧的婚嫁习俗，危害后代的身体健康。众所周知，身体素质与遗传基因关系很大。可在比较封闭的农村，一些人尚沿袭着“亲上加亲”、“十里之外不通婚”这不成文的规矩，再加上交通不便，对外交往少，城乡户籍管理制度限制，使得男婚女嫁大体上被死死地限制在方圆不超过几十里的区域。“通婚圈”的半径小，选择配偶的范围窄，几代人同在一个狭小圈子里通婚，慢慢地家家都沾亲带故，或多或少地带点血缘关系，其后代再结婚生育，恐怕难以逃脱“近亲结婚”的嫌疑。生出来的孩子不仅在体质上容易发生遗传性疾病，而且智力也会受到不同程度的影响。我国农村现已证实的遗传性疾病达4000多种，不少属常见病、多发病，如先天愚型白痴、精神分裂症等。这些患者不但给亲人带来痛苦，而且成为社会的包袱。

二、科学文化知识贫乏的农民，无法更新僵化的生育观念，给农村计生工作带来了重重阻力。近20年来，党和政府为贯彻基本国策花费了大量的人力和财力，对控制人口数量发挥了重要作用。但在落后的农业地区，在贫穷的农村家庭却奏效不大，出现了“越生越穷，越穷越生”的怪现象。身为文盲半文盲的父母，没有人口危机的认识，“儿女双全”、“子孙 8 满堂”、“不孝有三，无后为大”的观念在其心目中根深蒂固，所以总是不计后果地反政策而为之。早婚早育，普遍生二胎，个别人想方设法生三胎、四胎，个别人为要男孩而躲着生、逃着生，演出一幕幕“超生游击队”闹剧。这些情况直接威胁着我国对人口的有效控制。

三、科学文化素质低的农民，生育子女的愿望强烈，而对子女培养教育的责任心很差。我们提倡一对夫妇只生一个孩子，完全是从国情出发，目的是为了让每一个降临于世的生命都具有这样的可能:他们不因饥饿和疾病而辗转呼号，不因缺了教育而被现代文明所摒弃，他们应在身心的各个方面得到长足的发展，对社会的繁荣和人类的进步做出一份贡献。可惜，受知识的局限和观念的束缚，年轻的父母生下孩子便忙于养家糊口，谈不上对孩子的早期教育和智力开发，而且在农村消费水平和医疗卫生条件的限制下，儿童仅仅是得以温饱，营养和保健一般欠佳。待到学龄阶段，父母对孩子上学不舍得投资，每遇家庭经济拮据，便以牺牲子女(特别是女童)上学为代价。父母言行上的消极无意中伤害着孩子，渐渐地有些孩子失去了求学的积极性。尽管有一部分还想继续念书，可在家长强迫下只好离开学校。农民对下一代接受教育往往不重视，除了经济原因，最根本的是源自他们对学习科学文化知识的短浅认识。一些农民认为读书将来也挣不到大钱，现在又要花钱，不如让孩子早人市场赚几个钱，或许能学到一技之长。这种近似合理的想法已经促成了可悲的现实:十几岁的卖花姑娘，街头的擦皮鞋小男孩，企业廉价的童工„„在市场经济体制尚未真正建立起来的时候，却有一批中小学生奔向了市场。农民之所以直观地认定供养子女上学不合算，事实上是其错误地理解了孩子培养成本与其收益关系，因此农村中小学生流失的主要责任在于家长的误导。总之，文盲半文盲的父母容易潜移默化地造就出文盲半文盲的孩子，造成农村教育滑坡和劳动者素质提高缓慢，如果任其恶性循环，必将严重影响中华民族整体素质的提高。

四、科学文化素质不高的农民，品德修养欠缺，法制意识淡薄。在人口密集的农村，致富无门和生存环境的恶劣使得一些农民心理压抑，思想消极，个别人悲观无聊，道德败坏。在日常生活和生产劳动中，他们常常因为鸡毛蒜皮的小事节外生枝，挑起邻里纠纷，门派对立，打架斗殴现象屡见不鲜，甚至造成人命官司。在农闲季节，滞留在农村的剩余劳动力，四处游荡，或聚众闹事，或酗酒赌博，甚至艇而走险，集体偷盗，团伙销脏。在有些地方，精神空虚的农民大修庙宇，拜仙敬神，“看病找巫婆神汉而不求医者”大有人在，封建迷信活动时有猖撅。此外，一向以“养儿防老”为信条的农民也上演着“儿不养老”的丑剧，许多老夫老妻在儿子成家后不能与儿孙同居一院，只得栖身于村旁路边的低矮屋子里，自食其力，勉强度日，一旦丧失劳动能力，便极可能受到儿媳的虐待。千百年来人们忠实而称颂的“孝道”对于缺乏教养者来说，只能借助舆论和法律的力量去争取。如今发生在农村的种种愚昧乃至违法犯罪的事情，给农村的社会安定蒙上了一层阴影。

五、科学文化知识少的农民既体会不到珍惜资源、保护环境的重要性，也不懂得如何去节约资源和改善环境。历代中国农民都将土地视为命根子，为争取脚下生存的权力展开过不屈的斗争。然而，当党和政府把土地的使用权交给他们时，有些人却对耕地采取多种短期行为:为了到异地打工或经商挣钱，不愿意对土地投资，不重视田间管理，作物产量徘徊不前，白白浪费土地资源;为了粮食高产，过量施用化肥，土壤板结退化，结果事与愿违;为了家庭居住宽敞或沿交通线经商，不惜在可耕地上建房，挤占本来就已短缺的土地;为了自家建房需用，或者出售赚钱，将可耕地的上层肥土挖去烧制砖瓦，严重危害土地资源，粮食减产自不必说，遇上水涝，低洼的土地颗粒无收。当前，一些农村掘土烧窑的违法行为尚未得到有力惩治，极个别地方的农民还把它看作是家庭致富的好路子。笔者曾亲眼目睹在某市以东大约几十公里的地方，砖厂烟囱林立，大片的土地被糟踏得高低不平，只有坟地的四周和电线杆的脚下得以幸免。活人挖地令人痛心，而死人占地更让人费解。每当庄稼收割完毕，看着遍野大大小小的坟头，我们不禁要问，那些早已作古的人们难道乐意农村人口素质与农村社会问题占着子孙维持生计的土地?死人与活人争地的状况还将持续多久?原因又何在?究其根 9 源，这完全是农民的迷信思想、家族观念在作祟。目前，不仅土地资源得不到合理保护，而且农村的生态环境也出现了恶化的势头。一些地方的农民为了多种多收，不顾政策国法，滥垦荒山荒坡，损坏天然植被和沟渠，导致水土流失严重，水源涵养不足，自然灾害频繁发生，威胁着农业生产的持续发展。为了在有限的土地上确保丰收，大多数农民总是过多过滥地喷洒农药和生长剂，造成作物污染，农田污染，在杀死害虫的同时，益虫、鸟类大量死亡，以致生态失衡。特别是随着城市污染的加剧，工业废水和生活垃圾通过河道流进农村，灌人田，水土污染十分明显。农民自身的行为和城市公害业已酿成苦果，污染后的粮食、蔬菜、瓜果携带着有害物质正毫不客气地危害着人、牲畜、禽类、鱼类的生命安全和健康。上述诸种情况，也许有出自人口生存压力的无奈，但更多的是出自头脑的无知。大自然的赐予是无价的，而报复也是无情的，谁对其进行掠夺和践踏，谁就将受到严厉的惩罚。这一点对于农业为主地区来说，道理再简单不过。今后农业生产和农村经济的发展面临着资源和环境的双重挑战，假如现有的土地资源得不到科学的开发利用，生态环境得不到良好的恢复改善，农村经济就不可能实现可持续发展，当代农民就会在追求自身幸福的同时葬送后代人的幸福。

六、文盲半文盲的农民科学种田不积极，技术致富能力低。在农村，一些知识贫乏的农民思想狭隘保守，种地凭老眼光，挣钱靠旧经验，对推广的新粮种持怀疑态度，对操作程序精细的多种栽培和养殖技术不易接受，对致富信息等待观望，对自然灾害被动承受，搞得种田收人平平，赚钱无路可寻，长期处于盲目和苦恼的境地，跟不上依靠科技发展经济的步伐。科学技术是第一生产力，这是被世界证明了的公理。科学技术是由具备一定文化科学素质的人发明创造的，那么同样需要具备一定科学文化素质的人将它应用于生产过程。只有这样，才能将其转化为现实的生产力，才能实现其更高的价值。由此可见，农村劳动者的素质成为决定农业发展及各种经济全面繁荣的重要因素。“九五”期间，国家进一步强调了农业的基础地位，对农村经济的发展增加了技术和资金的投人，这更迫切地呼唤当代农民要成为懂科学有技术的新型农民，无奈的是农村难得见到成批的科技带头人，劳动者素质偏低就如瓶颈一样影响着农业为主地区的可持续发展。

七、文化科学知识有限的农民无法顺从社会主义市场经济发展的潮流。以农为业的人们，大都习惯于‘旧出而作，日落而息”的生活状态，加之知识水平不足，对瞬息万变的市场行情无论从心理上还是从能力上一般难以适应，不仅不能把握正确的变化方向，而且不能紧跟变化的速度，这在农村大量剩余劳动力转移过程中充分显示出来。由他们缺少足够的专业识和必备的技术能力，在向第二、第三产业转移时受到很大的限制。他们向第二产业流动，只能挤在少数劳动密集型的建筑业、加工业领域;向第三产业靠近，主要集中在个体零售、饮食服务、小商贩等传统服务性行业。还有相当多的剩余劳动力是以零工、散工形式转移的。从长远来看，不尽快提高农村人口的科学文化水平，大量剩余劳动力的转移相当棘手，并且会给农业生产现代化、农村经济市场化、乡村生活城镇化带来负面效应。

综上分析，在农业为主地区，农村人口素质低正在制约着当地经济的腾飞和社会的稳定，它所带来的遗传疾病、人口超生、教育滞后、思想愚昧、资源破坏、环境恶化、知识技能有限、发展潜力不足这一系列症状已经影响到国家昌盛、民族进步的全局，成为我国实施可持续发展战略的障碍。提高农村人口的科学文化素质，是解决农村经济社会问题的关键。只要农民掌握了科学文化知识，就能做到优生少生;只要父辈有知识懂技术，后代就能接受优良的教育，道德水准亦能随之提高。我们相信，高素质的农民会自觉地节约水土资源，能主动地保护自然环境，并借助科技的力量推动农业及多种经济走向繁荣，最终达到小康目标，把家园建设成物质丰富、精神文明的新农村。所以，我们必须牢牢把握可持续发展的中心问题—人，只有将人口生育纳人可持续发展的轨道，同时启动提高素质这把金钥匙去打开智力宝库，才能将农业为主地区引向可持续发展的金光大道。

第四篇：农村村务公开问题研究

农村村务公开问题研究

村务公开是推行村级民主监督和民主管理的基础，在基层群众自治中具有重要作用。实行村务公开和民主管理，使农村工作逐步走上规范化和制度化的轨道，有利于发展农村基层民主，活跃农村基层民主生活；有利于加强农村基层组织和党风廉政建设，强化党员和群众对干部的监督，密切党群干群关系；有利于引导农村干部依法治村，正确执行党的群众路线和党的政策。特别是中央为了应对全球性的金融危机，出台了一系列拉动内需促进经济增长的措施，相应的一系列民生工程相继开工建设，以及中央一直施行的惠农强农政策，这些涉及最为基层的政策措施的贯彻落实，对我国经济的增长和解决“三农”问题具有重要的作用，而作为一项监督措施和民主管理的村务公开，更突显它的重要性和紧迫性。为深入了解农村基层的村务公开情况，按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，《中华人民共和国村民委员会组织法》和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发[2004]17号）的精神，对保障农民群众的知情权、决策权、参与权、监督权以及规范村务管理，根据实际情况及村务公开方面存在的问题,切实推进各村村务公开工作深入开展。

一、村务公开工作中存在的问题

1、敷衍应付，公开不规范。虽然所有行政村推行了村务公开，但从公开所要达到的目标要求来衡量看，仍然存在不够规范完备的地方：一是公开不及时。对项目、资金的公开，往往在项目结束资金耗尽后才公开；事前“计划不公开”，事中“操作不公开”，事完“决算不公开”，甚至是群众告状后或是举报后才草草公开；二是公开地点和形式太单一。几乎所有的村都只有村办公室附近的一个公开栏，有的村就此一个公开栏都不完整，现在的村都是在原有几个村的基础上合并的，管辖范围相对较大，对于不在公开栏附近的群众，很难有机会看到公开内容，加之公开形式多用粉笔书写，公开栏又没有防护措施，公开过程中仅仅是贴出去了、写出去了，有时还会出现还没等到群众看见就被撕掉擦掉了，公开走了过场；三是公开内容不完整。有些村公开的内容都是些不痛不痒的，而对群众比较关注的问题遮遮掩掩，不愿公开甚至不公开、半公开、避重就轻。

2、疏于监督，机制不完善。目前存在四种情况，使少数村忽视村务公开工作，一是干部认为农村工作任务繁重，千头万绪，要抓的重点工作、中心任务多，村务公开也就是个形式；二是认为村里财务经常性收支项目单一，金额有限，甚至大多数月份为零收入与零开支；三是干部认为自己开支都比较规范；四是少数村干部在主观上没有村务公开意识，从而可以浑水摸鱼。一方面，一些村没有完善以“村民会议、村民代表会议、2

村民理财小组”为主体内容的监督制度，有的村虽然有上述制度，但却是摆设，形同虚设，没有真正发挥应有的作用；另一方面，村务公开缺乏必要的制度保证，仅以会议安排部署进行操作，遇到上级领导检查时匆匆交帐，没有把公开作为一项长期工作来抓，缺乏制度约束。

3、缺乏联系，衔接不紧密。目前，在推行村务公开中，村务公开的主体是村级干部和与村集体经济的有关对象，监督的主体应是广大村民，但目前二者之间还缺乏有机联系，互动性不够，存在两张皮的情况。

4、忽视反馈，效果不明显。对有些事项的公开，只重公开的形式，而轻公开后的结果，有公开无落实，很少认真考虑公开后如何搜集群众的反馈意见，认为公开后就万事大吉。尤其是有些村对干部群众提出的意见建议以及举报的事项不能正确对待，该正确答复解释的不答复解释，该及时整改解决的不整改解决，埋下隐患，引发事态，激发矛盾。

二、存在问题的原因分析

1、基层干部认识不到位。部分村干部对村务公开工作的重要性认识不到位，片面地认为村务公开只是钱的事，认为村集体经济收入少甚至零收入，工资又由上级财政解决，没什么好公开，没有提高到村务公开是民主管理村务和密切干群关系的一项有效措施的这一高度。

2、基层干部素质不到位。干部的职责是恪尽职守。而一些素质差的村干部，不仅不认真贯彻党的方针政策，反而借机优亲厚友，办事不公，从而隐瞒事实不予公开。一些村出现的在评定农村低保上严重不公的现象正说明这一点。

3、群众参与、监督意识不到位。部分群众认为村务公开是干部们的事，与自已无关，或者对其存有困惑和疑虑，担心是做表面文章，解决不了实际问题，从而在思想上缺乏信心，缺乏起码的参与、监督意识，没有形成一种良性的互动。

4、制度约束不到位。在管理考核村务公开工作上，镇虽制定了制度和考核办法，但施行却乏力，村级组织是一级自治组织，村务公开过程当中，对不按规定办理的，政府缺乏制约措施。

三、做好村务公开工作的对策及建议

1、深化宣传教育，解决认识不到位的问题。

村务公开由于涉及面广、影响大、触动基层干部的自身利益较多，推行有一定的难度。因此，首先应抓住解决思想认识这个关键，加强领导，加大力度，扩大范围，充分利用各种方式和渠道，广泛宣传村务公开的目的、意义、方式、方法以及具体要求和标准；教育村干部克服思想顾虑、树立公仆观念、群众观念和法制观念、勤政廉洁、切实解决少数干部怕公开、担心公开，不愿公开，不敢公开，不重视公开和不懂公开的问 4

题；同时，要广泛深入地宣传广大人民群众的知事权、议事权和监事权，充分调动他们的积极性、主动性和参与性，切实解决群众不关心公开，不参与公开和不会监督公开、不敢监督公开的问题，不断为村务公开奠定坚实的思想基础。

2、完善规章制度，解决行为不规范的问题。

村务公开必须从建立制度入手，使之逐步走向规范化、制度化。要以“实际、实用、实效”为原则，以有关法律、法规和政策为依据，围绕每个环节严格、规范操作，制定一些相关的配套制度，包括建立和完善财务管理、财务监督、财务公开、村干部任用、干部任期离任审计、村民会议、村民代表会议在内的各项规章制度。同时、对村务公开的内容、程序、方式、时间及管理监督等工作逐一作出明确规定，并不断予以改进和完善，使公开工作进一步做到有章可循、有章可依、依章办事、违章必究，从而更好地推进公开工作在管理上由“以人管”到“以制度管”的转变。还应把村务公开纳入经常性工作，对村务管理的重大事项和公开后干部群众的反馈意见，及时认真处理，始终做到事事有交待，件件有回音，个个有落实。

3、严格考核奖罚，解决责任不落实的问题。

进一步推行村务公开目标管理责任制，把村务公开纳入对村整体工作的目标管理和考核内容之中，坚持量化考核，严格奖罚。建立村干部领导责任制。在执行村务公开过程中，一定 5

要对公开的内容、时间、程序、范围等作出硬性规定和明确要求，要从乡镇到各村、从乡镇领导干部到一般工作人员、再到驻村干部，以及村干部和有关责任人，都应有明确的分工和相应的职责范围，并以此作为考核政绩的主要内容之一。对工作搞得好的要及时进行表彰，对工作差的进行诫勉谈话或批评教育，要求限期整改，对工作上造成不良后果的，要按党风廉政建设责任制有关规定实施责任追究。

4、强化制约机制，解决监督不到位的问题。

一要进一步建立健全村务公开的内部监督机构，并促其真正发挥作用；二要强化群众监督。建立村务公开意见登记簿，设置举报箱和举报电话，广泛收集和听取群众意见及建议；三要强化人大代表、政协委员和纪检监察机关的监督。人大代表、政协委员对村务公开工作定期进行巡视，广泛听取群众意见建议，对蓄意应付差事，不公开、半公开、假公开的人或村予以严肃处理。

总之，我们必须以践行科学发展观的重要思想、巩固党在农村的执政基础、推进农村小康建设、维护农村社会稳定，加强农村基层组织建设、党风廉政建设和基层民主政治建设、切实保障农民利益的高度，充分认识进一步做好村务公开、民主管理工作的重要性和紧迫性，与时俱进，开拓创新，推动村务公开、民主管理工作上一个新台阶。

第五篇：农村留守问题研究

关注留守家庭深化“平安家庭”创建

漳州市“平安家庭”创建活动领导小组

随着改革开放和经济发展进程，农村富余劳动力向城市转移就业日益增多，在转移农村剩余劳动力、促进农民增收、推动农村经济发展等方面都起到了积极的作用。同时，由于家庭成员外出务工，在农村家庭中出现了留守老人、留守儿童、留守妇女以及留守丈夫，这些家庭的不完整，隐藏着不稳定的因素，带来的一系列社会问题。为此，我们在“平安家庭”创建工作中，关注这群特殊群体，通过了解掌握留守家庭的生活情况和迫切需求，解决家庭矛盾的苗头性问题，从生活、工作、精神等各方面进行关怀和帮助，努力防控和杜绝不安全、不稳定、不和谐的各种隐患，深化“平安家庭”创建活动，取得一定成效。

一、加强领导，建立留守家庭长效管理机制。2005年以来，漳州市 “平安家庭”创建活动领导小组一直把“平安家庭”创建工作纳入维护社会稳定和社会治安综合治理责任范畴，摆上平安建设的重要日程，与综合治理工作同部署、同落实、同考核。2008年，漳州市“平安家庭”创建活动领导小组组长黄双庆亲自带队在全市开展了《中华人民共和国妇女权益保障法》执法检查，重点对留守家庭进行调研。2009年，组织留守妇女个案调研，深入漳浦县沙西镇、杜浔镇等地发放调查问卷3000份，从留守妇女的人口学特征、家庭经济与决策、家庭关系与社会网络、留守妇女的心理感受、1

休闲娱乐等纬度进行考察，撰写《农村留守妇女生存现状的个案分析与对策研究》。针对留守家庭日益凸显情况，及时召开工作会，研究解决创建工作中出现的新情况、新问题，制定《开展“平安家庭”创建工作实施方案》，要求在“平安家庭”创建工作中，设立“留守流动妇女之家”及“留守流动儿童之家”，明确成员单位职责，建全留守流动妇女、儿童及其家庭台帐，解决留守流动家庭中存在的突出问题，增强“平安家庭”创建工作的针对性，推动“平安家庭”创建工作的深入开展。

二、加大宣传，强化留守家庭平安理念。留守家庭文化生活单调乏味，文明、健康、科学的文化生活较缺乏。宣传上，除了经常性的宣传“平安家庭”创建活动的意义、目标、任务，把宣传重点放在强化家庭平安理念、树立家庭平安意识，努力培育平安家庭文化上，开展社会主义荣辱观教育、道德模范评选活动，弘扬尊老爱幼的传统美德，倡导和睦友受的家庭关系和邻里关系，引导留守人群及其家庭树立新观念，为社会主义新农村建设提供强大的精神动力，营造有利的社会舆论环境。2009年，开展“创家庭平安 促社会和谐”为主题的“平安家庭”格言征集活动，要求80%的社区、村均有家庭参与投稿，通过格言征集活动，广泛动员城乡家庭进一步认知“平安家庭”创建的目的、意义，掌握创建“平安家庭”的基本常识，引导家庭成员互相尊重、互相爱护，弘扬家庭美德，建立良好的婚姻家庭、邻里关系，自觉拒绝黄赌毒，预防和制止家庭暴力，促进未成年人健康成长，以家庭的文明促进社会的和谐进步。形成人人参与平安建设、家家争创“平安家庭”的局面。活动征集格言八千多条。筛选出百题格言，经群众投票、专家评选出20条优秀格言，编印百题格言册，广为传播。今年，我们开展“平安廉洁知识进家庭”竞赛活动，分村、镇、县层层选拔竞赛，推进“五进家庭”，即：平安意识进家庭、普法宣传进家庭、廉洁文化进家庭、道德文明进家庭、安全知识进家庭。努力提高家庭成员的平安意识、法纪意识、廉洁意识、文明意识和安全意识，发挥家庭在社会治安综合治理中的作用，营造家家参与、人人尽责、携手共建和谐社会的良好氛围。

三、整合载体，提高留守家庭成员素质。农村留守妇女及其家庭普遍存在文化程度不高、致富能力不足状况，为此我们加大教育培训力度，努力提高留守妇女及其家庭整体素质和就业创业能力。2008年起，市委宣传部、市农办、市妇联、市农业局、市劳动和社会保障局、市司法局、市科协、市计生协、市关工委联合开展“实施妇女素质工程开展入户培训项目”，利用各个部门的培训资源，整合“阳光工程”、“农民科技屋”、“一户一就业”、“五五普法”、“婚育新风进万家”、“新家庭文化屋”、“美德在农家”、“百万妇女学法律，家庭平安促和谐”普法读书活动等工作载体，以“巾帼文化中心户”、“平安家庭”示范户为依托，通过“一户带多户”的形式，聚集留守妇女群体开展教育、互助活动，在活动中，宣传党和政府的路线方针政策和时事，宣传开展“平安建设”、“五五普法”、优生优育、科学教子的理念和方法，推广农业“五新”工程、闽台农业项目，举办实用技术培训，就业指导等，逐步提高家庭的文明程度、遵纪守法意识，形

成健康良好的生活方式；提高家庭成员科技致富、自主发展的能力，增强妇女参与社会经济建设、实现自我发展的能力，促进农户增收，推动家庭可持续发展。目前，全市市级“平安家庭”示范户2000户、四级“巾帼文化中心户”1131户，开展1266期培训，培训妇女54885人（次），帮助留守妇女及其家庭解决生产、生活中的实际问题，引导广大农村妇女在“海西建设，漳州先行”建设中做出新的更大的贡献。

四、关注民生，努力为留守家庭办实事。引导平安家庭急难互助、关爱特殊群体，切实为留守、贫困家庭办实事，以小安促大安，维护社会稳定。

1、对问题家庭开展帮扶帮带。组建妇女维权接待队伍、治安调解队伍、刑释解教人员帮教队伍、未成年人思想道德教育队伍、困难群体帮扶队伍、卫生保洁队伍等6支“平安家庭”志愿服务队伍，通过“手拉手、户帮户，携手共建平安漳州”、“一扶持三对接”、启动“幸福工程”、“为贫困母亲捐献一日所得行动”、“亲情关爱留守儿童”、“爱心书屋”、“春蕾计划”等活动，对问题家庭一帮扶贫助困，二帮遵纪守法、三帮发展经济、四帮邻里和睦，全市有各级各类志愿者队伍2026支29660人，50419户平安家庭示范户参与“平安家庭”结对帮带活动，“巾帼文明岗”、机关妇委会、女企业家参与“一扶持三对接”，有1400多名爱心妈妈与留守儿童结对，建立4个“爱心书屋”、3 4个留守流动妇女之家、11个妇女法制宣传教育示范点，帮助未达标家庭真正实现进步，早日步入平安家庭行列。

2、开展医疗救助活动。积极推进城乡低保妇女常见疾病免费检查，利用社会资源，成立“漳州女性健康关爱基金”，启动“三八健康大篷车”、“关注民生，万名困难妇女免费体检”、“百万医疗援助走进千家万户”、组织医疗小分队下乡巡回医疗等系列活动，对留守妇女开展健康知识宣传，进行免费健康体检、妇科全程名免费治疗救助，提高广大留守妇女卫生保健意识，对疾病早发现早治疗，深受留守妇女欢迎，赢得社会赞誉。

五、消除隐患，促进留守家庭和谐稳定。一是加强矛盾排查力度。建立矛盾纠纷排查调处工作网络，健全女性调解员队伍，积极开展家庭平安隐患排查行动，重点做好家庭矛盾纠纷排查工作，司法部门就“留守妇女如何处理好婚姻家庭关系及留守妇女的权利义务”“妇女权益保障法”等方面为留守妇女做讲解，详尽解答妇女群众关于婚姻家庭问题的咨询，同时充分发挥司法所、法律服务所的作用，不断加强人民调解工作，努力使大量家庭矛盾纠纷化解在基层，解决在萌芽状态。二是加大安全防范力度。公安部门发挥职能优势，加大对家庭中存在的不安全因素的防范力度。公安部门在120个基层派出所设立了“维护妇女儿童合法权益服务站”，在132个社区警务室设置了“社区妇女维权站”。民警经常从身边发生的具体事例教育留守妇女及其家庭如何防盗、防火、防拐卖、防欺诈等防范安全常识，维护妇女儿童合法权益服务站与110指挥中心联通，24小时接受投诉和举报，使被侵害的妇女儿童在第一时间得到公安民警的救助。公安部门依法从快、从严查处各种家庭暴力违法犯罪行为，有力震慑家庭暴力和侵犯妇女儿童权益的违法犯罪活动。法院部门的“维护妇女合法权益合议庭”、检察院的“巾帼维

权岗”、民政部门的“反家庭暴力妇女庇救中心”依法履职，有效维护留守妇女、留守老人、留守儿童合法权益。

在“平安家庭”创建活动中，针对留守人群及其家庭，我们做了些有益的尝试，取得了一定的成效。历年来，我市在国家统计局福建省调查总队抽查“平安家庭”知晓率中均名列前茅，创建活动得到了各级领导的充分肯定与赞扬，福建省“平安家庭”创建活动现场会在我市召开，漳州市荣获全国“平安家庭”创建活动先进市县区，并在全国“平安家庭”现场推进会上做典型经验交流。新形势下，进一步深化“平安家庭”创建，准确把握“平安家庭”建设的新需求和新趋势等，还有待于进一步的探索和研究。我们将以这次会议为契机，认真学习借鉴其它姐妹地市的经验与做法，进一步总结经验、增强创建实效，开创“平安家庭”建设工作的新局面。