中西方公务员制度比较研究

第一篇：中西方公务员制度比较研究

中西方公务员制度比较研究

摘要：中国公务员制度的建立是我国干部人事管理制度改革的重要成果,既继承和发扬了我国干部和人事工作的优良传统,总结和完善了改革开放以来干部人事制度改革的新鲜经验,又吸收和借鉴了西方国家文官制度的有益做法,已在现阶段形成了中国特色。本文试从中西方公务员范围的界定到公务员制度的特征差异展开对比分析,并对其发展趋势作了一些探讨。关键字：公务员制度，公务员，公务员考核，公务员培训 正文：公务员制度，西方又叫文官制度。西方文官制度最早产生于英国，后在美国、加拿大、法国、日本等国家实行。到目前为止，绝大多数发达国家都采用了这种制度，第三世界一些国家已经和正在采用这种制度。国家公务员制度是从19世纪中后期开始，为适应西方工业化时代政府管理的实践需要而逐步形成和发展起来的。随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，传统的文官制度的弊端日益暴露出来，越来越不适应信息社会以及全球化时代政府管理实践的需要。20世纪80年代以来，西方掀起了一场声势浩大的政府改革运动，作为官僚体制支柱的文官制度，成为改革的焦点。80年代中期，伴随改革开放的伟大历史脚步，我国开始了建立国家公务员制度的理论与实践，取得了历史性突破。而随着我国市场经济体制的建立和完善以及政治——行政体制改革的逐步深化，我国公务员制度的建设面临着新的机遇与挑战。因此，面对全球范围的公务员制度改革的潮流，如何立足于我国的国情，借鉴西方文官制度改革的经验与教训，推进我国公务员制度建设，便成为一个重要的理论与实践问题。

公务员系指代表国家从事社会公共事务管理、行使国家权力，履行国家公务的人员。公务员制度的称谓，各国不尽一致，英国叫“文官”或“文职服务人员”。美国叫“政府雇员"。一般通称为公务员或文官。所谓公务员制度，就是通过制定公务员法，对公务人员依法进行管理的总称。公务员制度的建立、发展和完善，是衡量一个国家民主政治成熟与否的重要标志。我国在推行公务员制度的进程中，积极吸收和大胆借鉴了西方文官制度的成功经验，但是这种吸收和借鉴不是照搬，从社会制度的本质来说，我国推行的公务员制度与西方文官制度有着本质区别。

１、从权利和义务上看，我国和西方公务员既有相同之处，也有显著区别

我国和西方国家公务员权利和义务的共同点体现于都规定公务员要依法行事，忠于职守，为大众服务，遵守纪律，不得经商，不得参加与本部门有关的赢利活动，不得兼职等等。而其差别体现在两个方面：首先，西方各国强调地方公务员的权利和义务一般仅限于服务的地区范围，而在我国，所有的公务员所享受的权利和承担的义务都是相同的，根本不受服务地区的范围限制；其次，西方各国强调公务员“政治中立”，不介于政党活动，即为文官工作不受党派斗争的影响，如各国公务员法都明确规定：公务员不得参加政党的竞选活动和支持竞选的募捐活动，不得担任由选举和政治任命产生的公职，不得接受政治捐款等等。规定“政治中立”的目的是为了在多党竞争的政治环境中，避免“政党分赃制”造成的工作混乱和官员队伍的动荡不稳，从而使业务类公务员不卷入政治斗争，以保证政府各项工作的有条不紊地进行，稳定公务员队伍，保持政策的连续性和政治的稳定。但是实际上完全做到“政治中立”是不可能的。在我国，则是要求全体公务员都要坚持中国共产党的基本路线，并接受马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”的教育，我国公务员制度的建立是为贯彻党的基本路线服务并提供组织保证的，这与西方文官制度所标榜的“政治中立”有本质的区别。众所周知，作为上层建筑的国家政治制度的公务员制度，必然取决于并服务于本国的根本政治经济制度，由于国情不同，文化传统各异，因而必然各具其特色。

2、在公务员的录用考核方面，西方各国与我国也有所不同

西方各国对公务员的选用，是以公务员是否具有职务上所需要的知识能力为标准的，而为此所采取的方法即是客观公正的竞争考试，保证真正优秀的人才有机会担任公职，这样有利于提高公务员的素质，克服政府官员任用中的不正之风。西方各国对公务员的考核侧重于功绩的原则。这是任用标准和依据的重要原则。要求按照工作成绩决定晋升，具有客观的测评标准。因为才能的高低、品行的好坏，应该反映在工作成绩上。功绩制原则的作用就在于激励公务员努力工作，提高政府的工作效率，同时，又可以强化竞争机制，促使公务员不断地争先创优。一句话，功绩制原则可以充分调动公务员的积极性和创造性。美国的考绩制度便是如此。但这种考核往往注重人的现实能力，忽视人的潜能与发展趋势，这也是一个缺点所在。在我国对公务员的年度考核所坚持的原则：一是客观公正的原则，即要全面准确地实事求是地反映公务员的状况，并按统一标准公平地做出对公务员的评价；二是民主公开的原则，就是要将考核的内容、标准、方法和程序等公诸于众，公开接受群众监督，并通过征求意见，民主评议的方式，让群众直接参与考核；三是依法考核的原则。其考核内容，即从公务员的德、能、勤、绩四个方面进行全面考核，重点考核工作实绩，强调坚持德才标准和注重考核政治思想表现。

与西方公务员考核一样，我国的公务员年度考核结果也是晋升的依据，但在考核上也有一定的区别：西方各国对公务员的考核主要是考勤和考绩，以考绩为重点，一般不问政治行为；而我国则要求德才兼备。考核方法不同，西方各国以领导考核为主，考核结果不公布；而我国是采取领导与群众相结合的考核方法，考核结果通知本人。考核机构不同，西方各国以人

事部门为主对各部门考核，而我国是各部门自已考核。年考核次数不同，西方各国多年考核两次，我国则考核一次。考核程度不同，我国考核相对复杂些。

3、从公务员与政府的关系来看，我国与西方各国有重大区别

西方各国公务员与政府的关系是雇用关系，把文官系统看作是独立的利益集团，将文官身份分裂开来（对公众是官员，对政府是雇员）。我国的公务员是人民的勤务员，是国家的主人，是代表人民行使国家行政权利的工作人员，他们和政府的关系是共同履行行政责任的连带关系。

4、在公务员培训方面，我国和西方各国有所不同

西方各国很重视对公务员知识的更新和能力的提高，因此以各种形式对公务员进行培训，来保证公务员素质不断适应社会发展的需要，提高现有行政管理水平。如英国1970年成立了文官学院，以加强对文官的培养工作。而且西方各国还注重对公务员人格的培训，以使其具有良好的品质，这样才能在工作中兢兢业业地完成其本职工作。此外，对新录用的公务员或公务员晋升职务都要进行培训。西方各国比较重视公务员专业化原则，用人注重知识和专业，所以也要对公务员进行社会科学的培训，以拓宽其视野。另外，还进行单门知识和专业技术的培训以及对专门机构整理出来的政府机关亟待解决的实践课题和理论课题的研修培训。西方各国对公务员的培训，强调针对性、灵活性的原则，形成了一些行之有效的培训方式。例如，法国国立行政学院是专门培训非技术性高级文官的“超尖子”学校。该院有一套自己的组织形式、严格的招生制度和独特的教学方式，以满足培训目标的需要。

在我国，《国家公务员暂行条例》规定：国家行政学院、地方行政学院以及其它培训机构按有关规定承担国家公务员的培训任务。国家行政学院负责培训高级公务员和部分中级公务员；地方行政学院负责培训地区中级和初级公务员；其它培训机构主要包括国务院各部委和直属机构所属的管理院校、高等院校的成人教育机构等。它们分别按系统或按专业承担有关公务员的培训工作。其培训内容主要是坚持政治教育和业务培训相结合。其类型有新录用的公务员培训、晋升领导职务的公务员的培训、专门业务培训、知识更新培训等。相比较而言，我国公务员的培训在规范化和制度化方面与西方各国差距较大。

国情与环境的差别决定了我国的公务员制度的发展与西方文官制度改革的目标、战略、步骤、方法以及具体措施上的不同。因此，我们在加强公务员制度的建设的同时，应注意灵活性，在两者之间寻求一个平衡。具体措施如下：

1、加快立法，强化执法，提高公务员管理的法治化水平。第一，抓紧制定公务员法。根据党中央、国务院和全国人大的要求，在认真总结公务员制度的基础上，抓紧《国家公务员法》的起草工作。第二，研究制定出台尚缺的单项法规。如公务员纪律、行为规范、调任、竞争上岗等；对现有的单项法规要在实践检验的基础上，进行修改、补充和完善。第三，抓好制度落实。第四，探索公务员管理的执法机制。要完善机制，创新办法，提高公务员管理的科学化水平。坚持“凡进必考”，完善考试录用制度。推进和规范竞争上岗，保证竞争上岗的效果。继续探索分类管理的思路，研究起草《专业技术类公务员管理办法》。改进考核制度，积极做好加强和改进党政机关年度考核工作的试点。搞好配套改革，抓紧制定降职、辞职、辞退的配套措施，推动公务员社会养老、医疗等社会保障制度建立。

2、以强化竞争激励机制为重点，推动公务员制度的完善。第一，完善考试录用制度，加强对应试者行政能力、潜力的测评。完善公务员录用考试制度，探索建立分级分类考试体系，创新考试组织方式。第二，要规范竞争上岗的程序和考试内容，探索完善竞争上岗的科学方法，为优秀公务员的成长铺设“快车道”。第三，改进考核制度，激励公务员奋发向上。第四，优化竞争激励机制的氛围。抓紧制定降职、辞职、辞退的配套措施，推动公务员社会养老、医疗、失业等社会保障制度建设。加强舆论宣传，促进观念转变，营造有利于竞争激励机制的良好环境。

3、根据不断变化的情况，勇于创新管理制度。要在巩固、健全并实施好现行制度的同时，着眼于全局，着眼于长远，针对新情况，研究新问题，勇于创新，使公务员制度充满活力和旺盛的生命力。要把握重点，突出关键环节：一是从完善制度入手，根据新形势、新情况，对公务员制度内容进行细化、补充，对公务员管理的重点环节进行探索；二是；围绕队伍建设这个目标，在公务员能上能下、能进能出和提高素质等方面，大胆尝试，摸索经验；三是以解决人民群众和公务员关注的热点、难点问题为重点进行创新；四是及时归纳、总结新的做法和经验，对较为成熟的制度大力推广；对带有方向性，还不具备普遍推广条件的，要循序渐进地扩大试点，在试点中不断充实和完善。

参考文献：

[1]尹蔚民．公务员管理的法制法〔Ｊ〕．国家行政学院学报，２００１（６）

1、《国家公务员制度》徐理明主编高等教育出版社 1999年10月第一版

2、《国家公务员制度教程》舒放 王克良主编中国人民大学出版社，2001年9月第一版09政本：彭兰英

第二篇：中西方公务员制度比较

中西方公务员制度比较

西方公务员制度又称西方文官制度, 资本主义国家由法律、法规、政策规定的有关国家公务人员考试、任用、考核、奖惩、培训、工资、待遇、晋升、调动、离职、退休、职位分类、管理机构和体制等具体内容的总称。它是资本主义国家政治制度的重要组成部分。西方国家一般都通过制定法律确保文官制度的建立和运行。通常有3种形式：一：在文官总法规下，制定各种补充法规、条例和实施细则，如瑞士、法国、联邦德国、日本等。二：无文官总法规，直接制定一些单行法规、条例和规定,如英国。三：有文官总法规,但随着情况的变化，内容经过多次修改补充，各项单行法规实际上已与总法规并行，如美国。

文官一般区分为政务官和事务官。政务官是随着政府更迭而进退，以自己所属政党在竞选中的胜败为转移的行政首脑。文官的录用办法主要是采取考任制,还有选任制,委任制、聘任制等。文官的权利和义务，一般均通过有关的法律、法规加以确定。权利主要有：身份保障权和工资、退休金、抚恤金的领取权等。义务主要有：一：执行任务；二：服从命令；三：严守秘密；四：对国家忠实；五：遵守法令；六：文官中立。

文官考核以实绩为依据，实绩以完成工作数量和质量的实效来考察。各国文官考核内容和方法各有差异，但重实绩，重考评，设有专门机构统一负责则是一致的。在法律上有原则规定,还订有细则,对诸如工作数量、质量、适应能力、知识、性格、判断力、责任心、创造力、可靠程度、监督能力、积极性、道德等内容进行全面考核，根据考核结果决定公务人员的职务升降或奖惩。职务晋升一般有 4种方式：年资晋升制、功绩晋升制、越级晋升制、考试晋升制。

西方文官制度的弊端主要表现为：①政府行政效率较私营企业低；②机械式工作方式和通常论资排辈的晋升方式往往压抑人才；③文官弄权，不负责任，往往使政务官左右为难；④有权势的文官集团在社会上形成了受到特别保护的利益集团。

江泽民同志在“七一”讲话中指出要加强公务员制度建设，他说没有制度人类社会就不能有序运行。制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。社会制度是各种制度的综合，建立符合国情的社会制度，国家才能昌盛，民族才能繁荣。搞好公务员制度建设有利于政府廉政建设。为了加强公务员制度建设，政府拟定了《公务员暂行条例》，出台了10个配套法规，10个实施细则，初步形成一个配套的法律体系。

我国国家公务员制度的基本内容在《国家公务员暂行条例》有18章88条，规定了10种制度：职位分类制度、录用制度、考核制度、任免制度、职务升降制度、奖惩制度、培训制度、交流制度、回避制度、申述控告制度。从总的来说政府应该推动研究改革以人为本关心公务员成长,制定措施吸引优秀人才, 精简机构和人员、分散下放权力强调制度的灵活性，加强能力培训，提高人员素质完善竞争机制改革分类制度改革业绩评估制度和考核制度建立灵活的工资制度提升道德标准。

中西方公务员制度的不同有以下几点：

一：在公务员范围划分方面西方各国和我国是不同的，在西方各国，凡是在国家和地方政府机关各个团体中从事公务者都是公务员。也就是说，西方国家公务员的划分范围是比较宽的。我国的公务员是指各级国家行政机关中出工勤人员以外的工作人员。所以说在我国对公务员范围的划分是比较严格的。

二：从权利与义务上看，我国和西方公务员既有相同之处，也有显著区别。共同点体现在都规定公务员要依法行事，忠于职守，为大众服务，遵守纪律，不得经商，不得参加与本部门有关的营利活动，不得兼职等等。而差异是西方各国强调地方公务员的权利与义务一般仅限于服务的地区范围，而在我国，所有的公务员所享受的权利与义务都是相同的。其次，西方各国强调公务员“政治中立”，不介于政党活动，目的是为了在多党竞争的正传经中，避免“政党分赃制”造成的动荡不安，但是实际上完全做到“政治中立”是不可能的；在我国则是

要求全体公务员都要坚持中国共产党的基本路线，并接受马列主义、毛泽东思想、邓小平理论的教育。作为上层建筑的国家政治制度的公务员制度，由于国情不同，文化传统各异，因而必然各具特色。

三:在公务员的录用考核方面，西方各国与我国也有所不同。西方各国对公务员的选用，十一公务员是否有职务上所需要的中是能力为标准的，而为此所采取的方法既是客观公正的竞争考试，保证一高公务员的素质，克服政府官员任用中的不正之风。西方各国对公务员的考核侧重于功绩的原则。这是任用标准的重要原则。要求按照工作成绩决定晋升，具有客观的评测标准；我国公务员的考核原则是：客观公正原则、民主公开原则、依法考核原则。与西方一样，我国公务员考核也是晋升的依据但在考核上也有一定区别，西方各国对公务员的考核主要是考勤与考绩，以考绩为重点，而我国要求德才兼备。西方以领导考核为主，考核结果不公布；而我国是采取领导与群众相结合的考核方法，结果通知本人；西方的考核机构是人事部门，我国是自己部门；年考核次数不同，西方是考核两次，我国是考核一次，我国的考核要相对复杂一些。

四：从公务员与政府的关系来看，我国与西方各国有重大区别。西方各国公务员与政府的关系是雇佣关系；我国公务员是人民的勤务员，是国家的主人，是代表人民行使国家权力的工作人员，他们和政府的关系是共同履行行政的连带关系。

五：在公务员培训方面，我国与西方各国有所不同。西方各国重视对公务员知识的更新功能，因此以各种新手对公务员进行培训，来保证公务员素质不断适应社会发展的需要，提高现有行政管理水平。西方各国重视公务员的人格培训、专业化原则强调针对性、灵活性的原则；在我国，国家行政学院、地方行政学院以及其他培训机构按有关规定称当家国务院的培训任务。

公务员制度作为国家政治制度的上层建筑取决并服务于泵的根本政治经济制度。由于国情不同、文化各异因而比人各具特色。与西方公务员制度相比，中国公务员制度的特色主要表现为：坚持党的基本路线；坚持为人民服务；坚持德才兼备的用人标准。

第三篇：浅析中西方新闻发言人制度

中西方新闻发言人制度比较

中国的新闻发言人制度诞生在一个历史的新时期。在改革开放日益深入的今天，公众对于政府工作、突发事件、灾难事件的了解欲望越来越强烈，因此中国的新闻发言人制度在其建立后20几年间飞速发展，现在已经成为了政府宣传政策，与公众沟通的必要手段之一。相较于西方已经成熟的新闻发言人制度，我国的新闻发言人制度才刚刚起步。而在不同的社会背景以及政治环境下，中西方的新闻发言人制度也存在着较大的差异，那么中西方新闻发言人制度到底有何不同呢？

首先从定义上比较，中国的新闻发言人制度定义为：国家、政党、社会团体任命或指定的专职（比较小的部门为兼职）新闻发布人员。其职责是在一定时间内就某一重大事件或时局问题，举行新闻发布会或约见个别记者，发布有关新闻或阐述本部门的观点立场，代表有关部门回答记者的提问。而相近的西方新闻发言人制度，以美国式定义为例是“新闻发布官－新闻负责人”，但其英语原文press and public relation officer－press and public relation chief直接外化了“公共关系”的目标指向，而中国式定义则没有突出实际存在的公共关系之诉求。

由此可见，中西新闻发言人制度上，西方在新闻发言人制度职能之上较为突出了其政府公关的诉求。而中国的更多地是被看做一种，政府宣传政策，回应社会公众的方式和方法。

中西方新闻发言人制度之所以有如此差异，与中西不同的发展背景和社会历史有密切的联系。以美国为例，新闻发言人制度最早可以追溯到总统新闻发言人。19世纪20年代，美国普通民众获得了选举权；30年代，便士报诞生。新闻发言人正是诞生在这样一个政治改革、经济增长、传媒大众化的年代。由于在美国，各级政府从法律上没有能力控制新闻报道，媒体重大报道出像失误，记者可以不承担责任。美国政府官员已经认识到这种弊端，于是采取各种对策积极与媒体合作，主动引导新闻理论1。于是政府通过新闻发布会的形式来与媒体进行积极的沟通。换而言之，西方的新闻发言人制度就是一种有限的信息源，作为一种润滑油，协调政府和媒1 参考：《实用新闻发布学》新华出版社靖鸣 刘建明等著105页

体以及公众之间的关系。同时，在此基础上隐蔽地引导舆论。从传播学角度看，新闻发言人制度正是通过议程设置理论对舆论进行控制。

而在中国，由于我国的政治传播与西方有很大的不同。在我国，媒体一直以来都是党和政府的宣传“喉舌”。社会主义国家牢牢控制着舆论武器和宣传工具。所以新闻发言人制度在我国，更注重实质新闻的发布、直接宣传政策以及正面的舆论引导。从另一方面来说，与过去的中国相较，如今的政府工作更强调“透明化”，所以在改革开放的新时期，建立新闻发言人制度，无疑是一个巨大的进步，它使公众的知情权得以体现，同时推进了我国现代政治传播的发展与完善。

再来对比中西媒体与政府的关系，这直接关系到新闻发言人制度的作用，以及其对政府与公众沟通间的影响力。正如刚刚提到的，西方国家的新闻媒体不受国家部门的控制，所以西方媒体在发布新闻时，没有所谓的“把关人”控制负面信息的传播。加之著名的“扒粪运动”之后，让西方新闻界将关注点更多地放在社会、政府的负面上，总以负面报道为卖点，所以那些批评政府的揭丑新闻似乎总是媒体新闻的头条。西方的媒体更喜欢将自己看做政府的监督者，而不是帮政府说好话的传声筒。于是在西方新闻媒体跟政府间总有那么点“火药味”，两者间的利益冲突往往非常明显。当然不能排除，有些政治家经常也会利用这些爱揭短的媒体来打击对手，与媒体建立另一种共同利益体系。但总的来说，西方媒体和政府的关系，与我国有相当大的差别，这也就是为什么，在西方政府的新闻发布会上，气氛总是感觉更加的紧张。有时新闻发言人甚至会跟记者如辩论般，一来一往地相互较量。

这也是为什么西方的新闻发言人往往要求极强的专业性。只有进行严格的选拔和多种考核与竞争后合格才能上岗。作为一名专业的新闻发言人，不仅要对自身的行政职务相当熟悉，以应付记者提出的各种刁钻问题，同时还要有良好的沟通与表达能力，能在气氛紧张的环境下，做到收放自如，不失幽默。除此之外最重要的是，要了解媒体，要熟知与媒体打交道之法。

而反观我国的新闻媒体与政府关系，相对于西方国家而言，媒体与政府的合作是紧密结合在一起的，在宣扬社会和谐的大背景下，往往是政府发布新闻，而媒体作为一种信息的载体将其传播给整个社会公众。政府与媒体间的关系是互利的。政府需要媒体帮其传播政策，而媒体需要从政府那里采得更多的新闻，所以新闻发言人制度起到了连接沟通的桥梁作用。但这种看似完美的合作互利形式，其实也存在着一定的弊端。由于传统的上传下达思想影响，导致我国的新闻发布会上，很多记者变成了“哑巴”，只懂记录聆听，而不懂思考与质问，往往一场政府新闻发布会非常容易就变成了政府宣讲其政策的课堂，这是我国新闻发言人制度中一直都存在的，不可忽视的问题。过于完美的传播体系，使得我们的媒体失去一些重要的职能，很明显，在代表普通百姓的监督政府这一环节上，我们媒体做得还不够。

除此之外，我国的新闻发言人的素养也还未到达西方国家的专业程度，目前我国的专职新闻发言人相对较少，一般来说担当新闻发言人的基本上是由各部门的负责人或代表担任，他们一般对政府部门和团体组织工作较为熟悉，但缺少与媒体打交道的经验，不懂得媒体的需要，在新闻发布技巧和如何处理与记者关系上尚显稚嫩2。另外在发布新闻的语言上，也较为死板，一般多为照稿之念，除答记者问外很少有临场发挥，这使得新闻发布会的气氛过于严肃，往往让人有种严词强令的感觉。

再来，回到中西新闻发言人制度的职能来看，西方新闻发言人制度十分强调公关的作用，也就是通过新闻发布会作为其树立、维护良好形象的工具。因此在很多信息的传达上，西方更趋于保守和严谨，因为稍微说到一点点不好的信息，就可能引发非常可怕的政治**。因而在他们的议程设置理论的影响下，政府更倾向于选择发布些能模糊公众视点的信息，有时候甚至不惜以牺牲事实的代价以维护资产阶级统治。

而在中国的新闻发言人制度中，我们更强调的是信息的有效传达，相较于西方新闻发言人制度，我们更注重在内容上的全面性与事实性。尊重事实，追求真理，一直都是人民政府的工作原则。作为一名新闻发言人，必须明白正确地发布新闻消息，对社会，对舆论对国家利益的影响。所以可以这样说，中国的新闻发言人制度在信息的处理方式上，可能要比西方来得更加直观和清晰。这也是中国新闻发言人制度较为优越的地方。

总而言之，虽然中西新闻发言人制度上存在很多不同的地方，各自也存在着2参考：《实用新闻发布学》新华出版社靖鸣 刘建明等著108页

不同的问题和优缺点。但庆幸的是，无论是中国还是西方国家，公众的知情权已经变得越来越重要，公众不再是旧社会里被统治阶级玩弄的玩物。而政府与公众的良性沟通在新闻发言人制度的帮助下也已日渐发展和完善。希望在不久的将来，中西新闻发言人制度能相互学习，并日渐完善，积极推动信息公开化、透明化以及现代政治传播的进程。

BTP08055 刘悦

提交日期：2010年11月24日星期三

第四篇：中西方国家公务员制度比较

中西方国家公务员制度比较

上海海事大学 行政082 20081071204

4内容摘要：近几年，随着公务员考试在我国异常火热，已然成为“千军万马过独木桥”的势头，公务员制度及其待遇问题成为了社会舆论的众矢之的。究竟我国的公务员制度完善与否，与西方国家比较优缺点又在哪里，我们不得不从各个方面来逐一审视。

正文：面对全球范围的公务员制度改革的潮流，如何立足于我国的国情，借鉴西方文官制度改革的经验与教训，推进我国公务员制度建设，便成为一个重要的理论与实践问题。

一、就公务员制度的兴起来说，西方国家通过非选举程序产生而被任命担任政府职务的公务员制度，追根溯源起来竟然来源于中国的古代科举制度，然其本身结合的是资本主义特色与历史背景，或是英美的恩赐官爵制，正当分赃制；或是德，法，日等国的帝国官僚制，封建制。而中国公务员制度是在改革传统干部人事制度和借鉴西方国家公务员制度的经验基础上，适应经济体制和政治体制改革的需要而逐渐建立和完善起来的，它延续了我国多年来的干部人事制度改革的新经验，又吸收借鉴了国外人事管理的有益做法。由此可见，这两种差异巨大的公务元选拔任用制度之间还是有着紧密不可分的关系。就其兴起来看，二者互相借鉴学习，取其精华去其糟粕，结合本国实际国情加以改良从而优化公务员制度，完善政府的行政能力，加速现代化进程。

二、从权利和义务上看，我国和西方公务员既有相同之处，也有显著区别。我国和西方国家公务员权利和义务的共同点体现于都规定公务员要依法行事，忠于职守，为大众服务，遵守纪律，不得经商，不得参加与本部门有关的赢利活动，不得兼职等等。而其差别体现在两个方面：首先，西方各国强调地方公务员的权利和义务一般仅限于服务的地区范围，而在我国，所有的公务员所享受的权利和承担的义务都是相同的，根本不受服务地区的范围限制；其次，西方各国强调公务员“政治中立”，不介于政党活动，即为文官工作不受党派斗争的影响。规定“政治中立”的目的是为了在多党竞争的政治环境中，避免“政党分赃制”造成的工作混乱和官员队伍的动荡不稳，从而使业务类公务员不卷入政治斗争，以保证政府各项工作的有条不紊地进行，稳定公务员队伍，保持政策的连续性和政治的稳定。但是实际上完全做到“政治中立”是不可能的。在我国，则是要求全体公务员都要坚持中国共产党的基本路线，并接受马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”的教育，我国公务员制度的建立是为贯彻党的基本路线服务并提供组织保证的，这与西方文官制度所标榜的“政治中立”有本质的区别。众所周知，作为上层建筑的国家政治制度的公务员制度，必然取决于并服务于本国的根本政治经济制度，由于国情不同，文化传统各异，因而必然各具特色。

三、在公务员的录用考核方面，西方各国与我国也有所不同。西方各国对公务员的选用，是以公务员是否具有职务上所需要的知识能力为标准的，而为此所采取的方法即是客观公正的竞争考试，保证真正优秀的人才有机会担任公职，这样有利于提高公务员的素质，克服政府官员任用中的不正之风。西方各国对公务员的考核侧重于功绩的原则。这是任用标准和依据的重要原则。要求按照工作成绩决定晋升，具有客观的测评标准。因为才能的高低、品行的好坏，应该反映在工作成绩上。功绩制原则的作用就在于激励公务员努力工作，提高政府的工作效率，同时，又可以强化竞争机制，促使公务员不断地争先创优。一句话，功绩制原则可以充分调动公务员的积极性和创造性。但这种考核往往注重人的现实能力，忽视人的潜能与发展趋势，这也是一个缺点所在。在我国对公务员的考核所坚持的原则：一是客观公正的原则，即要全面准确地实事求是地反映公务员的状况，并按统一标准公平地做出对公务员的评价；二是民主公开的原则，就是要将考核的内容、标准、方法和程序等公诸于众，公开接受群众监督，并通过征求意见，民主评议的方式，让群众直接参与考核；三是依法考核的原则。其考核内容，即从公务员的德、能、勤、绩四个方面进行全面考核，重点考核工作实绩，强调坚持德才标准和注重考核政治思想表现。

与西方公务员考核一样，我国的公务员考核结果也是晋升的依据，但在考核上也有一定的区别：西方各国对公务员的考核主要是考勤和考绩，以考绩为重点，一般不问政治行为；而我国则要求德才兼备。

四、从公务员与政府的关系来看，我国与西方各国有重大区别。西方各国公务员与政府的关系是雇用关系，把文官系统看作是独立的利益集团，将文官身份分裂开来（对公众是官员，对政府是雇员）。都说公务员是人民的公仆，在我国，公务员就是人民的勤务员，是国家的主人，是代表人民行使国家行政权利的工作人员，他们和政府的关系是共同履行行政责任的连带关系。

在多项指标的比较中可以发现，国情与环境的差别决定了我国的公务员制度的发展与西方文官制度改革的目标、战略、步骤、方法以及具体措施上的不同。我国公务员制度建设开始于80年代中期，迄今已有15年的历史。经过短短15年的探索与实践，我国公务员制度建设已取得了令人瞩目的成就，初步实现了由传统的人事制度向现代公务员制度的转变，建立起国家公务员制度的基本框架，形成了一个以《国家公务员暂行条例》为主导，由近40个单项法规和实施细则为配套的公务员管理的法规体系；国务院和县级以上的地方各级政府机关已完成了职位分类和人员过渡工作。与此同时，国家公务员的各种基本运行机制逐步确立起来。例如，公开、平等、竞争、择优的竞争机制已初步形成，各地普遍推行公务员录用考试，通过公开考试，择优录用；严格考核、凭功绩晋升的激励机制已开始发挥作用，各级政府机关全面推行考核，考核的办法也逐步完善；勤政廉政的机制也开始确立，各地普遍采用轮岗交流、回避、政务公开的做法。通过全面实施国家公务员制度，我国公务员队伍的结构得以优化，人员的素质明显提高。

但是，由于我国推行公务员制度的时间短，再加上我国正处于体制转轨时期，目前我国的公务员建设不尽如人意，存在诸多的问题与缺陷。公务员制度在实践中遇到了一些问题，突出表现在：

第一，制度建设还不完善。主要表现在三个方面：一是立法层次较低，权威性不强。二是有些制度需要改进。如公务员职位分类。目前在管理中只有领导职务和非领导职务的区分，分类的特点体现的尚不充分；三是一些单项配套制度尚未配套。

第二，制度执行还不到位。如考试录用制度。作为一项成功的人事制度改革，得到了社会的广泛认可与支持。

第三，制度创新还不规范。近年来，各地各部门在公务员管理的很多方面进行创新，取得了突破，但也存在一些问题。比如竞争上岗，如何处理考试、考核与民主测评的关系等等，还需要进一步研究规范。

因此，我们在加强公务员制度的建设的同时，应注意灵活性，在两者之间寻求一

个平衡。具体措施可以如下：

1、加快立法，强化执法，提高公务员管理的法治化水平。研究制定出台尚缺的单项法规。如公务员纪律、行为规范、调任、竞争上岗等；对现有的单项法规要在实践检验的基础上，进行修改、补充和完善。抓好制度落实。探索公务员管理的执法机制。要完善机制，创新办法，提高公务员管理的科学化水平。坚持“凡进必考”，完善考试录用制度。推进和规范竞争上岗，保证竞争上岗的效果。继续探索分类管理的思路，研究起草《专业技术类公务员管理办法》。改进考核制度，积极做好加强和改进党政机关考核工作的试点。搞好配套改革，抓紧制定降职、辞职、辞退的配套措施，推动公务员社会养老、医疗等社会保障制度建立。

2、以强化竞争激励机制为重点，推动公务员制度的完善。第一，完善考试录用制度，加强对应试者行政能力、潜力的测评。完善公务员录用考试制度，探索建立分级分类考试体系，创新考试组织方式。第二，要规范竞争上岗的程序和考试内容，探索完善竞争上岗的科学方法，为优秀公务员的成长铺设“快车道”。第三，改进考核制度，激励公务员奋发向上。第四，优化竞争激励机制的氛围。抓紧制定降职、辞职、辞退的配套措施，推动公务员社会养老、医疗、失业等社会保障制度建设。加强舆论宣传，促进观念转变，营造有利于竞争激励机制的良好环境。

3、以能力建设为核心，深化培训制度。加强公务员能力建设，要扩大培训规模，确保全员轮训，五年内将全体公务员轮训一遍。创新方法，提高培训质量，大胆探索、积极采用双讲式教学、情景模拟、案例教学等先进的培训方法。同时整合培训资源，加强基础建设。坚持培训与使用相结合，健全激励约束机制，增强培训约束机制的刚性，做到“不培训不上岗，不培训不任职，不培训不提拔”。

4、根据不断变化的情况，勇于创新管理制度。要在巩固、健全并实施好现行制度的同时，着眼于全局，着眼于长远，针对新情况，研究新问题，勇于创新，使公务员制度充满活力和旺盛的生命力。要把握重点，突出关键环节：一是从完善制度入手，根据新形势、新情况，对公务员制度内容进行细化、补充，对公务员管理的重点环节进行探索；二是；围绕队伍建设这个目标，在公务员能上能下、能进能出和提高素质等方面，大胆尝试，摸索经验；三是以解决人民群众和公务员关注的热点、难点问题为重点进行创新；四是及时归纳、总结新的做法和经验，对较为成熟的制度大力推广；对带有方向性，还不具备普遍推广条件的，要循序渐进地扩大试点，在试点中不断充实和完善。

第五篇：公务员聘用制度研究

公务员聘用制度研究

摘要：公务员聘用制度是我国公务员制度中的一种新制度。公务员聘用制度不同于普通

公务员制度，也不同于我国部分地区推行的政府雇员制度，是机关通过合同选拔、任用公务

员的一种人事管理制度。公务员聘用制度有着重大的意义，同时也存在在不少的问题。

关键词：公务员 聘用制度

英国是世界上最早建立文官制度的国家，由于文官地位稳定、优越、层层对上负责，在很大程度上卷怠了许多人的事业进取心，这造成了文官的思想保守、官僚注意滋生、办事效率低下，而进二十年来国外公务员管理越来越多采用了聘用制，究其原因，主要是引用现代企业对人员采用合同制管理的经验，弥补委任制之不足，消除长期实行委任制带来的公务员能进不能出、缺乏活力等负面影响。

在我国，聘任制最早适用于“三资”企业，尔后国有企业应用，逐步推广到事业单位、乡镇党政机关以及其他单位。自20世纪80年代起，我国开始实行乡镇干部聘用制作为契约合同管理的聘用制，其所具有的优越性远超其初衷，因而成为干部人事制度改革的重大举措在全国推行。

一、事业单位聘用制度的具体内容：

1、事业单位聘用制度的含义 聘用制度又称为聘用制，是事业单位与职工按照国家有

关法律、政策，在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘用合同，明确聘用单位和受聘人员与工作有关的权利和义务的用人方式。它主要包括公开招聘、签订聘用合同、定期考核、解聘辞聘等制度。

2、事业单位公务员聘任制的特点

（1）合同管理。机关聘任制公务员的管理主要是依据公务员法和聘任合同进行的。是

根据合同的规定履行职责，享受相应的待遇。

（2）平等协商。机关和应聘人员的地位是平等的。在签定聘任合同以后，虽然机关与

聘任制公务员的关系已经变成隶属关系，但双方仍然可以通过协商一致，变更或者解除聘任合同。

（3）任期明确。聘任制公务员都有明确的聘任期限，公务员法规定为1至2年。聘任

期满，任用关系自然解除。需要时，可以约定续聘。

二、事业单位公务员聘用制度的范围及形式

事业单位（含实行企业化管理的事业单位）除按照国家公务员制度进行人事管理的以及

转制为企业的以外都要逐步试行人员聘用制度。

1、试行人员聘用制度的事业单位中，原固定用人制度职工、合同制职工、新进事业单

位的职工，包括工勤人员都要实行聘用制度。

2、事业单位的党群组织专职工作人员，在已与单位明确了聘用关系的人员范围内，按

照各自章程或法律规定产生、任用。

聘用制基本上是三种形式：

②身份的聘用，如工人身份聘用为干部；

②岗位的聘用，如聘任到某个领导职位、工作岗位或专业技术岗位；

③基本用人(用工)关系的聘用，有的称之为全员合同聘用制或全员聘用合同制、全员聘

用制。

三、事业单位聘用制度的原则和程序 建立和推行事业单位人员聘用制度，要贯彻党的干部路线，坚持党管干部原则；坚持尊重知识、尊重人才的方针，树立人才资源是第一资源的观念；坚持平等自愿、协商一致的原则；坚持公开、平等、竞争、择优的原则；坚持走群

众路线，保证职工的参与权、知情权和监督权。人员聘用的基本程序是：①公布空缺岗位

及其职责、聘用条件、工资待遇等事项。②应聘人员申请应聘。③聘用工作组织对应聘人员的资格、条件进行初审。④聘用工作组织对通过初审的应聘人员进行考试或者考核，根据结

果择优提出拟聘人员名单。⑤聘用单位负责人员集体讨论决定受聘人员。⑥聘用单位法定代

表人或者其委托的人与受聘人员签订聘用合同。

四、事业单位公务员聘用制度的意义

1、满足机关用人需求。面临着信息化、全球化和政府活动日益复杂化的形式下，现代社

会对政府公共服务的要求越来越高，政府事物愈加多变，但目前由于知识和视野的限制，政

府的现有人员无法满足需求。同时因公务员的职级工资制无法为特殊岗位需要的专业人才单

独规定工资水平，公务员制度的职位分类和酬薪体系缺乏灵活的激励机制，使得公务员队伍

中具有专业技术的人才严重流失，如在中央国家机关、外语、国际经济、国际法、国际金融、国际贸易、涉外审计等涉外专业，其中流失比重最大的是政府急需的专业人才。导致政府

机关的人才资源结构性矛盾比较突出。公务员聘任制弥补了政府专业人才的不足，优化了胜

负的人才结构，形成了多层次的政府人才队伍。

2、降低了机关用人成本，提高了政府行政效率。公务员聘任制有于助降低机关用人成本，机关可直接招聘适当人选，不必经过严格的考试录用和长期的培养，同时，公务员聘用关系

终止后聘任制公务员即与机关脱离关系，机关免去了“进一个人就要终身负责”的后顾之忧。

同时，还有助于提高政府行政效率。传统的非聘任制公务员大多是通用型人才，但缺乏适应

政府工作的特殊岗位的专业技术技能，公务员的素质决定着政府的管理水平和效率，而聘任

制下的公务员是某些领域某行业的优秀人才，处理大量专业性的行政事务会有更高的效率。

另外，公务员聘任制的职位根据职位的性质、责任和难易程度进行分类，因事设岗、因岗用

人，岗位职责清楚、任职条件明确，有利于调动公务员的积极性、创造性，从而也有利于提

高政府的工作效率。

3、健全了机关用人机制，促进公务员制度进一步改革。聘用制使机关单位使用人的方式

更加科学合理，更加人性化和弹性化。传统的公务员制度很难使得机关单位面向社会全面化，不能随时从社会上吸收更多的优秀人才和吸收多样的思维方式、专业技能，不能满足政府公

共管理对专业人才的需求，致使公务员队伍人员结构的固化与僵化，造成公务员制度缺乏灵

活性与新陈代谢机制不畅等诸多弊病。党的十六大报告中指出，要努力形成广纳群贤、人尽

其才、能上能下、充满活力的用人机制。公务员聘任制打破了传统公务员制度用人“唯资历

论”、“唯亲疏论”的观念，将政府公务员职位的常任制与非常任制结合起来，使政府用人

观念更加合理化、理性化。公务员聘任制拓宽了机关选人、用人渠道，改善了机关的用人方

式，解决了公务员能进不能出、能上不能下的人事制度上的弊端，使人才流动更加合理，健

全了用人的机制，并且为我国公务员制度的未来改革指明了方向，将促进我国公务员制度的进一步改进。

4、完善了公务员制度的救济体系。传统的公务员制度中公务员与机关发生了纠纷，只能

进行申请复核、申诉、向上级行政机关或行政监察机关提出控告，不能向法院提起诉讼。这

些有限的行政救济，不仅缺乏透明度和公开性，而且由于程序上的不公正，很难做到对所诉

内部行政行为的进行公正而彻底的救济。“人类社会最好的结局就是司法审判”。公务员聘任

制将司法救济纳入了公务员的救济体系，聘任制公务员对人事仲裁决定不服，可以向人民法

院提起诉讼，是对行政救济内在局限性的有效补充，完善了公务员权利救济体系

五、事业单位聘任制存在的问题

在实践中，虽然我国在20多年前就有地方实行了公务员聘任制，但却因为没有具体的法律依据，各地做法不一，实践中也出现了很多问题。虽然这次《公务员法》对公务员聘任

制作了专章规定，但所作的规定比较原则和抽象。公务员聘任制存在着很多问题。

1、可聘用的职位不明确。聘用制度适用于两类职位，一类是专业性较强的工作岗位，另

一类是辅助型职位，对那些是专业性强，那些是辅助形职位缺乏具体而又明确的规定。

2、聘任程序不完善。公务员法定机关可以采取两种方法选拔合适的聘任人员：一种是公开

招聘，另一种是直接选聘。公开招聘可以采用公务员考试录用程序进行，但是直接选聘却没

有相关的程序规定，才操作中可能引发腐败。

3、聘任工资、福利、保险等无具体规定。公务员法规定聘任制公务员按照国家规定实行

协议工资制，但是有关聘任制公务员协议工资如何确定，福利、保险等如何确定，都没有具

体的法律规定。

4、人事争议仲裁规定不明确。公务员法规定建立人事争议仲裁制度，但却有多处规定不

明，人事仲裁委员会是常设机关还是根据需求临时设立；如果是常设机关，那么应该设置在省、地、市、县的哪一级政府里面；如果是根据争议的发生而临时设立的机构，那么它的公

正性、权威性如何保证；还有如果对仲裁不满意，应该向哪一级的法院提起诉讼；这些在《公

务员法》的规定都不明确。

5、对聘任合同的司法救济存在的问题。公务员法规定聘任制公务员对人事仲裁决定不服，可以向人民法院提起诉讼，现行行政诉讼法明确把因“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”引起的争议排除在受案范围之外。即便将其列入行政诉讼的受案范围内，也存

在问题：首先，由于我国关于公务员聘任制聘任合同的法律法规不健全，即使诉讼到法院，法院又依据哪些法律文件来作出公平公正的判决；其次，因聘任合同的履行发生争议而提起

诉讼的既可能是公务员一方，也可能是用人机关一方。此外，对聘任合同的司法救济，在审

查范围、举证责任、证明标准等方面还存在很多问题。

六、对策和建议

1、明确聘任制的使用范围。聘任制使用于两类职位：一类是专业性较强的岗位，包括领

导职位和非领导职位，其特点是与机关的高效运行密不可分，而且具备较高的专业知识。另

一类是辅助型职位，这类职位事务性较强，在机关工作中处于辅助地位，这部分工作的社会

通用性较强，可与人才市场相衔接，降低用人成本。

2、聘任人员的产生方式。事业单位可采用2种方法选拔合适的聘任人员：一种是公开招

聘，公开招聘采用公务员考试录用的程序的进行。另一种是直接选聘，直接选聘是与符合招

聘条件的人员直接签定聘用合同。两种方式都应该坚持公开、公平、竞争、则优的用人原则。

3、聘任合同的签定及合同内容。签定聘任合同应当坚持平等自愿、协商一致的原则，采

用书面形式进行，非书面的聘任合同无效。聘任合同应具备以下几个聘任条款：一是合同期

限，二是职位和其职责要求，三是工资、福利和保险待遇，聘用制的员工工资实行协议工资

制，四是违约责任。

4、科学定编设岗。实行公务员聘任制，必须在编制限额和工资限额内。因此，推行公务

员聘任制治理，科学定编设岗是前提和保证。定编设岗要适应市场经济的要求，从人力资源

合理配置的高度，围绕单位的发展中心和整体目标进行认真研讨。

5、建立业绩评价体系，加强岗位绩效考核。目前的公务员考核，普遍存在考核缺乏明确的目的，通常使考核流于形式，起不到激励约束作用。公务员聘任制使考核有了明确定位，即考核结果作为公务员续聘、解聘或者调整岗、薪资的重要依据。因此建立公务员绩效考核

体系，加强岗位绩效考核是公务员聘任制顺利运行的重要保证。岗位绩效考核就是要通过收

集、分析、评价聘任制公务员在其工作岗位的工作表现和工作成果，实现公务员工作业绩客

观、科学、公正地考评，从而公平处理公务员的待遇、续聘、解聘等问题。建立以定量考核

为主的业绩评价系统，依据人力资源规范治理的目标和职位序列要求，对岗位进行分类。在岗位分析和研究的基础上，相应制定“岗位责任书”，说明书要对不同的岗位目标、任职要

求、职责范围、行为规范进行具体说明。考核内容应当与岗位的实际需要相符合，并区分优秀、称职、基本称职、不称职不同等级的具体行为。此外，也可采用实行领导考核与群众评议相结合、考核工作实绩与考核工作态度相统一的综合考评办法，采取“个人诉职、量化打分、综合评估”等步骤实施，最后按得分确定不同等次。

6、改革支配办法，实行协议工资制。收入分配是否合理，直接关系到聘任制公务员的经济利益，也关系到公务员聘任制治理改革的成功与否。工作作为物质利益的主要表现形式，也是调动聘任制公务员积极性的主要手段。对聘任制公务员采用协议工资制，实现工资报酬由档案工资向以岗定酬的转变。在协议工资实际操作中，工资数额应完全取决于劳动关系双方的意愿，在劳动力人才市场交易法则的指导下，由聘用单位根据其工作岗位的性质、工作量大小、工作难易程度等因素与其协商确定，并在聘用合同中予以明确。其基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和住房公积金等应按国家和地方关于机关公务员的标准执行。采取协议工资形式确定聘任制公务员的待遇，不仅切合实际，又灵活简便，还可以每年进行调整，具有较强的实用性。

7、实行人事代理，重视和完善社会保障。推行公务员聘任制，目的是增强机关单位活力，提高整体效能。途径是通过推行聘用治理，破除身份终身制，新聘任公务员一律实行人事代理，其人事关系和档案由人才市场服务机构代理，使“单位人”变“社会人”，实现人力资源社会化。在聘用过程中，合同期满或签约双方约定的聘用终止条件出现时，合同即行终止；合同期满，经双方协商同意可以续聘，续聘必须重新签订聘用合同并签证；终止合同的聘任制公务员进入劳动力市场或人才市场自主择业。聘任制公务员与所在机关因履行聘任合同发生的争议，可以通过人事争议仲裁委员会进行裁决，根据合法、公正、及时处理的原则，依法维护争议双方的合法权益。另外，健全和完善社会保障，尤其要提供政策规定的失业保险、养老保险和医疗保险。对解聘人员，应给予充分关怀，除了给予经济补偿外，还要积极帮助和指导他们寻求新的工作岗位。

参考文献： [1]徐银华《公务员法要论》 [2]宋斌《政府部门人力资源开发》 [3]朱育和《中国公务员制度》 [4]徐颂陶《回眸中国人事制度改革28年》 [5]广东省人事与人才科学研究所课题组《关于部分地区推行政府雇员制的研究报告》 [6]《中华人民共和国公务员法》