从我省农村税费改革看农村公共财政建设

第一篇：从我省农村税费改革看农村公共财政建设

一、农村公共产品的初步界定

公共产品相对私人产品而言，主要是满足社会公共需要，同时具有非竞争性和非排他性的特点，无法完全或不能完全由市场调节，无法由私人提供。就农村居民的国民性质而言，应该享受同城市居民均等的公共产品服务，从这个意义上说，农村公共产品的界定同城市一样。然而在我国，由于农业是国民经济基础产业和弱质产业，加之

农民是低收入、低积累的弱势群体，因此，农村公共产品的范围界定相对城市来讲要宽一些。从农村发展的现实情况看，由公共财政提供的公共产品主要包括两类。一类是纯公共产品，包括农村基层政府行政管理、社会治安、农村义务教育、农村公共基础设施、生态环境建设和保护、农村公共卫生等；另一类是准公共产品，即农村医疗救助、农村社会保障、农村科技文化等。长期以来，我国农村公共产品的供给基本上沿用的是人民公社时期的供给体制，主要表现为以制度外财政为主的公共资源筹集制度和“自上而下”的制度外公共产品供给决策机制。在这种供给模式下，由于乡（镇）级政权被赋予过多的经济、社会职能，通过制度内筹集的公共资源除了维持乡（镇）级政权的基本运转外已所剩无几，其对辖区内公共产品的供给就只能采取制度外筹集的方式，主要依靠向农民收费、集资、摊派和罚款等形式来筹集公共资源。这既加重了农民负担，又由于其筹集数量有限和“自上而下”的供给决策机制特征所导致的管理、使用上的不规范，使这些公共资源大多并未被用于农民急需的公共产品的提供上。相反，在“建设财政”的诱导下，这些制度外筹集的公共资源却被以各种名义用于发展地方经济，造成一边是农民负担日趋沉重，一边是农村公共产品严重短缺；一边是城乡差距日益扩大，一边是乡镇财政巨额负债。于是，以减轻农民负担为切入点的农村税费改革出笼了，藉此既减轻农民负担，缓和农村矛盾，稳定农村，又通过农村税费改革反过来挤压、推动乡镇机构改革。从我省这几年的农村税费改革情况看，农民负担有了极大的减轻，乡镇机构改革也取得了一定的成效，可以说前一个目标已基本达到，而后一个目标的实现还任重而道远。

二、农村税费改革后我省农村公共财政建设情况

（一）农村公共基础设施方面

近年来，我省先后组织实施了“欠发达乡镇奔小康工程”、“乡村康庄工程”等项目，优先解决农村公共产品供需中的突出矛盾。据统计，“欠发达乡镇奔小康工程”2004年当年全省用于公益设施建设和社会事业资金达1.34亿元；“乡村康庄工程”自2003年实施以来的两年中，全省新建、改造和硬化通乡、通村公路23351公里，全省等级公路通村率达到73、通村公路硬化率达到66，分别比工程实施前提高11个和13个百分点。

（二）农业生产条件和农村生态环境建设情况

近五年来，全省累计投入水利建设资金400多亿元，新建沿海标准海塘1280公里、钱塘江江堤1070公里，完成了1580多座病险水库的除险加固，大大改善了我省的水利条件与防汛抗灾能力。与此同时，我省加大了生态省建设力度，2000年省财政建立了生态公益林建设专项资金，重点扶持钱塘江等八大水系上游的封山育林、退耕还林和高标准平原绿化。四年来省财政共安排林业专项资金3.2亿元，其中生态公益林建设资金2.0亿元。

（三）农村公共卫生情况

我省农村医疗卫生工作在全国一直处于领先地位。经过多年的努力，我省的人群主要健康指标处于全国领先水平。农民平均期望寿命已达74.97岁，孕产妇死亡率为14.44/10万，比全国平均水平低28.76个十万分点；农村卫生厕所普及率和自来水普及率分别达到67.75和83.7，分别高出全国平均水平21个和30个百分点，是全国惟一的农村改水先进省。此外，我省在全国率先完成疾病预防控制体制和卫生监督执法体制的改革，建立了省、市、县三级卫生监督执法体系和疾病预防控制体系，农村公共卫生服务能力明显增强。

（四）农村义务教育情况

2003年全省农村义务教育支出达105.54亿元，占全省教育经费总支出的26.7，比改革前的2000年增长了34.75亿元，年均增幅为49％，大大高于同期全省财政支出增长速度。与此同时，省财政还建立省对下财力转移支付制度，主要包括工资性补助、农村税费改革补助、一般性转移支付补助、农业税停征补助等等。经过多年的发展，农村义务教育基本实现了“保工资、保运转、保安全、保公平”的目标，城乡、区域间教育差距正在逐步缩小。

（五）农村社会保障情况

目前，我省已初步建立了城乡一体化的最低生活保障制度、被征地农民社会保障制度、新型农村合作医疗制度及医疗救助制度、城镇“三无”和农村“五保”对象集中供养和贫困家庭子女免费入学等“新五保”制度，社会保障体系向农村稳步延伸。据统计，2004年末，我省低保支出已达到4.17亿元，享受最

第二篇：从我省农村税费改革看农村公共财政建设

一、农村公共产品的初步界定

公共产品相对私人产品而言，主要是满足社会公共需要，同时具有非竞争性和非排他性的特点，无法完全或不能完全由市场调节，无法由私人提供。就农村居民的国民性质而言，应该享受同城市居民均等的公共产品服务，从这个意义上说，农村公共产品的界定同城市一样。然而在我国，由于农业是国民经济基础产业和弱质产业，加之农民是低收入、低积累的弱势群体，因此，农村公共产品的范围界定相对城市来讲要宽一些。从农村发展的现实情况看，由公共财政提供的公共产品主要包括两类。一类是纯公共产品，包括农村基层政府行政管理、社会治安、农村义务教育、农村公共基础设施、生态环境建设和保护、农村公共卫生等；另一类是准公共产品，即农村医疗救助、农村社会保障、农村科技文化等。

长期以来，我国农村公共产品的供给基本上沿用的是人民公社时期的供给体制，主要表现为以制度外财政为主的公共资源筹集制度和“自上而下”的制度外公共产品供给决策机制。在这种供给模式下，由于乡（镇）级政权被赋予过多的经济、社会职能，通过制度内筹集的公共资源除了维持乡（镇）级政权的基本运转外已所剩无几，其对辖区内公共产品的供给就只能采取制度外筹集的方式，主要依靠向农民收费、集资、摊派和罚款等形式来筹集公共资源。这既加重了农民负担，又由于其筹集数量有限和“自上而下”的供给决策机制特征所导致的管理、使用上的不规范，使这些公共资源大多并未被用于农民急需的公共产品的提供上。相反，在“建设财政”的诱导下，这些制度外筹集的公共资源却被以各种名义用于发展地方经济，造成一边是农民负担日趋沉重，一边是农村公共产品严重短缺；一边是城乡差距日益扩大，一边是乡镇财政巨额负债。于是，以减轻农民负担为切入点的农村税费改革出笼了，藉此既减轻农民负担，缓和农村矛盾，稳定农村，又通过农村税费改革反过来挤压、推动乡镇机构改革。从我省这几年的农村税费改革情况看，农民负担有了极大的减轻，乡镇机构改革也取得了一定的成效，可以说前一个目标已基本达到，而后一个目标的实现还任重而道远。

二、农村税费改革后我省农村公共财政建设情况

（一）农村公共基础设施方面

近年来，我省先后组织实施了“欠发达乡镇奔小康工程”、“乡村康庄工程”等项目，优先解决农村公共产品供需中的突出矛盾。据统计，“欠发达乡镇奔小康工程”2004年当年全省用于公益设施建设和社会事业资金达1.34亿元；“乡村康庄工程”自2003年实施以来的两年中，全省新建、改造和硬化通乡、通村公路23351公里，全省等级公路通村率达到73%、通村公路硬化率达到66%，分别比工程实施前提高11个和13个百分点。

（二）农业生产条件和农村生态环境建设情况

近五年来，全省累计投入水利建设资金400多亿元，新建沿海标准海塘1280公里、钱塘江江堤1070公里，完成了1580多座病险水库的除险加固，大大改善了我省的水利条件与防汛抗灾能力。与此同时，我省加大了生态省建设力度，2000年省财政建立了生态公益林建设专项资金，重点扶持钱塘江等八大水系上游的封山育林、退耕还林和高标准平原绿化。四年来省财政共安排林业专项资金3.2亿元，其中生态公益林建设资金2.0亿元。

（三）农村公共卫生情况

我省农村医疗卫生工作在全国一直处于领先地位。经过多年的努力，我省的人群主要健康指标处于全国领先水平。农民平均期望寿命已达74.97岁，孕产妇死亡率为14.44/10万，比全国平均水平低28.76个十万分点；农村卫生厕所普及率和自来水普及率分别达到67.75%和83.7%，分别高出全国平均水平21个和30个百分点，是全国惟一的农村改水先进省。此外，我省在全国率先完成疾病预防控制体制和卫生监督执法体制的改革，建立了省、市、县三级卫生监督执法体系和疾病预防控制体系，农村公共卫生服务能力明显增强。

（四）农村义务教育情况

2003年全省农村义务教育支出达105.54亿元，占全省教育经费总支出的26.7%，比改革前的2000年增长了34.75亿元，年均增幅为49％，大大高于同期全省财政支出增长速度。与此同时，省财政还建立省对下财力转移支付制度，主要包括工资性补助、农村税费改革补助、一般性转移支付补助、农业税停征补助等等。经过多年的发展，农村义务教育基本实现了“保工资、保运转、保安全、保公平”的目标，城乡、区域间教育差距正在逐步缩小。

（五）农村社会保障情况

目前，我省已初步建立了城乡一体化的最低生活保障制度、被征地农民社会保障制度、新型农村合作医疗制度及医疗救助制度、城镇“三无”和农村“五保”对象集中供养和贫困家庭子女免费入学等“新五保”制度，社会保障体系向农村稳步延伸。据统计，2004年末，我省低保支出已达到4.17亿元，享受最低生活保障的低保人数61.5万人，其中城镇8.8万人，农村52.7万人。全省已有81个县（市、区）共计2031.83万人参加新型农村合作医疗，有4.97万孤寡老人实现集中供养，“五保”和“三无”集中供养率分别达81.88%和90.57%。

（六）农民减负情况

据统计，2004年全省乡级以上政府及部门收取的由农民直接负担的税费为0.36亿元，比改革前减少26.89亿元；村级收取的村公益事业资金4.市的3.38倍，人均生产总值是2.65倍，财政总收入是3.41倍。因此，我们在制定农村公共服务和小康建设目标和政策时，要承认发达地区与欠发达地区经济发展的差异和不平衡性，在这个基础上，区别对待，分类、合理设计和制定各地区农村公共服务建设目标、标准等指标，绝不能一刀切。

（五）区分轻重缓急，统筹兼顾，突出解决主要矛盾

随着生活水平的提高，农民既有生理意义上的需求，包括衣、食、住、行等，也有生存需要之上的发展需要得到实现的问题。发展需要不仅包括生理意义上的需求延伸，如健康、休闲等，而且包括社会意义上的需要，如提高文化水平、掌握更多社会竞争技能、实现自己的理想抱负等，即促进人的全面发展。在我省部分欠发达地区的农村，公共产品和公共服务短缺的问题非常严重，根据我省现有的财政经济实力要解决人口和幅员面积占绝大多数的农民问题、农村问题，难度很大，任务十分艰巨。在思想认识上，既不能悲观丧气，看不到希望；也不能盲目乐观，幻想一朝一夕就能解决问题。要做好打硬仗、打持久战的思想准备。在策略上，要着眼长远，立足当前，分清缓急，有先有后，统筹兼顾，逐次解决。

（六）政策的系统设计问题

“三农”问题具有全局性、系统性，解决“三农”问题需要各方面相互配合；从“三农”自身看，要把解决“三农”问题作为一个整体来考虑。目前涉及农村公共产品和公共服务提供的部门较多，资金渠道、部门支持政策也比较多，但缺乏系统性和整体协调性，资金投入分散现象严重，政策之间相互制约现象也时有发生，影响了公共财政覆盖农村的有效性。因此，需要系统设计农村公共财政政策，整合和优化农村公共财政资源配置，统一领导，统一规划，配套推进，协调发展。

五、加快农村公共财政建设的政策建议

农村公共财政建设滞后是长期形成的，加快建设农村公共财政也不能一蹴而就。那种试图通过一朝一夕的努力，在农村建成完整的公共财政体系，既不可能，也不现实。全省各级财政部门必须按照党的十六届五中全会提出的“建设社会主义新农村”的战略目标和统筹城乡经济社会发展的要求，循序渐进、稳扎稳打，不断加快农村公共财政建设，促进城乡经济社会协调发展。

（一）转变观念，调整支出结构，加大公共财政对农村的投入力度

按照统筹城乡社会经济协调发展的要求，从思想观念上实现“两个转变”：一是由过去的农村支持城市、农业支持工业向城市反哺农村、工业反哺农业转变，加大各方面的支农力度，推进现代农业建设；二是要调整公共财政资源的分配格局，积极推行财政支出管理体制改革，逐步实现公共财政覆盖农村并向农村倾斜，实现城乡的均衡发展。财政支出结构的调整，需要在存量和增量上做文章，重点是增量调整，逐步加大解决“三农”问题的投入力度。

（二）调整完善转移支付体系和县乡财政体制

鉴于目前我省各地区经济发展水平差距过大和省级财政财力较为有限等现实约束条件的存在，现阶段我省转移支付体系的规范与完善只能采取分类实施、分步实现的现实优化途径。所谓的分类实施，就是把政府各项公共产品与服务，按照经济社会发展需要的轻重缓急分别设定一个初步实现均等化的先后顺序；所谓分步实现，则是把各类公共产品与服务的均等化发展过程，从初级到高级划分为若干阶段，确定一个由低向高、逐步实现最高目标的发展规划。当前，应首先确保农村基层政权运转与农村义务教育这一最低标准与要求的实现。在此基础上，再不断提高农村公共产品与服务的水平，不断缩小其与城市之间的差距。同时，调整完善县乡财政体制。对全省乡镇财政体制分三种类型进行指导：由乡镇改为街道办事处的，在财政管理上视为县（区、市）级政府派出机构，不再设立一级财政；经济发达、财政收支规模较大，或者具有明显集聚辐射作用的中心镇，要进一步完善财政体制和规范财政管理，赋予更多的责权利，更好地发挥中心镇的作用；对经济欠发达、收支规模较小的乡镇，可积极实施“乡财县管”的办法，由县级财政进行规范管理。

（三）以市场化手段，拓宽新的融资渠道

对于关系农民生产生活的准公共产品，应当通过明晰产权的方式引入多种供给方式。由于准公共产品同时具有公共产品性质与私人产品性质，对其私人产品性质，可以通过收费来弥补其成本。该类公共产品的供给可以采用公退民进，民办公助的方式，由政府通过补贴等方式鼓励民间资本参与公共产品供给。要保证私人资本的产权收益及居民合法的私产以激励私人投入。

（四）推进基层民主建设，建立“自下而上”的公共产品决策和表达机制

我国幅员辽阔，不同地区的公共产品供给现状千差万别，采取同一标准，统一提供农村公共产品，忽视农民对公共产品不同的需求，必然难以达到理想的效果。因此，如何准确地掌握不同地区、不同经济发展阶段农民对农村公共产品的真实需求就显得尤为重要。实践证明，通过加强农村基层民主制度建设及采取抽样调查、“一事一议”等方法，建立一套“自下而上”与“自上而下”相结合的需求表达机制，鼓励农民参与农村公共产品的决策制定与执行，形成政府与农民共同决策模式，是保证农村公共产品有效供给的重要措施。

（五）转变乡镇政府职能，加快乡（镇）村布局调整

要在科学划分和合理界定乡镇职能，即明确乡镇政府“该干什么”和“不该干什么”的基础上，适应市场经济发展和加强“三农”工作的要求，重点发挥好乡镇的社会管理和公共服务职能，尤其要把工作重心转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来，实现由“干预型政

第三篇：从农村税费改革走向农村综合改革

从农村税费改革走向农村综合改革 ——纪念农村税费改革十周年

财政部副部长 张少春

农村税费改革是继土地改革、家庭联产承包责任制之后，新中国第三次重大的农村制度变革。2006年全国取消农业税标志着农村税费改革取得了重要成果，并由此转入了一个新的发展阶段——农村综合改革阶段。其核心是促进上层建筑变革，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题，不仅涉及经济领域，而且涉及政治、社会、文化等领域，是一次重大的制度创新和社会变革。回顾总结从农村税费改革到农村综合改革的历程与经验，进一步统一思想，提高认识，深化农村综合改革，对推进农业现代化、加快社会主义新农村建设具有重要意义。

一、农村税费改革取得了重要历史性成效

2000年党中央、国务院做出了进行农村税费改革的重大决策，并率先在安徽全省和其他省份的部分县市开展试点。2003年在全国全面推开。2006年全国取消农业税，在中国历史上延续了2600年的农业税终于走进了“历史博物馆”，以此为标志，农村税费改革取得了重要历史性成效。1.大幅度减轻了农民负担。农村税费改革在正税清费的基础上，逐步取消了农业税、农业特产税及其附加，以及牧业税、屠宰税，乡统筹、村提留和各种专门面向农民征收的政府性基金、行政事业性收费等；同时，清理整顿各种摊派和达标升级活动，有效遏制了农村“三乱”现象。据统计，2006年取消农业税后，与农村税费改革前的1999年相比，全国农民每年减轻负担1250多亿元，人均减负140元左右。在此基础上，着手解决一些行业性、区域性农民负担问题。从2006年开始实行国有农场税费改革，取消了在土地承包费外由农工自行缴纳的农业税和在土地承包费内由国有农场统一缴纳的农业税，免除了农工承担的类似农村“乡镇五项统筹”的收费，共减轻国有农工负担62亿元，惠及农工1856万人。从2007年开始实施大湖区农民负担综合改革，共减轻洞庭湖等大湖区农民负担23亿元，惠及农民2616万人。同时，启动清理化解农村义务教育“普九”债务试点，探索解决乡村债务问题，消除农民负担反弹的隐患。到2010年10月底，全国共化解债务约650亿元，惠及农村债权人约190万人。

2.优化了国民收入分配结构。农村税费改革在减轻农民负担、做到少取甚至不取的同时，还推动了各级政府对“三农”投入的大幅增长，实行了对种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购臵补贴、农资综合补贴以及退耕还林补贴等一系列支持政策。经过这些年的探索和完善，以改善农村公共服务和增加农民收入为重点，投入稳定增长，减税补贴等多种政策工具并用，操作比较规范的强农惠农财税政策体系初步形成，标志着国家与农民分配关系发生了根本性变化，对增加农民收入，搞活农村经济，调整优化国民收入分配结构，促进社会公平正义发挥了重要作用。据统计，2009年全国各级财政对“三农”的总投入达到了20043亿元，占财政总支出的26.3%，其中中央财政安排的“三农”支出为7253亿元，是2003年的3.4倍。在这些投入中，各级财政安排的农村税费改革转移支付资金超过了1030亿元，其中中央财政安排了782亿元。

3.推动了农村上层建筑的调整和完善。为巩固改革成果，推动解决导致农民负担过重的深层次问题，各地积极推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制、集体林权制度等改革，推动了农村上层建筑的调整和完善。通过改革，精简优化了乡镇机构和人员，加快了乡镇政府职能转变，规范了乡镇干部的行政行为，提高了为农服务的意识和能力；实施农村义务教育经费保障机制改革，逐步建立了以县为主的管理体制和以政府投入为主的经费保障机制，增加了政府对农村义务教育的投入，促进了城乡义务教育均衡发展；在完善缓解县乡财政困难奖补政策的基础上，初步建立了县级基本财力保障机制，推进了“省直管县”财政管理体制和“乡财县管”财政管理方式改革试点；全面开展集体林权制度改革，初步理顺了集体林权关系。这些改革及其所取得的成果为下一步深化农村综合改革打下了坚实基础。

4.推进了农村民主机制建设。适应农村发展的新形势，按照村民自治、民主管理的要求，在农村税费改革中制定和实施了一事一议筹资筹劳制度，对村内农田水利基础设施、道路、植树造林等集体生产公益事业建设所需投入，由村民大会民主讨论决定，一事一议，实行村务公开和村民监督，对村民每年的筹资筹劳额度进行上限控制。为充分发挥一事一议筹资筹劳制度的作用、促进村级公益事业发展，2008年，中央决定在河北、黑龙江、云南开展村级公益事业一事一议财政奖补试点，随后试点范围迅速扩大，到2010年已覆盖到了27个省份。从地方实践情况来看，奖补试点大大激发了村民参与村内公益事业建设的积极性，不仅带动了村民自治和农村集体事务的规范化管理，促进了农村基层民主政治建设，而且有效转变了基层干部的思想观念和工作方式，增强了基层工作的透明度，减少了基层干部群众的摩擦和矛盾，从制度上推动了基层党风廉政建设。

回顾农村税费改革历程，取得的成果来之不易，积累的经验弥足珍贵，主要包括：始终坚持体制机制创新，解决上层建筑不适应生产力发展的某些深层次问题，着力构建有利于科学发展的农村体制机制；始终坚持从解决群众反映最强烈、阻碍生产力发展最突出的问题入手，切实保护农民的物质利益和民主权利；始终坚持从实际出发，正确处理改革、发展和稳定的关系，兼顾各方面的利益和对改革的承受能力，不断完善改革政策，切实做到积极稳妥；始终坚持加强领导和走群众路线相结合，尊重实践，尊重群众，充分调动农民的积极性和主动性，形成改革合力。

二、从农村税费改革走向综合改革的历史必然

农村税费改革虽然取得了重大成果，但影响农村持续健康发展的一些深层次问题还没有完全解决，农民负担反弹的压力依然存在。在2006年全国农村综合改革工作会议上，温家宝总理指出，取消农业税以后要不失时机地推进农村综合改革，主要解决农村上层建筑与经济基础不适应的某些深层次问题，完善农村经济体制、政治体制和社会管理体制。这些深层次问题主要包括：

1.基层行政管理体制改革不到位，与社会主义新农村建设的要求不相适应。乡镇是党在农村全部工作的基础，是政府管理农村、服务农民的直接载体。乡镇机构改革是巩固农村税费改革成果的一项根本措施，直接关系到农村税费改革的最终成败。目前，我国农村基层行政管理体制还存在不少问题，乡镇政府职能转变不到位，仍管着一些不该管、管不了、管不好的事，基层政府的社会管理和公共服务效能还没有充分发挥出来；乡镇政府依法行政能力有待加强，部分乡镇干部的管理理念和工作方法难以适应新形势发展的要求；一些地方的乡镇机构改革进展较慢，人员精简不到位，开支较大，运转较为困难，“生之者寡、食之者众”的问题还没有从根本上解决。这些问题说明，目前的基层行政管理体制与构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的要求相比，还有较大差距。

2.县乡财政比较困难，公共服务保障能力偏弱。县乡财政是国家财政的基础，是基层政府履行职能的重要财力保障，也是落实国家惠农支农政策的载体，大部分农村公共产品的供给需要通过县乡财政来承担。由于历史和现实的原因，目前我国不少县乡财政还比较困难，自有财力增长较慢；县乡财政支出结构不合理，对农村经济社会发展的支持力度不够；省以下财政管理体制不完善，县乡政府的财权与事权还不相匹配；财政管理基础工作和基层财政建设比较薄弱，特别是财政支农资金“碎片化”问题较为突出，条条分割，使用分散，难以发挥综合效益。这些问题都与全面建设小康社会、实现城乡经济社会发展一体化的要求不相适应，影响了基层政府公共服务职能的发挥。

3.农村社会公益事业发展相对较慢，实现城乡基本公共服务均等化的难度较大。加快农村社会公益事业发展，实现城乡基本公共服务均等化是改变城乡二元结构、统筹城乡发展的重要内容，直接影响着城乡经济社会发展一体化的进程。但由于历史欠账较多和基层财力不足等多方面的原因，农村教育、社会保障、医疗卫生、社会福利、基础设施等依然是当前农村社会事业发展的薄弱环节，仍有相当一部分村庄没有通油路，中西部地区的部分村庄甚至不通公路，农村人畜饮水困难问题还没有完全解决，农村饮水安全问题日益凸显，很多农民还喝不上干净水。另外，农村税费改革之初为促进村级公益事业发展而设计和建立的村级公益事业一事一议筹资筹劳制度，在发挥积极作用的同时，还存在“事难议、议难决、决难行”的问题。上述这些问题都影响了村级公益事业的健康发展，增加了推进城乡基本公共服务均等化的难度。

4.农村历史遗留问题沉重，稳定农民负担面临挑战。乡村债务规模较大、涉及面广。在基层财政相对困难的情况下，还债渠道较少，乡村政权组织有可能继续在农民身上打主意，向农民收钱还债，引发农民负担反弹，也会影响党在农村的执政能力。国有农（林）场办社会负担较重，已成为制约国有农（林）场持续健康发展及其管理体制改革的重要因素。农民减负增收的长效机制尚未建立，区域性、行业性农民负担仍然存在。这些农村历史遗留问题是多年以来农村矛盾的集中体现和直接反映，是农村税费改革后农村经济工作中的一个难点，也是农民负担反弹的一大隐患，直接影响农村社会的和谐稳定。

综上所述，农业税虽然取消了，但农民负担反弹的压力依然存在；新的农村分配制度建立了，但完善与巩固的任务仍然艰巨；对农村投入加大了，但其综合使用效益还有待进一步提高。因此，2006年全国取消农业税并不意味着农村改革的终结，而昭示着农村改革进入了一个重要的攻坚阶段，农村税费改革转向农村综合改革具有内在的历史必然性和逻辑性，是我国农村经济社会发展到新阶段的客观要求。

三、进一步深化农村综合改革

立足我国经济社会发展的新阶段，根据党中央、国务院关于农村改革发展的部署，我们要以加快形成城乡经济社会发展一体化新格局为目标，以改革农村公共产品供给体制为切入点，进一步解放思想，积极探索，勇于创新，加快推进农村综合改革并不断赋予其新的内容，力争有更大的突破，更好地为推进社会主义新农村建设服务。

1.着力加快推进公共财政覆盖农村的步伐。要通过农村综合改革，积极探索财政支持“三农”发展的新途径，不断完善财政“三农”投入的稳定增长机制，加大对农村教育、社会保障、卫生、文化等方面的投入，全面提高农村社会事业的财政保障水平，缩小城乡差距。要推进城乡统一规划和农村基础设施建设等，扩大农村公益事业一事一议财政奖补的范围，提高奖补层次，引导各方面资金向农村流动。要建立完善县级基本财力保障机制，积极推进“省直管县”财政管理体制和“乡财乡用县监管”财政管理方式改革，增强县乡政府对公共服务的保障能力，完善村级组织运转保障机制，加强村级财务管理，提高财政资金使用效率。要加强财政基础管理工作和乡镇财政建设，推进财政科学化精细化管理。2.着力推动农村基层行政管理体制改革。要加强分类指导，继续推进乡镇机构改革，不同类型、不同规模的乡镇，要结合本地实际，确定乡镇机构设臵的形式和数量，严格控制机构和人员编制，推进乡镇机构人员实名制。要加快转变乡镇政府职能，围绕促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、大力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐等来执法行政，不同类型的乡镇，要结合实际确定工作重点。要按照加强农村公共服务能力的要求，合理区分乡镇事业站所的公益性职能和经营性职能，对公益性职能加强财政保障，经营性机构可转制为经济实体。要坚持服务农民、依靠农民，发展农村基层民主，加强农村社区建设，推进基层政务公开和村务公开，改善乡村治理。要培育农村服务性、公益性和互助性社会组织，创新农村服务形式，完善农村社会自治功能。要积极推进经济发达镇扩权改革试点，发挥中心镇的辐射带动作用，吸纳农村劳动力有序转移，促进农村经济社会持续健康发展。

3.着力推动解决农村历史遗留问题。要区分轻重缓急，按照试点先行、积极稳妥的原则，以化解农村义务教育债务为突破口，妥善解决乡村债务问题，为构建社会主义和谐社会和建设新农村提供良好的外部环境。要继续推进深化国有农场税费改革，支持国有农场分离办社会职能改革，切实减轻农工负担。要全面推进集体林权制度改革，积极开展相关配套改革，确保尽快完成中央提出的目标任务，切实巩固改革成果，促进林业发展和林农增收。要积极探索建立农民减负增收的长效机制，研究减轻农民农业生产用水负担及牧民、渔民负担的相关政策措施，促进农民增收。

4.着力推动农村公共资源整合。要积极创新体制机制，加强协调，搭建平台，通过适当的方式引导和整合公共资源（财政资金、集体土地、集体资产等），集中力量办大事，加快解决农村公共领域和薄弱环节的问题，促进农村公共资源自由流动和有效利用。要积极探索农村综合改革与完善农村家庭承包经营制度的有效结合方式，大力发展农民专业合作社，建立健全农村经营服务体系和农业社会化服务组织，带动农村土地承包经营权依法、自愿、有偿流转，促进发展多种形式的适度规模经营，转变农业发展方式，推动现代农业建设。

5.着力推动城乡经济社会发展一体化新格局的形成。要紧紧抓住当前农民群众反映最强烈、阻碍生产力发展最突出的问题，通过开展试点，创新体制机制，积极探索推进城乡统一规划、农村基础设施建设、农村公共服务发展等方面的政策措施，逐步改变过去重城轻乡的做法，建立健全公共资源在城乡之间均衡配臵和生产要素在城乡之间自由流动的制度体系，并以此带动小城镇建设和城乡在产业布局、劳动就业以及社会管理等方面的一体化。

6.着力推动农民权益保护机制建设。要从体制机制上规范政府行为，约束基层干部，防止侵害农民权益事件的发生。要充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，尊重农民意愿和首创精神。要通过农村公益事业一事一议财政奖补政策，引导农民依法运用民主机制，正确行使民主权利，推进以村民大会、村民代表会议和村民议事为主要形式的村民民主议事决策实践和农村社会公益事业发展，保护农民民主权利，维护农民合法利益。要加强法制建设，完善涉农法律法规，规范涉农执法，清理整顿涉农收费，加强监督检查，提高农民法律意识和依法自我保护能力。

第四篇：从公共财政角度看地方事业单位改革

从公共财政角度看地方事业单位改革

税收调研文章

内容摘要：事业单位改革已经全面启动，但一些核心问题仍众说纷纭。本课题通过大量的调研，把这些难点问题归纳为认识观念转变的困难、人事制度改革的困难、职能体制改革的困难、分配制度改革的困难等等。通过借鉴各地的改革经验，按照政府与市场分工标准、据公共财政原则等，对现行的事业单位进行了分类和定位，认为事业单位将向政府机构、政府公立机构、非营利机构和企业这四种组织进行转型，通过制度创新，来解决上述这些难点问题，并提出了管理体制创新、产权制度创新、人事制度创新和分配制度创新的具体思路。特别是在人事制度创新和分配制度创新上，提出了可操作性较强的改革方案。

把某种经济组织命名为“事业单位”，把行政单位与事业单位统称为行政事业单位，这是中国的特色，带有浓重的计划经济痕迹。在计划经济条件下，政府承办了所有的社会经济发展事项，所有的投资，都由政府承担，因此，根据投资项目不同，把社会存在的各种组织分为行政单位、事业单位、（国有）企业，也就无可厚非。改革开放后，国有企业从政府的一部车间变成了独立的经济法人，使我国的经济走上了快速稳定发展的道路。随着市场经济体制的不断完善，把原来捆绑在政府怀抱里的事业单位也独立出来，将会使我国的社会走向可持续的繁荣。新世纪初，中央决定开展事业单位改革，正是适应了市场经济发展的要求。

通过对科技系统以及全国部分地区试点情况的总结，中央下发了不少文件，这对于深化事业单位改革，提供了有力的武器。但我国拥有130多万个事业单位，近3000万的从业人员，情况十分复杂，特别是地方的事业单位，更面临着种种困难。本课题试图从公共财政角度，就地方事业单位改革中的一些关键性问题，提出若干建议。

一、事业单位的分类及定位

（一）事业单位的分类

对事业单位有一个明确的定位，是进行事业单位改革的关键。事业单位的改革，从某种意义上讲，是公共财政改革的重要组成部分，因此，必须根据公共财政的原则，对之进行明确分类后，才能根据不同情况，进行明确的定位。本文以市场经济条件下政府与市场的分工为标准，对事业单位作如下划分：

1、提供纯公共产品的事业单位

根据公共产品原理，提供纯公共产品事业单位有如下几大类：

（1）行政执法型事业单位。近几年，国家多次进行了行政机构改革，对行政单位、行政编制进行严格控制。但为了确保社会事业的发展，各地先后建起了一批带有行政职能的事业单位，有些单位则转制为“按公务员管理的事业单位”。这类事业单位，在一些地区，被称为“行政执法型事业单位”，实际上履行着行政单位的职能，因此，它提供的服务属于完全意义上的纯公共产品。

（2）基础教育单位。我国的宪法规定，我国实行九年制义务教育。国家应该向社会提供九年制义务教育这一纯公共产品，并由财政承担其全部费用。因此，因九年制义务教育而建立起来的公立中小学，以及为义务教育培养教师人才的师范学院也属于提供纯公共产品的范围。

（3）基础研究单位。如地方上的一些针对当地重点行业发展而设置的基础性研究机构，这些机构提供的研究成果是为了当地社会的发展、公众的需要，因此其服务也属于纯公共产品。

2、提供准公共产品的事业单位

准公共产品，既可以由政府来提供，也可以通过市场提供。根据我国各地实际，按照准公共产品的公共程度，可以把这一类的事业单位分为如下几种：

（4）公益性事业单位。为满足人民基本生活需要的基础设施中，有的是由行政部门负责进行管理的，如城市公路就由属于行政单位的公用事业局来管理；有的则是由事业单位来进行管理的，如：中心血库、疾病控制中心等基础医疗机构；博物馆、文化馆、图书馆、戏剧院等基础文化设施；环境监测、生态环境治理机构等等。

（5）慈善型事业单位。随着社会的发展，出现了一批以慈善为宗旨的各类机构，包括各种从原来行政单位分离出来的机构，如民政部门、社会保障部门的下属机构；各种公益基金会，如中华慈善总会、中国红十字会、希望工程、教育基金会等；带有宗教色彩、在传教的同时又向教民提供慈善服务的佛教、基督教、伊斯兰教组织等等。

（6）社会中介型事业单位。这类事业单位，一部分是从原来政府部门分离出来，为公众提供公共服务的中介单位，包括向社会提供法律服务的中介机构，政府各部门下属的服务机构，政府职能的衍生产品（如质量检验所、药品检验所等），因市场经济发展而新生的第三产业（如拍卖行、婚姻事务所、产权交易中心等）。

（7）专业人才培养机构。这类事业单位，主要是指从事不属于义务教育的各类教育、培训机构，如高

中、职业中学、中专、大专、大学、成教学校、专业培训中心等等。

（8）技术服务型事业单位。这类事业单位，主要是指围绕当地经济发展的特点，为企业提供各种应用性服务的事业单位。如：各种从事自然科学、社会科学应用研究的科研机构，各种学术性、行业性的群体团体，科技交易市场等。在广大农村，农业科技推广网络、农机维修网络，也属于

技术服务型的事业单位。

（9）城市经营性事业单位。这类事业单位，以管理、经营城市资源为手段，以提高城市的综合竞争力为目的，既重社会效益，更重经济效益，也属于事业单位的范围。根据城市经营的产业链，这些单位可按序分为：从事土地、空间等城市资源一级交易的土地储备中心、土地交易中心，产权拍卖中心等；从事城市资源初级开发（城市项目建设）工程的项目指挥部、项目公司；从事已建成的城市资源管理和维修的各类事业单位，如尚未市场化的煤、气、路、水等管理单位；从事城市资源二级交易的房地产交易中心等。

3、提供私人产品的事业单位

按照市场经济条件下政府与市场的基本分工，私人产品应全部由市场来供给。但由于我国的事业单位，是从计划经济条件下发展起来的，加之社会主义制度的特点，决定了一些尽管属于私人产品、但关系国计民生的项目，还需要国家来经营，因此，存在相应的事业单位。按所从事的业务与国计民生的关系，可将这类事业单位分为以下几类：

（10）仍需要政府扶持的事业单位。以向广大人民提供基本生活资料为经营目标、以市场化的动作为主要手段的事业单位，其经营绩效直接影响到广大人民的根本利益，因此，还需要国家扶持，包括：医疗机构，“菜篮子”、“米袋子”工程，公交部门、城市地铁、水上渡船码头，城市设计院、建筑设计院、规划设计院等。

（11）可以市场化但尚未市场化的事业单位。包括：可以市场化的应用研究部门；各类行政、事业单位附属的“三产”单位，如各种“四技”事业，各种机关事务管理部门、车队、劳动服务公司等；一些以促进当地经济发展为目的而建立起来的基金会、协会、中心等等。

（12）已经市场化的事业单位。以事业单位名义存在、经营机制已市场化的自收自支事业单位，如广播台、电视台、报社等新闻系统等。

（二）事业单位的定位

按照公共财政的理论，把事业单位划分为上述的三大类十二小类，根据分析可知，我国的事业单位是提供各种公共性程度完全不同的产品和服务的社会经济组织的统称。事业单位改革，就是要根据政府与市场的分工，把这些事业单位归位到与其公共性相适应的经济组织类型之中。

在加入世界贸易组织后，为与国际接轨，参照国际经验，我们把整个社会经济组织分为五大类：政府机构、政府公立机构、非营利组织、企业和家庭。同时借鉴这种分类方法，明确现行各类事业单位在市场经济条件下的定位问题。从某种意义上讲，事业单位改革的过程，就是从我国目前的社会经济组织形式转化为当前国际通行的社会经济组织的过程。

关于政府机构、政府公立机构、非营利组织、企业及家庭等方面在市场经济条件下的游戏规则，这方面的研究已经十分丰富，在此不作详细讨论。本文的重点，放在事业单位改革过程中的一些难点问题。

二、事业单位改革的难点

事业单位从目前这种状态向规范的四种经济组织形式归并的过程，实际上就是通过制度创新，进行内部改革的过程。在这个过程中，将涉及到事业单位以及与之相关各个方面的利益关系，直接影响着整个社会经济的资源配置格局，因此，改革的难度极大。特别是在一些市场化程度较低、政府对资源配置影响较大的地区，很多利益集团，都是通过事业单位这一形式，来分财政的一杯羹。因此，要使他们脱离政府的扶持，直接在市场中自求生存，阻力很大。

从调查情况看，在事业单位改革中，最突出的问题，主要集中在如下几个方面：

1、认识观念转变的困难

事业单位改革，是市场化向纵深推进的必然过程，是政府部门的一场“自我革命”，对事业单位改革的正确认识，直接影响着事业单位改革的成败。调查发现，我国各地开展事业单位改革中，对事业单位改革认识上的差距，已经成为影响事业单位改革的头号因素。我们可以把这些模糊认识罗列为如下几种：

一是消极观念，认为事业单位改革可以通过形式主义等做法很好地完成改革任务，又可以通过改革，实际上扩大事业单位的阵容。

二是任务观念，认为事业单位改革是上级的任务，只要遵循上级的精神即可，一方面使得改革不考虑当地的实际，一味照搬中央部委的文件，另一方面改革陷入等待状态。

三是保护观念，认为事业单位改革中，以保护一些利益集团的既得利益为前提，才能保证事业单位改革的成功，如保护事业单位职工的既得利益、保护改革者的利益等。而事业单位改革与以前任何一次政府内部改革不同，是一次市场化为导向的改革，它必然要打破既得利益。因此，在这种观念的影响下，一些地方的事业单位改革难以很好地推进。

四是畏难情绪，改革可能引起下岗，使得改革中出现一批观望者，甚至出现阻挠改革的领导干部。

五是被动情绪，被改革者对前途不明，无法谋定而后动，只能等待政府改革方案对他们命运的安排，这是事业单位改革的主体——广大事业单位职工中很流行的想法。

这五种认识观念上的模糊，由于目前没有一套较有说明力的宣传资料，连一些地方政府职能部门都无法采取有效措施，来进行纠正。

2、人事制度改革的困难

人事改革是事业单位改革中的难中之难。这些困难可以归纳为：

一是人员安置分流的困难。这是事业单位改革中最困难的问题。事业单位职能的转换带来的职工下岗问题，在就业机会本就不多的地区，如何安置下岗职工以及如何解决下岗职工再就业的优惠政策与公平待遇的矛盾问题等都是改革的难点。

二是事业单位及其人员的政治、技术待遇问题。一方面，行政级别的取消，在一些“官本位”意识较浓的地区，无疑是十分困难的；另一方面，原来属于某些事业单位的员工，可能失去评聘特定专业技术职务的资格，这同样会阻碍事业单位改革的深化。

三是领导干部的任免问题。在目前“党管干部”的体制下，事业单位的领导干部一般都是在组织部门考察的基础上，由当地的党委或政府任免的。改制后，事业单位要按国际通行的游戏规则开展业务活动，其领导干部的任免工作就不可能全部归党或政府，必须区别情况，分别对待。

四是一般职工的任免管理问题。事业单位改革的一个最重要的特点，就是打破事业单位终身制的用工制度，形成一种有进有出、进出有序的人才流动体制，这要求逐步规范目前混乱的人事管理制度，一部分人的利益将受到影响，他们很可能成为改革的巨大阻力。

3、职能体制改革的困难

首先，是每个事业单位的定位困难。尽管我们在第一部分对事业单位作了12类的分类，但具体到某一个部门的定位，各地的标准是完全不一样的，在实际的操作中，存在很多困难。如一些属于城市经营的事业单位，在一些市场化程度较高的地区，早就成为企业，而在一些市场化程度较差的地区，甚至还有全额拨款的。

其次，是每个单位内部的职能改革问题。即使在一个单位内部，每个部门所履行的职能的公共性差别很大，如果职能划分不清，就可能影响改革的方向。

4、分配制度的困难。分配制度，是各利益关系调整的集中反映，也是事业单位改革中，矛盾最集中的问题。在分配制度问题上，存在着如下几方面的困难。

一是事业单位分配的基本原则问题。事业单位改制后如何体现“按劳分配为主，其他分配方式为辅”的分配原则，是事业单位改革在分配制度上面临的首要问题。一方面，事业单位原来采取的是一种以按劳分配为主的分配制度，事业单位的工资，一般按员工的工作能力来确定的。改制后，单纯的按劳分配势必很难调动各方面的积极性，因此必须辅之以其他分配方式，但这些分配方式的基础却很难界定。另一方面，在事业单位内部，只存在着二种分配基础：一是属于劳动者个人的劳动力，二是属于国家的各种国有资产。在事业单位，也存在着诸如产权、专利权等其他可以作为分配依据的生产要素，但在改制前，这些生产要素都是国有的。除非有私人产品参与事业单位改革，否则，事业单位的改革，在分配制度上就可能变成国家与个人的分配关系调整，而个人间的分配关系，仍难以得到很好的调整。

二是事业单位分配权问题。在事业单位改革的过程中，各地制定了一些地方性规定，给予事业单位一定的分配自主权，但仍没有摆脱上级决定分配权的本质，与事业单位改革的最终目标，还有很大的差距。

三是事业单位个人分配制度的建立问题。在事业单位改革后，要建立起一套与市场经济相适应的个人分配制度，真正体现按劳分配的原则，改变原来个人收入来源单一的格局，实现收入的多元化，调动积极性并避免收入的不合理差距，因此探索符合市场经济发展要求的个人收入分配制度还有待研究。

四是事业单位个人的社会保障问题。社会保障制度是事业单位改革的“减震器”，在打破用工的终身制后，事业单位的员工就必须面临着社会保障问题，但事业单位在很多领域还没有和社会保障制度接轨，解决事业单位员工的社会保障问题，不仅直接影响着事业单位分配制度的建立，还直接影响着事业单位改革的进程。

三、制度创新：对事业单位改革若干难点的政策建议

上述四大类困难中，最突出的是人事制度与分配制度的困难。解决好这两大制度的创新，对事业单位的改革，将起到很好的推动作用。根据各地事业单位改革的实践经验，本文认为，地方的事业单位改革，关键在于建立起如下几种制度：

（一）管理体制创新

通过体制创新，解决政、事、企的分离问题，确保事业单位向国际通行的社会经济组织形式归位。

1、建立规范的法人确认制度。无论是政府机构，还是政府公立机构、非营利组织、企业，从组织学的角度来讲，他们都是不同性质的法人组织。根据经营目的的不同，法人可以分为公法人、私法人、社团法人等多种形式，这种法人之间的区别，实际上就是明确了各种机构性质的差异。因此，建立规范的法人确认制度，可以使各类事业单位归属到与其公共性相适应的各类社会经济组织之中。为了确保有一个统一的标准，系统地甄别各类事业单位的性质，建议由政府职能部门在整理现行规定的基础上，根据国务院《事业单位登记管理条例》等要求，对各种社会经济组织的认定标准进行重新的确认，建立标准化的法人确认制度。并在此基础上，通过目前各地都基本已经成立的政府办事大厅（便民服务中心等），一个窗口对外，对事业单位进行重新的认证、登记，从而避免因部门职能交叉而导致的确认工作混乱。

2、取消主管部门对事业单位的管理制度。改革后，事业单位要机构独立设置，编制独立核定，编制独立，财务独立，真正成为一个独立的法人主体。基于此，应全面取消主管部门对事业单位的管理制度，各事业单位应根据业务的需要，与政府各职能部门建立起相应的关系。

3、行政、事业单位改革联动机制。目前，各地都存在一批行政、事业混编混岗的单位。在这次事业单位改革中，要建立起规范的分设制度，进行清理。产生行政、事业单位混编混岗的根源，在于行政机构改革中，由于编制的控制，一部分行政单位把一些行政职能转到了事业单位，并向下属的事业单位无偿借用干部。在行政机构编制不能变的情况下，解决这一问题是不可能的。因此，只有建立起行政、事业单位改革联动制度，才能真正推进事业单位的深入改革。

（二）产权制度创新

1、国有产权多种实现形式的制度创新

正如党的十六大所讲，公有制有多种实现形式，在事业单位改革中，事业单位拥有的各类国有资产，将通过各种不同的方式，在保证其保值增值的前提下，进行产权制度改革。

根据事业单位的实际情况，可以考虑将国有资产转化为如下几种形式：

（1）国有财产。即原来由事业单位使用，经过国有资产登记后，变成一种公共消费产品。这类国有资产，不再是一种资产的概念，而是一种单纯的消费财产，它不可能创造新的价值，因此，是一种消耗性的国有资产。

（2）国有资金。通过对国有产权的改制，把一部分原事业单位拥有的国有资产转化为国有资金，由政府收回，投资到其他公共领域，实现国有资产从某些事业单位的退出。这是事业单位改革中国有产权改革的最主要的形式之一。

（3）国有股权。在事业单位改制的过程中，股份制改革是一种十分重要的形式，原事业单位占有的国有资产，在改制过程中作为一种国有股权，参与到改制后事业单位的具体经营中。

（4）国有债权。除了事业单位拥有的国有资产转化为国有股权外，基于事业单位改革的特殊性，一些国有资产也可以转化为国有债权，国家作为债权人，改制后的事业单位经营者作为债务人，建立起债权债务关系。

（5）其他形式。事业单位拥有很多国家所有的知识产权，在改制过程中，这些知识产权或者量化为国有股权的一部分，或者保持原来的形式，继续成为国有资产的重要组成部分。

在地方的事业单位中，还存在一种特殊性质的事业单位，这些事业单位，政府没有资金投入，只给予一个编制或者机构名称，如某某市生产力促进中心，经济协作中心等。这类单位在改制过程中，很容易被认为是一种集体性质的社会经济组织，不存在国有资产问题，但根据我国的有关法律，这类单位的发展，主要依靠的是，这一政府命名的单位名称所包含的无形资产。因此，在事业单位的改革中，如何强化国有无形资产的管理，将是改革中的一个突出问题。

2、多元化的投资制度

改革后，除国家政策规定必须由国家举办的事业单位外，其它各类事业单位都可以由社会力量兴办。因此，有必要建立一套鼓励多元化投资的制度体系，促进事业单位的改革。

从公共财政角度看地方事业单位改革来自:免费论文网

（1）市场准入制度的建立。事业单位的经营，和广大人民的根本利益、和当地社会经济的发展有着密切的关系，如果没有一定的标准，势必会影响地方社会经济的可持续发展。因此，有必要建立一套市场准入制度，来保证事业单位经营者的质量，在鼓励多元化投资的宗旨下，按照公开、公平、公正的原则确定标准，不能有所有制歧视，区域歧视，更不能有特许的规定。事业单位涉及的领域很多，每个领域都有不同的准入标准，在事业单位的准入制度上，建立一套与行业许可相适应的许可证制度，与我国现行的行政管理体制相适应。

（2）畅通的投资制度。私人部门获准参与事业单位经营之后，还必须要有一个畅通的投资渠道，包括了售、股、托、租、包等多种形式。

（三）人事制度创新

1、取消事业单位身份制度和劳动关系制度

进行事业单位改革，首先必须取消原有的身份制度和劳动关系制度，打破原有的利益格局，清理改革障碍。例如深圳市统一把事业单位的员工统称为“职员”，有些地方则以岗位管理代替身份管理，这些办法，都为取消身份制度与劳动关系制度提供了参考。

2、建立规范的人员聘用制度

引入竞争机制，建立与市场经济相适应的员工聘用制度，破除干部身份终身制。

一是单位的自主用人制度。单位可以根据事业发展的需要，自主确定用人标准，用人额度，并到人才市场进行招聘。

二是员工与单位建立合同化的劳动制度。单位按照岗位要求聘用员工，与员工建立合同制的劳动关系，确定单位和个人的人事关系，明确单位和个人的义务和权利。

三是员工的自主择业制度。员工可以通过规范的手段，自主选择职业。

四是竞争上岗的内部用人制度。改变以行政手段为主的用人制度，通过竞争上岗的办法，确定每个员工在单位内的位置，充分调动员工的积极性。

3、建立新型的领导干部任免制度

以竞争上岗的方式代替组织部门干部考核中的基础性工作，通过竞争，使每个干部都能有机会取得领导职位，并在竞争中体现自己的价值。干部管理部门根据竞争上岗中竞争者的表现，按照干部管理权限和一定程序，根据不同事业单位的特点，采取直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种任用形式，来任免领导干部。

4、建立岗位管理制度

事业单位内部岗位设置的科学合理，每个岗位的职责、权利和任职条件明确，岗位与岗位之间的关系明确，是确保事业单位运行顺畅的组织保证。岗位管理制度就是把明确的岗位设置与人事管理结合起来，使每个人适得其所，保证事业运行的高效率。

岗位不同，管理制度也不一样。建立岗位管理制度，就是要根据不同的岗位，建立与之相适应的确保工作人员完成岗位所要求的权责利的制度。如对领导岗位，可以建立任期目标责任制；对管理岗位，可以建立体现管理人员管理水平、业务能力、工作业绩、资格经历、岗位需要的等级序列，推行职员制度；对工勤岗位，可参考技工考核的办法，建立岗位等级规范；对专业技术岗位，可以逐步实现专业技术职务聘任与岗位聘用相统一的办法，一些责任重大、社会通用性强、事关公共利益、具备一定专业技术才能胜任的岗位，还可以参考国际惯例，逐步建立执业资格注册管理制度。

5、建立柔性用人制度

柔性用人机制，即固定与流动相结合的用人制度，改变现有单一的固定用人方式，从制度上保证各事业单位较好地利用“外脑”，来发展各项事业。

6、建立解聘辞聘制度

劳动关系的合同化，为建立事业单位的解聘、辞聘提供了制度保障。根据聘用合同，单位可以解聘职工，职工也可以按合同辞聘。这一制度，可以疏通事业单位人员的出口渠道，增加用人制度的灵活性，解决人员能进能出的问题。

7、建立聘用人员考核制度

解聘辞聘制度能否实现，关键是聘用制度中对工作人员考核的办法制定。在聘用人员考核制度中，如果明确了聘用者在聘用期的责任和义务，明确了续聘、解聘、增资、晋级、奖惩等的条件，而且这些条件具有较强的可操作性，那么，这一制度才能真正实施起来，反之，这一制度就很容易形同虚设，终身制就很难打破。

8、建立未聘人员安置制度

事业单位改革必然带来一批下岗人员。如何处理这些未聘人员，是事业单位改革中的难点。为此，可以参考国有企业下岗工人的安置办法和行政机构改革中未聘人员的安置办法，从如下几个方面进行制度设计：

一是以行业或系统为单位，建立人员的内部调剂制度。在本单位自行消化的基础上，通过行业或系统内部消化，在整个系统内统一评聘，打乱原来的格局，让所有的员工在系统内公平竞争、自由择业。通过行业内的竞争，争取让一部分人员安置下来，这是减少未聘人员的一条重要措施。

二是建立人才后备制度，事业单位工作人员的总体素质较高，有较强的政治敏感性、政策敏感性，那些未聘人员仍然是重要的人才力量，在今后社会事业的发展中，将发挥重要的作用。因此，可以采取建立人才后备制度的办法，把一部分素质较高、符合当地远期人才发展战略的未聘人员，纳入这一制度进行管理，从而安置一批人员。这可以参考行政机关安置下岗人员的做法，建立若干个人才培训计划，把这些人员纳入这些计划之中，参与培训、攻读学位、考取专业技术职务。

三是建立人才托管制度，对一些未聘人才进行管理。如可以建立人才流动服务中心的办法，由人才流动服务中心为之寻找新的工作岗位。为了鼓励人才流动服务中心为这些未聘人员服务，政府可以在事业单位的改革费中列支一次介绍费等进行鼓励。

四是建立就业指导制度，引导未聘人员的再就业。

五是通过盘活国有资产，兴办新兴产业。事业单位改革中，国有资产部门将收回一批事业单位使用的国有资产，充分利用这些国有资产，在政策的允许范围内，鼓励未聘人员组建新的企业单位，是各地在事业单位改革中的成功经验。

六是利用国有资产，养活一批未安置人员。对由于年龄、身体等原因而下岗的未聘人员，可以通过提前退离休等办法，或利用改制单位的部分国有资产，来解决他们的生活问题。

七是利用政策鼓励未聘人员在新的领域发挥作用。通过政策鼓励、引导未聘人员到基层、农村、企业等领域工作，发挥作用。

八是利用政策鼓励专业技术人员创办或进入企业。对各地的优惠政策进行规范化的基础上，在不违背公平竞争原则的前提下，制定事业单位人员创办或进入企业的制度，鼓励事业单位在岗人员和未聘人员，发挥个人特长，为社会创造更多的财富。

9、建立健全社会保障制度。

社会保障制度，是保证事业单位改革顺利成功的稳定器，同时，更是安置未聘人员、促进人才流动、加快单位转型的重要推进器。在事业单位全面推广养老保险、失业保险、医疗保险等，既可解决事业单位人员流动、转岗的后顾之忧，也可以降低事业单位改革的成本。目前，我国各地在事业单位开展社会保障制度的进度不一致，有的已经实施了很长时间，有的甚至刚刚起步。因此，在事业单位改革的过程中，首先需要解决社会保障这一重大问题，对于改革中没有社会保障资金来源的，当地财政部门可能要承担起这部分的费用。

（四）分配制度创新

1、建立健全适应于事业单位发展的分配政策体系。

目前，对事业单位分配制度进行改革的前提，就是在现有法律法规的基础上，重新组成一个和国际接轨的、符合事业单位发展要求的分配政策体系。二十多年的改革，我国已经形成了以《财务通则》、《会计准则》为基础的企业内部核算体系；同时，也通过部门预算、国库集中支付等形式，对预算会计制度进行了新的改革，建立健全了行政单位的内部核算制度。能否通过这次事业单位改革，建立一套符合市场经济发展要求的非营利组织的核算体系，是这次改革成败的关键。

关于非营利组织的内部核算问题，可以重新作为一个专题开展研究。本文强调的是，非营利组织内部核算制度的建设中，要特别注意的两个问题。

（1）非营利组织，在具体经营中，同样是以利润最大化为目的的，它与企业的唯一区别，就是非营利组织所创造的利润不是分配给投资者，而是用于该组织所从事的社会事业发展。非营利组织的这种特点，决定了它的内部核算制度，必须以企业核算制度为基础，并根据非营利组织的特点，进行制度创新。

（2）非营利组织与企业的另一个区别在于，它作为第三产业的重要组成部分，是一种集劳动力密集型和技术密集型为一体的组织。非营利组织取得社会效益、经济效益的最主要生产要素，不是资本，而是掌握专有技术的劳动力。因此，企业内部核算的中心是资本以及资本盈利率的核算，而非营利组织核算的中心则是劳动力以及劳动力收益的核算。因此，对劳动力的核算，特别是对个人收入分配制度的核算，将成为非营利组织内部核算的核心。

在建立了非营利组织的内部核算体系后，它就和行政单位的内部核算体系、企业的内部核算体系组成一个系统，各事业单位可以根据其公共性的不同，选择不同的改制方案和改制方案中所使用的内部核算制度。

2、建立激励与约束相结合的自主分配制度

分配制度是内部核算制度的核心，特别是在非营利组织中，对劳动力成本收益核算，具有更重要的地位。根据行政单位核算制度、非营利单位的核算制度和企业内部核算制度，不同的事业单位要建立不同的内部分配制度。转化为行政机构或政府公立机构的事业单位，在内部分配制度上，将按照或比较公务员制度进行分配；转化为企业的事业单位，将根据企业的分配制度进行分配；而广大转化为非营利组织的事业单位，则需要根据其公共性的不同及激励与约束相结合的特点，确立不同的分配依据和分配原则。如：对于一些公共性较强的事业单位，在确定分配原则中，就必须坚持按劳分配为主，要素分配为次的原则；而在一些公共性较低的事业单位，则需要在按劳分配与按要素分配并重的原则下建立不同的分配制度。

3、积极探索内部分配制度的创新

除转制为行政单位、政府公立机构和企业的事业单位外，转化为非营利机构的事业单位，可以在如下几个方面，进行分配方式的制度创新：

一是参考国有企业改制的经验，在事业单位中推行工资总额包干制度。对于转化为非营利组织的事业单位，国家财政的拨款中，只规定其人员经费的总额，对这部分人员经费内部分配权，全部下放给单位，由单位根据实际建立其内部分配制度（对一些公共性较强的事业单位，单位的内部分配制度需要报财政部门备案）。事业单位在实行工资总额包干管理后，可以在国家工资制度和分配政策基础上，核定单位工资总额，实行增人不增工资总额，减人不减工资总额，节余留用，超支抵扣。上年工资总额节余可转下一使用。工资总额包干基数每年核定一次。一经核定，包干内，除遇国家工资政策调整以外，一般不予改变。

二是参考国有企业改制的经验，在事业单位中推行工效挂钩制度。工效挂钩制度的基本原理和绩效预算是一致的，它是通过对单位内部每个员工对单位业绩的贡献程度，来确定其报酬的一种制度。因此，无论是转化为行政单位、政府公立机构、非营利组织，还是企业化的事业单位，都可以推行工效挂钩的办法。即通过考核事业单位所产生的经济效益指标、社会效益、事业发展指标及复合考核指标，确定该单位所享受的工资总额（这一工资总额可能全部来自国家财政拨款，也可能全部来自单位内部创造的效益，更有可能是根据单位的情况，由单位与财政商定一个比例，实现财政拨款与单位自筹并盘解决）。在这一工资总额内，单位内部可以根据各岗位对单位绩效的贡献度，建立内部的工效挂钩制度，使这一制度具体落实到每个工作人员，从而最大程度地调动广大员工的积极性。

三是参考集团公司的管理办法，在事业单位内部推行二级核算制。我国存在着很多纵向设置的事业单位，如中国红十字会、中华慈善总会在各地都设有分支机构，同时，一些部门也拥有很多个下级的事业单位。如教育系统，拥有一批中小学。这些事业单位，上下级之间业务范围相同，经营方式相似，因此，在分配机制上，完全可以参考集团企业的管理办法，以一级核算单位作为一级法人，与财政部门发生业务关系，而下属的二级核算单位为二级法人，采取两种方式进行管理。一是采取统一核算的办法，把一、二级事业单位作为一个独立的法人主体，进行统一管理。如对类似于中华慈善总会等全国性的机构、某些地区区域性的事业单位，如某某地区的行业协会，可以作为一个独立的集团法人进行管理。二是采取二级核算制度，由一级法人单位，通过内部制度创新，采用二次工效挂钩、全额承包、定额上缴、超额提成、结余分成、自负盈亏等办法，从而提高二级核算单位的竞争机制，提高各二级单位的积极性。

4、积极探索个人分配方式的制度创新，实现个人收入的多元化

进行个人分配方式的制度创新，打破以工资为主体的单一性收入制度，实行各种和员工绩效直接挂钩的多种分配方式，调动广大员工的积极性。

根据非营利组织的特点，本文认为，对于转化为非营利组织的事业单位，可以形成如下几个层次的个人分配制度：

一是基本工资。这是每个员工的最基本收入。除一般的基本工资管理外，还可以通过基本工资的差别管理，进行政策引导，例如在基本工资基础上加一定系数的优惠政策，鼓励事业单位的员工到艰苦边远地区、基层单位、特殊岗位工作。

二是岗位工资。对非营利组织内部的工作人员，建立类似公务员、技工的分类管理制度，对不同的岗位确定不同的类别和层次，如一级打字员、二级打字员等，并据此确定不同的岗位工资。

三是职务工资。对具有一定专业技术职称、并被单位聘用者，或者担任某领导职务的，给予一定的职务工资。

三是效益工资。根据单位全年创收的情况，在创收部分中提取一定比例，作为工效挂钩或工资总额包干的增量，按照岗位津贴的比例，形成效益工资，分摊给每个员工。

四是绩效工资。岗位工资是员工在每个岗位上取得的基本收入，根据岗位考核目标，每个员工超额完成考核任务，即可以增发相应的绩效工资，从而真正体现按劳分配的原则。

五是计件工资，对于一些可以量化的工作任务，可以直接以计件的办法，进行具体的核算。如车队、打字室的人员，可以在基本工资的基础上，附之以计件工资进行具体的考核。

六是股权分红。在产权制度改革中，事业单位内部的员工，以及有志于参与某项事业发展的私人部门，都可以以资金、资产（如设备等生产资料）、知识产权（技术、专利、成果）、管理或销售网络等参股，并参与单位的利益分成。

七是提成收入。对一些可以进行独立核算的社会事业发展项目，可以以总承办人为主体，按照总额包干的办法，对于超过包干收入或低于包干经费部分，可以在一定比例内作为总承办人的提成收入，由总承办人根据贡献的大小，分配给相关的工作人员。

八是分成收入。科研成果转让到事业单位，除采取一次性买断、作价入股等方式外，还可以通过利润分成的形式，进行分配。如有些地方规定，以技术转让方式提供职务科技成果的，可从技术转让所得的净收入中提取不低于20的比例一次性奖励给有功人员；自行实施转化或与他人合作实施转化的，单位在项目成功投产后，连续五年从实施该科技成果的年净收入中提取不低于5的比例奖励成果完成者，或参照此比例，给予一次性奖励；以股份合作形式实施转化的，可用于不低于科技成果入股时作价金额20的股份给予奖励，该持股人依据其所持股份分享收益。若成果研究和转化是由多人完成的，对作出主要贡献的人员，所得奖励份额应不低于奖励总额的50.

九是奖励收入。对取得重大科研成果，在提高单位经济效益或社会效益中有突出贡献者，按照贡献的大小，给予一定的奖励。

十是兼职收入。事业单位的工作人员，在完成本职工作、保证单位利益和知识产权不受侵害的前提下，可以到其他单位兼职；同时，本单位也可以通过柔性工作制，吸引一些其他单位的人员为本单位服务。对本单位人员在外兼职的，其兼职所取得的收入，可以全额由兼职人员所得，也可以由事业单位和兼职人员按照一定比例进行分成，也可以通过合同的办法进行管理。

当然，事业单位改革中，需要制度创新的内容很多，如政府对事业单位管理方式、财政对事业单位拨款方式、专业技术职称的评定制度等，都需要重新进行调整。在各地开展事业单位改革的过程中，这些制度创新，已经积累了相当丰富的经验。科学总结经验，全面借鉴国际惯例，我们完全可以建立起一套符合我国国情的事业单位改革的制度体系，推进我国的事业单位向国际通行的社会经济组织形式转型，使我国的市场化进程走上一个新的台阶。

第五篇：正确而全面地理解和构建农村公共财政――深化农村税费改革的关键

正确而全面地理解和构建农村公共财政――深化农村税费改革的关键

农村税费改革坚持实行“多予、少取、放活”的方针，通过减免涉农税收、实行农业税附加、治理乡镇政府乱收费行为、增加中央和省转移支付、乡管村财等方式，好范文，全国公务员公同的天地www.xiexiebang.com基本实现了村村减负、户户受益，调动了广大农民的积极性。

应当承认，“减轻”农民负担成效显著。但是，从“规范”的角度看，现行农村税费改革“有破有立”，“破”的成分多，“立”的成分少，影响农民负担的一些深层次问题并没有得到解决，主要表现为：

一是公共支出责任（事权划分）的如下四个基本关系并没有理清：政府与市场的支出责任、各级政府（纵向）的支出责任、政府各部门（横向）的支出责任、村民委员会职能定位。

二是公共收入权限（财权）的如下四个主要问题并未澄清，首先是涉农税收，减免农牧业税后，农村到底是走向一个“免税区”，还是一个“税收优惠区”，抑或是应该建立与城区相统一的税制，理论上没有说清楚，实践中更是存而不论，也没有一个明确的说法；其次是涉农收费，村集体是群众性的自治组织，不是一级政府，“三提”收入权归村集体，提取的标准应当由村民大会民主决定。农村税费改革取消“三提”，代之以农业税附加，并实行村财乡管，尽管强化了管理，但违反了“费”的经济属性；取消统一规定的劳动积累工和义务工，村范围内的筹资筹劳实行“一事一议”，尽管回归了其经济属性，但在操作管理上存在问题；再次是涉农价格，承包费就其本质来说是租，是土地等生产要素使用权的价格，经常出现的问题是发包人未经承包人同意，单方面提高承包费或收回标的物；最后是公共收入的归属与管理方面，各级次政府间收入权限的划分、乡镇政府与集体间收入权限的划分尚待规范。

三是公共预算平衡的三大问题没有解决：县乡镇财政平衡问题、村集体财务、农村中小学财务债务问题。

四是实施机制的两大问题亟待完善，首先是公共机构设置、乡镇财政预算和村财务预算编制与执行以及决算监督中的民主表达机制问题；其次是公共机构设置问题、乡镇财政预算和村财务预算编制与执行以及决算监督中法治约束缺乏或失效问题。

因此，可以说，我国农村税费改革目前只是处于“减轻”阶段，并没有实质性地进入“规范”阶段，要长期“稳定”农民负担就必须“深化”农村税费改革。

如果仅从字面上理解，农村税费改革只是农村政府公共收入的改革，而不是政府公共支出的改革，也不是政府行政管理的改革。但是，如果只停留在这样一个认识层次上，改革显然是无法“深化”的，农民负担是无法“规范”和“稳定”的。事实上，农村税费改革是一项系统工程，需要多方面的改革配套进行，必须统筹兼顾转变县与乡镇政府职能、县与乡镇政府财政收入的减少、保证提供均等化的公共服务、乡镇基层机构改革和中央与省政府的财政转移支付，在此五者之间寻求平衡，并努力实现县乡村财政财务的收支平衡、财政财务的相对独立性、财政财务的民主化和法制化。换言之，从财政的角度看，要认识到“深化”农村税费改革的关键就是要全面而正确地理解农村公共财政，建设农村公共财政、分级财政、民主财政、法制财政。

（一）建设农村公共财政。从经济职能看，市场经济中，市场应该在资源配置中起基础性作用，政府的作用是弥补市场，而且，政府的作用应该是中性的，应该对市场主体一视同仁，不扭曲市场主体的选择行为，即“公共”的财政。主要是如下三个方面：

１、规范公共收入形式。市场经济体制的“税”是公共商品的成本或价格，其设计应体现“中性”原则，兼顾效率和公平。要调整国民收入分配政策、统一城乡税制，使城乡居民享有平等的税收权利与义务，体现国民待遇原则。“费”是准公共品的价格，收费项目的确定应体现“受益原则”，有服务才能收费，应坚决杜绝有收费无服务的现象。行政性收费和事业性收费标准应体现“补偿”原则，对农村中的婚姻登记、畜牧防疫、农民建房、子女上学等收费，为规范收费主体的权力，应明确规定收费项目和标准。经营性收费标准遵循“盈利原则”，但政府应该进行管制，约束其利润空间，还应以价格听证会制度约束经营主体利用垄断性地位抬高收费标准，以及防止把经济行为转变为行政行为以行政手段加以干预等，如水费、电费等。

２、明确公共支出范围。按照市场经济要求明确划分政府和市场的职责范围，使政府部门的职能限定在为农业和农民提供道路、电网、饮水、通讯等基础设施的建设，农业技术研究与指导、良种培育与市场开发及提供供求信息，社会治安和教育服务等“社会公共”需要上。

３、建设规范的公共机构。综合考虑对上工作衔接和本地实际的需要，以“小政府、大服务、大社会”为宗旨，精简机构，本着“行政单位、事业单位、经营单位”三分离的原则，保留必要的行政单位；对事业单位实行

差额预算管理，并对其运行进行规制；经营单位坚决推向市场，让其自主经营，自负盈亏。

（二）建设农村分级财政。从行政管理角度看，公共商品的受益范围是有幅度的，管理机构的管理能力也是有幅度的，因而，基于效率的考虑，公共财政管理也是分层次的，应该是“分灶吃饭”。

１、收入的划分。税收收入的划分主要应体现效率原则，兼顾税

基的流动性和税收征纳成本，应实行城乡统一税制，在此基础上划分各级政府收入。同时，税收收入的划分还应有利于实现地方财政相对自主性，为地方政府的财政努力提供诱因机制，加强其自我约束的行为模式。收费项目的确定主要体现受益原则，收入的归属则实行属地原则，行政性收费归各级次政府所有，事业性收费和经营性收费分别由事业单位和经营单位所有。

２、支出的划分。按照公共商品提供的层次性原理和体现工业反哺农业的政策支持，构建农村公共商品提供体系：其一，全国性公共商品，应当纳入中央财政预算内统筹；其二，按照工业反哺农业（体现城乡间公平）的原则对某些地方性公共产品给予资助，如卫生防疫，环境保护等，促进农村可持续性发展；其三，在具有“准政府”性质的村集体成为农村真正的自治组织后，通过村民代表大会民主地决定公共项目的可行性和服务费的收取标准以提供农村区域内的公共商品，如小型水利灌溉设施。

３、预算平衡和转移支付的确定。应考虑经济的发展水平，以实现各地公共劳务均等化为目标，在核定各级政府收入和支出、确定其收支差额的基础上，加快完善财政转移支付制度，努力实现各级政府的收支预算平衡。

（三）建设农村民主财政。从政治角度看，公共财政实质是由公民进行公共选择的财政，是民主财政。我国现行的农村公共商品供给机制实质上归结为乡村公共商品“自上而下”行政性地而非民主化地提供所导致公共商品的无效率。因此，当前的农村税费改革不应仅局限在技术层面上通过税费改革解决乡镇扭曲行为，也应在政治层面上进行改革，实行基层财政民主化，按照公共商品的层次性原理，明晰各级政府在农村公共商品提供中的责任，提高公共商品的民意程度，在乡镇与村一级逐步建立起与市场经济体制相适应的“公共收支民主的程序”。

（四）建设农村法制财政。从法律角度看，政府财政活动应在宪法秩序的约束下进行，财政行为必须有法律依据，更不得与法律相抵触。对于政府的“公权”，法的精神在于“未经授权即禁止”，对于农民的“私权”，法的精神在于“未禁止即许可”。应加强对政府行为的法治约束，限制基层政府行政过程的随意性，还村集体自治权给农民，将村提留的决策权和使用监督权交由农民集体民主决定，政府对此应做的事是逐步规范“公共收支民主的程序”，规定一套村民公决的规范程序和监督机制，督促其做到程序合法民主，资金使用正当合理。全国人大建立相应法律法规对乡镇公共财政的民主程序进行规范，并赋予农民的财政决策权与监督权；强化乡镇人民代表大会的审计、监督功能，或由居民选举产生“财经委员会”对乡镇财政进行审议和监督。