公众参与在可持续发展中的表现形式

第一篇：公众参与在可持续发展中的表现形式

公众参与在可持续发展中的表现形式

龚益

公众参与是可持续发展的必要条件，这一命题在当今社会几乎尽人皆知。随着可持续发展口号的日渐深入人心，公众参与问题越来越引起社会的重视。没有真正意义上的公众参与，可持续发展就只能是一句空话；脱离了对公众福利保障的改善和民主社会的基本原则，就不会有本质意义上的可持续发展。本文旨在讨论“公众”的定义、“参与”的形式及其程序保障，说明公众参与既是可持续发展的首要条件，更是可持续发展的重要标志。

公众参与的主体及其行为动因

顾名思义，公众参与是公众对政治生活、社会生活和经济生活的参与，参与的主体是公众。但是实际意义上的“公众”则是众多分散个人的集合。公众是社会人的集合，而社会人的基本成分和前提首先是自然人。其实不仅仅是公众参与，凡是涉及到社会经济活动的事情，真正的主体就应该是个体的人。抽象概念下的公众是社会生活的主体，是政治、经济活动的当事人。我们在一段相当长的历史时期内忽视了个体的人或者说自然人的存在，只是把眼光注视在集体和集团身上，这种片面性所造成的后果，恰恰是社会活动主体意识的丧失。集体的人，社团法人概念不过是自然人或经济的人的延伸，应该回到自然人本位，承认每一个独立的个体都可以是行动和行为的发生者，即公众参与的主体。

强调个人在公众参与中的主体地位，并不意味着排斥组织的力量和作用。组织的目的是降低成本，获得“生产者剩余”，是合力的作用。集体或团体只是集合的个人，而政府，从理论上说更应是公众利益的集中体现者。极而言之，由可持续发展的目的性所决定，所有代表公众正义的力量都可以是公众参与的行为主体。值得注意的是，在并非特殊的情况之下，最应该代表公众利益的国家机器往往存在着日益与公众相脱离并凌驾于民众之上的倾向，从而成为可持续发展的对立。关于此种现象的解释，是“国家”的抽象性以及组成政府的若干部门存在着蜕变为独立利益集团的可能。不论何种级别的行政部门，只要坠入以权力谋取利益的黑洞，就会无可避免地滑到公众参与和可持续发展的对立面。

时下流行的观点认为，可持续发展的主要受益者生活在未来的世纪。这种看法固然正确但不全面。试想，如果当今社会公众的基本生活条件都不能得到保证，未来世界的前景又何来光明？当

今世纪的公民与他们的后代人一样，同样具有享受适度生存条件和要求逐步改善、至少不要明显恶化的权利。无可否认，今天我们谈及的公众参与，就其参与者而言其主要的成分是在付出——并非仅指金钱货币，心智与时间甚至牺牲所谓的“方便”也应该属于付出的范畴。这种“从我做起，从现在做起”的参与行为，是善良人性与高尚人格的体现和完善。在“举手之劳”当中，人们获得道义上的满足，也表现出对未来美好世界的向往。

一般来说，所有热心公众参与的行为都是善良的。但是当人们发现自己对社会生活的参与趋于无效时，即使是善良的人也会考虑退出公众参与的行列。肯定会有这样一些人，他们由于信仰的关系宁愿牺牲自己的利益而让别人得到幸福，甚至不去计较自己的参与是否有效。经济学关于利益是唯一驱动的所谓“个人理性”假设（成本最小，收益最大）在这一部分人群中失效。这些人从自己的行为中获得精神和信仰方面的满足，同时也给世界带来友好和温情。道格拉斯.C.诺思（Douglass Ceil North，1981）在谈到经济史上的结构和变革时就曾经指出：“新古典派经济理论可以说明人民为其自身利益行动的行为方式；它可以解释为什么人民不为选举所惑；它也可以解释由于白搭车问题在个人利益受到忽视的地方，人民之所以不参加团体活动的原因。但是，它不能有效地解释这个问题的另一方面，那就是为自身利益算计的行为并不是动因。”“君子不言利”。谈论公众参与的成本问题也许最容易引起反感和误解。基于中国历史文化的传统一直崇尚“毫不利己，专门利人”，塑造公而忘私、兢兢业业的无我社会，尽管事实并非如此。应该说，所有真正有价值的公众参与都有收益，但是这份收益未必立即出现，也未必会落在实施参与的人身上。对于单个的人或者单位来说，“参与”的收益与付出之代数和可能为负。在坚持“个人理性”的框架之内，这个问题很难得到解决，所以也就难以得到持之以恒的公众参与。

好在事实并非如此令人沮丧。慷慨可能是人性最好的标准。中国境内形形色色的希望工程当然不必说，即使在西方国家，慷慨解囊的也大有人在。根据统计的结果，1999年有13%的德国人和19%的法国人献身于公共事业，在美国有49%。43%的法国人和44%的德国人以及73%的美国人曾经捐钱给慈善事业。富裕的欧洲人和日本人比美国人交纳了更多的税，那其中有一部分也是用于社会福利的。不过，美国私人性质的慈善性支出的确可观：1999年就达到1900亿美元，等于联邦预算的1/3，或是等于整个国家收入的2%。同样值得注意的事实是，美国一年上千亿美元的捐款，80%是个人捐的，70%来自普通人。以1996年为例，那一年美国人平均每户捐款1017美元，相当于捐出全年收入的2.1%。他们把这些钱捐给了世界各地需要的人：海地的饥民、索马里的灾民、科索沃的难民，还有中国大陆的洪水、台湾的地震的等等，都是他们捐赠的对象。除了捐献金钱，美国人的公众参与更包括捐献时间。义工在美国早已是一个普遍现象。1993年“国际

海岸线清洁日”，全美有22万义工在几千里海岸线和河边清扫掉2400吨垃圾。1996年纽约“清洁日”，有7000名义工在全市300个公园和公共设施清扫垃圾。

坚持经济理性的观点可以认为，捐赠者和各种志愿者不计报酬的投入其实包含了以支出换取软性收益，如名誉地位、社会知名度，从而可以在下一轮的经济活动中获取更大利益的目的。以这种观点可以解释一部分事实，但不能说明众多匿名捐赠者的行为动因，更无法解释那些甘愿去从事要冒重大牺牲而无明显可能利益的事情的先驱者的行为动因何在。事实上，除了自尊和成就的满足，来源于人性本身的善良和正义应该说是公众参与的最主要动因。

传播媒介在公众参与中的作用

以上谈到的捐赠金钱和时间可以说是公众参与的典型形式，但不是惟一的形式。这种形式的特点是，突破了新古典学派“个人理性”或者说“经济理性”的假设。就公众参与而言，至少还有传媒介入和群体诉讼两种形式。退而言之，公众以捐赠形式参与社会、经济生活，所能发挥的作用毕竟有限。历史传闻中曾有孙夫人宋庆龄解囊救助街头乞丐的故事。然而，在中国民主革命的先驱者孙中山先生看来，这样的行为只能解救个别人于一时一事，要想改善整个民族的处境必须另谋它途。被誉为“精神贵族”的著名思想家，英国人哈耶克似乎也有同样的想法。他说：“人人待人如待己的秩序，会是一种相对而言只能让很少人有所收获和人丁兴旺的秩序。”以中国的“希望工程”为例，数以万计的善良人士慷慨解囊，希望工程的“救助”指标几度提高。从1989年10月31日到1993年11月30日，累计接受捐款2.01亿元人民币，资助失学儿童54万名。1994年的计划，是前四年救助的总和。到1995年底，希望工程实施6年，全国希望工程实施机构累计接受海内外捐款折合人民币692,173,127元，捐款支出累计396,285,541元，资助失学儿童1,252,692名,资助建设希望小学2,074所，为5,426名大、中学生提供“希望工程特别奖学金”。然而，这6年接受捐款的总额只相当于国家一年教育投入的千分之几，与每年100多万失学儿童的数字相比，仍是杯水车薪。

如果考虑公众参与的有效性，那么传播媒介的作用则是不能忽视的。事实上，正是因为有传播媒介的参与和介入，公众参与这件事本身，以及公众参与的各项活动才能更有效地在社会生活中发挥作用。例如，从1994年11月12日起，北京电视台《社会大观》节目在两周内陆续以《希望的角落》《希望的回声》《希望的庆典》为题，报道了北京市朝阳区架松小学校舍破旧，新教学楼盖成两年却无法启用的问题。节目播出，引起社会各界强烈反响，有关部门也闻风而动，最终促成了问题的解决。11月22日新校舍开始启用，师生们结束了“望楼兴叹”的日子，兴高采烈。成为轰动一时的“架松事件”。架松小学的校舍问题沉积两年之久，却在舆论介入后两周内

得到解决，坏事变成了好事。喜庆之余，又引人深思：既然是几天就可以解决的问题，为什么会拖得这样旷日持久？同样值得思考的是，对这一事件负有责任的人也是“希望工程”的参加者。记者将这种情况归结为“架松现象”，在第三集专题片《希望的庆典》中提出建议：看看在我们自己的责任范围里，是否存在着另一个“架松”。许多观众在给电视台的来信和电话中，把“架松校舍问题”看做是北京的希望工程。

传媒是特殊的社会组织，在公众参与方面，从事传播媒介工作的人，如新闻工作者往往具有明显的双重身份：一方面，新闻工作，包括报纸、广播、电视等等，是新闻工作者的职业，因为工作的需要，他们中间具有较强公众参与意识的人士会更加主动地投入甚至参与组织某些公众参与的活动。这些活动本身又是他们节目、新闻、报道的消息来源。另一方面，他们自身的素质和社会敏感，促使这些人即使是在个体（单独的人）意义上也是公众参与的积极分子。总结社会上公众参与活动的经验可以看到，传播媒介需要公众参与的众多实践作为可资传播的事实，公众参与也需要通过传播媒介扩大自身活动的影响，吸引更多的人加入其中以便持续开展。在这样的循环过程中，舆论逐渐形成，社会逐渐进步。但是，传播媒介为什么能在公众参与方面发挥如此巨大的作用呢？

我们生活在信息爆炸的时代。虽然从整体上看，人们彼此间交往频繁，有大量的信息交换；但是另一方面，不同地域、不同部门、不同阶层的封闭性质也造成了信息壁垒。大家生活在由一圈一圈的环状高墙所包围的封闭空间里，在里外两面高墙的隔绝下，人们只知道自己墙内的事情，大量的信息交换也只是在这两面墙之间。在这种情况下，传播媒介的特点就决定了它的作用：他们是树立在高墙之内或高墙之外的旗杆，记者们在不同的墙圈里采访，然后携载着信息，攀升至旗杆的高端，把这信息发送出去，于是扩大了覆盖，使更多的受众产生共鸣。而大墙的作用也在无形中变化为无形。白日依山尽，黄河入海流，欲穷千里目，更上一层楼。这首著名的唐诗，正好用来描写传播媒介的功能。媒体是参与式民主的工具和表现形式。“通过反映各种意见的分布，媒体以公民的名义对已有的制度施加影响和控制。”

前面曾经提到的“架松事件”，就是公众参与通过宣传媒介发挥实际作用的典型事例。在整个事件过程中，许多知情的老师、学生家长曾经不止一次地写信、打电话，向各级领导反映问题，要求尽快解决学校的校舍问题。遗憾的是，几乎所有的反映都石沉大海，更令人不可思议的是，有些信件居然原样转回。究竟是谁在人民与政府之间设置了隔绝信息的回音壁呢？如果我们假定，处在人民与政府之间的那些责任者也是善良的人，那么架松现象的出现，就只能归咎于不同高墙之间的信息壁垒。于是，在新闻与传播媒介介入之后，长久以来悬而不决的问题成了众矢之的。以前只有少数人奔走呼吁的事情通过媒体传播引起了全社会的关注。新闻媒介起到了放大公

众呼声的作用。据北京电视台总编室统计，关于架松事件的电视专题片播出后，几天之间收到观众来信来电一千多件；中央人民广播电台专为此事组织了长达60分钟的热线直播节目，听众反映强烈，有关领导也迅速作出了反应。可以说，正是在这样强大的舆论压力下，积存两年之久的架松事件才能在不到两周的时间内得以解决。

群体诉讼是公众参与的重要形式

物有其用，用有其限，媒体的作用不是万能的。“如果对媒体轰炸向我们的发出的一切爱心呼吁全部作出反应，就会造成沉重的费用，使我们无法再去做那些我们最有能力从事的工作，并且很可能会使我们沦为某些特殊利益集团或有关特定需要之相对重要性的特殊立场的工具。这不会给我们有着合理关切的那些不幸提供正确的改进之道。”无庸讳言，民主的最高形式需要通过严格的法律手段才能最终得以实现。公众的积极参与，固然取决于自身的道德意识，也需要一定的物质条件和制度条件作为保障。在这样的前提下，司法救济必然成为公众参与追求的目标之一。公众参与可持续发展的关注热点，在于包含了自身利益在内的“公共利益”。因此，涉及个人、集体甚至全社会利益的诉讼将会日益成为司法环节所必须面对的问题。

环境公害，也称为环境公众受害，包括环境污染和环境破坏。就法律技术而言，环境公害本身具有的复杂性和损害广泛性的特点，给公害纠纷的解决带来了一系列诉讼程序方面的难题。作为因环境污染和公众受害而发生的诉讼，日本的水俣病诉讼是最有代表性的案例，其诉讼规模之大，涉及范围之广，影响程度之深，是日本乃至世界前所未有的。综合一些国家的环境公害诉讼实践，可以看出群体诉讼所保护的权利具有“社会化”的特点，这些权利缺乏有效保障手段，容易丧失。而群体诉讼制度可以成为社会可持续发展的程序保障。

在印度，政治公正的命运已经与支持和维护合法的公民自由和政治自由的不同力量联系在一起，由于这些自由的存在推动了由最高法院审理的“公众利益诉讼”。2000年12月，山东青岛市300多名市民状告市规划局讨要“环境权”。原告认为规划局批准在公认是青岛市标志建筑的音乐广场北侧，距离海岸不足十米的地方建设住宅区，侵害了市民的优美环境享受权，破坏了青岛人引以为荣的海滨景观。作为被告的规划局对原告起诉的主体资格提出异议，但合议庭认为，原告的主体资格合法。这无疑是确认公众维护“公共利益”合法权利的可喜进步。

与在青岛市民的这项诉讼行为中看不到明显的个人利益不同，北京现代城公寓的6名住户组成联合“受氨气伤害联合诉讼委员会”，则是明确地希望通过法律手段维护自己免受污染的权利。2000年1月，这些住户反映房间空气中有氨物质，经有关部门检测，其含量远远超过国家《工业企业设计卫生标准》规定的每立方米不得高于0.2毫克的标准，甚至比国家卫生部门制订的《理

发、美容店卫生标准》中每立方米0.5毫克的标准还高出40甚至50倍。这起纠纷是继“八仙别墅”室内污染纠纷案后北京市朝阳区人民法院和北京市仲裁委员会受理的又一起案件。但是，由于对室内污染物危害的潜伏期没有记录和研究，所以室内污染纠纷一时还很难裁决。研究这个案例可知，在这6名住户试图为自己讨回公道的同时，也提醒了人们对于室内污染问题的重视。从这个意义上说，甚至那些“目的仅仅是为了维护自己利益的”自发诉讼行为同样具有公众参与的意义。

毫无疑问，借助群体（或者个体）诉讼谋求司法救济应该是公众参与的重要形式和手段。另一方面，公众参与又应是解决环境公害案件的指导原则。只有这样，才能满足有关环保国际公约所规定的价值目标：环境公开、环境公正、环境民主。自发群体诉讼的出现，不仅可以对个别过去完成的交易提供补偿，而且能够促进对将来行动规则的制定。社会和民主的进步由此得到体现。现代的环境公害解决机制，特别强调程序的民主，民主社会的环境政策也应该通过民主的程序来制定。所以，运用诉讼手段解决公害纠纷的过程也是实现环境公正、环境民主的过程。现实中的环境利益由于得到法院的确认而上升到权利的层次，表现出在制定公共政策方面群体诉讼具有十分突出的功能。群体诉讼追求的与其说是这些个人得到社会保障的权利，还不如说是改变社会福利保障制度本身。

衡量环境民主的一个重要指标就是公众参与环境保护管理的程度。公众应有机会参与各项决策进程。如在美国的环境法中规定有“公民诉讼制度”，它是规定公众参与诉讼管理、参与公害解决过程的一种程序制度，而不仅仅是一种单纯的诉讼手段。联合国《二十一世纪议程》（AGENDA

21）也确定了环境司法程序的公众参与原则，明确“各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识与参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”

总而言之，民主的呼声就是要求为自己说话，说的话能够被听到，并使其在共同生活的组织中发生效力。无论是个人的参与、传媒的介入或者通过司法所谋求的关怀，都是民主追求的表现形式。由此看来，公众参与所体现的就是可持续发展的民主原则，所谓公众参与的精髓，正是无数圣哲先贤、仁人志士曾经不懈追求的民主精神。也许我们可以这样说，二十一世纪的公众参与，只是民主的同义表达，是一个相对来说更加时髦的代名词，作为民主的同义语，公众参与也是可持续发展的重要标志。当然，切实保障公众参与的可行性与有效性，并不是一件非常容易做到的事情。（2001/1/15）

第二篇：公众参与座谈会会议纪要

有限公司项目

环境影响评价公众参与座谈会会议纪要

年 月 日，有限公司项目环境影响评价报告书公众参与座谈会在召开。与会人员有共计人。座谈会上有限公司介绍了项目概况，环评单位对可能产生的污染以及环保措施进行了介绍，并对村民提出的问题做了详细的解答。现将会议主要内容归纳如下：

（1）

（2）

（3）

参会人与名单附后

年月日

第三篇：公众参与在工业区规划环评中的实例分析

公众参与在工业区规划环评中的实例分析

摘要：指出了工业区规划环评是工业区规划的重要组成部分，也是实现园区持续发展、促进经济和环境协调发展的重要途径。在工业区规划环评中，公众参与是促进规划项目落地速度、提高规划环评质量的重要保障。以淮北市段园镇工业园区规划环评为分析对象，阐述了公众参与的基本流程、要点及意义。

关键词：公众参与；工业区规划；环境影响评价

中图分类号：TU984

文献标识码：A文章编号：16749944（2017）16014903

1引言

规划工作的开展必然伴随着大量建设项目上马，而规划环境影响评价就是对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估。如今，众多的建设项目大体被分成了三类[1]：一类是如垃圾、污水处理等的“邻避设施（Not in my backyard）”；一类是如公园、公共绿地等的“邻好设施（Like in my backyard）”；一类是如马路、地铁站等的“应靠近但不能太靠近（Near not in）”。工业园区就是典型的“邻避设施”，即人们内心想远离此类设施，但是，人们的日常生活又离不开它，因此，涉及此类项目的规划，就更需注重相应的环境影响评价工作[2，3]。

公众参与是环境保护领域的一项基本原则，制度化的工种参与始于20世纪60年代的欧洲，直到20世纪80年代才被引入我国，并经历了一定时期的发展过程：2003年颁布的《环境影响评价法》标志着公众参与的正式化和制度化，随着2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》以及2011年《环境影响评价技术到则-公众参与》的发布，公众参与在环评工作中有了明确的定位和地位[4，5]。

2公众参与的意义

包括工业区规划在内的所有规划项目都具有其特定的目标，而规划环评的“早期介入”以及“自我评价”原则就表明了所有规划都应以可持续发展、经济发展和环境保护相互协调为立足点[6]。规划项目的落地难免涉及到资源与环境等公共资源的使用与分配，公众参与的规划环评，不仅能让公众在规划前期就清楚地认识规划带来的环境影响，同时，通过群策群力，将规划选址、产业布局、环境承载力分析、环保措与管理提案等工作开展地更加合情合理[1，5]。此外，通过合理、有序、合法、有效的公众参与工作，还能够最大限度地获得公众对规划项目的认可和支持，为后续项目的快速落地奠定坚实的基础[7]。

近年来，各地的环保集体性事件如厦门PX项目、大连PX项目、北京六里屯垃圾焚烧项目等都表明[8，9]，随着经济和互联网的高速发展，人们在享受经济发展带来红利的同时，开始逐渐追求环境质量，而互联网工具又让公众有了更强的学习能力和信息获取能力，公众参与在规划环评中的地位也是日趋提高[1]。现代制度经济学的理论认为，一个社会集团的力量大小、获取利益的能力大小，并不取决于它的人数多少，而是取决于它的组织程度[10]。包存宽等指出，理论上，不论是“多元主义”、“倡导性规划”，还是“交往理论”都表明，公众应该获得关于规划的客观、全面认识，这对取得公众的理解和支持具有很重要的作用[1]。闫函等以大同市医药工业园区项目为例进行分析并指出，公众参与的参与能帮助规划部门和有关机构发现潜在问题，提高了规划的科学性和针对性[7]。

可见，规划环评是公众、规划部门、环评单位以及相关职能机构之间的沟通和协商过程。公众参与有以下几个方面的意义：对公众而言，公众参与使得公众获得了客观而全面的环境信息，公众的知情权以及环境权益得到了保障；对规划部门而言，公众参与使得规划部门做的决策能够更加有针?π院涂蒲?性，避免了环境敏感问题；对环评单位而言，公众参与提高了环评报告本的质量，对环评单位在向公众提供客观、全面的环境信息环节提出了新的要求；对相关职能部门而言，公众参与能够为后期项目迅速落地奠定坚实的基础。

3实例分析

3.1项目概况

段园镇工业集中区规划是落实中共淮北市委、淮北市人民政府《关于加快发展段园工业集中区的意见》（淮发〔2009〕7号文），依据 “推进优势产业、优势企业、优势资源和要素向集中区集聚，促进产业集约发展”的要求，在淮北市杜集区段园镇进行的工业聚集区规划。段园镇工业集中区规划总面积约17.8 km2，拟重点发展机械制造、新材料和现代物流服务业，配套发展商贸地产务业，规划按一期和二期分步实施，规划范围具体如下。

（1）一期规划范围：311国道两侧，符夹线以南、苏皖大堤以西、两姜河以北的区域，规划面积501.82 hm2。

（2）二期规划范围：东起规划苏皖大道，南至张庄路，西至袁庄矿专用线，北到国道311线，规划总用地12.8 km2。

3.2公众参与的方式

规划实施单位在确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后，于2013年12月18日至2013年12月31日（10个工作日）在杜集区政府网站上进行了环评第一次公示，于2014年4月10日～2014年4月23日在杜集区政府网站上进行了环评第二次公示。第一次公示介绍了规划内容概要，规划实施单位和环评单位的名称和联系方式，环境影响评价的工作程序和主要工作内容等信息；第二次公示介绍了规划范围、规划主导产业、规划目标、环境影响及对策要点、环境影响评价初步结论等。两次公示均留下评价单位和规划实施单位的有效联系方式，并征询了公众的意见和建议，征询内容与问卷调查的征询内容一致。

同时，在第二次网络公示期间，评价单位在段园工业集中区内的政府机关、社区、村委会、文化站等人流集中地点张贴公告，公告内容与第二次网络公示基本一致。

3.3公众代表的选取

规划实施单位（段园镇政府）与评价单位在第二次网络公示期间共同在规划范围内开展公众问卷调查活动，分个人意见调查和企事业单位意见调查，调查范围与规划范围相一致。调查对象主要是规划所在地的社会团体，企、事业单位，自治组织和政府机关，以及受规划实施直接影响的居民、单位职工、学生等等，其性别、教育、年龄及职业组成如表1所示。

个人意见调查在各个自然村进行抽样调查，重点调查因规划实施而准备进行拆迁或有承包的农用地在规划征地范围内的居民；企事业单位则预先定好调查对象。调查形式都是发放“公众参与调查表”，征询单位、企业的工作人员和居民对本规划的意见、建议和要求，并由调查对象书面填写。

评价单位联合规划实施单位于2014年4月中旬和7月上旬两次深入规划范围内的主要聚居区、机关单位、企业和学校进行公众参与调查，在走访过程中，共发放公众意见调查表253份，收回有效调查表248份，回收率98.0%。在所回收的有效填写的调查表中，230份是居民类调查表（包括因规划实施而需要搬迁的居民），其余18份是规划范围内的企业、机关单位、学校、医院等。

3.4问卷调查的设计及统计结果

公众参与问卷调查一共收回有效公众参与调查表248份，覆盖了规划所涉及的主要企事业单位和村庄。调查表分个人意见调查（230份）和企事业单位意见调查（18份）。调查表主要包括四部分内容：

①被调查者的基本资料（姓名、性别、年龄、文化程度、职业等）；

②被调查者的环境意识及对周围环境状况的看法；

③被调查者对本规划环境影?的看法；

④被调查者对本规划的基本态度、意见与建议。

对公众参与调查统计结果进行简要的分析，评价认为可得出如下结论。

（1）居民调查结果显示，约25%的公众对本地环境质量满意，75%的公众对段园镇的环境质量不太满意或基本满意，大部分公众认为本地的大气、水体和噪声污染较严重，并认为段园工业集中区建设可能带来大气、水体和噪声污染的加重。大部分公众支持优先考虑环境保护，在集中区建设中首要关注的问题也是环境保护，其次才是经济效益。评价认为这说明了大部分公众已认识和关注到本地的环境问题，并认识到经济发展和这些环境问题之间存在的因果关系，并对这些环境问题可能因段园镇工业化、城镇化的发展而进一步恶化有所担忧。

（2）居民调查结果显示，大部分居民认为段园工业集中区的建设对本地社会经济发展有促进作用，能够增加就业机会，提高个人收入，这说明大部分本地公众认可本规划的实施对本地经济社会发展可能产生的助推作用。

（3）100%的受访居民均表示支持实施段园工业集中区规划，这说明段园工业集中区规划的民意基础很好，也说明公众期待本地加快经济发展和社会进步，但结合其他问题的调查结果不难发现，公众实际是希望在坚守环境底线、保持现有环境质量不恶化的前提下实施段园工业集中区规划。

（4）企事业单位调查结果显示，大部分受访单位对本地环境质量基本满意或非常满意，所有受访单位均支持本规划的实施，并认为规划实施能促进本地区社会经济发展，大部分受访单位认为规划的实施有利于单位自身的长远发展，并认为既定的规划主导产业设置较为合理。

（5）企事业单位的调查结果显示，大部分受访单位最关心规划实施过程中的环境保护问题，认为经济发展应当在环境允许的限度内，这实际上与居民调查的结果是一致的。部分受访单位关注规划的合理性，大部分受访单位对是否实施集中供热持无所谓的态度。

4结语

绝大部分公众和企事业单位都能认识到该规划对于本地经济社会发展的重要意义，对规划持积极支持态度，这为规划的实施创造了良好的社会基础。不容忽视的是，公众在支持该规划的同时，也表达了对本地环境问题的担忧，这应当引起规划实施单位和决策单位的重视，并通过在规划中贯彻 “在保护中发展，在发展中保护”以及“预防为主、保护优先”的政策方针，确保在段园工业集中区建设的同时，本地环境质量能逐渐改善，公众的环境权益得到尊重和保障，如此，才能赢得公众一如既往的支持。

参考文献：

[1]

包存宽.公众参与规划环评、源头化解社会矛盾[J].现代城市研究，2013（2）：36～39.[2]吴晓芳.工业园区规划环境影响评价研究[J].科协论坛，2011（12）：126～127.[3]覃广信.工业园区规划环境影响评价要点分析[J].微计算机信息，2014（3）：150～151.[4]竺效.规划环评与公众参与进程[J].环境保护，2009（18）：29～30.[5]李绅豪，龚晶晶，恽晓雪，等.基于利益相关方分析法的规划环评公众参与研究[J].环境污染与防治，2008，30（2）：68～71.[6]李越越.工业园区规划环评主要问题实例分析[J].环境与可持续发展，2010，35（5）：10～13.[7]闫函.规划环境影响评价中的公众参与实例研究[J].环境与发展，2013（5）：41～43.[8]全爽，赵全升，邹卉.以PX项目为例谈公众参与在环评中的重要性[J].中国人口?资源与环境，2013（23）：199～201.[9]朱谦.城市规划环评中公众意见的表达途径――以厦门市海沧南部地区规划环评公众参与座谈会为例[J].城市规划，2012（6）：17～22.[10]王金南.环境经济学：理论?B方法?B政策[M].北京： 清华大学出版社，1994.

第四篇：环境影响评价中公众参与有效性的研究(修改)

我国环境影响评价中公众参与有效性的现状、问题及对策

孟惠萍1，牛志睿2＊

（1.宝鸡市环境影响评价所，陕西 宝鸡 721000；2.延安大学 能源与环境工程学院，陕西 延安 716000）

摘 要:本文在对比发达国家、地区环境影响评价中公众参与情况的基础上，分析了我国环境影响评价公众参与发展现状及存在问题，提出了提高我国环境影响评价中公众参与有效性的措施，即：(1)明确界定公众参与主体范围;(2)保障公众知情权;(3)调整建设项目的公众介入时间,增加公众参与形式的多样性;(4)强化公众环保参与意识。关键词:公众参与 有效性 环境影响评价

The Present Situation ,Problem and Countermeasures of The Validity of The Public Participation in China’s Environmental Impact Assessment

Meng Hui–ping1, NIU Zhi –rui2＊

（1.Baoji Institute of Environmental Science，Baoji 721000，China；

2.College of Energy and Environment Engineering，Yanan University，Yanan 716000，China）Abstract： This article discussed China’s present situation and problems of public participation in the environmental impact assessment, in contrasting with which in the developed countries and regions.The paper pointed out that the validity of China’s public participation in the environmental impact assessment can be improved and enhanced through defining confines of the main body of public participation, protecting public’s right to know, adjusting public intervention time in the projects, increasing the diversity of the form of public participation, and strengthening the awareness of public participation in environmental protection.Keywords：public participation；validity；environmental impact assessment 前言

环境影响评价工作的公众参与可以保障公众的环境权益[1] [2]，加强环境决策的民主化，提高公众对项目的认可度，化解项目开发引发的社会矛盾，增加项目的经济性。从这个意义上说，提高环境影响评价中公众参与有效性也是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重要手段之一。相比一些发达国家和地区而言，我国在这方面的工作起步较晚，当前在实际工作中面临诸多问题，其有效性尚未得到充分发挥。因此，分析研究、借鉴国外的环评公众参与机制，对提高我国的环评公众参与的有效性具有重要意义。发达国家、地区环境影响评价中的公众参与情况

2.1美国环境影响评价中的公众参与

美国是最早实施环评公众参与的国家，其环境影响评价程序主要包括项目审查期、确定评价范围、编制环境影响报告书初稿、报告书的评论和定稿、环境影响评价中的公众评论期[3] [4]等五个阶段。并规定每一阶段必须有公众参与。公众意见听证会（public hearing）是美国环境影响评价中公众参与的常用形式之一。听证会的流程：首先利用新闻媒介，发布拟建项目的厂址、内容；其次是公布听证会的时间和地点，邀请公众参加；三是通过听证会，听取公众意见，并进行现场答辩；四是在环境影响报告书中，设专门章节记录听证会内容并论

[5]述公众的意见。通过司法审查制度的保障，美国公众参与起到实际的效果监督作用，对于违反公众意愿的建设项目，公众通过完善的司法手段可以维护自己的正当利益，真正的体现和尊重了公众的意见。此外，公众可对违反环评制度的行政机构起诉。如果在程序上，行政

机构做出某个决定没有完全、确切地对各种环境因素影响评价加以考虑和权衡，那么法院有责任撤销决定。这使得公众参与有了司法救济的途径。2.2日本环境影响评价中的公众参与

[6]日本于1997年通过了《环境影响评价法》，该法对环评程序引入了公众参与。日本环境影响评价包括：方法书制作、准备书、评价书、评价书公布阅览后等阶段。主要通过三个阶段完成公众参与。第一阶段，在方法书制作时将其主要内容予以公告，公众可在一个月内阅览，如有环境保护意见，应当从公告之日起两周内向事业者提出，事业者应当将公众意见的概要及回应等内容呈递相关地方政府征求意见，重新确定方法书的内容；第二阶段，提交准备书之后，需将准备书内容在一定区域范围公布一个月，以便听取公众意见。公布期内可召开说明会使本地居民知晓其内容，如有环境保护意见，应从准备书公告之日起两周内向事业者提出；第三阶段，完成评价书制作后，应当提交有关当局审批，并将评价书在一定区域

[7]范围公布一个月，供公众阅览。日本具有较完善的信息公开制度，加之国民环保素质较高，在日常生活中处处体现了环境保护的参与意识，可以说在日本，公众参与环境影响评价是比较成功的，保证了公众参与的有效性，取得了较好的效果。2.3我国台湾地区环境影响评价中的公众参与

[8]台湾于1994年公布了《环境影响评估法》，赋予公众参与的权利，主要体现在三个[9]阶段：前期，在一定时间范围内通过报纸刊载各阶段说明书评价书审查的结论。中期，邀集公众举行公开的说明会或听证会，并反馈公众的意见。后期，存有意见的当地居民还可以书面形式对开发单位提出，充分地保障了民众的权利。2.4 香港特别行政区环境影响评价中的公众参与

[10]香港回归后，于1998年实行新的《环境规例》，强调“公众参与”，重视“相邻权”，特别重视建设项目对生态的影响，凡违反环评规例的行为均属于犯罪行为，处罚很严厉。环境规例要求建设方在一份中文报纸和一份英文报纸上发布工程项目简介，在相关部门和公共场所提供报告书文件供公众查阅30天。在报告书做出前，按照程序，环境署还需征求其它主管局的意见，提交报告后，需再征询环境咨询委员会的意见，期限60天，整个评估过程公开、透明。

综合分析，我们可以看出，在环评公众参与程序上，发达国家或地区有如下特点：一是公众参与范围较广；二是公众参与阶段较为全面；三是公众参与渠道保障通畅；四是公众意见具有较强的约束力；五是法律救济途径健全。可以说，无论在立法方面还是在实践中，发达国家或地区都取得了一定的经验，公众参与的有效性较高。我国环境影响评价中的公众参与

3.1我国环境影响评价中公众参与的发展及现状

我国于1993年在《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中首次确定了公众参与环境影响评价，1996年全国人大常委会通过的《水污染防治法》、《噪声污染防治法》修改决定中，对公众参与环境影响评价做了初步立法规定。对于建设项目，规定“环境影响报告书中，应该有该建设项目所在地单位和居民的意见”。2002年颁布的[11]《中华人民共和国环境影响评价法》对公众参与环境影响评价做出法律规定。国家环保总局在2006年发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，对公众参与详细环境影响评价作出[12]了详细的规定。经过20多年的发展，公众参与环境影响评价制度在我国取得了较大的进展，主要体现在立法上不断完善、公众参与意识的普遍提高，及其对经济、环境和社会所发挥的积极作用。随着我国经济的高速发展，公众参与环境影响评价制度日益凸显其重要性，在很大程度上限制了一些项目的盲目建设，如威海核电站项目、圆明园水体衬砌工程、厦门PX项目、沪杭磁悬浮联络线工程、怒江水电开发、深圳西部通道侧接线工程等重大项目都是由于公众参与而被停建或缓建的成功案例，有效地维护了区域环境质量。由此可见，公众

参与环境影响评价制度已经在我国的经济建设中发挥着重用的作用。3.2我国环境影响评价中公众参与存在的问题

尽管我国在公众参与环境影响评价制度立法方面和实践运行中都取得了一定的成就，但由于起步较晚，在实践中还存在着一些问题，诸多因素制约公众参与的有效性，公众的意见并没有得到充分的尊重。重大项目尚可进入公众视线，而中小型项目公众参与的实效不容乐观。相比发达国家、地区环境影响评价公众参与制度，我国目前面临的问题主要有以下几个方面:（1）公众参与主体范围界定模糊

我国的环评法对公众范围规定较为模糊。国家鼓励有关专家和公众参与环境影响评价，如何界定二者的关系，如何界定有利害关系和地缘关系人群，由于相关法律规定的模糊性，[13]实践中公众参与的人员选择具有不确定性。实际操作中往往由评价单位自己确定人选，容易剥夺有意愿参与及有利害关系人员的权利，不具代表性，无法充分反映民意。（2）公众知情权保障不足

公众的知情权是影响公众参与有效性至关重要的因素，在实践中，由于管理部门、评价单位自身原因及相关法规法则限定等诸多因素，公众在获取项目信息时存在不及时、不真实、[13] [14]不完整等问题，一些建设单位避重就轻，在公布信息时只是简单地介绍了工程的基本内容、技术指标和拟建设规模，而公众最为关心的核心信息——拟建项目带来的环境影响及其防范措施则未能准确地向公众传递，在整个环评程序中公众的知情权并没有得到有效的保障。一些地方政府在公共行政过程中依然奉行精英主义、官僚模式，不太尊重公众权利，隔离、忽视了公众的参与权。对那些能带来巨大经济利益，可能给当地引发高污染风险的项目，为了项目的上马，政府往往会简化或省略环评程序，忽略民众意愿，结果导致环境污染事故，甚至引发公共危机，如近年来发生的松花江污染事件、紫金矿业污染事件、厦门PX项目引发的“散步”公共事件等不良后果。我国目前处于社会转型时期，利益矛盾比较突出，政府要和平而理性地化解各种矛盾和冲突，就必须建立一个平等协商的对话机制，与此相应的在环境评价中政府占主导地位的公众参与模式亟待改变。（3）公众参与时间滞后，形式单一

中国以环境行政为主导，环境司法的作用甚微，大部分环境类纠纷都是通过信访等行政方式予以解决，公众的参与权得不到保障，更谈不上对环境保护的预防。公众不能参与可行性研究、设计等前期工作，失去了最好的参与机会，增加了社会的成本，也阻碍了公众参与渠道的畅通。我国在环境影响评价公众调查中，使用最多的是问卷调查和听证会这两种基本方法，由于经济等原因别的形式使用较少，调查形式相对单一，往往对调查内容只需回答是

[14]或否，失去公众参与意义。不少环评单位在环境影响报告书的编制中往往只注重工程分析、清洁生产、污染防治对策等章节，而把公众参与章节当作陪衬内容，没有针对性，调查分析结果往往泛泛而谈，未考虑当地公众所反映的具体、明确的观点，没有按照当地公众的意愿着手分析调查，公众参与起不到应有的作用。加之，公众参与评价结果很少向公众公布，公众无法对项目后期进行有效的监督，没能打消公众的担忧。项目的执行中能否充分反映公众的意见，公众也不得而知，缺乏公开、透明。（4）公众环保意识淡薄

由于我国经济发展相对滞后、社会文化意识等方面的原因，公众参与环境评价的意识相[15]对淡薄，不少民众还在为生存、居住、工作而发愁，在这样的生活情况下人们对自己生存环境、居住环境的要求就不会太高，受传统的文化礼仪影响更愿意服从既定的法律法规，对法律是否侵犯了自身权利的追究甚少，除非建设项目直接影响到自身的生存、生命安全的利益时才会奋起投诉，如陕西凤翔血铅事件，结果是“退则让，让则屈，屈则从”，公众参与的主动性也就不会太高。根据中国环境文化促进会发布的《中国公众环保民生指数(2007)》

显示，有49.7％的公众认为自己在环保中不重要，知道12369环境举报电话的仅有13.9%，显示出公众参与的严重不足。这说明一方面我国公众具有十分浓厚的环保依赖性；另一方面也说明政府还没有为公众参与环保准备好平台和条件。公众的科学文化素质相对较低，加之应试教育体制也是造成公众环保意识培养欠缺的原因之一。[16]4 提高我国环境影响评价中公众参与有效性的措施

借鉴发达国家、地区的环境影响评价中公众参与经验，逐步建立和完善适应我国国情的公众参与机制，不断提高环境影响评价中公众参与的有效性。可以从如下几个方面完善我国环境影响评价程序中的公众参与机制。（1）明确界定公众参与的主体范围

参加调查的公众是影响公众参与有效性的首要因素。参加调查的公众数量、类别、专业素质等因素都会关乎到公众参与的有效性。《环境影响评价法》规定，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。对于公众范围的界定，一般国际惯例是以“受到直接影响”和“存在利害关系”为标准。因此，公众参与应该让直接受影响的人群及团体的公共代表参加，可以包括地方官员、相关部门机构、私营企业代表以及其他感兴趣的团体，如当地人大代表、政协委员、群众团体、环保协会或居委会代表等，特别是要充分利用环保社会团体的环保意识强、环保知识丰富、参与热情高、熟悉本地环境质量情况的特点，发挥其积极的作用。公众参与代表的人数越多，其有效性越高。按照不同人群、团体赋予不同的评价阶段的权重等级，确保公众参与意见的客观公正。（2）保障公众知情权

知情权是公众参与建设项目的先决条件。只有当参与者对建设项目有了充分的事先了解，才能有效的行使公众参与权，所以信息是否公开将直接决定着公众参与的程度，信息公开制度的完善尤为重要。譬如沪杭磁悬浮联络线工程，上海市有关政府部门只公布环评报告的简本，对沿线居民环境影响评估的真实性含糊不清，关键信息缺乏全面性，引发了公众的不满。在实际环评工作中，相关政府部门、建设单位、环评机构负有信息公开的义务，在信息公开时应当及时、真实、全面，要便于公众获取，同时也要做好公众参与信息的反馈与交流，以健全的信息公开制度保障公众的知情权。转变公众参与政府主导地位，变对公众的“绝对支配”为“相互合作”，达到共赢，化解公众因缺乏知情而引发的公共危机。（3）调整建设项目的公众介入时间，增加公众参与形式的多样性

公众越早介入建设项目的环评程序，对其决策程序产生的影响越大，介入时间越早越好，以降低社会成本。应选择在建设项目的可行性研究阶段、项目的设计阶段介入，或在环境影响报告书大纲、草案等重点内容的确定之前介入，可以通过媒体等手段向公众进行一段时间的公示，以征求公众意见，每个阶段都应该有不同公众主体参与的声音，进而不断地完善公众参与程序，确保公众参与的全过程。在公众参与形式方面，应该是灵活多样的，借鉴国外经验，可以采用公告、听证会、回答公众提问、民意调查、记者会邀请意见、发信邀请意见、座谈会、全民表决等多种参与方式。可以依据建设项目的工程特点、环境特征，针对性的选择公众参与的方式。对于中小型建设项目，应重视新闻媒介报纸、电台、电视台、互联网等快捷获取信息方式的运用，让更多的公众了解和参与。（4）强化公众环保参与意识

提高全民环境保护责任意识，可以加大社会公众监督的力度，从而有效推动突出环境问题的解决。作为政府部门有责任和义务动用行政力量从环保宣传和信息公开两方面着手增强公众的环保参与意识。一是各级政府应大力开展环境保护知识普及和环境教育，正确引导社会公众自觉遵守环境保护法律法规，参与全民环境保护行动，切实履行公民环境保护责任。二是相关管理部门要做到信息公开、及时、准确，增强政府的公信力，增加公众对环境工作 的信心。三是政府应鼓励和信任民间环保组织，从政策和资金上加大对环保非政府组织的扶持，监督而非干预，促进各个环保组织之间的交流，在环境文化传播上走得更深、更远，提升公众环保参与意识。结语

有效的环境影响评价公众参与可以监督政府环境执法和决策的实施，改善区域环境质量，促使项目建设单位、环评单位规范自己的行为，同时也是缓解环境公共危机、遏制经济发展带来环境污染的良策之一。可以通过借鉴国内外先进的公众参与方法和法律制度，加快完善我国的公众参与发展进程，切实提高公众参与环境影响评价的有效性，促进经济、社会、环境的可持续发展，构建资源节约型、环境友好型的生态文明和谐社会，更好地保护我们赖以生存发展的空间。

参考文献

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作者简介：孟惠萍(1970-),女，陕西宝鸡人，宝鸡市环境影响评价所，工程师。通讯作者：牛志睿；联系电话：***；电子信箱：niuzhirui@126.com

第五篇：于环境影响评价制度中公众参与制度的一些思考

于环境影响评价制度中公众参与制度的一些思考

作者：孙奎 时间：2011-07-03

环境影响评价制度作为我国环境基本制度之一已实施了二、三十年，但其作用是否真正地得到了发挥却很难下定论。环境影响评价制度在我国起步较晚，法律规范尚不完善，执法的过程也过于宽松。2007年的厦门PX事件使人们再次关注这一制度。本文将通过对这一事件的回顾，谈谈关于环境影响评价制度的一些思考。

北京知名律师，北京著名律师

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孙奎律师，法学理论功底扎实，知识全面，工作责任心强，认真负责。法庭上冷静沉着，能言善辩，谈判中亲切、灵活，具有十分丰富的司法实践经验，在诉讼实务和非诉讼实务方面都卓有建树，先后担任多家企事业单位的常年法律顾问；同时，孙奎律师致力于诉讼实务的钻研，在刑事诉讼实务方面取得不凡的成绩，代理的民事、经济、行政案件，胜诉率达八成以上。

【关键词】环境影响评价制度；PX事件；公众参与

一、事件回顾

PX，化学物质对二甲苯的简称，易燃、有毒，是一种危险化学品。这一原本对于普通百姓来说十分陌生在名词在2007年5月闯进了厦门人的视野。在那时，PX项目已在厦门动工近半年，地点距市中心仅为7公里，其周围是厦门市外国语学校、北师大厦门海沧附属学校等人口较为密集的区域。该项目可能危及当地人民的健康安全。这一化工项目投资额达108亿人民币，一旦投产预计年产80万吨，每年可为厦门市增加800亿人民币的工业产值。

2005年7月，PX项目通过环境影响评价报告审查。

2006年7月，该项目获得核准。

2006年11月17日，厦门PX项目正式开工建设。

2007年3月，中国科学院院士、厦门大学教授赵玉芬发起了由105名全国政协委员联合签名呼吁厦门PX项目迁址的议案。

直到这时，厦门人民对于这一项目还几乎一无所知。2007年5月下旬，关于该项目的信息通过媒体、手机短信等渠道被披露，民众的反应也越来越激烈。尽管2007年5月28日，厦门市环保局有关负责人在《厦门晚报》上重申《海沧PX项

目已按国家法定程序批准在建》。但在2007年6月1日，百姓们还是自发走上街头，“手系黄丝带，开始了此后一年多来一直未被公众忘怀的集体„散步‟。” [1]2007年6月1日，厦门市政府新闻发布会：公开向广大市民群众征求意见和建议。截至2007年6月3日中午12点整，共收到意见和建议1557条。[2]之后，厦门市委托中国环境科学研究院开始了城市总体规划环境影响评价。《厦门市重点区域海沧南部地区功能定位与空间布局环境影响评价》专题报告在07年底完成。这次此环评之后，厦门召开了新闻发布会并进入了公众参与的程序。

最终，PX项目迁出了厦门，政府将承担投资企业在初期建厂准备工作中的经济损失。

二、环境评价制度为什么会形同虚设？

在经历了这场经济利益与环境保护的战争之后，在PX项目迁往别处之后，其实很难说在场战争中谁胜谁负。但有一点也许可以确定——所谓的环境评价制度在这个项目中如同走过场一般并未发挥其应有的作用。一项耗资如此庞大的建设项目、一项将对当地人民的健康构成威胁的化工项目，一项在建设过程中引起众百姓反对的项目，在环境评价的过程中竟然顺利地通过，这使人不禁质疑环境影响评价制度的作用。

我国的环境基本制度分为两类，一类是激励性制度，包括有偿使用制度、许可证交易制度；一类是防御性制度，包括环境影响评价制度、“三同时”制度、环境标准制度等。环境具有其特殊性，在现代社会人类活动对于环境的污染、破坏大多是无法挽回，环境遭到污染或者破坏之后其带来的影响将是十分广泛且难以估量的。防患于未然，防御应优于激励，由此可见环境影响评价制度的重要性。

环境影响评价是指“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。” [3]在我国，环境影响评价制度的实施始于20 世纪70 年代末，[4]2002年我国颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》，2009年8月17日颁布了《规划环境影响评价条例》。但有了这些法律、法规并不能保证这项制度有效的实行，这其中还有许多环节需要改进。

首先，环境影响评价制度亟需公众参与。

公众参与是环境法的基本原则之一。环境与每个人的生活息息相关，每个人都有权利享有良好的生活环境。当自己的生存环境受到污染或者破坏时，受影响的人们就有权捍卫自己的环境权利；当环境因人为的因素而可能发生重大变化时，该地区的人们就有权发表自己意见。在PX项目中，从项目启动到环境影响评价的进行，在这个过程中当地的民众几乎并不知晓该项目。严重缺少公众的参与与监督导致了之后矛盾的激化。《中华人民共和国环境影响评价法》的第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”；第二十一条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”可见PX项目并未依法执行这些规定。此外，《环境影响评价法》中关于公众参与的内容过于模糊、宽泛，操作性不强，这也是该法实施效果不佳的原因之一。

公众参与之所以重要，还因为这是公众参与公共事务民主决策的一个过程。PX项目虽然最终迁出了，但政府对企业的赔偿，对于这个城市来说同样造成了很大的经济损失。只有公民广泛、持续地参与到这一决策的过程中，才能使现存的或是潜在的矛盾减少，使得项目、规划得以以尽量小的社会成本完成。

其次，在环境影响评价制度的运行过程中缺乏有效的监督。尽管公众也能起到一定的监督作用，但是环境影响评价是一项技术含量较高的工作，普通公民往往只是从对其个人的影响的角度发表意见，而从技术的层面就需要相关领域的专家来进行评价。这些专家应该是独立于专门的环境影响评价机构的，以便其能公正地进行监督。

第三，一些环境影响评价机构本身也存在着许多问题。比如环评机构的资质怎么认定？这些机构该不该收费？若不收费会不会导致这些机构怠于完成工作？若收费会不会使得这些机构为了收入而私自降低标准、包庇项目中存在的一些问题？若进行环境影响评价之后项目出现了问题应由谁来负责？负什么样的责任？这些问题都值得一一思考、解决。

第四，面对急功近利的经济发展需求，环境影响评价制度能否得到真正的执行也值得怀疑。为了经济利益，一些项目急于实施，环境影响评价对于这些项目而言仅是一个起不到实际作用的程序，甚至越过这一道程序相关项目照样能够进行。PX项目事实上也进行过环境影响评价，但是从结果来看其似乎并未完全依法进行。在其他一些关于环评的热点事件中，这些将对环境、对周围居民产生巨大危害的项目甚至完全没有经过环评就得到批准、开工建设，其中比较著名项目包括圆明园的铺膜事件。如果环境的保护最终无法战胜经济发展的需要，这最后将是谁的胜利、谁的悲哀？

三、关于环境影响评价制度中公众参与制度的一些思考

我国的环境影响评价制度实际上也是舶来品，但是在“进口”的过程中其主要成分发生了变化。比如，在国外的一些国家，环境影响评价的过程主要是一个公众参与的过程，而在我们引进之后就转化为了一个层层的行政审批的过程，公众参与仅仅成为了环评的一个小点缀。公众参与制度应当是环境影响评价制度能否高效、顺利实施的关键，下面通过与国外的环境影响评价制度的比较，笔者想谈谈关于完善我国环境影响评价制度中公众参与制度的一些看法。

美国是环境影响评价制度较成型的一个国家。美国的公众参与形成于20世纪70年代，1969年的美国《国家环境政策法》（NEPA）规定，任何对人类环境产生重要影响的立法议案、政策都要进行环境影响评价，并规定其过程中必须有公众参与。在2006年，我国的环保总局出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》。至此，公众参与作为环境影响评价重要组成部分终于有了较为细致的规定。通过中美的对比，希望能够找到改进中国环境影响评价制度的途径。

中国、美国在环境影响评价中公众参与的内容与要求[5] 内容 美国[6] 中国 《环境影响评价公众参与暂行办法》出台之前 《环境影响评价公众参与暂行办法》出台之后 项目必须通知公民 审查前不通知，审查后应通知 是 是 公民是否可以参与规划过程 是 无规定 是 公民如何了解背景信息 规划过程开放，为公众提供信息 由政府、项目方提供信息 由政府、项目方或受委托的环评机构提供信息 有无公众听证 当有较大争议或公众对听证感兴趣时有 一些项目和规划有要求 是

公众是否有权了解作出最后决定的理由 是 无规定 是 什么时间公众可以收到有关规定 EIA被参与后不少于30天 无规定 确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内

什么时间公众可以收到有关规定 EIA被参与后不少于30天 无规定 确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内

可以看出自从《环境影响评价公众参与暂行办法》出台之后，关于公众参与制度的规定具体化了，但这其中仍有尚待完善之处。

其一，该法第五条规定：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，应当依照本办法的规定，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。但国家规定需要保密的情形除外。建设单位可以委托承担环境影响评价工作的环境影响评价机构进行征求公众意见的活动。”建设单位是否会自觉依照该法主动地、真正地公告信息？建设单位是该项目的利益主体，其自律性很难令人信服。环评报告中很可能包含有一些专业术语，这本身就给公众了解项目造成障碍。对于涉及环境污染或是存在潜在污染危险的项目，建设单位若避重就轻，公众就更可能被拒于真实情况之外。如果没有相应的监督、惩罚措施，这样的条款是否又将变成一纸空文？在《中华人民共和国环境影响评价法》中还尚未规定若建设单位违反公众参与制度将受到怎样的处罚。即使参考其他惩罚性规定进行处罚，建设单位因受到处罚而付出的代价也将远小于他们通过违法而可得的利益。[7]由此可见，环境影响评价制度的法律责任部分应该进一步具体化、严格化。

其二，在选择听证会群众代表时，选择的程序应当更为透明、代表的范围应更加广泛。作为被听证的一方的利害关系人应被排除在群众代表之外，否则将影响听证会的公正性，从而削弱听证会的真正作用。

其三，关于信息的公开的规定也有不妥之处。有学者认为，中国公众参与的缺失，有一部分原因是因为公民参与环境影响评价的积极性不够。这一观点似乎很难成立，环境问题与公民的切身利益紧密相关，大多数公民不可能对此置若罔闻。问题的根本在于，公众参与的途径和信息的缺失，即公民对于环境情况的知情权无法得到保障。

四、结语

“现在，我们正站在两条道路的交叉口上。……我们长期来一直行驶的这条道路使人容易错认为是一条舒适的、平坦的、超级公路，我们能在上面高速前进。实际上，在这条路的终点却有灾难在等待着。这条路的另一个叉路——条„很少有人走边的‟叉路——为我们提供了最后唯一的机会让我们保住我们的地球。”[8]在环境问题日益突出的今天，当我们再次面对这句警示——紧迫感与负罪感交杂。

环境影响评价制度必然不是解决环境问题的根本办法，但却是目前看来相对有效的方法。不能再将环境影响评价制度架空；不能再将公众排除于与他们的生活息息相关的环境的决定权之外；不能再将环境保护一味地退让于不合理的发展。京房产律师，北京刑事律师，北京房地产律师，北京刑事辩护律师，北京律师事务所，北京丰台律师，北京海淀律师，北京朝阳律师，北京西城律师，北京东城律师。

【作者简介】周晴，北京林业大学法学系。

【参考文献】

[1]舒旻：《“散步”始末：厦门PX和北京六里屯事件的分析》[J]，《世界环境》杂志，2008年6月

[2]马天南：《厦门PX事件：公众参与对环境保护的积极作用》[EB]，http://www.xiexiebang.com/content.php?aid=9233⑶

[3]参见《中华人民共和国环境影响评价法》第二条

[4]汪劲：《环境影响评价程序之公众参与问题研究———兼论我国《环境影响评价法》相关规定的施行》[J]，《法学评论》，2004年第二期

[5]黄一绥、邱建斌，《美国环境影响评价中的公众参与及其借鉴》[J]，《亚热带资源与环境学报》，2006年第6期。笔者对表中数据做了增补。

[6]李新民、李天威，中西方国家环境影响评价中公众参与的对比[J].环境科学，1988，19（S1）：57—60，本文中表格的内容是在参考其表格的基础上进行增加的。

[7]例如：《中华人民共和国环境影响评价法》，第三十一条：建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

[8]蕾切尔·卡逊：《寂静的春天》[M]，吉林人民出版社，第244页