破解三农难题实现统筹发展

第一篇：破解三农难题实现统筹发展

破解三农难题 实现统筹发展

发布时间：2009年08月17日 22:05 作者：李文勇

平原县是传统农业大县，全县４４万人口中３８万是农民，因此，没有农村的小康，就没有全县的小康。全面实现小康社会目标，必须从农村抓起，从破解三农问题入手。２００３年以来，我们在全县开展了以培育新型农民、发展现代农业、建设秀美农村为核心内容的小康村创建工程，取得了积极的效果。

一、树立创建样板，制定科学标准

我们根据国家有关小康社会的指标，结合本县实际，在村庄基础设施、精神文明、基层组织建设和经济社会发展等四个方面，制定了一套２０项的小康村创建基本标准。在基础设施建设上，制定了四化道路硬化、造林绿化、村庄亮化、整体美化、四通村村通油路、户户通自来水、通电话、通有线电视、两改改厕、改圈等标准，积极开展村容村貌整治活动，建立健全文化大院和体育场所，改善群众的生产和生活条件。在精神文明建设上，从改陋习、讲公德、树新风入手，更新思想观念，提高自身素质，培育有理想、有道德、懂科技、能致富的新型农民。同时，在村风民风、社会治安和信访事件、农村社会稳定及农民安居乐业方面树立动态标准。在基层组织建设方面，明确提出村党支部要有战斗力和凝聚力，要发挥核心作用，积极推进农村基层自治，发扬基层民主，保障农民权益。在经济社会发展上，我们抓住增加农民收入这个根本，推进农业产业化进程，培植主导产业，加快剩余劳动力转移。同时加强社会建设，制定了九年义务制教育、计划生育、初级卫生保健、合作医疗和劳动保障等方面的标准。在科学制定创建标准的同时，我们抓样板示范。县里采取培植典型、示范引导等措施，扎实推进创建工作，做到点上工作亮起来、面上工作跟上来。坚持抓点带面，对４０个首批示范村，责任到人，由四大班子２０个县级领导直接联系，全面负责，及时总结推广创建经验。

二、突出创建重点，启动三大工程

小康村创建涉及农民、农业、农村三方面问题，是一个系统工程。我们围绕小康村创建总体目标，牢牢抓住创建核心，创造性地启动了培育新型农民、发展现代农业、建设秀美农村三大工程。

培育新型农民工程。农民群众是小康村创建的主体，也是受益的主体。没有农民群众的广泛参与，小康村创建就会成为无源之水、无本之木。实施这一工程，就是要突出解决农民观念落后、致富能力不强、向二、三产业转移缓慢等问题，从根本上激活广大农民致富奔小康的内在动力。为此，我们以培训为抓手，实施培育工程：一是观念培训。县里连续两年组织农民南下温州学习，并邀请了百名浙商访平原，面对面与农民进行思想交流与沟通。各乡镇还组织万名农民外出参观，使广大农民的心灵受到了震撼，封闭陈旧的思想和落后的观念受到了冲击，精神面貌为之一新。二是技能培训。实施五万农民培训工程。由农业局、畜牧局、林业局、蔬菜局、民营局等五个职能部门利用多种形式分别培训一万名农民群众，增强农民群众科技素质和致富技能。三是劳务输出人员的技能培训。四是法制培训。开展法律下乡入户活动，完善村规民约，引导农民学法懂法用法、依法办事和维护自身权益。

发展现代农业工程。发展现代农业既是小康村创建的基础，又是实现全面小康的物质保障。我们规划和实施了“三五一”的现代农业发展工程。一是建成三个一批。按照市场化的要求，瞄准国内外市场，建成一批品牌型的订单农业生产基地，促进农业产业结构调整，发展优质高效农业；按照产业化的要求，坚持以工业观念经营农业，扶持一批农字号的龙头企业，带动生产基地，形成产业链；按照规模经营的要求，加快土地流转，促进民营经济发展，培育一批特色产业、专业村和专业大户，提高农业集约经营和规模经营水平。二是形成五大体系。按照社会化的要求，从种养加产供销多个环节，培育形成适应现代农业要求的良种良方科技推广体系、农产品标准化无公害控制体系、农民互助合作经济体系、农业生产资料市场监管体系、农业市场信息服务体系。三是完善一个保障。加强农业基础设施投入，进一步改善农业生产条件，使农业增收的保障作用更加巩固。

建设秀美农村工程。主要是改善农村生存和发展环境，实现人口、经济与社会协调发展，实现人与自然、人与社会的和谐发展。突出抓好四个环境建设：一是建设起居卫生的村居环境，以制定村庄规划为切入点，加大基础设施建设力度，治理农村脏、乱、差。二是建设健康文明的文化环境，开展送文明新风进千家万户和十星级文明户评选活动，完善文体娱乐场所，建立健全村规民约。三是建设和谐民主的政治环境，推行农村干部、党员星级化管理，强化农村民主政治建设，深化农村财务改革。四是建设舒适宜人的生态环境，建设绿色通道、围村林带和农田林网，实现村在林中、房在树中、人在绿中。

三、创新推进方式，把握四项原则

在创建工作中，我们坚持规划先行，加强协调，牢牢把握四项原则，创新小康村创建的推进方式，实现联动共促。

１．总体规划，三步实施。创建小康村是一个长期的过程，我们坚持总体规划、三步实施、有序推进。从２００３年开始到２００５年底为起步、示范阶段，实现１５％的村庄达到小康村标准；从２００６年至２０１０年底为扩面、延伸阶段，实现６０％的村庄达到小康村标准；从２０１１年到２０１５年为普及、提高阶段，实现全面建设小康县的目标。

２．梯次创建，分类指导。针对全县８７８个行政村发展不平衡的状况，分为三个创建梯次：一是首选４０个经济基础好、班子强的村庄作为示范村，重点帮扶，一年打基础，两年成样板。二是筛选１００个村作为第二梯队，进行重点培育，扩大创建示范面。三是其他村庄全面启动、扎实创建。三个梯次的村庄，制定相应的阶段性考核标准，分类指导创建工作。

３．职责转变，落实责任。推进小康村创建，关键在于各级组织的职责到位。全县把小康村创建工作目标分解细化为７８项工作任务，分别落实到１１个乡镇和２７个责任部门，逐村逐项抓好落实。各部门紧扣创建主题，充分发挥职能作用。宣传部门为创建工作舆论造势，群团部门广泛开展了遵守文明公约、学讲文明用语活动，文化、卫生、科技等部门开展“六下乡”活动，涉农部门立足自身职能，为群众选产业、搞服务，抓好具体工作的落实。

４．城乡互动，协调发展。小康村创建必须跳出农村看农村，把创建活动置于整个县域经济发展的战略部署中，坚持城乡联动，统筹发展。一是提高县城的中心辐射作用。按照“城区东扩、行政办公区东移、旧城以商住为主”的总体思路，构筑了“三区一城”、“七纵六横”的总体框架。先后实施了城区道路改造、城区景观绿化等２６项工程，完善了城市功能，增强了辐射力和吸引力。二是加快村镇建设步伐。乡镇按照“一次规划、分步实施、适度超前、滚动发展”的原则，制定了小城镇发展的总体规划和８７８个村庄的发展规划，村容村貌建设全面启动。三是破除城乡分割的体制性障碍。积极改革传统的户籍政策，取消了对农民进城的各种不合理规定，对其在城里生活、就业、子女上学以及进城创业和到开发区办厂给予各种鼓励和优惠。

经过两年来的创建实践，取得了良好的效果。一是农业结构得到调整，农民收入显著增加。全县培训农民１２万人次，转移农村剩余劳动力３．６万人。涌现出了２００多个种植专业村、１００多个养殖专业村和１６０多个民营经济专业村，从事特色产业的专业户达到７０００多户。农民人均纯收入年平均增加３００元。二是农民群众封闭落后的生活习俗得到改变，讲文明、树新风、改陋习、谋致富成为农民的新时尚。两年来，增建村文化大院５２７处，农民夜校３５０处，体育场所２８０处，农村六星级以上文明户达到８０％。三是农村环境明显改善。两年来，新修公路１１００多公里，植树造林３０００多万株，农田水利设施投入２亿多元。全县有９５％的行政村通上油路，９０％的村实现了村庄绿化，３８％的村庄街道硬化，８５％的村庄街道亮化，２０％的村庄用上了自来水；４０％的农户接入有线电视，７８％的农户安上电话。四是进一步密切了农村党群干群关系。农村党支部的核心作用和干部、党员的带头致富和带民致富的双带作用在创建中得到了充分体现。

（作者：中共山东省平原县委书记）

第二篇：统筹发展：新思路破解“三农”难题.

统筹发展：新思路破解“三农”难题

热点不断，政府重视

 盘点2003年的“三农”问题，可用“热点不断、高度重视”来概括。

 早在春天，非典来袭，让人们看到了农村公共卫生体系建设的重要性。随后，华东各地全面启动农村医疗建设。江西等地出台政策，加大对农村卫生院投资，加快农村医药体系建设试点。全国特殊疾病免费医疗也将写入有关法律，为农村患者带来福音。

 年中，安徽省把粮食补贴方式改革扩大到全省。财政补贴给粮食流通领域的钱，第一次直接送到农民手里。农民既没有出卖农产品、也没有出卖劳动力就从国家财政拿到钱，过去还从未有过。

 农村费改税在安徽、江西试点成功之后，今年又在全国推广。费改税全面推广与粮食直补，使农民负担大大减轻。仅在江西，实行费改税一年可为全省农民实际减负50亿元，这个数字相当于江西省全年财政收入近14。

 夏秋之交，淮河流域一场大涝、江南一场大旱，让人们再度把目光投向农村。而这期间粮油价格波动，引发了全社会对粮食安全、耕地保护问题的再认识，引发了国土资源垂直管理的改革。

 最让人难以忘怀的，是温家宝总理在四川农村一次随机的造访。一位朴实的农村妇女向总理倾吐了最难办的事：农民工的工资难以兑现。不久，清欠农民工工资在全国各地进行，一批批农民终于拿到了他们的血汗钱。

 岁末，中共中央总书记、国家主席胡锦涛在山东、河南专门就解决好“三农”问题进行考察。“各级党委和政府切实把增加农民收入作为农业和农村工作的中心任务，坚持多予、少取、放活的方针”；“农民工辛辛苦苦工作了一年，一定要保证他们拿到应得的报酬”；“在清理已有拖欠的同时，要完善有关法规制度，加强市场监管，从源头上防止发生新的拖欠”„„总书记的话，既表达了党中央、国务院对广大农民的深情暖意，同时也是对各级党委和政府的殷切要求，即一定要解决好“三农”问题。

 农产品涨价搅动市场

 围绕“三农”话题，农产品涨价现象引起特别关注，这次涨价是在农产品连续6年价格下滑之后的第一次上涨，经济学家称之为恢复性价格增长。

 粮食产量的减少，无疑是涨价的诱因之一。粮食产量是如何减少的？两个“跌破”的说法比较权威：一个“跌破”是粮食播种面积跌破15亿亩，比1998年减少了2亿亩；另一个“跌破”是粮食总产量跌破4500亿公斤，可能在4350亿公斤上下。这样的粮食面积和产量，确实给粮食问题敲响了警钟。

 农业部人士分析说，“跌破”有两个主因：其一是结构性调减。一个时期以来，农业结构调整存有误区，简单地压“粮”扩“经”，使粮食种植面积不断下滑；其二是大量耕地被占用。高速公路和各类开发区等建设用地，使耕地面积大幅度减少。前者是结构调整过程中出现的问题，解决起来比较容易；后一个原因与工业化和城镇化进程相伴，绝不能放任自流。

 尽管粮价开始上涨，但没有引起多大波动。因为，这次粮价虽然在短时期内上涨幅度较大，但目前的价格仅相当于1998年的85%，与2000年的粮价基本持平。国务院发展研究中心农村研究部部长韩俊认为，这次粮价上涨是合理回归，这表明粮价低迷周期结束，正进入反弹阶段。

 还有人提出，虽然粮价涨了，但真正受益的并不是农民，而是中间环节。由此可以看出，农产品的涨价，是市场供需的反映，在越来越完善的市场经济环境中并不可怕。但如何让农民在粮价上涨中获得利益，倒是值得关注的。

 统筹城乡发展成为新思路

 细究各种各样的“三农”事件，有一个特点很明显，就农业谈农业的情况越来越少，更多时候是把它放在城乡一体化的背景下统筹解决。

 十六届三中全会系统提出了统筹式发展观，而“五个统筹”中“统筹城乡发展”被放在了首位。城乡统筹发展，是对工业与农业、城市与农村、城市居民与农民通盘考虑、整体发展的战略思想。要改变过去重城市、轻农村，“工农隔离、城乡分治”的观念和做法，通过体制改革和政策调整，把解决“三农”问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护，实现以工促农、以城带乡，促进农业与工业、农村与城市经济协调发展，社会全面进步。

 事实上，随着市场经济的发展和交融，“三农”问题已和城市发展互相纠结，密不可分。比如，农产品涨价，城市居民立刻有强烈反应；清理农业耕地被占，与城市化和工业园区相关连；农村公共卫生体系的被重视与建立，与非典时期城里人的公共安全受到威胁相关；农民增收的重要途径，在非农业领域，在农村以外；有人甚至提出，解决“三农”问题的惟一出路，就是让一半农民变为市民。可见，不统筹城乡发展，“三农”问题无法解决。

 2003年，“三农”问题发展的脉络表明，就“农”谈“农”的思路已经改变，统筹城乡发展已成为新的思路。

 《华东新闻》

(2003年12月30日  第一版)

第三篇：发展现代农业 破解三农难题

[摘要]山东省济宁市梁山县大力发展现代农业，以“农业增效、农民增收”为目标，积极探讨、科学规划，不断调整产业结构，提升农业规模化、集约化水平，多措并举全力做好农村土地托管、流转文章。

土地是农民群众的命根子，是发展现代农业、促进农业增效、农民增收致富的良好保障。做好土地托管、土地流转工作，不仅促进了农业产业化进程，而且提高了土地的产出效益和村民的经济效益，使土地变得“寸土寸金”。山东省济宁市梁山县大力发展现代农业，以“农业增效、农民增收”为目标，积极探讨、科学规划，不断调整产业结构，提升农业规模化、集约化水平，多措并举全力做好农村土地托管、流转文章。该县着眼于破解基层组织建设中最难突破的村集体“无钱办事”这一难题，坚持组织部门牵头抓，供销系统具体抓，整合两部门优势，联手在全县全面推行土地托管、土地流转，促进了村集体普遍增收；供销社拓展服务市场，农民群众得到实惠，党建带社建实现共赢。截至目前，全县15个乡镇（街道、开发区）140多个村已完成土地托管、流转面积7万余亩。

科学探索运作模式，积极开拓服务空间。以村级党组织为龙头，以基层供销社为服务主体，以专业合作社为纽带，联合涉农企业、包地大户等，对农民零散地块进行统一托管服务，以合同形式约定服务内容，通过集约化、规模化运作管理降低生产管理成本，向农民收取低于同期市场价格的服务费用，在不改变农民土地承包权和收益权的状态下，完成农民托付的各项服务，通过参与土地托管相关专业合作社盈利分红及提供有偿服务，增加村集体收入。通过实践，该县探索出了四种土地托管模式：一是由基层供销社领办粮食种植专业合作社，村“两委”协助管理与服务；二是由基层供销社流转农户的土地，村“两委”帮助协调并参与管理；三是由村“两委”流转农户的土地，由基层供销社提供全托管服务；四是由村“两委”与农户签订托管协议，基层供销社再与村“两委”签订服务协议。该县土地托管工作经过近两年的实践取得一定成效；县供销社和基层供销社把质优价廉、一举多得的服务拓展到现代农业生产的广阔空间，赢得了前所未有的巨大服务市场，尤其是县委组织部与县供销社“联手”，村“两委”与基层供销社“合作”，协助供销社在助推农业发展中有所作为，使县供销社在县直部门中、基层供销社在农村党员干部群众中的影响力有所增强，为基层供销社的发展注入了新的活力，有效破解了“三农”难题，在助推现代农业发展的同时，解决了农民种地、增收难题。

“土地的有序流转，一方面解放了农村剩余劳动力，使富余劳动力向第二、三产业转移，促进了我镇经济结构调整；另一方面解决了多数因外出务工人员的逐年增多，造成的土地闲置和抛荒；同时大部分留守老人和妇女，也能从种田大户那里从事一些力所能及的劳动，有效地促进了群众增收。”杨营镇党委书记孔祥华在3月22日全镇土地流转座谈会上对20余名村支部书记讲道。该镇积极创新农业经营方式和土地流转管理服务方法，采取“政府推动、企业主体、农民参与”的运作模式，大力实施“小块并大块”农村土地整治整合，按照“蔚营模式”积极探讨土地流转新思路。目前全镇已有刘普桥、张庄和高庄等15个村3万余亩土地开展整治整合并对外公开招标，加入流转“大军”。该镇通过积极探讨、科学规划，不断调整产业结构，提升农业规模化、集约化水平，多措并举全力做好农村土地流转文章。加大宣传土地流转政策力度，鼓励、调动群众参与土地流转。年后至今该镇已多次召开土地流转调度会，安排包村人员深入各村户，向党员、村干部和群众积极宣传土地流转的相关政策以及带来的社会效益及经济效益，为群众算好经济账，让群众切实主动参与土地流转。创新土地流转形式，规范土地流转程序。坚持“依法、自愿、有偿”的原则，因地制宜，按照“公司+生产基地+农户”的运行模式，引导土地向经营大户、致富能手流转，从而实现土地资源的充分利用，通过农村土地流转在促进农村劳动力向二、三产业转移的同时，建设一批特色农产品生产基地，全力培育特色农业，促进农民增收。加大土地流转信贷扶持力度，通过积极向县有关部门争取小额贷款等形式，帮助土地流转经营主体解决生产资金，增设土地流转专项贷款基金，缓解农业经营主体贷款压力。保障农民权益，切实促民增收；任何一处

土地流转，该镇都要求签订好土地流转合同，规范合同内容，明确土地流转形式、面积、年限及双方的责、权、义。同时要求土地流转合同要司法公证，确保合同的严肃性，从根本上保证农民的合法权益。土地流转不仅保障了村民的合法权益，而且也增加了村民收入；一方面土地流出农户的流转费明显增加；另一方面，通过调整结构发展设施农业，新增了就业岗位，实现了农业增效、农民增收，达到农业产业化发展和促农增收的双赢局面。

土地流转促增收，高效农业好奔头。自去年8月份开始，在县下派办、杨营镇等部门单位的大力支持下，市公安局特警支队驻蔚营村“第一书记”马保军带领村党员干部群众积极探索，历时5个月完成了全村土地流转工作，蔚营村的现代农业梦想全面起航。“一开始，农民都不愿流转土地，因为有些农民的耕地相对较少且比较分散，因此他们每年农忙时间并不太长，基本不太影响外出打工，一些农民特别是一些年纪较大的农民恋土情结重，宁愿粗放经营，也不愿意将耕地流转出去；另外，还有一些进城务工经商的农民，把土地作为自己最后的退路，也不愿长期将土地流转。”孔祥华介绍说。如今，蔚营村土地按照每亩800斤小麦的价格流转给了种粮大户和经营能手，大量农民结束了“面朝黄土背朝天”的耕作时代，一部分富余劳动力开始向二、三产业转移，另一部分则自己做起生意，当上了“小老板”。“大规模机械化催生了现代农业，农民从土地上解放出来，和种地时候相比，全村人均收入增加了1000余元；现在村文化广场也热闹起来了，每天都有村民跟着音乐扭扭跳跳，群众的幸福指数越来越高了。”蔚营村支部书记侯宪强笑着说。杨营镇现有耕地面积5.3万余亩，土地耕作呈现地块零散、地类多样、地理地貌复杂等特点。为解决农村土地地块细小、分散，不利于耕种管理的问题，该镇在坚持农村基本经营制度和家庭经营主体地位的前提下，通过与高标准农田建设、土地整理、中低产田改造、农田水利建设等涉农项目挂钩，引导农户把分散的土地流转出来并出租给大公司，实现专业化生产，提高生产效率，降低生产经营风险，克服家庭经营的局限性，为规模化生产提供条件；同时，逐步出台一系列政策，鼓励工商企业、科技人员等投资发展效益农业，促进土地资源向工商企业、农技人员和种养经营能手流转和集中。

第四篇：推进城乡统筹发展,破解“三农”难题研究

内部资料 注意保存

省科技顾问团2008年 系 列研究报告之四

推进城乡统筹发展，破解“三农”难题研究

213

四川省科技顾问团办公室

编

二○○八年八月推进城乡统筹发展，破解“三农”难题研究

《专题研究报告》213期

反馈意见：

回函请寄：成都市人民南路四段11号七楼省科技顾问团办公室 邮政编码：610041 E-mail: scskjgwt@126.com 编者按：

为全面贯彻落实科学发展观，促进我省经济的快速发展。按照省委九届四次全会提出的“加快发展、科学发展、又好又快发展”全省工作的总体取向，着力打造“一枢纽、三中心、四基地”发展格局的要求，2008年，省科技顾问团组织专家，针对我省经济、科技、社会发展中重大问题进行了六个方面的的研究。目前各课题研究工作已基本完成，现将各课题研究报告陆续付印，供领导和有关部门参考。

本期付印的报告是：《推进城乡统筹发展，破解“三农”难题研究》。

推进城乡统筹发展，破解“三农”难题研究

由于长期以来城乡分割的体制性障碍，政府在解决“三农”问题时，不管是“制度”设计还是政策制定，都主要从农业内部寻找破解的对策。我省尽管在农民增收、农业发展方面取得了显著进展，但城乡“二元结构”特征仍没有实质性的突破，城乡差距还在不断拉大。据统计，我省2006年城乡居民收入差距由2005年的2.99∶1扩大为3.1∶1；全社会消费品零售总额中，占总人口2/3以上的农民的消费份额仅为1/3。农村居民恩格尔系数为50.8%，比城镇居民高13.1个百分点。全省农民只享有20%左右的医疗卫生资源，“看病难、看病贵”的问题比较突出；等等。

近年来，按照中央要求，我省把推进统筹城乡综合配套改革、促进城乡协调发展作为破解城乡二元结构的重大举措，在抓好成都市城乡统筹综合配套改革试验区的同时，重点抓了德阳、自贡、广元3个省级试点市和19个试点县（市、区）的城乡统筹综合配套改革试点，初步形成了以点带面、重点突破的试点工作格局，取得了明显成效，但在试点中也发现了一些亟待解决的问题。

为此，省科技顾问团于2008年初开始，先后组织专家到成都市、自贡市等地调研，通过调查研究和对了解的情况 进行分析，提出了以下建议，供省委、省政府及省级有关部门参考。

一、试点工作中面临的主要问题

（一）思想解放难

在由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，有许多改革是从基层的探索和突破开始的。在试点中，各级政府虽然也都反复强调要鼓励探索、支持创新、宽容失败，但在具体实践中，思想顾虑仍然还比较多，破旧立新仍相当困难。例如，农村土地产权制度改革和农民对土地的权利问题、农民的宅基地问题等，尽管已成为城乡人口流动和土地资源优化配置的严重制约，但仍然难已放开。

（二）体制、机制突破难

要改革创新，就要对现行的一些制约发展的政策进行调整。而现行政策是依据国家相关的法律、法规制定的。如“土地制度”、“城乡户籍制度”、“农村金融”等管理体制要突破，必须在体制上自上而下地改，或者要授予特殊政策。改革就要涉及到调整部门的管理权限和打破现有的利益格局，所以，一些行业主管部门的积极性不是很高。尽管成都市在行政机构设置、职能分工等的改革方面取得了突破性进展，但在对上联系方面，仍然要维持现有体制。试点工作推进难度仍很大。在经济资源分配的机制上，市场仍然让位于行政权利，市场经营主体的作用发挥有限。

（三）综合配套难

统筹城乡综合配套改革是牵一发而动全身的综合性改革。如户籍制度改革就牵涉到相关的就业、就医、就学、安居、社保等一系列制度的改革；推进农业产业化就要研究土地、人力、技术、资金等生产要素在城乡间互动的激励机制和政府公共产品投入的引导机制；推进规划统筹就需要研究经济发展、城乡建设和土地利用规划的有机衔接问题。但由于部门分割和利益博弈，要设计出一个多方满意的方案和推进试点工作进展的难度都很大。

（四）资金筹措难

要形成城乡经济社会统筹发展的新格局，建立“以城带乡、以工促农”的机制，都需要一定的经济实力作支撑，尤其是财政的二次分配向农民、农业和农村倾斜，以体现公平和公正原则，分配遇到的阻力和困难很大，许多地方财政的投入主要还是工业和城市建设。民间资本的发育不足，对农村经济的促进作用仍有限。我省经济发展水平偏低，特别是县域经济还不够壮大，城市带动能力不够强，要实现改革试点的重点突破难度较大，作为经济不发达地区的城乡统筹，财力不足使许多好的愿望难以实施。农村、农业的资金投入不足，直接影响到人才的流向，使农村劳动力素质相对下降，新农村建设需要的人力资源缺乏，增加了“三农”问题解决的难度。

二、成都市推进城乡统筹综合配套改革和发展的主要经验

成都市自2003年即开始实施城乡统筹、“四位一体”科学发展的城乡一体化发展战略。以科学规划为基础，以市场化改革为动力，以“三个集中”为基本方法，以规范化服务型政府建设和基层民主建设为保障，努力形成城乡经济社会一体化发展的新格局，成效明显。其基本经验有：

（一）实施以“三个集中”为核心的城乡一体化发展战略 推进工业向集中发展园区集中，加快实现新型工业化；推进土地向规模经营集中，加快实现农业产业化；梯次引导农民向城镇集中，加快实现新型城镇化。大力开展了农业产业化经营、农村发展环境建设、农村扶贫开发“三大工程”。

（二）推进公共服务体制机制改革，着力构建统筹城乡发展的体制机制

率先在全国提出“实行一元化户籍制度”； 建立了城乡一体的劳动力市场；基本实现了城乡社会保险制度全覆盖；促进城乡教育均衡发展；形成了农村公共卫生应急指挥、疾病预防控制等体系，全面实施乡镇（村）卫生院（站）标准化建设； 推进科技、文化事业改革，推动了城市文明向农村辐射。

（三）推进投、融资体制改革，规范和完善市场化配置资源机制 取消市场准入限制，让一切投资主体都平等享受国民待遇，清理、规范投资领域的行政法规和收费，政府由事前监管转变为加强事中、事后监管和服务，规范政府投资行为，发挥政府投资的引导作用。市和区县两级成立现代农业投资公司和小城镇投资公司，组建农业担保公司，搭建现代农业投融资平台。开展村镇银行试点和农村信用社改革，促进完善农村金融服务体系。

（四）推进政府社会管理和公共服务方式改革，建设规范化服务型政府

推进政府管理方式改革，切实解决政府管理上存在的缺位、越位和不到位问题；创新政府服务方式，从市到村初步形成了比较规范的政府服务体系和运行机制；建立了民主决策、政务公开、群众评价的人民群众参与的监督机制，促进了政府依法、高效行政；加强基层民主政治建设，促进基层民主管理，探索干部的公推差额直选办法。

（五）多渠道促进城乡非农产业发展，扩大城乡就业和加快农民向市民转变

成都市将扩大农民就业作为推进城市化和工业化是否成功的重要标志之一，积极采取多种措施，鼓励通过劳务输出、兴办乡镇中小企业和劳动密集型企业、工业集中园区等方式，帮助农民就近就业、居家就业和在城镇灵活就业，增加个人和家庭收入。三、四川推进城乡统筹发展配套改革的重点 城乡统筹发展制度变革的核心是使城市和农村的公民获得资源的机会平等权利；改革的关键在于实现各种生产要素的充分流动和公共资源的平等供给；最终目的是城乡居民拥有平等享受改革成果的权利，缩小收入和福利差距，实现共同富裕，从而破解“三农”难题。

（一）改革城乡户籍、劳动就业和社会保障制度 1．改革城乡分割的二元户籍管理制度，实施城乡一体化的居民登记和管理制度

改革户籍管理制度，不是简单的户口类别的转变，而是要取消依附于户籍制度上的经济社会功能，实行按居住地登记为基本形式的城乡统一的新型户籍制度，从而消除以户口为依据的城乡分割的福利制度，建立和完善以居住证管理为核心、以居住地登记户口为基本形式、以合法固定住所或稳定职业为准入条件、城乡统一的户籍管理制度。同时，逐步打破户籍管理上的区域限制，探索在全省市州之间、城乡之间合理有序流动的管理政策。

2．建立城乡一体的劳动力职业技能培训和服务体系 在乡村九年义务教育普及和实行“两免一补”政策的基础上，推行职业教育的助学金制度，地方政府根据财力再进行助学补助，以达到全免费的水平。实行全面的农民免费职业培训制度。通过提高农村劳动力素质，逐步缩小城乡人力资 源的质量差距，适应劳动力市场由单纯的体力型向专业型、技术技能型的转变要求，提升农村劳动力的就业能力和工资水平。

3．变革传统的二元就业制度，构建城乡统一的劳动力市场

进一步完善和规范政府对劳动力市场建设的规划，实行城乡统一的就业、失业登记制度。深化劳动就业制度的改革，清理和取消不利于农村劳动力进城就业的政策和法规，完善有关法规法律，保障农村劳动力的合法权益。加强劳动就业社会服务体系的建设，建立劳动信息网，加快城乡劳动力就业的步伐，发挥劳动力市场在调配劳动力资源的作用。逐步建立城乡劳动力自由流动、自主择业、平等就业的新型就业制度和统一的劳动力市场。实行城乡就业政策、失业登记、劳动力市场、就业服务和劳动用工的统一管理，尽快实现城乡户籍制度、就业制度、社会保障制度的统一和对接，确保农民在身份转变后能够真正享受到同等的市民待遇。

4．构建包括基本养老保险、医疗保险和最低生活保障在内的农村社会保障制度

建立城乡统筹的最低生活保障、灾害救济、社会优抚、医疗、养老保障和社会福利的多层次城乡社会保障体系。实现社会保障能够在区域之间、城乡之间进行转换，消除妨碍社保账户流动的行政区域壁垒，逐步建立城乡一体的社会保 障制度。当前重点是要积极推行农村最低生活保障制度，提高农村最低生活保障的标准；全面实施新型农村合作医疗制度，努力扩大覆盖面。以乡为单位普遍建立公益性的农村社区福利院；根据各地的条件建立、健全农村社会养老制度，做到全社会的老有所养。

（二）深化农村土地制度改革，建立兼顾国家和农民利益的和谐城乡土地制度

1．改革政府的土地征用制度

明确界定土地征用的“公共利益”范围，除公益性质土地征用外，政府逐步退出非“公共利益”土地市场交易主体地位，转向公平交易规则制订者和交易双方利益维护者的角色。建立土地流通市场的土地增值收益农民、集体和国家三者合理分配机制，保证国家和集体获取的土地溢价收入主要用于当地农村建设和农民社会保障。在现行的土地征用制度下，切实提高对失地农民的土地经济补偿标准，进行免费技能培训和职业介绍，为有关人员办理城镇基本养老保险。

2．稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，完善土地流转机制

通过农村土地使用权入股、出租的途径，使农民从承包土地取得土地所有权流转的收益。健全土地承包经营权流转市场规则，保障农民的利益和避免通货膨胀风险。通过农业产业化方式，逐步推进集约化经营，在有条件的地方发展适 度规模经营。

3．力求在农村居民宅基地的财产化上实现政策突破 要实现统筹城乡土地制度，重点是解决农村集体土地产权的市场化、资本化和财产化问题。突破点是农户宅基地的财产权和流转的实现，从而使农民获得应有的公民权利和平等的土地市场交易的产权地位。积极探索放活农村宅基地使用权的不同形式。实行集中居住的农民应当无偿获得合理的住房面积和质量条件；放弃宅基地的入户城镇的农村居民应按面积和地价给予财产权的经济补偿，并拥有在城镇取得廉租房和经济适用房的资格权利。

（三）统筹城乡公共服务体系建设，促进城乡社会事业协调发展

1．统筹城乡医疗卫生事业发展，加大农村义务教育管理体制改革的力度

加大农村公共卫生投入力度，改善乡村卫生医疗条件，增加公共财政对乡村卫生院的支持。逐步完善以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，发展多种形式的农民互助合作医疗机制。进一步明确各级政府对发展农村义务教育的责任，巩固义务教育和基本职业技能教育经费保障机制。实行农民工子女的居住地安排“两免一补”义务教育的政府责任制度。

2．统筹城乡社区和基础设施建设，促进城乡建设一体 化

加快农村公路建设和改造，积极进行农网改造和城网改造，优化城乡电网结构，加强以饮水安全、农业灌溉、防洪等为重点的水利建设。按照城乡协调发展的要求，把城乡的居民社区、基础设施和生态环境作为一个整体进行规划和建设，加快建设中心村和农村新社区，加强农村基础设施和生态环境建设，形成城乡一体化的生产环境、人居环境和生态环境。

（四）深化农村金融体制改革，提升农村金融服务水平

1．建立以政策性金融机构、农村信用社为主体，商业性金融机构、民间金融辅助配合的多元化金融体系

确保农村融资渠道畅通，扩大农业农村投入来源。鼓励支持农业小额信贷机构，建立和推广“村镇银行”，赋予非政府小额信贷合作机构的合法地位，充分发挥小额金融的作用。推进农村金融体制改革与创新。明确县域内金融机构信贷资金投入“三农”的比例，推进农村信用社改革，逐步建立以县为单位的农村合作银行或农村商业银行；在试点市扩大建立村镇银行、全资贷款子公司、农村资金互助社试点。

2．积极推行产业扶持工程，着力解决农民和农村中小乡镇企业贷款难问题

通过政策措施，降低“三农”贷款门槛。探索农户以土地承包权、宅基地使用权、林权等作为抵押品到银行贷款的办 法。通过政府建立农村发展风险基金，对风险小的传统养殖、种植生产实行社区信用推荐的无抵押小额贷款运作。

3．积极探索农业保险体制改革，建立适应市场经济发展的政策性、合作性和互助性保险体系

在全省统筹城乡试点市县，可全面铺开政策性农业保险试点工作。建立省级财政的农业风险基金，依托政策性保险公司，扩大农业生产的保险范围和覆盖面。

（五）发展现代农业，建立城乡统筹发展的产业基础

1．大力扶持农业产业化龙头企业，促进农村就业与增收

大力发展现代农业，加强农业基础设施建设，推广农业科技成果，推进农业产业化经营。着力培育龙头企业和产业集群，做大做强一批竞争力和带动力强的龙头企业；扶持农民专业合作组织，提高农业集约化、规模化和现代化水平。

2．建立健全农产品市场流通体系，畅通农产品流通渠道

以规范化管理、规模化经营和标准化服务为核心，加快农产品批发市场的培育与发展，重点建设和发展一批跨区域、辐射力强的各具特色的产区农产品专业批发市场。发展农产品零售市场，加快构建农产品现代流通方式。

3．规范农业生产资料市场发展，构建竞争有序、方便快捷的农用生产资料流通市场 加快推进国有及供销合作社农资流通的现代企业制度改革，发挥农资流通主渠道作用。积极发展农资连锁经营，构建辐射能力强，网络覆盖面广的新型农资经营体系。建立健全农资价格监控机制，严格种子、农药、化肥、农机具等产品经营的市场准入制度；完善农资市场监督体系，严厉打击制售假冒劣质农资产品等坑农行为，为保护农民利益提供制度保障。

4．统筹城乡科技发展行动，切实推进科技创新要素向农村、农业流动

强化农业科技支撑，推进新品种、新技术的应用，提高农业综合生产能力；建立农业科技示范园区带农户、科技企业带农业工人、科技合作社带专业户等农业组织化的模式。配合新农村建设，向农村推广各种生产、生活的新技术，新模式。

四、当前推进统筹城乡发展的对策措施

（一）以宅基地财产权明晰为突破口，实施城乡土地综合整理和配置机制，优化土地结构和布局

支持试点市县实行城乡建设用地增减挂钩办法，在保证农村耕地面积不减少的前提下，以乡村集体建设用地减少部分（农民住宅土地为主）指标充实城市国有建设用地指标，以满足人口、产业城镇化的用地需求，减少农村人口大量外迁的土地资源闲置浪费，使宅基地成为农民新的财产性收入 来源，使农民拥有与市民相同的发展机会和条件。

（二）加快步伐、加大力度发展和壮大县域经济，努力缩小城乡差距，为农村实现全面小康社会提供条件

以县城为核心的县域经济是联系城乡经济、实现经济要素交流的关键。建议以县域经济和社会发展为中心，抓好城乡统筹工作。大力发展以特色农产品和农产品加工业为主的民营经济，着力打造具有竞争优势的区域特色经济，增强县域经济竞争力；加强城镇基础设施和公用事业建设，强化小城镇的产业聚集和人口吸纳功能。

（三）进一步调整国民收入分配结构，建立财政资金“三农”投入稳定增长机制

通过预算制度法律规定，逐年提高省、县财政一般预算内“三农”支出占财政总支出的比重；借鉴成都市成立农业投资公司的经验，采取市场化手段配置资源，引导和聚集社会资金向农业和农村流动，集中力量办好产业、发展项目。要通过城乡统筹的发展规划和财政体制的改革，改变二次分配过分向城市倾斜的基本预算格局，强化对农村的弱势产业扶持和公共产品供给，扩大农村居民的社会福利覆盖面和合理提高标准。发挥财政资金投入和税收的引导效用，促进民间资本向农村的投入，增加农村社会财富创造和积累。

（四）由城乡充分就业入手，拓宽农村富余劳动力转移渠道，实现城乡劳动就业结合和缩小收入差距 着力抓好农民工的系统化培训，提高农民工素质，实施劳务品牌战略；努力拓展劳务市场，提高劳务开发组织化程度。放宽户籍制度及其配套福利制度。首先由县城一级开始，根据就业收入的家庭经济实力，实现人口城市化的梯次转移。通过城乡统筹使城乡间的歧视性政策和制度安排消除，使农民可以享受养老、医疗等社会基本保险，农民可以根据意愿自由迁徙到城镇并享有参与有关社会公共事务的权利。

（五）充分利用地震灾后恢复重建的机遇，统筹城乡经济社会发展规划，实现政策创新和大胆突破

“5.12”汶川特大地震对四川经济社会发展产生了很大影响，造成巨大的人员和财产损失。但如果把握得好，能够促进四川推进城乡统筹发展和改革的步伐。要充分利用受灾地区恢复、重建的机遇，合理、科学规划城镇和居民点建设，组织受灾农村居民恢复生产和向城镇转移；优化产业结构和布局，调整劳动就业结构。充分利用对口支援的有利条件，加强当地农村基础设施建设和新农村的其他建设。成都、德阳和广元既是重灾区，又是国家和我省三个城乡统筹综合配套改革试点市，要抓住试点和中央有关灾后重建的特殊政策机遇，在制度、政策改革方面大胆突破。

（六）因地制宜，分类指导城乡统筹的开展

由于我省自然、经济、社会条件差异性大，区域发展很不平衡，在推进城乡统筹协调发展时一定要更加注重因地制 宜，分类指导。成都市在统筹城乡方面取得的经验，其他地方可结合实际，不可能完全照搬。如成都市财政支付能力为全省之冠，实施惠民政策有强大的政府财力作支撑；加上资源环境条件优越，又便于居民点集中，置换土地后可有效利用于区域内的城市、工业建设；城镇、产业发展基础好，农民非农就业和就近就业的条件得天独厚，容易形成城乡结合的就业方式。其他经济发展相对滞后的市、县就必须因地制宜，探索符合自己特色和条件的城乡统筹发展道路，来破解“三农”难题。对成都国家级试验区，要在体制和机制的突破上，通过试点总结出经验，形成有利于统筹城乡协调发展的制度安排和政策体系；对于3个省级试点市，要在城乡统一规划、户籍制度等有利于消除城乡二元结构的管理模式上，通过试点总结经验，形成有利于推进城乡一体化的管理办法；19个市级试点县，要把试点的重心放在通过发展现代农业，充分就业，壮大县域经济，提高城市带动能力上取得突破。

课题组成员名单

课题组组长：

李跃建

省科技顾问团顾问、省农科院院长、研究员 课题组成员：

郭正模

省科技顾问团顾问、省社科院经济所所长、研究员 杜受祜

省科技顾问团顾问、省社科院研究员

朱永清

省科技顾问团兼职秘书、省农科院合作处副处长 段诚中

省科技顾问团顾问、省畜科院研究员 李红霓

省科技顾问团办公室副研究员

郝

莉

省科技顾问团办公室副主任、高级工程师

执

笔：郭正模、朱永清

第五篇：破解“三农”金融服务难题

破解“三农”金融服务难题（纵横·十年）

——访中国农业银行党委书记、董事长蒋超良

把缓解贷款难作为面向‚三农‛的核心

‚农村金融服务是世界性难题，尤其是在我国这样一个发展中大国，搞好‘三农’金融服务，更是具有挑战性和艰巨性‛。说起服务‚三农‛，蒋超良深感责任重大。

不久前发布的中报表明，今年上半年农行的经营业绩继续保持稳定增长，其中县域金融潜力显现，县域地区贷款增速高于全行1.7个百分点。蒋超良说，农行为解决农村信贷供给不足问题，一方面不断增加涉农信贷投放规模，确保县域贷款增速高于全行贷款平均增速；另一方面全面优化准入门槛、业务流程、产品设计和贷款定价，让各类‚三农‛客户进得来、贷得到、办得快、负担得起。截至2012年6月末，全行涉农贷款余额1.8万亿元。

把服务农民作为面向‚三农‛的着力点

蒋超良说，农民最容易受到金融排斥现象的困扰，能不能服务好农民应该是检验农行面向‚三农‛是否到位的试金石。

农行在服务‚三农‛工作中，推出了专门为农民设计的惠农卡，启动了为农民提供便捷金融服务的金穗‚惠农通‛工程，代理新农保、新农合以及财政支农资金兑付，实现了卡到户、机到村、钱到账。目前惠农卡发卡量达到1.12亿张，覆盖全国8000万农户。

农村金融服务是世界性难题，难就难在如何实现其商业运作上的可持续，农行致力于探索一条将二者结合的路子。

蒋超良说，党的十六大以来，农行始终坚持以科学发展观为指导，致力于加强和改善‚三农‛金融服务，特别是近5年来，农行按照中央的要求不断摸索，初步走出了一条面向‚三农‛和商业运作相结合的新路子。

风险控制是农村金融的最大挑战。农行建立了专门的‚三农‛业务风险管理体系，不断增强‚三农‛业务风险管理的有效性。今年6月末，农行县域贷款不良率降至1.67%，拨备覆盖率达到293%。

把深化改革作为面向‚三农‛的根本动力

当前，农村金融仍然是我国金融体系中最薄弱的环节，农业银行面向‚三农‛、商业运作仍然任重道远。

蒋超良表示，在工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步推进的大背景下，‚三农‛金融需求的规模越来越大，层次不断提升，对农行提出了更高要求。下一步，农行将紧紧围绕科学发展这个主题，着力从整体上构建一套大型银行服务‚三农‛的新模式和新机制，破解风险高、成本大、商业可持续等‚三农‛金融服务难题，逐步把农行建设成为一家面向‚三农‛、城乡联动、融入国际、多元服务的一流商业银行。